Diritto amministrativo- prof Maria Cristina Santini-Appunti lezioni

Fonti ordinamento italiano

Vi sono due criteri per classificare le norme:

Competenza

Le fonti del nostro ordinamento giuridico sono ordinate secondo uno schema piramidale e le norme inferiori devono rispettare le norme superiori.

Affianca il criterio di competenza che suddivide le norme secondo le materie che vengono trattate e allo stesso livello gerarchico.

Gerarchia

Altri criteri sono: all’interno del medesimo livello, la norma successiva abroga quella precedente e la norma di livello inferiore non può abrogare una di livello superiore anche se successiva. Una legge speciale può essere abrogata o derogata da norme successive solo se espressamente previsto. Questo perché una norma di portata generale non è in grado di modificare una norma di portata speciale.

Successione delle leggi nel tempo

• La prima interpretazione è quella letteraria perché, in teoria, si dovrebbe essere in grado di capire una norma alla prima lettura.
• Se rimangono dei dubbi possiamo essere aiutati dall’interpretazione sistematica che permette di inquadrare la norma in un determinato ambito.
• Se anche tale interpretazione non aiuta si cerca di individuare le finalità delle norma attraverso l’interpretazione teologica o finalistica.
• Se tutti questi criteri non sono sufficienti si passa all’interpretazione analogica in quanto il nostro ordinamento non accetta vuoti normativi. Questa interpretazione non è valida per il diritto penale e per le norme eccezionali a causa della loro tassatività.

Criteri interpretativi

Aspetto gerarchico del nostro ordinamento

Il nostro ordinamento è organizzato secondo una piramide avente all’apice (livello superprimario):

• Costituzione
• Leggi costituzionali
• Leggi di revisione costituzionale
• Statuti delle regioni a statuto speciale
• + atti normativi comunitari.

La nostra Costituzione è:

• Scritta
• Lunga 139 articoli
• Votata, frutto dell’Assemblea costituente

Le norme non possono essere modificate da norme ordinarie, ma si richiede un procedimento aggravato, trattato nell’art. 138 Cost.

Non tutta la costituzione può essere modificata poiché vi sono:

Limiti espressi

Rigida. L’art. 139 tratta della forma repubblicana, la quale non può essere oggetto di revisione costituzionale.

Limiti impliciti

Princìpi fondamentali del diritto (libertà = giuridicità). Tali principi erano presenti ancora prima della Costituzione, per questo sono definiti istituzionali.

Le leggi costituzionali integrano la Costituzione quando la Costituzione prevede una riserva di legge costituzionale. Vi è la riserva di legge:

• Assoluta: la materia può essere regolata integralmente (solo) dalla legge.
• Relativa: la legge è modificata anche da norme di fonti secondarie.
• Rinforzata: la Costituzione pone dei limiti alla discrezionalità del legislatore, predeterminando alcuni dei contenuti che la legge deve avere.

La procedura aggravata (art. 138 Cost.)

Ha per oggetto le leggi costituzionali e di revisione costituzionale. Tale procedura prevede una doppia deliberazione da entrambe le camere. A distanza di almeno 3 mesi nella seconda deliberazione possiamo avere due ipotesi:

Maggioranza assoluta

1 + 1/2 dei componenti degli aventi diritto al voto.

La legge sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale ed entro 3 mesi potrà essere sottoposta a referendum.

Questo referendum è particolare perché non è come quello abrogativo nel quale deve essere presente un quorum di votanti (1 + 1/2 di coloro che hanno diritto al voto). Nel caso del referendum costituzionale invece si calcola la 1 + 1/2 di coloro che vanno a votare (stando a casa non esprimo un voto).

Maggioranza qualificata

2/3 dei componenti degli aventi diritto al voto.

Il Presidente della Repubblica provvede alla promulgazione della legge, la quale verrà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale e diventerà legge dello Stato a tutti gli effetti.

Collegamenti

• Art. 137 Cost: è un esempio di riserva di legge costituzionale;
• Art. 139 Cost: articolo non modificabile, è un limite alla revisione costituzionale;
• Primi articoli Costituzione (1,2,3): limiti impliciti della revisione costituzionale.

