Appunti sulla pubblica amministrazione dall'Unità a Crispi

Amministrazione centrale e periferica e enti pubblici

Amministrazione centrale: Tipo i Ministeri, insieme di apparati organizzati a forma piramidale, affidati al ministro.

Amministrazione periferica: Tipo le autonomie locali (regioni, comuni, città metropolitane e province), con diversi tipi di autonomia.

Enti pubblici: Tipo quelli nazionali o locali che si occupano di specifici compiti.

Storia dell’amministrazione pubblica

L’amministrazione pubblica si declina in senso soggettivo (i soggetti che esercitano la funzione amministrativa) e in senso oggettivo (funzione amministrativa, volta alla cura degli interessi della collettività, di interessi predeterminati in sede di indirizzo politico). L’art. 1 comma II D.L. 30/03/2001 n°165 dà una definizione di pubblica amministrazione: «tutte le amministrazioni dello Stato, compresi istituti, scuole, aziende, autonomie locali, camere di commercio, istituti universitari ed enti del servizio sanitario nazionale». Con la legge n°145 del 15/07/2001 si aggiunge: «l’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN)»; il D.L. 30/07/1999 n°300 aggiunge anche altre amministrazioni.

Questa disciplina nasce negli anni ’60 nelle facoltà di scienze politiche. Sta attraversando attualmente un momento di crisi di immagine, per via di:

• Bilancio: è molto difficile ridurre la G per far quadrare i conti.
• Assenteismo: Pietro Ichino, un professore anche parlamentare dell’VIII legislatura, apre il dibattito dicendo che non è vero che il dipendente pubblico non si può licenziare. Con il governo Prodi e il IV governo Berlusconi, Brunetta (ministro della PA) ha detto che i fannulloni e gli assenteisti vanno licenziati. «Colpirne uno per educarne cento».
• Corruzione: nessuna azienda estera sceglierebbe di investire in Italia per la selva burocratica e la corruzione.
• Elefantiasi legislativa: ci sono troppe leggi anche in conflitto tra di loro. Questo si ripercuote negli uffici.
• Tendenza ai contenziosi: se non si è soddisfatti degli atti della PA si fanno i contenziosi, ad esempio per i concorsi pubblici o la sanità.
• Lo stato come immagine cattiva: Carlo Jemolo nel 1954 diceva che il cittadino è a contatto con lo Stato tramite la PA; se questa funziona, allora sembra che funzioni anche lo Stato; altrimenti ci va di mezzo la figura dello Stato.
• Lo stato come nemico lontano: Giannini nel 1978 disse che lo Stato era lontano, ambiguo, non era il garante della libertà dei cittadini. Anche per questo c’è sfiducia nella PA, perché lo Stato è un nemico.

La pubblica amministrazione si articola in tre rami:

Nel febbraio del 2017 si è parlato del decalogo, un DL che potrebbe essere convertito in legge e che dovrebbe stabilire le condizioni che determinano la licenziabilità, parlando di assenteismo, scarso rendimento e comportamento. La riforma Renzi-Madia (convertita in legge 11/08/2014 n°111) tratta di mobilità, trasparenza degli atti, lotta agli sprechi, open data, licenziamenti, eliminazione dei cartacei, tagli alle indennità, responsabilità, rapidità degli atti, riorganizzazione del mondo del lavoro, scuole di eccellenza per la formazione dei pubblici dipendenti, concorsi migliori, dirigenza responsabile.

Si tratta di una disciplina giovane dato che prima era unita al settore giuridico. Non c’erano libri su di essa anche perché scrivere era impossibile, non si poteva accedere agli archivi (devono passare almeno sessanta o settanta anni per accedervi). Con Giannini si inizia a scrivere della storia dell’amministrazione: nel 1958 propone di rilanciare il tema della storiografia amministrativa perché solo indagando su di essa si possono capire i problemi e quindi rinnovarla.

Gianfranco Miglio studia i problemi dell’amministrazione e dice che la disciplina deve avere una sua autonomia scientifica rispetto ad altre materie; per questo nel 1964 pubblica gli Annali della fondazione per la storia dell’amministrazione in cui parla delle Premesse ad una metodologia della storia amministrativa. Dice che la disciplina è autonoma fondando le sue ragioni sull’universalità e sullo studio del suo oggetto. In ogni sistema politico-sociale c’è un decisore: per eseguire i suoi ordini esiste una struttura tecnico-strumentale che serve a far rispettare gli atti di imperio del decisore: questi devono essere tutelati e posti in essere dall’amministrazione che è l’oggetto dell’universalità.

