Diritto amministrativo- prof Maria Cristina Santini-Appunti lezioni

FONTI

ORDINAMENTO ITALIANO

Vi sono due criteri per classificare le norme:

COMPETENZ Le fonti del nostro ordinamento giuridico sono ordinate secondo uno SCHEMA

A PIRAMIDALE e le norme inferiori devono rispettare le norme superiori.

Affianca il criterio di competenza che suddivide le norme secondo le materie che

GERARCHIA vengono trattate e allo stesso livello gerarchico.

Altri criteri sono: All’interno del medesimo livello, la norma successiva abroga

quella precedente e la norma di livello inferiore non può abrogare

una di livello superiore anche se successiva. Una legge speciale

SUCCESSIONE DELLE LEGGI può essere abrogata o derogata da norme successive solo se

NEL TEMPO espressamente previsto. Questo perché una norma di portata

generale non è in grado di modificare una norma di portata

speciale.

• La prima interpretazione è quella LETTERARIA perché,

in teoria, si dovrebbe essere in grado di capire una norma alla

prima lettura.

• Se rimangono dei dubbi possiamo essere aiutati

dall’interpretazione SISTEMATICA che permette di

inquadrare la norma in un determinato ambito.

• Se anche tale interpretazione non aiuta si cerca di

CRITERI INTERPRETATIVI individuare le finalità delle norma attraverso l’interpretazione

TEOLOGICA O FINALISTICA.

• Se tutti questi criteri non sono sufficienti si passa

all’interpretazione ANALOGICA in quanto il nostro

ordinamento non accetta vuoti normativi. Questa

interpretazione non è valida per il diritto penale e per le

norme eccezionali a causa della loro tassatività.

ASPETTO GERARCHICO DEL NOSTRO ORDINAMENTO

Il nostro ordinamento è organizzato secondo una piramide avente all’apice (livello superprimario):

• Costituzione

• Leggi costituzionali

• Leggi di revisione costituzionale

• Statuti delle regioni a statuto speciale

• + atti normativi comunitari.

La nostra Costituzione è:

SCRITT

A

LUNGA 139 articoli

VOTATA Frutto dell’Assemblea costituente

Le norme non possono essere modificate da norme ordinarie, ma si richiede un procedimento

aggravato, trattato nell’ART. 138 COST.

Non tutta la costituzione può essere modificata poiché vi sono:

LIMITI ESPRESSI LIMITI IMPLICITI

RIGIDA L’ART. 139 tratta della

forma repubblicana, la Princìpi fondamentali del diritto (libertà = giuridicità. Tali principi erano

quale non può essere presenti ancora prima della Costituzione, per questo sono definiti

oggetto di revisione istituzionali.

costituzionale.

Le leggi costituzionali integrano la Costituzione quando la Costituzione prevede una riserva di legge

costituzionale. Vi è la RISERVA DI LEGGE:

ASSOLUTA La materia può essere regolata integralmente (solo) dalla legge.

RELATIVA La legge è modificata anche da norme di fonti secondarie.

La Costituzione pone dei limiti alla discrezionalità del legislatore, predeterminando

RINFORZATA alcuni dei contenuti che la legge deve avere.

LA PROCEDURA AGGRAVATA (ART. 138 COST.)

Ha per oggetto le leggi costituzionali e di revisione costituzionale. Tale procedura prevede una doppia

deliberazione da entrambe le camere. A distanza di almeno 3 mesi nella seconda deliberazione possiamo

avere due ipotesi:

MAGGIORANZA ASSOLUTA MAGGIORANZA QUALIFICATA

1 2

+ 1

2 3

dei componenti degli aventi diritto al voto

Il Presidente della Repubblica provvede alla

La legge sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale ed promulgazione della legge, la quale verrà

entro 3 mesi potrà essere sottoposta a referendum. pubblicata nella Gazzetta Ufficiale e diventerà

legge dello Stato a tutti gli effetti.

Questo referendum è particolare perché non è

come quello abrogativo nel quale deve essere

1 + 1

2

presente un quorum di votanti ( di coloro che

hanno diritto al voto). Nel caso del referendum

1 + 1

2

costituzionale invece si calcola la di coloro

che vanno a votare (stando a casa non esprimo un

voto).

→ COLLEGAMENTI:

• ART. 137 COST: è un esempio di riserva di legge costituzionale;

• ART. 139 COST: articolo non modificabile, è un limite alla revisione costituzionale;

• PRIMI ARTICOLI COSTITUZIONE(1,2,3): limiti impliciti della revisione costituzionale.