Unione europea

Attraverso i Trattati, l’Italia ha deciso di unirsi all’Unione Europea; quest’ultima nasce con lo scopo di creare pace. Tra le norme di diritto internazionale ce n’è una che afferma “Il patto deve essere rispettato” (art. 111 Cost.). Si stabilisce che in certe materie l’Italia vede limitata la sua sovranità e consente all’UE di porre atti normativi che incidono sul nostro sistema normativo. Un atto normativo posto in essere senza rispettare le normative comunitarie in vigore è nullo. L’UE ha notato che le stesse materie sono disciplinate in modo simile nei diversi Stati e altre invece in modo totalmente diverso. Vi sono, dunque, due atti normativi comunitari:

Direttiva comunitaria

• Dà agli Stati il compito di armonizzare.
• Nella maggior parte dei casi si rivolge agli Stati dando loro uno scopo da raggiungere entro una certa data, lasciando libertà di scelta relativamente ai mezzi da adoperare.
• Non ha efficacia immediata, ma esige un atto di recepimento emanato entro i termini prefissati. Se non vengono rispettate le tempistiche, scattano sanzioni anche economiche.
• Ha portata generale.
• Normalmente non è dettagliata.

Regolamento comunitario

• Ha lo scopo di uniformare la normativa di tutti gli Stati. Per questo deve essere dettagliata.
• È un atto a portata generale con valore erga omnes.
• È obbligatorio in tutti i suoi elementi.
• È direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri: di conseguenza produce effetti immediati.

Se le nostre norme sono in contrasto con il regolamento?

Lo Stato ha limitato la sua sovranità, quindi se c’è una norma interna contrastante, questa non può essere applicata.

Abrogazione

• Ha l’effetto di cancellare dall’ordinamento la norma.
• Si può avere solo tra norme e allo stesso ordinamento giuridico.

Deroga

Sospende una norma ma non la elimina.

Trattandosi dell’ordinamento comunitario e del nostro ordinamento, abbiamo due ordinamenti diversi. In questo caso, dunque, vale il principio del primato del diritto comunitario, il quale ha la prevalenza sul diritto interno. In questo caso si tratta di disapplicazione della norma, che rimane lo stesso nell’ordinamento giuridico. Se l’UE decidesse di abrogare il regolamento, la norma tornerebbe ad essere valido.

Se nasce un problema di interpretazione della norma comunitaria?

Si fa riferimento alla Corte di giustizia dell’UE (e non alla Corte costituzionale) perché il regolamento non è un atto dell’ordinamento giuridico italiano.

Direttiva direttamente applicabile (o self executing)

Vi sono casi particolari in cui l’UE sceglie la direttiva ma ha delle parti che sono sufficientemente dettagliate. Lo Stato entro il termine ha il dovere di raggiungere lo scopo come preferisce, ma se allo scadere del termine non l’ha ancora eseguito, accanto al meccanismo delle sanzioni se ne ha un altro: le parti dettagliate si applicano con efficacia verticale (solo nei confronti dello Stato) ma non orizzontale.

• Norme comunitarie, Costituzione, leggi costituzionali, leggi di revisione costituzionale, statuti delle regioni a statuto speciale: livello superprimario, leggi.
• Norme di competenza dello Stato e di competenza delle regioni, atti aventi forza di legge: livello primario.
• Regolamenti statali, regionali e delle province e città metropolitane e comunali: livello secondario, norme.
• Decreto ministeriale: livello terziario.

Livello primario

Norme di competenza dello Stato e delle regioni

1) Troviamo di nuovo il criterio di competenza. Con la riforma del titolo V del 2001 c’è stato un ribaltamento di competenze: inizialmente la competenza era dello Stato e solo per alcune materie delle regioni. Ora invece la competenza generale è delle regioni, mentre sono di competenza dello Stato solo le materie enumerate all’art. 117 Cost. Tra le materie enumerate troviamo quelle di competenza esclusiva dello Stato e altre di competenza concorrente tra Stato e regioni. Tale riforma è già stata modificata per cercare di ridare allo Stato più potere per limitare la frammentarietà. Tutte le materie non enumerate appartengono alle regioni.

