Appunti sulla pubblica amministrazione dall'Unità a Crispi

3) DIRETTORI CAPI DI DIVISIONE

4) CAPI DI SEZIONE

5) SEGRETARI DI 1° E 2° CLASSE

6) APPLICATI DI 1°-2°-3°-4° CLASSE

7) VOLONTARI  con età compresa tra i 18 e i 28 anni; avevano un diploma di scuola superiore e

dovevano superare un’idoneità. Questo volontariato era una sorta di tirocinio pratico non retribuito: dopo

due anni e un esame potevano subentrare al 4° di applicato.

Si percorreva la scala gerarchica in base o all’anzianità o alle promozioni per merito. Cavour sottolinea

il valore della formazione sul campo, non essendo prevista la possibilità di un accesso diretto al grado di

segretario (quindi non si entra per concorso ma bisogna percorrere tutta la scala gerarchica, solo qualora

fossero disponibili posti in organico). Per passare al grado di segretario, bisognava fare un esame, invece

per i titoli più alti era il Ministro che nominava direttamente il personale.

Questa piramide era di stampo napoleonico-illuminista, filtrato attraverso l’esperienza del Belgio, ma

anche di stampo gerarchico militare del Regno Sabaudo. C’erano 576 impiegati + 204 dipendenti e 100

senatori (un’élite ristretta eletta su base censitaria in collegi uninominali con sistema maggioritario a doppio

turno). Giannini lo chiama Stato monoclasse cioè uno Stato borghese-liberale; Melis dice che è uno Stato

esile le cui funzioni amministrative sono limitate e sono della borghesia, poco burocratizzato per le funzioni

limitate e molto burocratizzato per la rigidità e la gerarchia.

Si vuole ingabbiare e regolare l’amministrazione di una società disomogenea per assicurare il quadro

istituzionale più adatto alla modernizzazione economica. In questa amministrazione riformata si entrava

anche dopo un giuramento di fedeltà al re, alla monarchia, ai reali successori, allo Statuto e alla legge.

L’atto dell’amministrazione risulta il prodotto di automatismi burocratici (non c’è creatività o libertà nei

lavori degli impiegati che dovevano ad esempio protocollare e solo a parte dagli Applicati di 1° classe si

poteva appuntare delle minute nei protocolli).

L’orario di lavoro era 8:30-16:30 secondo l’art. 91 del Regolamento che prevedeva la permanenza di sette

ore nei giorni feriali e orari diversi nei giorni festivi; art. 93 invece stabiliva che gli impiegati dovevano

essere disponibili anche fuori dall’orario di lavoro. Le pene erano a seconda della gravità del fatto

(negligenza – condotta riprovevole – mancanza grave – inosservanza del segreto d’ufficio – mancanza di

riservatezza – mancanza contro l’orario – offesa al re – offesa alla monarchia costituzionale). Da tutto

questo si evince dunque che l’impiegato non ha diritti; Melis dice che i diritti dei cittadini si fermavano nel

momento in cui si entrava in ufficio; la libertà del pubblico dipendente è dimezzata perché deve

personificare lo Stato e dunque deve avere più doveri che diritti ma in cambio aveva la stabilità del posto

e la pensione sicura. Gli uffici non comunicavano mai tra di loro ma solo tramite protocolli per via

gerarchica.

Lezione Italia frammentata e Legge Rattazzi

L’amministrazione di Cavour rimarrà, nonostante diversi tentativi di riforme, fino a che non verranno

introdotte riforme più significative. Il modello di Cavour in effetti aveva dei punti positivi: si trattava

comunque di un modello che garantiva una forte stabilità e una coerenza al suo interno.

Con il governo La Marmora – Rattazzi (solitamente il Ministro degli Interni era la stessa persona che

occupava il ruolo di presidente del Consiglio ma in questo caso c’è un’eccezione) abbiamo la prima vera

significativa riforma che modifica parzialmente quella di Cavour. Viene così promulgata la Legge Rattazzi

n°3702 del 23/10/1859 fatta con i pieni poteri insieme ad altre leggi (come quella Casati sull’istruzione;

riforme sull’ordinamento giudiziario; creazione dei codici penali, di procedura penale e di procedura civile).

La legge Rattazzi persegue il fine dell’accentramento dell’ordine politico e di emancipazione di quello

amministrativo (nei fatti verrà soltanto consolidato quello precedente già accentrato). Questa legge

modifica diverse cose:

 riduzione delle province lombarde (siamo nel ’59 e la Lombardia con il tratto di Zurigo era stata già

annessa al Regno di Sardegna anche se ancora non c’è stata l’Unità d’Italia);

 le Divisioni diventano parte delle province o vengono eliminate;

 ampliamento dell’elettorato amministrativo: adesso possono votare tutti i cittadini maschi di almeno 25

anni non analfabeti che paghino imposte al Comune pari a una quota diversa in base alla grandezza del

Comune stesso (5 lire per massimo 3.000 abitanti, 10 lire per abitanti che vanno da 3.000 a 10.000, 15 lire

per abitanti tra 10.000 e 20.000, 20 lire per abitanti tra 20.000 e 60.000 e infine 25 lire per più di 60.000

abitanti). Si trattava di un elettorato amministrativo sicuramente più ampio dell’elettorato politico che

prevedeva l’età minima di 25 anni + la capacità di saper leggere e scrivere + il pagamento di 45 lire di

imposte. Sempre in merito all’elettorato amministrativo, l’art. 19 prevedeva che potevano votare anche i figli

o i generi con un loro censo se la madre o la suocera vedova o separata pagava una parte di importa per

loro oppure i figli qualora il padre li deleghi; inoltre all’art. 20 si deduce che se ci sono attività commerciali,

le quote sono equiparate affinché tutti abbiano il censo per votare, a meno che uno dei soci non abbia

versato di più degli altri; l’art. 23 infine tratta l’esclusione delle donne, degli interdetti, dei criminali e degli

analfabeti dall’elettorato attivo.

