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A) LA TUTELA DELLA SALUTE COME BENE PRIMARIO

4) SENTENZA 22 giugno 1990 n. 307

FATTO

Oprandi Iside conveniva innanzi al Tribunale di Milano il Ministero della sanità per ottenere il risarcimento del danno

derivatole da poliomelite contratta per contatto con il figlio Davide, sottoposto a vaccinazione obbligatoria

antipoliomielitica, lamentando che gli organi sanitari, in tale occasione, non l'avevano messa al corrente del pericolo nè

istruita su particolari cautele da osservare nel contatto con feci e muco del bambino vaccinato, da lei personalmente

accudito. Espletata consulenza tecnica - che confermava l'eziologia della forma morbosa contratta dall'attrice -, il Tribunale,

con ordinanza, sollevava questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 32 della Costituzione, della

legge 51/1966 (Obbligatorietà della vaccinazione antipoliomielitica) con particolare riguardo agli artt. 1, 2 e 3, in quanto

non prevedono un sistema di indennizzo c/o di provvidenze precauzionali e/o assistenziali per i danni all'integrità fisica

conseguenti alla vaccinazione.

Osserva il giudice a quo che nel caso in esame non sarebbe ravvisabile responsabilità della Pubblica

Amministrazione ai sensi dell'art. 2043 cc., neppure sotto il profilo dell'omessa adozione di sistemi precauzionali

incentrati su comunicazioni diffuse, essendo, allo stato delle conoscenze, percentualmente minimo il rischio del contagio.

Esclusa, quindi, la responsabilità da fatto illecito, osserva il Tribunale che non é neppur configurabile, nella specie,

una responsabilità della P.A. per atti legittimi, poiché la previsione del ristoro indennitario del diritto soggettivo del

singolo, sacrificato nel perseguimento del pubblico interesse, é eccezionale e tassativa, e non é contemplata da

alcuna specifica disposizione in riferimento alla lesione dell'integrità fisica, come invece avviene per la lesione del

diritto di proprietà.

Osserva peraltro il giudice a quo che l'art. 32 della Costituzione tutela la salute non solo come interesse della

collettività, ma anche e soprattutto come diritto primario ed assoluto del singolo (Corte cost. n.88/1979), e che siffatta

tutela si realizza nella duplice direzione di apprestare misure di prevenzione e di assicurare cure gratuite agli indigenti,

anche mediante intervento solidaristico (Corte cost. n. 202/1981). Laddove, quindi, manchino del tutto provvidenze del

genere, nè sia dato ricorrere a forme risarcitorie alternative, la garanzia costituzionale di tutela dell'integrità fisica

della persona risulta vanificata. Ed in particolare ciò avviene nel caso in esame, nel quale tale fondamentale diritto

dell'individuo può essere sacrificato in conseguenza dell'esercizio da parte dello Stato di attività legittima a favore

della collettività (trattamento vaccinale obbligatorio), senza previsione di un compenso equivalente, od altro

equipollente proporzionato al sacrificio eventualmente occorso al singolo nell'adempimento di un obbligo

imposto nell'interesse della sanità pubblica. Al riguardo, infatti, nessuna previsione in tal senso é contenuta nella legge

n. 51 del 1966.

DIRITTO

La questione è fondata.

La vaccinazione antipoliomielitica per bambini entro il primo anno di vita, come regolata dalla norma

denunciata, che ne fa obbligo ai genitori, ai tutori o agli affidatari, comminando agli obbligati l'ammenda per il caso di

inosservanza, costituisce uno di quei trattamenti sanitari obbligatori cui fa riferimento l'art. 32 della Costituzione.

Tale precetto nel primo comma definisce la salute come <fondamentale diritto dell'individuo e interesse della

collettività>; nel secondo comma, sottopone i detti trattamenti a riserva di legge e fa salvi, anche rispetto alla legge, i

limiti imposti dal rispetto della persona umana.

Da ciò si desume che la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con l'art. 32 della Costituzione

se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a

preservare lo stato di salute degli altri, giacchè è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della

collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di ciascuno

alla salute in quanto diritto fondamentale.

Ma si desume soprattutto che un trattamento sanitario può essere imposto solo nella previsione che esso non incida

negativamente sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze, che, per la

loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di ogni intervento sanitario, e pertanto tollerabili.

Con riferimento, invece, all'ipotesi di ulteriore danno alla salute del soggetto sottoposto al trattamento

obbligatorio - ivi compresa la malattia contratta per contagio causato da vaccinazione profilattica – il rilievo costituzionale

della salute come interesse della collettività non è da solo sufficiente a giustificare la misura sanitaria. Tale rilievo

esige che in nome di esso, e quindi della solidarietà verso gli altri, ciascuno possa essere obbligato, restando così

legittimamente limitata la sua autodeterminazione, a un dato trattamento sanitario, anche se questo importi un rischio

specifico, ma non postula il sacrificio della salute di ciascuno per la tutela della salute degli altri.

