Appunti sulla burocrazia pubblica in Italia da Crispi a oggi

Storia dell'amministrazione pubblica

Governi post Crispi

Dopo la sconfitta di Adua e le dimissioni di Crispi, dobbiamo considerare una serie di contributi politici al governo italiano. In particolare:

• Di Rudinì - Riforme istituzionali e amministrative;
• Sonnino - "Torniamo allo Statuto";
• Pelloux - Soluzione autoritaria e reazionaria;
• Zanardelli - Adeguare le istituzioni alle trasformazioni sociali e allargare le forme di partecipazione alla vita politica.

Di Rudinì e le sue riforme

Di Rudinì era un marchese siciliano alla sua seconda esperienza di governo (il primo governo era stato tra il 1891 e il 1892, quando era subentrato a Crispi). Era uno dei più grandi e ricchi proprietari terrieri della Sicilia e per questo rappresentava gli interessi della sua regione d’origine. Al riformismo autoritario di Crispi, segue dunque il riformismo conservatore alla Di Rudinì. Egli teme il predominio dei ceti medi e la partecipazione delle classi inferiori; teme i democratici e i socialisti e per questo motivo vuole restituire il governo locale a una classe dirigente fondata sulla proprietà e sulla cultura.

Il suo pensiero è strettamente influenzato da Mosca e la sua teoria della classe politica con cui critica il parlamentarismo e fa ricorso a un largo decentramento: infatti nelle intenzioni del marchese c’era proprio quello di realizzare un decentramento conservatore tramite l’elettività di tutti i sindaci (tramite il voto plurimo) e referendum in materia di tributi. Inoltre istituisce il Commissariato civile per la Sicilia (1896), un organo provvisorio – della durata di un anno - ed eccezionale che prevede la figura di un Commissario, cioè un ministro senza portafoglio, che partecipa alle sedute del Consiglio dei ministri ma dipende dal Ministero dell’Interno; questo organo ha poteri speciali in materia di pubblica sicurezza, di amministrazione degli enti locali, opere pubbliche, tasse, istruzione, miniere, foreste e dunque esercita competenze che in teoria erano proprie di altri Ministeri.

Questo Commissariato cessa di esistere quando viene approvata la legge speciale per l’unificazione dei debiti comunali. A maggior ragione, non si parlerà più di questo organo con l’avvento al potere di Giolitti, un accentratore. La sua posizione autoritaria si vede bene dalle leggi liberticide che inasprivano le misure repressive (facoltà di decretare lo stato d’assedio e il domicilio coatto; divieto di ricostruire organizzazioni disciolte; militarizzazione dei ferrovieri e delle poste e i telegrafi; censura preventiva sui giornali; controllo sulle associazioni).

Sonnino e il ritorno allo Statuto

Sonnino, un uomo politico di destra, pubblica un articolo anonimo sulla rivista Nuova Antologia nel 1897, in piena crisi dello Stato liberale e di fronte alle minacce del clericalismo e del socialismo: egli sostiene la necessità di un maggiore rispetto dello Statuto, per questo scriverà “torniamo allo Statuto”. Denuncia il sistema parlamentare italiano – inetto nei suoi esponenti, inquinato da interessi particolari e clientelari e dunque incapace di guidare lo Stato - dunque si deve dare nuovamente maggiore potere al re come unico rimedio per salvare la classe liberale dai pericoli socialisti e cattolici imminenti, in base all’art.5 dello Statuto.

Egli ritiene che il sistema politico italiano abbia subito una degenerazione:

• Il meccanismo dei pesi e contrappesi si è sbilanciato a favore della Camera elettiva;
• L’esecutivo è più attento a costruire maggioranze, alimentando le pratiche clientelari, piuttosto che essere l’organo responsabile della volontà e dell’azione del sovrano; i ministri devono tornare ad essere ministri del principe cioè organi responsabili della volontà e dell’azione del sovrano, da lui solo scelti e nominati (questo significa che si deve dunque spezzare quella fiducia che c’era nella prassi tra Camera e Ministri);
• La Corona è stata usurpata delle sue prerogative;
• L’accentramento amministrativo e la fiacchezza delle forze locali hanno aggravato la situazione.

Per tutti questi motivi si deve ripristinare una rigorosa separazione dei poteri. Farini però, pur appartenendo al partito di corte e non essendo contrario alle prerogative regie, riteneva che ormai quella prassi parlamentare si era consolidata ed era impossibile pensare che lo Statuto e il re sarebbero tornati ad assumere ruoli importanti. Infatti egli parla del pensiero di Sonnino come qualcosa di stolidamente inopportuno e assurdo.