UNIONE EUROPEA

Attraverso i Trattati, l’Italia ha deciso di unirsi all’Unione Europea; quest’ultima nasce con lo scopo di creare

pace. Tra le norme di diritto internazionale ce n’è una che afferma “IL PATTO DEVE ESSERE

RISPETTATO” (ART. 111 COST.). Si stabilisce che in certe materie l’Italia vede limitata la sua sovranità e

consente all’UE di porre atti normativi che incidono sul nostro sistema normativo. Un atto normativo posto

in essere senza rispettare le normative comunitarie in vigore è NULLO . L’UE ha notato che le stesse

materie sono disciplinate in modo simile nei diversi Stati e altre invece in modo totalmente diverso. Vi sono,

dunque, due atti normativi comunitari:

DIRETTIVA COMUNITARIA REGOLAMENTO COMUNITARIO

• Dà agli Stati il compito di ARMONIZZARE.

• Nella maggior parte dei casi si rivolge agli • Ha lo scopo di UNIFORMARE la normativa

Stati dando loro uno scopo da raggiungere di tutti gli Stati. Per questo deve essere

entro una certa data, lasciando libertà di scelta dettagliata.

relativamente ai mezzi da adoperare. • È un atto a portata generale con valore

• Non ha efficacia immediata, ma esige un erga omnes.

atti di recepimento emanato entro i termini • È obbligatorio in tutti i suoi elementi.

prefissati. Se non vengono rispettate le

tempistiche, scattano sanzioni anche • È direttamente applicabile in ciascuno degli

economiche. Stati membri: di conseguenza produce effetti

• immediati

Ha portata generale.

• Normalmente non è dettagliata. SE LE NOSTRE NORME SONO IN



CONTRASTO CON IL REGOLAMENTO?

Lo Stato ha limitato la sua sovranità, quindi

se c’è una norma interna contrastante,

questa non può essere applicata.

ABROGAZIONE DEROGA

• Ha l’effetto di cancellare dall’ordinamento la

norma Sospende una norma ma non la elimina

• Si può avere solo tra norme e allo stesso

ordinamento giuridico

Trattandosi dell’ordinamento comunitario e del nostro ordinamento, abbiamo due ordinamenti diversi. In

questo caso, dunque, vale il PRINCIPIO DEL PRIMATO DEL DIRITTO COMUNITARIO, il quale ha la

prevalenza sul diritto interno. In questo caso si tratta di disapplicazione della norma, che rimane lo stesso

nell’ordinamento giuridico. Se l’UE decidesse di abrogare il regolamento, la norma tornerebbe ad essere

valido. SE NASCE UN PROBLEMA DI INTERPRETAZIONE DELLA NORMA COMUNITARIA?

 Si fa riferimento alla CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UE (e non alla Corte costituzionale) perché il

regolamento non è un atto dell’ordinamento giuridico italiano.

DIRETTIVA DIRETTAMENTE APPLICABILE (O SELF EXECUTING)

Vi sono casi particolari in cui l’UE sceglie la direttiva ma ha delle parti che sono sufficientemente

dettagliate. Lo Stato entro il termine ha il dovere di raggiungere lo scopo come preferisce, ma se allo

scadere del termine non l’ha ancora eseguito, accanto al meccanismo delle sanzioni se ne ha un altro: LE

PARTI DETTAGLIATE SI APPLICANO CON EFFICACIA VERTICALE (solo nei confronti dello Stato) ma

non orizzontale.

Norme comunitarie,

Costituzione, leggi costituzionali,

leggi di revisione costituzionale, LIVELLO SUPERPRIMARIO

statuti delle regioni a statuto LEGGI

speciale

Norme di competenza dello

Stato e di competenza delle LIVELLO PRIMARIO

regioni, atti aventi forza di legge

Regolamenti statali, regionali e

delle province e città LIVELLO SECONDARIO NORME

metropolitane e comunali

Decreto ministeriale LIVELLO TERZIARIO

LIVELLO PRIMARIO

NORME DI COMPETENZA DELLO STATO E DELLE REGIONI

1)

Troviamo di nuovo il criterio di competenza. Con la riforma del titolo V del 2001 c’è stato un ribaltamento di

competenze: inizialmente la competenza era dello Stato e solo per alcune materie delle regioni. Ora invece

la COMPETENZA GENERALE è DELLE REGIONI, mentre sono di COMPETENZA DELLO STATO SOLO

LE MATERIE ENUMERATE ALL’ART. 117 COST. Tra le materie enumerate troviamo quelle di

competenza esclusiva dello Stato e altre di competenza concorrente tra Stato e regioni. Tale riforma è già

stata modificata per cercare di ridare allo Stato più potere per limitare la frammentarietà. TUTTE LE

MATERIE NON ENUMERATE APPARTENGONO ALLE REGIONI. ≠

Il concetto di “NORMA” in questo caso è da concepirsi diverso: DISPOSIZIONE NORMATIVA

DISPOSIZIONE LEGISLATIVA. La forza della norma giuridica è quella di cambiare disposizioni precedenti.