Un corretto bilanciamento fra le due suindicate dimensioni del valore della salute - e lo stesso spirito di solidarietà

(da ritenere ovviamente reciproca) fra individuo e collettività che sta a base dell'imposizione del trattamento sanitario-

implica il riconoscimento, per il caso che il rischio si avveri, di una protezione ulteriore a favore del soggetto passivo

del trattamento. In particolare finirebbe con l'essere sacrificato il contenuto minimale proprio del diritto alla salute a

lui garantito, se non gli fosse comunque assicurato, a carico della collettività, e per essa dello Stato che dispone il

trattamento obbligatorio, il rimedio di un equo ristoro del danno patito. 2

E parimenti deve ritenersi per il danno - da malattia trasmessa per contagio dalla persona sottoposta al

trattamento sanitario obbligatorio o comunque a questo ricollegabile - riportato dalle persone che abbiano prestato

assistenza personale diretta alla prima in ragione della sua non autosufficienza fisica (persone anche esse coinvolte

nel trattamento obbligatorio che, sotto il profilo obbiettivo, va considerato unitariamente in tutte le sue fasi e in tutte le sue

conseguenze immediate).

Se così è, la imposizione legislativa dell'obbligo del trattamento sanitario in discorso va dichiarata

costituzionalmente illegittima in quanto non prevede un'indennità come quella suindicata.

La dichiarazione di illegittimità, ovviamente, non concerne l'ipotesi che il danno ulteriore sia imputabile a

comportamenti colposi attinenti alle concrete misure di attuazione della norma suindicata o addirittura alla materiale

esecuzione del trattamento stesso. La norma di legge che prevede il trattamento non va incontro, cioé, a pronuncia di

illegittimità costituzionale per la mancata previsione della tutela risarcitoria in riferimento al danno ulteriore che risulti iniuria

datum. Soccorre in tal caso nel sistema la disciplina generale in tema di responsabilità civile di cui all'art. 2043 c.c.

La giurisprudenza di questa Corte è infatti fermissima nel ritenere che ogni menomazione della salute, definita

espressamente come (contenuto di un) diritto fondamentale dell'uomo, implichi la tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c. Ed ha

chiarito come tale tutela prescinda dalla ricorrenza di un danno patrimoniale quando, come nel caso, la lesione

incida sul contenuto di un diritto fondamentale (sentt. nn. 88 del 1979 e 184 del 1986).

É appena il caso di notare, poi, che il suindicato rimedio risarcitorio trova applicazione tutte le volte che le concrete

forme di attuazione della legge impositiva di un trattamento sanitario o di esecuzione materiale del detto

trattamento non siano accompagnate dalle cautele o condotte secondo le modalità che lo stato delle conoscenze

scientifiche e l'arte prescrivono in relazione alla sua natura. E fra queste va ricompresa la comunicazione alla persona

che vi è assoggettata, o alle persone che sono tenute a prendere decisioni per essa e/o ad assisterla, di adeguate notizie circa i

rischi di lesione (o, trattandosi di trattamenti antiepidemiologici, di contagio), nonché delle particolari precauzioni, che,

sempre allo stato delle conoscenze scientifiche, siano rispettivamente verificabili e adottabili.

Ma la responsabilità civile opera sul piano della tutela della salute di ciascuno contro l'illecito (da parte di chicchessia) sulla

base dei titoli soggettivi di imputazione e con gli effetti risarcitori pieni previsti dal detto art. 2043 c.c.

Con la presente dichiarazione di illegittimità costituzionale, invece, si introduce un rimedio destinato a operare

relativamente al danno riconducibile sotto l'aspetto oggettivo al trattamento sanitario obbligatorio e nei limiti di

una liquidazione equitativa che pur tenga conto di tutte le componenti del danno stesso.

Rimedio giustificato - ripetesi - dal corretto bilanciamento dei valori chiamati in causa dall'art. 32 della Costituzione in

relazione alle stesse ragioni di solidarietà nei rapporti fra ciascuno e la collettività, che legittimano l'imposizione del

trattamento sanitario.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge del 1966, n. 51 (Obbligatorietà della vaccinazione antipoliomielitica) nella

parte in cui non prevede, a carico dello Stato, un'equa indennità per il caso di danno derivante, al di fuori

dell'ipotesi di cui all'art. 2043 c.c., da contagio o da altra apprezzabile malattia causalmente riconducibile alla

vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica, riportato dal bambino vaccinato o da altro soggetto a causa

dell'assistenza personale diretta prestata al primo. 3

A)LA TUTELA DELLA SALUTE COME BENE PRIMARIO

5) SENTENZA 18 aprile 1996 n. 118

FATTO

Nel corso di un giudizio civile, promosso dai genitori esercenti la potestà sul minore (nato il 26 marzo 1978)

colpito da invalidità permanente a seguito della vaccinazione obbligatoria antipolio cui era stato sottoposto nel luglio

1978, e diretto sia alla richiesta di una diversa decorrenza dell'indennizzo riconosciuto sia alla determinazione di una

misura superiore di esso, il Pretore di Firenze, con ordinanza, ha sollevato, in riferimento all'art. 32 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3 della legge n. 210/1992 (Indennizzo a favore dei

soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione

di emoderivati) "nella parte in cui, nel caso di incidente vaccinale verificatosi anteriormente alla data di entrata in vigore

della legge stessa, fanno decorrere l'indennizzo dal primo giorno del mese successivo alla presentazione della

domanda posteriore alla legge medesima, e non dal verificarsi del danno all'integrità fisico-psichica, o dalla

conoscenza che di esso abbia l'avente diritto, come invece è previsto per i casi insorti" successivamente alla entrata in

vigore della legge medesima.