Per arginare l’espansione dei partiti di massa, organizzati secondo un modello accentrato e ideologico, Sonnino auspica la nascita di un grande partito liberal-conservatore, con una classe dirigente che dovrebbe assolvere al compito di conservare per meglio riformare e riformare per meglio conservare. La risposta all’esigenza di riforma delle relazioni sociali sarà, però, collocata su un piano diverso. Egli pubblica un nuovo articolo in cui aggiorna il suo riformismo conservatore con un articolato programma di riforme sociali.

Di Rudinì e la sua posizione repressiva

Di Rudinì continua la sua esperienza governativa nonostante le idee sonniniane. Pressato dalle élites locali, adotta provvedimenti repressivi di eccezionale gravità e per sedare la rivolta milanese del 1898, fa intervenire il generale Bava Beccaris. Sarà una vera e propria carneficina, passata alla storia come la protesta dello stomaco, in quanto furono delle agitazioni spontanee per l’aumento del prezzo del pane, a cui si rispose con lo stato d’assedio e i tribunali militari.

Colajanni dice che il numero dei morti fu ufficialmente diminuito, ma in realtà furono moltissimi; inoltre furono arrestati anche i vertici del partito socialista, come Turati, Costa, perché i socialisti sono accusati di fomentare le rivolte. Umberto I sarà criticato proprio per l’onorificenza concessa al generale Beccaris, chiamato macellaio di Milano, che ricevette anche un posto al Senato.

Di Rudinì viene confermato per il suo V Governo da parte del re: si tratta di un governo formatosi dopo le dimissioni del Ministro degli Esteri Visconti Venosta, unico esponente che critica l’onorificenza di Beccaris. Di Rudinì presenta alla Camera un progetto reazionario, richiesto da Umberto I, con cui prevede: domicilio coatto, limiti alla libertà di stampa e di insegnamento, divieto di sciopero e di associazione, facoltà di militarizzare i ferrovieri e i dipendenti delle poste; sembra un governo crispino senza Crispi.

Non tutti i membri della Camera lo appoggiano, specialmente la classe dirigente settentrionale: nonostante un tentativo di formare un governo tecnico, sarà costretto a dimettersi a causa delle misure repressive che voleva instaurare.

Pelloux e la politica reazionaria

Pelloux viene incaricato da Umberto I a formare un nuovo governo tra il 1898 e il 1899, dato che continua a sostenere la serie di governi della sciabola e la loro politica reazionaria per fronteggiare la crisi di fine secolo. Il generale Pelloux era, più che un politico, un alto funzionario dello Stato, che con l’appoggio della Sinistra liberale riesce in ciò che non era riuscito a realizzare Rudinì: fa approvare i provvedimenti eccezionali, ma limitati a un anno; fa approvare i provvedimenti repressivi permanenti.

Riceverà però l’ostruzionismo parlamentare contro l’approvazione di questi provvedimenti. Per questo motivo egli decide che, data l’impossibilità di trasformare i DDL in leggi, li farà convertire in Decreti, a causa dell’ostruzionismo. Questi provvedimenti saranno sottoposti al controllo di legittimità da parte della Corte dei Conti e della Corte di Cassazione e verrà sfiduciato, per cui lascia la guida dell’esecutivo a Saracco.

Saracco, ex presidente del Senato e vecchio conservatore piemontese, al suo primo governo deve vivere qualcosa di assolutamente imprevisto, cioè l’assassinio nel 1900 di Umberto I da parte dell’anarchico Gaetano Bresci per vendicare i morti di Milano e diventa re Vittorio Emanuele III. Il governo cadde in seguito ad un voto della Camera che gli contestava un atteggiamento troppo debole in occasione di un grande sciopero dei lavoratori portuali di Genova, a seguito della revoca dello scioglimento della locale Camera del Lavoro.

Zanardelli e le riforme sociali

Zanardelli viene nominato dal re nel 1901. Il suo programma prevedeva:

• Rispetto della libertà e delle istituzioni;
• Riforme per garantire l’indipendenza e il prestigio della Magistratura;
• Ripartizione più equa delle imposte;
• Miglioramento delle condizioni materiali e morali delle classi basse;
• Riforme con riguardo al lavoro delle donne e dei fanciulli;
• Cassa Nazionale di previdenza per gli operai;
• Riforma della scuola.