Quando si parla di norma si fa riferimento a tutte le norme che hanno rilevanza nel nostro sistema giuridico.

Il termine ”LEGGE” vale solo per alcuni tipi di norme. Le norme dal livello primo in su sono leggi, dal livello

primo in giù sono solo norme (vedi schema capitolo “fonti”).

FUNZIONE LEGISLATIVA FUNZIONE NORMATIVA

È volta a emanare norme di livello 1° o È volta a emanare norme di qualsiasi

superprimario grado

È solo dello Stato e delle regioni È di tutti gli enti pubblici.

GLI ORGANI CHE A LIVELLO

Hanno la funzione STATALE REGIONALE

LEGISLATIVA Parlamento Consiglio regionale

NORMATIVA Governo Giunta regionale

(non legislativa) (regolamenti governativi)

COME SI SUDDIVIDE LA COMPETENZA TRA STATO E REGIONE?

 La potestà legislativa ha dei limiti sia per lo Stato che per la Regione. Il 1° COMMA ART. 117 COST.

vede la limitazione della potestà legislativa statale e regionale. I vincoli sono dati nel rispetto:

• della Costituzione (ART. 11 COST.)

• dell’ordinamento comunitario

• degli obblighi internazionali (collegamento ART. 10 COST; tali obblighi consentono alle

norme della CEDU di avere rilevanza nel nostro ordinamento).

Per quanto riguarda la REGIONE vi è anche il LIMITE TERRITORIALE: la legislazione regionale non

può estendersi oltre il confine territoriale definito.

All’interno dell’ART. 117 sono elencati dei LIMITI DATI DIRETTAMENTE DALLA COSTITUZIONE

(per esempio: libera circolazione o diritto al lavoro) ma che vengono comunque ribaditi.

Altro limite è quello delle PARI OPPORTUNITÀ: devono essere emanate delle normative che in

concreto rimuovono gli ostacoli legali alle pari opportunità. L’eliminazione degli ostacoli non deve

essere solo negativa, ma anche positiva (ART. 51 COST., secondo cui la Repubblica deve

promuovere le pari opportunità tra uomini e donne).

Altro collegamento può essere fatto con l’ART. 3 COST. che tratta dell’UGUAGLIANZA:

• FORMALE (l’uguaglianza di tutti davanti alla legge)

• SOSTANZIALE (le leggi, oltre ad essere uguali per tutti, devono prevedere leggi speciali a

favore delle categorie più deboli.

Nell’ART. 120 COST. sono definiti alcuni elementi che devono essere gestiti in modo unitario,

nonostante siano di appartenenza delle regioni. Vi sono materie di competenza esclusiva dello Stato:

abbiamo l’emanazione della legislazione statale, ovvero delle leggi emanate dal Parlamento

ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE

2)

POTERE LEGISLATIVO POTERE ESECUTIVO POTERE GIURISDIZIONALE

(nell’ambito governativo)

Ha la funzione di indirizzo politico

L’attività più

concreta che

Serve all’emanazione della Interpreta e applica le norme ed

consiste nella

legge emana la sentenza

Fissare i fini dello realizzazione degli

Stato interessi pubblici

fissati in astratto

dalla legge (attività

amministrativa)

La nostra Costituzione viene dopo una dittatura e per questo teme uno sbilanciamento dei poteri all’interno

dello Stato e per questo applica in modo dettagliato il PRINCIPIO DI SEPARAZIONE DEI POTERI DI

MONTESQUIEU. Vi sono funzioni che appartengono ad un solo organo e che gli si vuole lasciare. Una

delle più grosse paure dell’Assemblea Costituente era quella di prevedere una riserva di legge per il

Governo dando la possibilità allo stesso di avere troppo potere, eliminando l’idea della democrazia

rappresentativa. Si voleva quindi che la titolarità del potere legislativo rimanesse nelle mani dell’organo che

rappresenta il popolo (il Parlamento). Tuttavia, a volte il Parlamento non ha la velocità e il tecnicismo per

entrare nel dettaglio di determinate discipline. Per questo si dà la possibilità al Governo di esercitare la

potestà legislativa e non avere comunque la titolarità della stessa. Il Parlamento deve controllare che la

funzione legislativa venga esercitata in modo corretto. Gli atti posti in essere dal Governo, in questo caso,

hanno rilevanza perché sono atti normativi. Pertanto, si dicono ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE quegli atti

cui la Costituzione conferisce la capacità di sostituirsi alla legge, di modificarla, di derogare ad essa o di

abrogarla. Essi sono atti del Governo e sono subordinati alla Costituzione (e ad essa sola); la loro

conformità a Costituzione può essere sindacata solo dalla Corte costituzionale.