DIRITTO

L'art. 1, comma 1, stabilisce con norma generale che "chiunque abbia riportato, a causa di vaccinazioni

obbligatorie per legge o per ordinanza di una autorità sanitaria italiana, lesione o infermità, dalle quali sia derivata

una menomazione permanente della integrità psico-fisica, ha diritto ad un indennizzo da parte dello Stato, alle

condizioni e nei modi" che la legge stessa stabilisce negli articoli seguenti.

Con altra norma di portata altrettanto generale, l'art. 2, dopo aver determinato al comma 1 la struttura e l'ammontare

dell'indennizzo, al comma 2 ne stabilisce la decorrenza dal primo giorno del mese successivo a quello della

presentazione della domanda intesa ad ottenerlo.

Tale domanda, secondo l'art. 3, comma 1, nel caso di vaccinazione obbligatoria, deve essere presentata al Ministero della

sanità entro 3 anni. La decorrenza del triennio tuttavia è diversa a seconda che il danno si sia verificato in epoca

successiva o anteriore all'entrata in vigore della legge. Nel primo caso, il triennio decorre dal momento della

conoscenza del danno; nel secondo, dall'entrata in vigore della legge (art. 3, comma 7).

ante legem post legem

Le norme richiamate sono dunque chiare nel prevedere che gli eventi , al pari di quelli , sono

indennizzabili e che, tanto per gli uni che per gli altri, la decorrenza del diritto all'indennizzo è fissata al primo

giorno del mese successivo alla presentazione della domanda. Perciò, coloro che abbiano subíto il danno in epoca

anteriore all'entrata in vigore della legge non potranno essere indennizzati che per il periodo successivo. Essi sono, per

così dire, rimessi in termini ma solo proceduralmente, essendo loro consentito di presentare domanda anche oltre il

triennio dall'evento (ma comunque entro il triennio dall'entrata in vigore della legge), non anche - per dir così -

sostanzialmente, valendo il previsto indennizzo soltanto per il tempo successivo alla domanda.

Questa disciplina è tuttora vigente, pur essendo stata riconsiderata dal legislatore in sede di conversione in legge del

decreto-legge del 1995, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di assistenza farmaceutica e di sanità).

Con un emendamento all'art. 6 del suindicato decreto-legge n. 135 del 1995, approvato tanto dalla Camera dei deputati

quanto dal Senato della Repubblica, si era riconosciuto il principio dell'indennizzabilità temporalmente piena,

estendendo la decorrenza dell'indennizzo al tempo passato, dal primo giorno del mese successivo a quello in cui l'avente

diritto avesse riportato la lesione o l'infermità. Tale innovazione non si è peraltro tradotta in una modifica delle norme

impugnate, poiché la legge di conversione, non è stata riapprovata.

Di qui la presente questione di costituzionalità, essendo data a tutt'oggi l'indennizzabilità temporalmente solo

parziale, cioè esclusivamente per il futuro, degli eventi dannosi derivanti da vaccinazione antipoliomielitica

obbligatoria, verificatisi anteriormente all'entrata in vigore della legge: indennità solo parziale che risulta dal

combinato disposto degli artt. 2, comma 2, e 3, comma 7, che devono ritenersi le norme in concreto impugnate.

L'esatto inquadramento del problema di costituzionalità che la Corte è chiamata a risolvere presuppone la

chiarificazione del significato del diritto costituzionale alla salute con riferimento al caso in cui la sua dimensione

individuale confligga con quella collettiva, ipotesi che può ricorrere tipicamente nei casi di trattamenti sanitari

obbligatori, tra i quali rientra la vaccinazione antipoliomielitica.

La disciplina costituzionale della salute comprende due lati, individuale e soggettivo l'uno (la salute come

"fondamentale diritto dell'individuo"), sociale e oggettivo l'altro (la salute come "interesse della collettività"). Talora

l'uno può entrare in conflitto con l'altro, secondo un'eventualità presente nei rapporti tra il tutto e le parti. In particolare -

questo è il caso che qui rileva - può accadere che il perseguimento dell'interesse alla salute della collettività,

attraverso trattamenti sanitari, come le vaccinazioni obbligatorie, pregiudichi il diritto individuale alla salute,

quando tali trattamenti comportino, per la salute di quanti ad essi devono sottostare, conseguenze indesiderate,

pregiudizievoli oltre il limite del normalmente tollerabile.

Tali trattamenti sono leciti, per testuale previsione dell'art. 32, secondo comma, della Costituzione, il quale li

assoggetta ad una riserva di legge, qualificata dal necessario rispetto della persona umana e ulteriormente

specificata da questa Corte, nella sentenza n. 258 del 1994, con l'esigenza che si prevedano ad opera del legislatore

tutte le cautele preventive possibili, atte a evitare il rischio di complicanze. Ma poiché tale rischio non sempre è

evitabile, è allora che la dimensione individuale e quella collettiva entrano in conflitto.