Modi di fare storia amministrativa

• Storia degli apparati: tipo quella dei Ministeri.
• Storia del personale: tipo studiare l’identità e le biografie dei prefetti, classificati in base all’ambiente sociale ed economico dal quale provengono.
• Storia di casi determinati: tipo la storia di Cerboni, un ragioniere che ha ideato la logismografia, cioè un metodo di contabilità per la riscossione delle imposte.

Non tutti sono d’accordo però con il metodo di Miglio: c’è chi pensa che ci sia bisogno di un punto di partenza cronologico. Secondo alcuni l’amministrazione inizia dall’Unità d’Italia; altri invece come Rotelli e Schiera negli anni ’70 sottolineano che invece già nello Stato moderno c’era l’amministrazione. Scrivono infatti Lo Stato moderno dopo la riforma delle facoltà di Scienze Politiche. Lo Stato moderno, cioè quello assoluto, nasce quando c’è un territorio (non più un semplice insieme di terre collegate da rapporti di carattere feudale) + un signore che esercita i poteri d’imperium (giustizia – esercito – tasse) + assemblea rappresentativa che da un lato lo limita ma dall’altro collabora con lui per governare il territorio + regole (di natura consuetudinaria) che vengono a essere scritte e sembrano quasi un contratto tra signore e forze presenti nel territorio.

Secondo Maurizio Fioravanti non si può parlare di Stato moderno perché prima di questo c’è uno Stato giurisdizionale (istituzionalizzazione e concentrazione dei poteri + partecipazione al governo delle forze presenti) perché l’amministrazione non era autonoma ma era insieme alla giustizia. A questo modello manca un forte potere accentrato, che si avrà con lo Stato assoluto quando i tre poteri sono nelle mani del re.

Giuseppe Astuto dice che lo Stato moderno prende forma nel 1450 e si consolida tramite le monarchie che pongono fine all’assetto frammentato dell’ordinamento feudale: è in Francia che nascono le attività amministrative (ancora legate ai giudici e al re). L’amministrazione si separa dagli altri poteri nel 1789 con la rivoluzione francese.

Manori e Sordi dicono che la crisi dell’antico regime porta a rifondare giustizia e amministrazione (secondo loro quest’ultima inizia nell’antico regime). Negli anni ’90 dunque dicono che lo Stato moderno non combacia perfettamente con l’amministrazione: dividono i compiti amministrativi dalla funzione amministrativa; quest’ultima deve essere autonoma e indipendente dal sovrano, quindi non c’entra lo Stato moderno. Il settore si separerà come abbiamo detto con la rivoluzione francese.

Lezione Italia frammentata e Cavour

Durante il periodo della Restaurazione con il Congresso di Vienna del 1815 i sovrani tornano sui loro troni e i più mantengono l’amministrazione napoleonica perché è un’amministrazione dello Stato, molto semplificata rispetto a quella dell’ancien régime. (Il modello in Italia era quello di Napoleone perché dopo la Campagna d’Italia applicò ai paesi la propria legislazione ma si fermerà a Napoli).

Nel Lombardo-Veneto con Giuseppe II si realizzano le procedure di formalizzazione dell’impiego cioè è necessario aver frequentato le scuole normali per poter accedere alla PA; inoltre si parla della mobilità dell’impiegato (può finalmente spostarsi dal suo territorio) e ci sono regole di comportamento come le uniformi.

Negli Stati Pontifici fino alla metà del 1800 non esistevano norme sulla PA: questo significa che gli uffici non funzionavano e c’era molta corruzione e disonestà perché c’erano impiegati ecclesiastici ed impiegati civili (inoltre gli archivi erano mal tenuti).

Nel Regno di Napoli con il decreto regio 14/10/1817 i Borbone estendono l’amministrazione di Murat (messo da Napoleone anni prima e poi sostituito con la Restaurazione dei Borbone) in Sicilia che per ispirazione francese viene ora divisa in 23 distretti con 7 intendenze. Prima i notabili diventavano funzionari della PA per status, ora per funzione.

Nel Ducato di Parma, Piacenza e Guastalla la tradizione napoleonica resiste bene, cosa che non avviene nei Ducati di Modena, Reggio Emilia e Lucca dove rimane il modello piemontese. In Toscana con il figlio di Leopoldo, sia i nobili sia la borghesia partecipano alla PA.