Inoltre condusse una forte politica anticlericale con la volontà di introdurre il divorzio. Questo verrà osteggiato: l’on. Giusso (ministro dei Lavori Pubblici) si sentì offeso e si dimise, venendo sostituito da Balenzano. La notizia della volontà di introdurre il divorzio turbò molto i cattolici, che scrissero contro i ministri, chiamandoli strumenti di una setta malvagia. Il divorzio, insieme agli scioperi che imperversavano in Italia produssero la fine del governo Zanardelli che nel 1903 si dimise, venendo sostituito da Giolitti.

Giolitti istituzionale

Tra la fine del secolo e la prima guerra mondiale si inaugura un quindicennio di crescita economica e un rapido allargamento della partecipazione alla vita sociale e politica, il cosiddetto decollo industriale. La percentuale della produzione industriale nella formazione del PIL passa dal 19,4% al 24,7%. L’Istat registra anche sviluppi nell’industria manifatturiera; è un decollo industriale tardivo, ma imponente, che rende evidente la condizione in cui versano le nuove masse di lavoratori a basso reddito, esposti ai rischi di lavorazioni nocive e in assenza di qualunque forma di protezione.

Si tratta comunque di una crescita non priva di contraddizioni: c’era un forte squilibrio tra Nord e Sud e conseguente crescita sia dell’emigrazione verso il Nord, sia verso l’estero. La base dello sviluppo era chiaramente una serie di innovazioni tecnologiche in vari campi: dall’industria meccanica, alla chimica, al trasporto, ma anche una nuova generazione di imprenditori. Con l’afflusso di capitali verso l’industria, le grandi banche agevolarono l’allargamento della base industriale italiana.

Giolitti, un liberale, apre alla Sinistra estrema e ai socialisti, assecondando e accettando le cose migliori di questi ultimi. C’è da dire che in questo periodo si erano affermati nuovi soggetti politici a fianco della tradizione liberale (nascono i partiti, fino ad allora c’erano stati solo ministeriali e opposizione): era nato il PSLI tra il 1892 e il 1893 (Partito Socialista dei Lavoratori Italiani) e intorno a Romolo Murri (sacerdote e politico, esponente del modernismo cattolico, il movimento per imprimere un radicale rinnovamento nella Chiesa) anche la Democrazia Cristiana; si era consolidato inoltre il sindacalismo operaio. A Milano nel 1906 si tiene infatti il Congresso istitutivo della Confederazione Generale del Lavoro (CGdL).

Il programma confederale, confermato nei successivi Congressi nazionali di Modena, Padova e Mantova (tenuti rispettivamente nel 1908, 1911 e 1914), puntava al miglioramento graduale delle condizioni di vita delle classi lavoratrici italiane; in questa direzione andava anche l’accordo siglato all’inizio del 1907 tra CGdL, Federazione delle Società di Mutuo Soccorso e Lega Nazionale delle Cooperative (la cosiddetta “Triplice Economica”).

Gli strumenti principali individuati per la realizzazione del programma confederale furono due: lo sviluppo della legislazione sociale e la diffusione della contrattazione collettiva. Su quest’ultimo versante, la firma dei primi contratti (tra i più importanti l’accordo Itala-FIOM, firmato a Torino nel 1906) evidenziò il tentativo da parte sindacale di ottenere un riconoscimento “istituzionale” da parte di Governo e imprese (nel 1910 nasceva a Torino la Confederazione Italiana dell’Industria). I risultati furono significativi: la riduzione dell’orario di lavoro, la fissazione dei minimi salariali, il riconoscimento delle Commissioni interne nei luoghi di lavoro, il controllo del collocamento. Tuttavia, la dura intransigenza padronale e le ricorrenti crisi economiche impedirono l’estensione e il rinnovo dei contratti.

A guidare la silenziosa trasformazione dello Stato liberale in risposta alle sollecitazioni dell’economia e della società sarà Giolitti; è una trasformazione che prende corpo non attraverso grandi monumenti legislativi di memoria crispina, ma attraverso una nuova sensibilità della PA verso le sollecitazioni esterne e gli interessi economico-sociali; dunque il periodo caratterizzato dall’azione di governo di Giolitti è peculiare anche per il ruolo strategico e di supporto allo sviluppo economico che nel disegno politico giolittiano è assegnato all’amministrazione. A questo proposito Ragionieri parla di riformismo senza riforme. Il programma "democratico" di Giolitti piuttosto che attraverso riforme legislative, si sarebbe realizzato sul piano della prassi politica.