Il caso da cui trae origine il presente giudizio di costituzionalità ne è un esempio. La vaccinazione antipoliomielitica

comporta infatti un rischio di contagio, preventivabile in astratto – perché statisticamente rilevato - ancorché in

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concreto non siano prevedibili i soggetti che saranno colpiti dall'evento dannoso. In questa situazione, la legge che

impone l'obbligo della vaccinazione antipoliomielitica compie deliberatamente una valutazione degli interessi

collettivi ed individuali in questione, al limite di quelle che sono state denominate "scelte tragiche" del diritto: le

scelte che una società ritiene di assumere in vista di un bene (nel nostro caso, l'eliminazione della poliomielite) che

comporta il rischio di un male (nel nostro caso, l'infezione che, seppur rarissimamente, colpisce qualcuno dei suoi

componenti). L'elemento tragico sta in ciò, che sofferenza e benessere non sono equamente ripartiti tra tutti, ma

stanno integralmente a danno degli uni o a vantaggio degli altri.

Finché ogni rischio di complicanze non sarà completamente eliminato attraverso lo sviluppo della scienza e della tecnologia

mediche - e per la vaccinazione antipoliomielitica non è così -, la decisione in ordine alla sua imposizione obbligatoria

apparterrà a questo genere di scelte pubbliche.

L'anzidetto carattere della vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica, in un ordinamento come è il nostro,

orientato a riconoscere valore fondamentale alla persona come individuo (art. 2 della Costituzione), comporta una

condizione da cui ne dipende la legittimità, condizione ulteriore rispetto a quelle prescritte nel secondo comma dell'art.

32 della Costituzione - quasi un altro elemento di rafforzamento della riserva di legge ivi prevista - secondo quanto è chiarito

nella sentenza n. 307 del 1990 di questa Corte, la quale costituisce il necessario punto di riferimento della presente decisione.

In quell'occasione la Corte costituzionale ha affermato che il rilievo dalla Costituzione attribuito alla salute in quanto

interesse della collettività, se è normalmente idoneo da solo a "giustificare la compressione di quella

autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale", cioè

a escludere la facoltà di sottrarsi alla misura obbligatoria (si veda, altresí la sentenza n. 258 del 1994), non lo è invece

quando possano derivare conseguenze dannose per il diritto individuale alla salute. Impregiudicato qui il problema del

rilievo da riconoscersi all'obiezione di coscienza nei confronti dei trattamenti medicali, in nome del dovere di solidarietà

verso gli altri è possibile che chi ha da essere sottoposto al trattamento sanitario (o, come nel caso della vaccinazione

antipoliomielitica che si pratica nei primi mesi di vita, chi esercita la potestà di genitore o la tutela) sia privato della facoltà

di decidere liberamente. Ma nessuno può essere semplicemente chiamato a sacrificare la propria salute a quella

degli altri, fossero pure tutti gli altri. La coesistenza tra la dimensione individuale e quella collettiva della

disciplina costituzionale della salute nonché il dovere di solidarietà che lega il singolo alla collettività, ma anche la

collettività al singolo, impongono che si predisponga, per quanti abbiano ricevuto un danno alla salute dall'aver

ottemperato all'obbligo del trattamento sanitario, una specifica misura di sostegno consistente in un equo ristoro

del danno. Un ristoro, occorre aggiungere, dovuto per il semplice fatto obiettivo e incolpevole dell'aver subíto un

pregiudizio non evitabile, in un'occasione dalla quale la collettività nel suo complesso trae un beneficio: dovuto

dunque indipendentemente dal risarcimento in senso proprio che potrà eventualmente essere richiesto

dall'interessato, ove ricorrano le condizioni previste dall'art. 2043 del codice civile. E, mentre la tutela contro

l'illecito predisposta dalla norma menzionata ha necessariamente effetti risarcitori pieni anche del danno alla

salute in quanto tale, secondo la "fermissima" giurisprudenza di questa Corte, non altrettanto è per l'indennizzo in

questione, il quale prescinde dalla colpa e deriva dall'inderogabile dovere di solidarietà che, in questi casi,

incombe sull'intera collettività e, per essa, sullo Stato. Si tratta di una misura che, pur non potendo essere irrisoria

e - come anche ha precisato la suddetta sentenza (n. 307 del 1990) – pur dovendo tenere conto di tutte le componenti

del danno stesso, ha natura equitativa.