Nel Regno di Sardegna, Vittorio Emanuele I detto il Tenacissimo (1815-1821) dopo la Restaurazione abroga i codici napoleonici; ripristina le costruzioni e riporta in vigore il diritto comune. Inoltre rafforza le barriere doganali; rifiuta di concedere una Costituzione di stampo liberale; affida l’istruzione al clero e ristabilisce le discriminazioni in ambito lavorativo e giudiziario nei confronti di ebrei e valdesi.

Dopo Vittorio Emanuele I, Carlo Felice non fa molto. Carlo Alberto invece vuole sviluppare la monarchia amministrativa e crea il Consiglio di Stato nel 1831, così come un ordinamento comunale e provinciale. Con l’Editto regio del 27/11/1847 abroga il Regolamento dei pubblici; uniforma gli ordinamenti locali, allarga il suffragio elettorale amministrativo a una fascia più ampia: più persone possono far parte della PA (il voto era orale e palese). Questo Editto regio non entrerà mai in vigore per mancanza di tempo dato che nel 1848 entrerà in vigore lo Statuto Albertino, una carta concessa che instaura la monarchia costituzionale pura. Tutte le norme sull’apparato della PA sono la proiezione dello Statuto perché l’art.74 dice che le istituzioni comunali e provinciali e le circoscrizioni dei comuni e delle province sono regolati dalla legge (quindi con una qualunque legge si possono cambiare) → la Costituzione Repubblicana attuale invece non rimanda alla legge come lo Statuto ma ha una disciplina propria cioè il Titolo V.

Nel frattempo erano iniziati i moti del ’48 a Palermo che poi si propagano in tutta Europa. Viene fatta una legge comunale e provinciale il 07/10/1848: si disegna una struttura piramidale dell’amministrazione accentrata, influenzata dal modello francese. I vertici diventano di nomina governativa, i rappresentanti sono eletti su base censitaria e vengono istituiti dei controlli sulle spese sia obbligatorie sia facoltative. Questa legge inizia a formare l’idea di Comune, che nel ’47 era composto da un segretario, un servente e un cadastraro, nominati dal Consiglio comunale. Con questa legge quindi si creano tre autonomie (non ci sono ancora le Regioni):

• Comuni: composti e amministrati da un Consiglio Comunale eletto dai maggiori imposti e dai soggetti nominati all’art 9 purché maggiorenni (21 anni) e istruiti; da un Consiglio nominato dai Consiglieri comunali; da un Sindaco di nomina regia che è scelto tra i consiglieri comunali ed è anche ufficiale del Governo.
• Province: dove è presente un Intendente e un Consiglio Provinciale.
• Divisioni: ricordano le attuali città metropolitane; sono costituite da più province amministrate da un Consiglio divisionale e da un Intendente Generale, posto a capo della Divisione e delle Province che era anche rappresentante del Governo.

Nel 1850 vengono istituite le leggi Siccardi del 19/05/1851 che sanciscono l’uguaglianza dei cittadini e dei sudditi di fronte alla legge; aboliscono i privilegi di stampo feudale come il foro ecclesiastico che era un Tribunale per gli ecclesiastici; il diritto di asilo cioè quello di rifugiarsi nei luoghi di culto dopo aver commesso dei delitti; infine anche la “manomorta” cioè l’idea che gli immobili ecclesiastici non fossero sottoposti a tassazione così come i trasferimenti di proprietà. Inoltre queste leggi uniformano la legislazione ecclesiastica del Regno di Sardegna a quella degli altri regni cattolici. Queste leggi prevedevano anche un’organizzazione piramidale di stampo francese nella Magistratura così come l’inamovibilità dei giudici; inoltre cercano di risolvere il problema di status e di reclutamento dei giudici di livello più basso; infine il Procuratore è sottoposto al Ministro.

Mentre il Re accettò le leggi mal volentieri, Cavour, conte e ministro delle Finanze sotto il governo d’Azeglio, le difenderà perché secondo lui bisognava riformare per cancellare gli antichi privilegi della Chiesa. Cavour nel 1852 farà una riforma sulla PA, la prima vera legge importante per il Regno di Sardegna ma non ancora per l’Italia. Dice che si tratta di una riforma necessaria per l’Unità futura e per la semplificazione della PA. Quello che fa Cavour è dare un inizio di organizzazione amministrativa a questa monarchia costituzionale pura (che nella prassi era pseudo-parlamentare per via della fiducia). Ci sono al suo interno tutti i principi del liberalismo.