Il concetto di “norma” in questo caso è da concepirsi diverso: disposizione normativa, disposizione legislativa. La forza della norma giuridica è quella di cambiare disposizioni precedenti. Quando si parla di norma si fa riferimento a tutte le norme che hanno rilevanza nel nostro sistema giuridico. Il termine ”legge” vale solo per alcuni tipi di norme. Le norme dal livello primo in su sono leggi, dal livello primo in giù sono solo norme (vedi schema capitolo “fonti”).

Funzione legislativa

• È volta a emanare norme di livello 1° o superprimario.
• È solo dello Stato e delle regioni.

Funzione normativa

• È volta a emanare norme di qualsiasi grado.
• È di tutti gli enti pubblici.

Gli organi che a livello

Come si suddivide la competenza tra Stato e regione?

La potestà legislativa ha dei limiti sia per lo Stato che per la Regione. Il 1° comma art. 117 Cost. vede la limitazione della potestà legislativa statale e regionale. I vincoli sono dati nel rispetto:

• Della Costituzione (art. 11 Cost.)
• Dell’ordinamento comunitario
• Degli obblighi internazionali (collegamento art. 10 Cost; tali obblighi consentono alle norme della CEDU di avere rilevanza nel nostro ordinamento).

Per quanto riguarda la regione vi è anche il limite territoriale: la legislazione regionale non può estendersi oltre il confine territoriale definito.

All’interno dell’art. 117 sono elencati dei limiti dati direttamente dalla Costituzione (per esempio: libera circolazione o diritto al lavoro) ma che vengono comunque ribaditi.

Altro limite è quello delle pari opportunità: devono essere emanate delle normative che in concreto rimuovono gli ostacoli legali alle pari opportunità. L’eliminazione degli ostacoli non deve essere solo negativa, ma anche positiva (art. 51 Cost., secondo cui la Repubblica deve promuovere le pari opportunità tra uomini e donne).

Altro collegamento può essere fatto con l’art. 3 Cost. che tratta dell’uguaglianza:

• Formale (l’uguaglianza di tutti davanti alla legge)
• Sostanziale (le leggi, oltre ad essere uguali per tutti, devono prevedere leggi speciali a favore delle categorie più deboli.

Nell’art. 120 Cost. sono definiti alcuni elementi che devono essere gestiti in modo unitario, nonostante siano di appartenenza delle regioni. Vi sono materie di competenza esclusiva dello Stato: abbiamo l’emanazione della legislazione statale, ovvero delle leggi emanate dal Parlamento.

Atti aventi forza di legge

2)

La nostra Costituzione viene dopo una dittatura e per questo teme uno sbilanciamento dei poteri all’interno dello Stato e per questo applica in modo dettagliato il principio di separazione dei poteri di Montesquieu. Vi sono funzioni che appartengono ad un solo organo e che gli si vuole lasciare. Una delle più grosse paure dell’Assemblea Costituente era quella di prevedere una riserva di legge per il Governo dando la possibilità allo stesso di avere troppo potere, eliminando l’idea della democrazia rappresentativa. Si voleva quindi che la titolarità del potere legislativo rimanesse nelle mani dell’organo che rappresenta il popolo (il Parlamento). Tuttavia, a volte il Parlamento non ha la velocità e il tecnicismo per entrare nel dettaglio di determinate discipline. Per questo si dà la possibilità al Governo di esercitare la potestà legislativa e non avere comunque la titolarità della stessa. Il Parlamento deve controllare che la funzione legislativa venga esercitata in modo corretto. Gli atti posti in essere dal Governo, in questo caso, hanno rilevanza perché sono atti normativi. Pertanto, si dicono atti aventi forza di legge quegli atti cui la Costituzione conferisce la capacità di sostituirsi alla legge, di modificarla, di derogare ad essa o di abrogarla. Essi sono atti del Governo e sono subordinati alla Costituzione (e ad essa sola); la loro conformità a Costituzione può essere sindacata solo dalla Corte costituzionale.