Il necessario collegamento, come condizione di legittimità costituzionale, che questa Corte ha affermato doverci

essere tra la previsione legislativa dell'obbligo di sottoporsi a vaccinazione e l'indennizzabilità del pregiudizio da

essa derivante, rende palese la differenza tra questa e tutte le altre evenienze in cui, in nome della solidarietà, la

collettività assuma su di sé, totalmente o parzialmente, le conseguenze di eventi dannosi fortuiti e comunque

indipendenti da decisioni che la società stessa abbia preso nel proprio interesse. Nella prima ipotesi - che è quella

della sentenza n. 307 del 1990 e anche quella su cui cade la presente decisione - la solidarietà non implica soltanto, come

invece nella seconda, un dovere al quale il legislatore possa dare seguito secondo quei criteri di discrezionalità e quella

necessaria ragionevole ponderazione con altri interessi e beni di pari rilievo costituzionale che valgono per i diritti previsti da

norme costituzionali a efficacia condizionata all'intervento del legislatore (sentenza n. 455 del 1990), ma comporta un vero

e proprio obbligo, cui corrisponde una pretesa protetta direttamente dalla Costituzione.

Si tratta perciò di un obbligo avente uno speciale carattere. Per la collettività è in questione non soltanto il dovere di aiutare

chi si trova in difficoltà per una causa qualunque, ma l'obbligo di ripagare il sacrificio che taluno si trova a subíre per un

beneficio atteso dall'intera collettività. Sarebbe contrario al principio di giustizia, come risultante dall'art. 32 della

Costituzione, alla luce del dovere di solidarietà stabilito dall'art. 2, che il soggetto colpito venisse abbandonato

alla sua sorte e alle sue sole risorse o che il danno in questione venisse considerato come un qualsiasi evento

imprevisto al quale si sopperisce con i generali strumenti della pubblica assistenza, ovvero ancora si subordinasse

la soddisfazione delle pretese risarcitorie del danneggiato all'esistenza di un comportamento negligente altrui,

comportamento che potrebbe mancare.

Riassumendo con ordine, la menomazione della salute derivante da trattamenti sanitari può determinare

una di queste tre conseguenze:

a) il diritto al risarcimento pieno del danno, riconosciuto dall'art. 2043 del codice civile, in caso di

comportamenti colpevoli;

b) il diritto a un equo indennizzo, discendente dall'art. 32 della Costituzione in collegamento con l'art. 2, ove il

danno, non derivante da fatto illecito, sia stato subíto in conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale; 5

c) il diritto, a norma degli artt. 38 e 2 della Costituzione, a misure di sostegno assistenziale disposte dal

legislatore, nell'ambito dell'esercizio costituzionalmente legittimo dei suoi poteri discrezionali, in tutti gli altri

casi. L'art. 1 della impugnata legge n. 210 del 1992 prevede - secondo il titolo della legge stessa – un "indennizzo a

favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie,

trasfusioni e somministrazione di emoderivati". Le ipotesi ivi previste sono assai varie, dal punto di vista tanto del tipo

di danno, quanto dei soggetti indennizzabili. Circa il danno, si tratta di menomazioni permanenti, di qualsiasi tipo, da

vaccinazioni obbligatorie, di infezioni da HIV, da somministrazione di sangue e suoi derivati e di epatite post-trasfusionale.

Quanto ai soggetti, si tratta, a seconda dei casi, di persone giuridicamente obbligate, semplicemente necessitate o

non obbligate al trattamento medico, di persone sottoposte al trattamento o di persone entrate in contatto con

soggetti infetti per qualsiasi motivo, ovvero per ragioni attinenti all'esercizio di professioni sanitarie.

Questa complessa casistica non si presta a una valutazione unitaria, alla stregua della anzidetta ricapitolazione

tripartita. Per questa ragione, le conclusioni cui qui si deve pervenire in ordine al diritto all'indennizzo dei soggetti colpiti,

senza colpa di altri, da menomazioni conseguenti a vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica non possono ritenersi di per

sé estensibili a tutte le altre ipotesi previste dall'art. 1 della legge in questione.

sub

L'ascrivibilità all'anzidetta ipotesi b) (v. par. n. 6) della situazione giuridica propria dei soggetti colpiti da

menomazione a seguito di vaccinazione antipoliomielitica spiega come questa Corte, con la sentenza n. 307 del

1990, abbia potuto non solo dichiarare l'incostituzionalità della legge del 1966, n. 51 (Obbligatorietà della vaccinazione

antipoliomielitica), perché non prevedeva alcuna indennità a carico dello Stato a favore di coloro che avessero subíto

conseguenze menomanti la loro salute, ma altresì dichiarare, attraverso l'applicazione diretta della norma

costituzionale anche in questo caso, l'esistenza del diritto di costoro a ottenere un equo indennizzo, demandandone

al giudice la quantificazione in concreto, fino a quando - si intende - il legislatore non fosse intervenuto in

materia.

Ciò è avvenuto con la legge n. 210 del 1992, la quale ha operato la quantificazione dell'indennizzo e ha precisato le

modalità per far valere la pretesa dell'indennizzo medesimo, così dando seguito alla pronuncia della Corte

costituzionale, del riferimento alla quale i lavori preparatori portano traccia abbondante. Ma contemporaneamente,

l'impugnato art. 2, comma 2, in connessione con l'art. 3, comma 7, ha stabilito una limitazione temporale, che equivale

ad una riduzione parziale del danno indennizzabile: limitazione che risulta inammissibile alla stregua della natura

del diritto che deve essere riconosciuto ai danneggiati, un diritto - come si è visto - che il legislatore può

modellare equitativamente soltanto circa la misura.