Età giolittiana

Per età giolittiana si intende il periodo che va dal 1901 al 1914, un quindicennio in cui, al di là degli esecutivi a sua guida, la figura di Giolitti caratterizzerà la vita politica italiana fino alla prima guerra mondiale. Inizia con il finire della Sinistra storica:

Governi giolittiani

• 1º governo Giolitti: 15 maggio 1892 – 15 dicembre 1983
• 2º governo Giolitti: 3 novembre 1903 – 12 marzo 1905
• 3º governo Giolitti: 29 maggio 1906 – 11 dicembre 1909
• 4º governo Giolitti: 30 marzo 1911 – 21 marzo 1914
• 5º governo Giolitti: 15 giugno 1920 – 4 luglio 1921

Anticipata da un primo governo guidato da Giolitti in un momento di crisi di Crispi, ma comincia realmente dopo la crisi di fine secolo e ha una coda prima dell’instaurazione del regime fascista. Partiamo la nostra analisi dal secondo. Si tratta di un governo caratterizzato:

• Dall’azione spregiudicata del governo (meccanismo delle elezioni, delle dimissioni, nomine dei luogotenenti);
• Dal ruolo della Corona messo in secondo piano;
• Dal recupero del Parlamentarismo;
• Dalla riforma del ruolo del presidente del Consiglio dei Ministri;
• Dall’asse spostato verso il primato del Governo e il presidente del Consiglio;
• Dalla burocrazia come strumento essenziale dell’organizzazione dello Stato;
• Dalla creazione degli enti pubblici funzionali;
• Dall’accentramento, attraverso l’opera costante dei prefetti;
• Dalla professionalizzazione della vita politica;
• Dal giolittismo;
• Dalla critica alle due Camere.

Astuto osserva che Giolitti procederà alla realizzazione dello Stato amministrativo muovendosi lungo due binari: da una parte, inserendo nel gioco parlamentare forze extracostituzionali, considerate come lobby con cui negoziare le riforme sociali; dall’altra, utilizzando il governo quale vertice del sistema amministrativo per assicurare un elevato livello di giustizia distributiva (distribuendo vantaggi e onori a chi merita di più).

Giolitti si era laureato a soli 19 anni in giurisprudenza; era entrato subito nel Ministero di Giustizia come volontario, ma prosegue la sua carriera in quello di Finanza. Diventa nel 1901 ministro dell’Interno nel governo di Zanardelli (in questo momento della sua carriera, scrive Tosatti, egli si mostra favorevole a una apertura verso i socialisti e le classi più disagiate, per tentare di accompagnare il Paese nel processo di industrializzazione). Tosatti continua: Giolitti nel Ministero dell’Interno farà emergere non tanto le funzioni di polizia, quanto piuttosto l’anima sociale rappresentata dalla Direzione generale dell’Amministrazione Civile.

Riforme sociali di Giolitti

Per quanto riguarda le RIFORME SOCIALI, Giolitti emana la Legge Carcano del 19/06/1902 n°242 che cerca di risolvere il problema avanzato nel 1876, a seguito di un’inchiesta sulle solfatare siciliane, sul ridurre l’orario e innalzare la l’età minima di ammissione dei bambini al lavoro (allora fissata a 9 anni). Questa legge eleva il limite di età a 12 anni (13 per cave e miniere) e conferma il massimo di 8 ore lavorative per bambini fino ai 12 anni e di 11 ore per quelli che avevano tra i 12 e i 15; inoltre vieta il lavoro notturno per i minori di 16 anni. Per quanto riguarda le donne, vieta i lavori notturni per le minorenni e i lavori sotterranei; prevede un congedo di maternità, con riposo forzato per quattro settimane dopo il parto.

Nel campo delle riforme sociali, estende la Cassa infortuni ai lavoratori dei monopoli, fissa il riposo festivo obbligatorio, fa una legge a protezione della manodopera delle risaie, abolisce il lavoro notturno nella panificazione, fa la Legge del 17/07/1910 n°520 per l’assicurazione obbligatoria di maternità per le operaie e il Testo Unico del 10/11/1910 n°818 che disponeva il generale divieto di lavoro notturno per le donne e infine l’istituzione dell’INA; il risultato di queste riforme sociali è una nuova legislazione sociale di età giolittiana; l’interessamento dello Stato e dell’amministrazione pubblica alla vita economica del Paese e alle questioni sociali; il superamento della concezione liberista che immaginava uno Stato assolutamente indifferente alla dinamica e ai conflitti della società (dunque cambia la sensibilità).

Spadolini di lui scrive che le sue proposte di legge a sfondo sociale nascevano dalla convinzione che ogni nullatenente divenuto proprietario è un difensore dell’ordine e che contenevano le linee direttive della sua futura politica sulla libertà del lavoro e sulla neutralità dello Stato nelle controversie sindacali.