Accompagna questa riforma con una relazione in Parlamento in cui sostiene che gli atti più importanti del Governo sono quelli che riguardano il Tesoro; inoltre ribadisce che voleva uno Stato accentrato e riassume tutto quello che è successo in passato. Questa relazione dunque accompagna la legge di Cavour 23/03/1853 n°1583 dove si parla dell’amministrazione per ministeri, che poi sarà seguita da un Regolamento attuativo 23/10/1853 n°1611 sull’organizzazione del personale.

Per quanto riguarda i Ministri, già lo Statuto Albertino agli art. 65-66-67 disciplinava la materia: art. 65) il re nomina e revoca i suoi Ministri; art. 66) i Ministri non hanno il voto deliberativo nell’una e nell’altra Camera se non ne sono membri; art. 67) i Ministri sono responsabili e firmano le leggi e gli atti del Governo che senza firma non entrano in vigore. A questo proposito c’è da dire che anche se lo Statuto non lo prevedeva, i Ministri erano di fatto responsabili anche di fronte al Parlamento per via di una prassi che nei fatti stabiliva una sorta di fiducia parlamentare. Nel 1849 Carlo Alberto aveva perso la guerra con l’Austria ma aveva fatto un trattato di pace che contemplava il fatto che il Regno di Sardegna dovesse pagare le spese di guerra: l’art. 5 dello Statuto Albertino prevedeva che il Parlamento dovesse ratificare questo trattato, ma la Camera dei deputati non voleva farlo; così il re scioglie la Camera, fa delle nuove elezioni e la nuova Camera non vuole ugualmente ratificarlo. Carlo Alberto così fa il Proclama di Moncalieri con cui minaccia il popolo (la responsabilità cadrà sul popolo qualora il trattato non fosse approvato e inoltre in questo caso avrebbe revocato lo Statuto). Così alle elezioni la nuova Camera fa passare il trattato e dunque per governare serve la fiducia del Parlamento.

Lo Statuto inoltre prevedeva già la divisione dei poteri ma quello giudiziario era chiamato ordine perché i giudici erano nominati dal re, dunque non potere perché non è un potere indipendente.

Questa riforma di Cavour all’art.1 prevede che i Ministri provvedano all’amministrazione dello Stato tramite Uffici diretti da loro, Uffici che possono essere riuniti in Direzioni Generali; all’art.2 invece stabilisce che tutti gli uffici saranno uniformati su titoli/gradi/stipendi deliberati da un regolamento. Mentre i Ministri già esistevano, i Ministeri si istituiscono con questa riforma. La figura del Ministro è molto particolare: non ha soltanto poteri esecutivi ma anche amministrativi (così è più facile controllarli anche contabilmente): è una sorta di Giano Bifronte.

Nasce una struttura gerarchica piramidale:

1. Ministro con un Segretario Particolare di Gabinetto: il Segretario Particolare di Gabinetto è scelto direttamente dal Ministro tra gli impiegati e ha funzioni politiche; secondo il Regolamento aveva un ruolo secondario ma nei fatti avrà molta influenza perché strettamente in contatto con il Ministro.
2. Segretario Generale e Direttore Generale: il Segretario Generale era nominato dal re nel Consiglio dei Ministri; aveva funzioni amministrative ma essendo collegato al ministero cambiava la sua persona al cambiare dei governi. È una figura ambigua che media tra la struttura amministrativa del ministero e il capo politico (Ministro). È una figura che fa parte del corpo politico ma non ha funzioni politiche e non ha nemmeno un ruolo di coordinamento; infatti questa figura sarà abolita con Crispi; il Direttore Generale è nominato dal Consiglio dei Ministri e non è presente in tutti i Dicasteri perché le Divisioni non erano raggruppate sempre in Direzioni Generali, anzi spesso erano indipendenti e ricordavano le vecchie Aziende Generali che c’erano prima del 1853 abolite da Cavour.
3. Direttori capi di divisione
4. Capi di sezione
5. Segretari di 1° e 2° classe
6. Applicati di 1°-2°-3°-4° classe
7. Volontari: con età compresa tra i 18 e i 28 anni; avevano un diploma di scuola superiore e dovevano superare un’idoneità. Questo volontariato era una sorta di tirocinio pratico non retribuito: dopo due anni e un esame potevano subentrare al 4° di applicato.

Si percorreva la scala gerarchica in base o all’anzianità o alle promozioni per merito. Cavour sottolinea il valore della formazione sul campo, non essendo prevista la possibilità di un accesso diretto al grado di segretario (quindi non si entra per concorso ma bisogna percorrere tutta la scala gerarchica, solo qualora fossero disponibili posti in organico).