La disciplina impugnata, per la parte che interessa la presente questione di costituzionalità, pertanto, non soltanto si è

posta contro il diritto alla salute sancito dall'art. 32 della Costituzione, ma ha altresì contraddetto la sentenza n. 307

del 1990 di questa Corte, nella quale il riconoscimento dell'obbligo di assicurare protezione alle vittime della

vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica non trovava particolari limitazioni di carattere temporale.

La dichiarazione di incostituzionalità che si rende dunque necessaria colpisce le norme impugnate nella parte in

cui escludono il diritto a un indennizzo per il tempo anteriore all'entrata in vigore della legge e conduce, come

conseguenza, a ripristinare, per quel tempo, la portata della sentenza della Corte costituzionale illegittimamente

ridotta. Pertanto, a coloro i quali abbiano subíto un danno da vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica,

direttamente o anche indirettamente, a causa dell'assistenza personale prestata ai primi - come si ebbe a precisare

nella sentenza n. 307 del 1990 - spetta, per il danno patito dal momento del manifestarsi dell'evento dannoso fino

all'ottenimento dell'indennizzo previsto dalla legge, un equo ristoro determinato alla stregua dei criteri indicati

dalla predetta decisione di incostituzionalità.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 3, comma 7, della legge del 1992, n. 210 (Indennizzo a

favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e

somministrazione di emoderivati), nella parte in cui escludono, per il periodo ricompreso tra il manifestarsi

dell'evento prima dell'entrata in vigore della predetta legge e l'ottenimento della prestazione determinata a norma

della stessa legge, il diritto - fuori dell'ipotesi dell'art. 2043 del codice civile - a un equo indennizzo a carico dello

Stato per le menomazioni riportate a causa di vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica da quanti vi si siano

sottoposti e da quanti abbiano prestato ai primi assistenza personale diretta. 6

C) LE PRESTAZIONI INERENTI ALL’ASSISTENZA SANITARIA

15) SENTENZA 16 luglio 1999 n. 309

FATTO

Nel corso di un giudizio civile promosso da una assistita del servizio sanitario nazionale nei confronti

dell'Unità sanitaria locale n. 11 di Venezia, avente ad oggetto il rimborso delle spese per prestazioni sanitarie

sostenute all'estero (Stati Uniti d'America) a seguito di grave patologia che ne aveva determinato il ricovero

d'urgenza in ospedale, il Pretore di Venezia, con ordinanza, ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3 e 32 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'articolo 37 della legge del 1978, n. 833 (Istituzione del

servizio sanitario nazionale) e del d.P.R. del1980, n. 618 (Assistenza sanitaria ai cittadini italiani all'estero), nella parte in

cui non prevedono alcuna forma di assistenza per i cittadini italiani che si trovino all'estero per motivi diversi dal

recte

lavoro o dallo studio ( : dalla fruizione di borse di studio).

La violazione degli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, ad avviso del remittente, sarebbe particolarmente

evidente nelle ipotesi in cui si verifichi una assoluta emergenza che non consenta - se non con il rischio di

gravissime conseguenze per la salute della persona - il differimento del trattamento terapeutico, ed in cui, quindi,

l'assistenza sanitaria non possa essere prestata nelle strutture pubbliche esistenti nel territorio nazionale, se non

con il pericolo di vita per il cittadino o di aggravamento della sua malattia.

DIRITTO a quo

Ad avviso del giudice , la mancata previsione di una qualche forma di assistenza, anche indiretta,

per i cittadini italiani che si trovino all'estero per motivi diversi dal lavoro o dalla fruizione di borse di studio ¾

particolarmente nelle ipotesi di assoluta emergenza, che non consentano il differimento del trattamento

terapeutico al rientro in Italia ¾ violerebbe il principio di eguaglianza e il diritto alla salute.

Pur essendo evidente la diversità di situazione in cui versa il cittadino all'estero per lavoro rispetto a quella del

cittadino che vi si trovi per motivi familiari o di svago, non potrebbe dubitarsi, secondo il remittente, che anche in

questi ultimi casi il bene della salute, alla cui protezione ogni cittadino ha diritto, debba essere garantito, sia pure

in forme e secondo procedure diversificate che tengano nel debito rilievo le differenze riscontrabili nelle

fattispecie.

La questione sottoposta a questa Corte ovviamente non riguarda i cittadini, iscritti al Servizio sanitario

nazionale, il cui stato di salute necessiti di prestazioni immediate durante il soggiorno nel territorio di un Stato

membro della Comunità europea o appartenente allo Spazio economico europeo. Per essi é infatti completa la

copertura assicurata dal diritto comunitario (regolamento CEE n. 1408/71, concernente l'applicazione dei regimi di

sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, e successive

modificazioni) e dalle norme di diritto interno (art. 1, comma 9, del decreto-legge del 1989 n. 382, recante "Disposizioni

urgenti sulla partecipazione alla spesa sanitaria e sul ripiano dei disavanzi delle unità sanitarie locali", convertito con

modificazioni dalla legge del 1990, n. 8), nonché dall'accordo sullo Spazio economico europeo (ratificato dall'Italia con la

legge del 1993, n. 300). La questione sollevata dal Pretore di Venezia neppure riguarda le prestazioni assistenziali

garantite ai cittadini italiani da altri accordi bilaterali o multilaterali (art. 2, incipit, del d.P.R. n. 618 del 1980), nè

quelle assicurate in forma indiretta presso centri di altissima specializzazione all'estero, regolate dalla legge del

1985, n. 595 (Norme per la programmazione sanitaria e per il piano sanitario triennale 1986-88).