Decreti legislativi

La Costituzione conferisce la funzione legislativa alle Camere e non permette che esse se ne spoglino. La Costituzione consente però che le Camere, mediante una legge (detta legge di delegazione), attribuiscano l’esercizio della funzione legislativa al Governo: purché stabiliscano contestualmente su quale oggetto specifico il Governo possa legiferare, entro quale termine e a quali principi e criteri direttivi debba attenersi. Gli atti con cui il Governo esercita l’autorizzazione (la delega) conferitagli si dicono decreti legislativi (delegati).

Decreti legislativi

A differenza dei decreti legislativi, i decreti-legge sono adottati dal Governo per far fronte a casi straordinari di necessità e urgenza, senza previa autorizzazione delle Camere. Il Governo ha però l’obbligo di presentarli il giorno stesso alle Camere per la “conversione”: “legge di conversione” si chiama l’atto con cui le Camere approvano (eventualmente modificandolo) un decreto-legge. Qualora le Camere respingano il decreto o comunque trascorrano 60 giorni senza che il decreto venga approvato, esso perde efficacia retroattivamente: è come se non fosse mai esistito.

La conversione del decreto può essere:

• Conversione totale: dopo 60 giorni il decreto-legge continua a produrre i suoi effetti.
• Non conversione: l’efficacia del decreto-legge viene meno dall’inizio (ex tunc), in modo retroattivo.
• Conversione parziale: per la parte del decreto-legge convertita avviene la stessa cosa che accade per la conversione totale. Per la parte del decreto-legge non convertita sarà trattata come il decreto non convertito.
• Conversione con emendamenti: è quella più frequente. In tal caso il decreto è tutto convertito ma alcune parti vengono modificate. La parte convertita senza modifiche continua a produrre effetti da prima. Le modifiche, invece, hanno effetto dal giorno dopo della pubblicazione della legge di conversione nella Gazzetta Ufficiale a meno che la legge di conversione non prevede diversamente.

Semplificazione normativa

Vi sono tre tipi di semplificazione:

• A. Normativa
• B. Delle procedure amministrative
• C. Organizzazione amministrativa

Semplificazione normativa

A. La legge 400/88 è una legge di semplificazione normativa, la quale si muove su due ambiti:

• 1) Semplificazione del testo normativo
• 2) Semplificazione delle norme nel loro complesso.

Un motivo della semplificazione è dovuto al fatto che le norme sono troppe, mal coordinate, abrogano in modo implicito, hanno un testo incomprensivo per troppi termini eccessivamente tecnici. Nelle leggi Bassanini si trovano delle regole su come redigere un testo normativo. Altro elemento di semplificazione del testo riguarda la qualità dei termini e dell’italiano usato, cercando di permettere nella maggior parte dei casi un’interpretazione letterale, limitando problemi interpretativi. Bassanini sottolinea che devono essere usati termini semplici, che qualunque persona può capire. Si cerca di creare degli organismi appositi che vadano a verificare, prima della scrittura della normativa, se essa contrasta con norme comunitarie esistenti o tra normative di tipo diverso. Ovviamente questo comporta un continuo monitoraggio. Per apportare tale semplificazione sono stati utilizzati diversi strumenti (per esempio: il decreto legislativo), per giungere a riordinare in un determinato settore una disciplina e poterla poi raccogliere in un unico contesto, anche se è molto difficile che ciò avvenga.

Semplificazione delle procedure amministrative

B. In tale ambito la legge 241/90 va a semplificare il procedimento (insieme di atti cha hanno lo scopo di emanare il provvedimento amministrativo), in modo nuovo e più dettagliato. Esso viene semplificato nei tempi (in certi istituti) e tale semplificazione vale per tutti i procedimenti esistenti. La semplificazione del procedimento consiste in una serie di principi di semplificazione che si applicano a tutti i procedimenti. “Semplificare” infatti significa:

• Eliminare tutti gli adempimenti (per esempio: acquisizione di pareri) dei procedimenti amministrativi non più necessari;
• Prevedere gli strumenti di lavoro che permettano di ridurre i tempi e di semplificare le decisioni.

Poi però ogni singolo procedimento amministrativo ha una sua normativa di riferimento che lo disciplina. Dopo la semplificazione uguale a tutti i procedimenti, se ne opera una interna ad ognuno: ogni anno, con una legge di semplificazione, si individuano le categorie di procedimenti amministrativi per i quali si