Per quanto riguarda l’amministrazione comunale la legge Rattazzi istituisce:

A) un Sindaco di nomina regia, scelto tra i consiglieri e della durata di tre anni;

B) una Giunta municipale eletta dal Consiglio Comunale della durata di un anno; si tratta di un organo

esecutivo composto dal sindaco e da due fino a otto assessori;

C) un Consiglio Comunale elettivo, con un massimo di sessanta componenti; inoltre secondo l’art. 24 le

sedute diventano da ora in poi pubbliche.

Anche l’amministrazione provinciale subisce diverse modifiche:

A) un Governatore che dipende dal Ministro degli Interni, che veglia sull’andamento della PA e in caso di

urgenza prende provvedimenti, come ad esempio la richiesta della forza armata (è la figura che poi verrà

sostituita dal prefetto);

B) un Intendente che agisce nel Circondario;

C) un Vice-Governatore che invece opera nei Circondari capoluoghi.

Un’altra introduzione molto importante della riforma di Rattazzi è la possibilità di fare due tipi di controlli

sugli atti amministrativi del Comune:

Controllo generale di legittimità (verificare che l’atto sia conforme Esercitato in 1°istanza

alla legge) dall’Intendente; in 2° istanza il

Governatore

Controllo speciale di merito (verificare se l’atto sia idoneo per Esercitato dalla Deputazione

i fini con cui è stato emanato) Provinciale

Gli atti della Provincia invece, essendo che non c’è un’autonomia locale superiore gerarchicamente alla

Provincia, vengono affidati al controllo da parte direttamente del Ministero degli Interni a meno che non

riguardino il bilancio e la creazione di stabilimenti pubblici: in quel caso hanno bisogno dell’approvazione

del re dopo che ha udito il Consiglio di Stato.

Nel 1860 viene istaurata dal Consiglio di Stato una Commissione temporanea di legislazione composta

da venti membri e con il compito di studiare l’amministrazione locale e fare dei progetti con cui viene

criticata la riforma di Rattazzi perché secondo i critici non rispetta le autonomie locali e non definisce bene i

rapporti tra centro e periferia. Specialmente Farini e Minghetti fanno dei progetti (criticati dalla

Commissione):

1. Farini proponeva la REGIONE come un organismo con competenze meramente amministrative, senza

rappresentanza elettiva diretta (la Regione dunque non è un ente politico per Farini);

2. Minghetti parla di REGIONE come consorzio obbligatorio di più province, dotato di personalità civile che

avrebbe assunto poi funzioni di amministrazione attiva. Sarebbe stata dotata di un Consiglio elettivo,

nominato dai Consigli delle province, e di un Governatore con ampie facoltà; inoltre si esclude ogni

interferenza della Regione sulla Provincia e sul Comune perché è lo Stato che deve fare i due tipi di

controllo (le Regione dunque è un ente politico per Minghetti). Egli voleva modificare la legge Rattazzi per

introdurre le Regioni (per questo verrà criticato dopo l’Unità, specialmente da La Farina, segretario della

Società Nazionale, un accentratore)  le critiche a Minghetti derivano dal fatto che istituendo la Regione,

era come ricordare gli Stati preunitari e il decentramento.

Cosa avrebbe voluto cambiare Minghetti della riforma di Rattazzi?

 estendere il voto amministrativo agli analfabeti (prima solo chi era istruito) purché avessero un certo

reddito;

 eleggibilità del Sindaco da parte del Consiglio Comunale (non più da parte del re);

 fine dell’uniformità della normativa per i Comuni divisi in classi in base al numero di abitanti;

 riconoscimento di una maggiore autonomia ai Comuni maggiori;

 art.17 esclude le donne dal voto ma al tempo stesso l’art.13 del progetto di Minghetti dice che le donne

che avevano un loro reddito potevano delegare la rappresentanza, cioè far esprimere il loro voto al figlio o

al marito.

I progetti di Farini e Minghetti dopo la morte di Cavour non avranno seguito, anzi, nel 1860 la legge

Rattazzi viene estesa a tutti i territori tranne la Toscana e viene rafforzata poi con il Ministro Ricasoli che fa

provvedimento chiamati decreti d’ottobre (quello del 1861).

Lezione Italia unita (Destra storica) e Legge Lanza

Nel 1861 arriva l’Unità d’Italia, un progetto monarchico e liberal moderato di Cavour, secondo cui bisogna

ampliare il Regno di Sardegna (per questo verrà definito piemontesizzazione). L’unità politica avviene su

due livelli: da un lato politicamente con Cavour e dall’altro militarmente con Garibaldi e la spedizione dei

mille. Ci sono le annessioni al Regno di Sardegna di tutti gli Stati preunitari tramite dei plebisciti truccati.

Vittorio Emanuele II è il primo re d’Italia e viene anche chiamato II per dare un simbolo di continuità con il

Regno di Sardegna; la prima volta che viene convocato il Parlamento è il 18/02/1861.

Il Regno d’Italia eredita tutto da quello sabaudo (Stat