Così definitone l'ambito, la questione é fondata nei limiti di cui ora si dirà.

Questa Corte ha ripetutamente affermato che la tutela del diritto alla salute non può non subire i condizionamenti

che lo stesso legislatore incontra nel distribuire le risorse finanziarie delle quali dispone; ma ha anche precisato che

le esigenze della finanza pubblica non possono assumere, nel bilanciamento del legislatore, un peso talmente

preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito

inviolabile della dignità umana. Ed é certamente a quest'ambito che appartiene il diritto dei cittadini in disagiate

condizioni economiche, o indigenti secondo la terminologia dell'art. 32 della Costituzione, a che siano loro assicurate

cure gratuite.

Il diritto fondamentale garantito dall'art. 32 della Costituzione non é adeguatamente salvaguardato dalla

disciplina contenuta negli artt. 1 e 2 del d.P.R. del 1980, n. 618, dettata in attuazione della delega di cui alle lettere a) e b)

dell'art. 37 della legge del 1978, n. 833. Con tale disciplina lo Stato assume l'onere di provvedere all'assistenza

sanitaria dei cittadini italiani all'estero per tutto il periodo della loro permanenza al di fuori del territorio

nazionale, purché si tratti di persone che quivi svolgano attività lavorativa (alla quale é equiparata la fruizione di borse

di studio presso università o fondazioni straniere) e che non godano, mediante forme di assicurazione obbligatoria o

volontaria, di prestazioni di assistenza previste da leggi speciali o fornite dal datore di lavoro. Le varie categorie di

beneficiari, elencate nell'art. 2 del citato d.P.R. n. 618 del 1980, hanno in comune il fatto che la permanenza all'estero é

giustificata da motivi di lavoro o dalla fruizione di borse di studio.

Non rileva la qualità del datore di lavoro, che può essere un soggetto pubblico o anche privato; si prescinde dalla

qualifica o dalle mansioni del lavoratore ed é indifferente la stessa natura del rapporto che può essere sia di lavoro

subordinato che di lavoro autonomo, nel quale é compresa l'attività dei liberi professionisti. Se sussiste una

connessione tra la permanenza all'estero anche temporanea e l'attività di lavoro, di prestazione d'opera o di

servizio, o, nei casi contemplati, l'attività di studio, il riconoscimento del diritto é pieno. Alla erogazione della

assistenza si provvede in forma diretta, sulla base di convenzioni da stipularsi con enti, istituti o medici privati che

assicurino i medesimi livelli di prestazione garantiti dal piano sanitario nazionale, ovvero in forma indiretta, mediante il

7

rimborso delle spese sostenute dall'assistito, nei casi in cui non sia stato possibile stipulare convenzioni ovvero queste

siano cessate o sospese o non garantiscano prestazioni analoghe a quelle spettanti in Patria, o ancora nei casi di

urgenza o di necessità, quando l'assistito non abbia potuto far ricorso alle istituzioni o ai sanitari convenzionati (art.

3 del d.P.R. n. 618 del 1980).

L'istanza di protezione del diritto alla salute anche al di fuori dei confini nazionali che informa l'intera legge é così pregnante

che la titolarità delle provvidenze non viene subordinata ad alcun parametro di reddito, e spetta perciò anche alle

persone agiate, che pure potrebbero sopportare, in tutto o in parte, il pagamento delle prestazioni mediche di cui

necessitano senza un troppo grave nocumento per le loro condizioni finanziarie o patrimoniali. Ciò denota che il

diritto alla salute, qui declinato come diritto all'assistenza in caso di malattia, ha assunto una configurazione

legislativa che ne rispecchia la vocazione espansiva.

La disciplina in esame é tuttavia censurabile, alla luce dell'art. 32 della Costituzione, nella parte in cui con

essa si nega qualsiasi forma di assistenza sanitaria ai cittadini che, trovandosi all'estero per motivi diversi dal

lavoro o dalla fruizione di borse di studio, versino in disagiate condizioni economiche.