DECRETI LEGISLATIVI DECRETI LEGISLATIVI

A differenza dei decreti legislativi, i decreti-legge

La Costituzione conferisce la funzione legislativa sono adottati dal Governo per far fronte a CASI

alle Camere e non permette che esse se ne STRAORDINARI DI NECESSITÀ E URGENZA,

spoglino. La Costituzione consente però che le senza previa autorizzazione delle Camere. Il

Camere, mediante una legge (detta LEGGE DI Governo ha però l’obbligo di presentarli il giorno

DELEGAZIONE), attribuiscano l’esercizio della stesso alle Camere per la “CONVERSIONE”:

funzione legislativa al Governo: purché stabiliscano “legge di conversione” si chiama l’atto con cui le

contestualmente su quale oggetto specifico il Camere approvano (eventualmente modificandolo)

Governo possa legiferare, entro quale termine e a un decreto-legge. Qualora le Camere respingano il

quali principi e criteri direttivi debba attenersi. Gli decreto o comunque trascorrano 60 giorni senza

atti con cui il Governo esercita l’autorizzazione (la che il decreto venga approvato, esso perde

delega) conferitagli si dicono decreti legislativi efficacia retroattivamente: è come se non fosse

(delegati). mai esistito.

La CONVERSIONE del decreto può essere:

CONVERSIONE TOTALE Dopo 60 giorni il decreto-legge continua a produrre i suoi effetti.

L’efficacia del decreto-legge viene meno dall’inizio (ex tunc), in

NON CONVERSIONE modo retroattivo.

Per la parte del decreto-legge convertita avviene la stessa cosa

CONVERSIONE PARZIALE che accade per la conversione totale. Per la parte del decreto-

legge non convertita sarà trattata come il decreto non convertito.

È quella più frequente. In tal caso il decreto è tutto convertito ma

alcune parti vengono modificate. La parte convertita senza

CONVERSIONE CON modifiche continua a produrre effetti da prima. Le modifiche,

EMENDAMENTI invece, hanno effetto dal giorno dopo della pubblicazione della

legge di conversione nella Gazzetta Ufficiale a meno che la legge

di conversione non prevede diversamente.

SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA

Vi sono tre tipi di semplificazione:

A. NORMATIVA

B. DELLE PROCEDURE AMMINISTRATIVE

C. ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA

SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA

A.

La LEGGE 400/88 è una legge di semplificazione normativa, la quale si muove su due ambiti:

1) SEMPLIFICAZIONE DEL TESTO NORMATIVO

2) SEMPLIFICAZIONE DELLE NORME NEL LORO COMPLESSO.

Un motivo della semplificazione è dovuto al fatto che le norme sono troppe, mal coordinate, abrogano in

modo implicito, hanno un testo incomprensivo per troppi termini eccessivamente tecnici. Nelle leggi

Bassanini si trovano delle regole su come redigere un testo normativo. Altro elemento di semplificazione

del testo riguarda la qualità dei termini e dell’italiano usato, cercando di permettere nella maggior parte dei

casi un’interpretazione letterale, limitando problemi interpretativi. Bassanini sottolinea che devono essere

usati termini semplici, che qualunque persona può capire. Si cerca di creare degli organismi appositi che

vadano a verificare, prima della scrittura della normativa, se essa contrasta con norme comunitarie

esistenti o tra normative di tipo diverso. Ovviamente questo comporta un continuo monitoraggio. Per

apportare tale semplificazione sono stati utilizzati diversi strumenti (per esempio: il decreto legislativo), per

giungere a riordinare in un determinato settore una disciplina e poterla poi raccogliere in un unico contesto,

anche se è molto difficile che ciò avvenga.

SEMPLIFICAZIONE DELLE PROCEDURE AMMINISTRATIVE

B.

In tale ambito la LEGGE 241/90 VA A SEMPLIFICARE IL PROCEDIMENTO (insieme di atti cha hanno lo

scopo di emanare il provvedimento amministrativo), in modo nuovo e più dettagliato. Esso viene

semplificato nei tempi (in certi istituti) e tale semplificazione vale per tutti i procedimenti esistenti. La

semplificazione del procedimento consiste in una serie di PRINCIPI DI SEMPLIFICAZIONE CHE SI

APPLICANO A TUTTI I PROCEDIMENTI. “Semplificare” infatti significa:

• eliminare tutti gli adempimenti (per esempio: acquisizione di pareri) dei procedimenti amministrativi

non più necessari;

• prevedere gli strumenti di lavoro che permettano di ridurre i tempi e di semplificare le decisioni.

Poi però ogni singolo procedimento amministrativo ha una sua normativa di riferimento che lo disciplina.

Dopo la semplificazione uguale a tutti i procedimenti, se ne opera una interna ad ognuno: ogni anno, con

una legge di semplificazione, si individuano le categorie di procedimenti amministrativi per i quali s