Non potrebbe obiettarsi che la scelta legislativa sia nel senso che i cittadini che non possono provvedere

personalmente alle proprie cure abbiano l'onere di non lasciare il territorio nazionale o quello degli Stati dove, in

caso di malattia, é loro garantita l'assistenza sanitaria. L'indigenza é già di per sè ostativa all'effettivo godimento

dei diritti in genere e del diritto di espatrio in particolare; la perdita della assistenza sanitaria gratuita in caso di

soggiorno temporaneo nel territorio di alcuni Stati esteri costituisce aggravamento di una condizione materiale

negativa; aggravamento che al legislatore é vietato introdurre. Il principio contenuto nell'art. 32 della Costituzione

postula infatti che il diritto alle cure gratuite sia assicurato anche al cittadino che, in disagiate condizioni

economiche, si rechi all'estero. I motivi del soggiorno al di fuori del territorio nazionale, diversi dal lavoro o dalla

fruizione di borse di studio, possono per lui essere i più vari: familiari, di ricerca di un'occupazione, di apprendimento

di una lingua o di una professione, ovvero puramente affettivi, culturali o di svago. A tali motivi non é consentito

collegare una aprioristica valutazione negativa, poiché l'espatrio può costituire in ogni caso fattore di

arricchimento e di sviluppo della personalità.

Una volta rilevato che nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti nella disciplina censurata non può essere

ignorata la posizione delle persone a favore delle quali la garanzia costituzionale é posta dall'articolo 32 con il massimo di

cogenza, questa Corte non può procedere oltre. Esulerebbe dalla sfera della giustizia costituzionale definire nei

dettagli i presupposti soggettivi, le condizioni oggettive, i modi, le procedure e le forme nelle quali il diritto degli

indigenti deve realizzarsi. Si tratta infatti di valutazioni alle quali non sono estranei margini di discrezionalità

apprezzabili solo dal legislatore. La stessa nozione di indigenza utilizzata nell'articolo 32, e che in una recente sentenza é

stata fatta coincidere con quella di insufficienti disponibilità economiche (sentenza n. 185 del 1998), non possiede un

significato puntuale e sempre identico a se stesso, sì che possano essere determinati con una sentenza di questa Corte i

limiti di reddito o i tetti patrimoniali al di sotto dei quali le condizioni economiche di una persona siano da ritenere

insufficienti a fronteggiare le esigenze terapeutiche, anche perché i criteri di cui il legislatore può far uso per

determinare il contenuto di tale nozione possono variare a seconda della maggiore o minore onerosità di una cura.

Sotto un concorrente profilo, spetta poi al legislatore e non a questa Corte identificare il tipo di patologie per le

quali l'indigente, che si trovi all'estero, ha diritto a cure gratuite. Il valore espresso dall'articolo 32 della

Costituzione, nel suo puntualizzarsi in un diritto fondamentale del cittadino, può assumere accentuazioni diverse

e graduate che dipendono anche dalla gravità della patologia e dall'entità dei rischi connessi al differimento della

terapia. In molte ipotesi imporre l'onere del rientro in Patria può non significare negare il diritto del non abbiente;

per converso, il confine tra il diritto alla cura immediata e il diritto all'integrità della persona può risultare in

concreto assai labile, e il contenuto dell'un diritto può confondersi, in casi estremi, col contenuto dell'altro fino

anche a risolversi nel diritto alla vita. In casi simili il sostegno dello Stato non dovrebbe mai mancare.

La definizione del livello di tutela da accordare all'indigente all'estero postula dunque scelte che non possono

essere direttamente compiute da questa Corte ma che sono rimesse al bilanciamento legislativo.

Così come, d'altronde, spetta al legislatore adottare le cautele e gli accorgimenti idonei a far sì che il diritto alle

cure gratuite per l'indigente all'estero non trasmodi in un diritto dei cittadini di rifiutare le cure offerte in Italia dal

servizio sanitario nazionale e di scegliere liberamente lo Stato nel quale curarsi a spese della collettività.

Tutto questo, si ripete, é materia di scelta legislativa. Quello che l'articolo 32 della Costituzione certamente non

tollera, e che spetta a questa Corte colmare con il presente intervento di principio, è l'assoluto vuoto di tutela,

risultante dalla disciplina censurata, per gli indigenti che si trovino temporaneamente nel territorio di Stati esteri

nei quali non é loro garantita alcuna forma di assistenza

sanitaria gratuita.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 37 della legge del 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario

nazionale), e 1 e 2 del d.P.R. del 1980, n. 618 (Assistenza sanitaria ai cittadini italiani all'estero), nella parte in cui, a favore

dei cittadini italiani che si trovano temporaneamente all'estero, non appartengono alle categorie indicate

nell'articolo 2 del medesimo decreto e versano in disagiate condizioni economiche, non prevedono forme di

assistenza sanitaria gratuita da stabilirsi dal legislatore. 8


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Atreyu

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+1 anno fa


DESCRIZIONE APPUNTO

Questo appunto fa riferimento alle lezioni di Diritto Sanitario, svolte dal Prof. Guido Corso nell'anno accademico 2010.
Nel documento vengono riassunte le seguenti sentenze: C.Cost. n.307 del 1990, C.Cost., n. 118 del 1996, C. Cost., n. 399 del 1996 e C. Cost., n. 218 del 1994 che affrontano il tema della tutela del diritto alla salute come bene primario e le sentenze: C. Cost., n. 309 del 1999, C.Cost., n. 267 del 1998, C.Cost., n. 509 del 2000 che si occupano invece del diritto alle prestazioni di assistenza sanitaria.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Docente: Corso Guido
A.A.: 2010-2011

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Atreyu di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Sanitario e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Corso Guido.

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