Appunti Ragioneria delle aziende pubbliche

Pubblica amministrazione e organi

Ambito oggettivo e soggettivo della ragioneria delle aziende pubbliche

Per ragioneria delle aziende pubbliche si intende il sistema contabile applicato all'intero settore della pubblica amministrazione, vale a dire del settore pubblico.

Ambito soggettivo: A chi si applica?

• Alla Pubblica Amministrazione. Ogni anno l'Istat aggiorna l'elenco dei soggetti facenti parte della Pubblica Amministrazione.

Ambito oggettivo: Di cosa si occupa?

• Disciplina l'attività finanziaria svolta principalmente per erogare servizi, l'acquisizione, conservazione e impiego delle risorse economiche da parte di essa e dei suoi sistemi contabili, della redazione dei bilanci, attività di controllo, e del rispetto dei vincoli U.E.

Pubblica amministrazione diretta e indiretta

P.A. Diretta: Organi dello stato che svolgono attività amministrativa. Si articola in:

• Centrale: Agisce su tutto il territorio dello Stato ed è composta da:
  • Organi Attivi: Ministri, Consiglio dei ministri e Presidente del Consiglio Ministri
  • Organi consultivi: Cnel e Consiglio di Stato
  • Organi di controllo: Corte dei Conti
• Periferica: Agisce su ambiti territoriali limitati, ad es. il Prefetto

P.A. Indiretta: enti pubblici distinti dallo Stato che svolgono attività amministrativa. Si articola in:

• Enti territoriali: (che hanno come elemento costitutivo il territorio) es. Regioni, Province, Comuni
• Enti non territoriali: (non hanno come elemento costitutivo il territorio) es. università
• Enti istituzionali: hanno uno scopo specifico da raggiungere es. Inps, Coni, Cnr

I servizi erogati dal comune

Servizi indispensabili, cioè i servizi che ogni comune è obbligato a servire al cittadino, altrimenti si ha un'interruzione dei pubblici servizi (anagrafe, viabilità e segnaletica, illuminazione, fognatura, igiene urbana, ecc.) che non prevedono un pagamento, ma il finanziamento e la copertura dei costi attraverso le tasse.

Servizi a domanda individuale: cioè i servizi non indispensabili, che il comune può decidere di erogare oppure no; generalmente prevedono il corrispettivo di un pagamento da parte del cittadino (tariffa). Es. asilo, mense scolastiche ecc.

Differenza tra la contabilità d'impresa e pubblica finanziaria

[Sezione mancante da integrare]

Carta Europea dell'Autonomia locale e iter normativo riconoscimento centralità ente locale

Carta Europea: Strasburgo, 15 ottobre 1985: I padroni della riforma nazionale si trovano nella Carta Europea dell'Autonomia locale firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985 (recepita in Italia con l. n. 439 del 1989) che definisce l’autonomia Locale.

L'autonomia locale è il diritto e la capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare ed amministrare nell'ambito della legge, sotto la loro responsabilità, e a favore delle popolazioni, una parte importante di affari pubblici. Introduce per lo stato italiano l'obbligo di riconoscere le autonomie locali ed elaborare regole fondamentali per garantirne l'indipendenza politica, amministrativa e finanziaria. È il primo testo normativo, anche se sovranazionale, a riconoscere il principio di sussidiarietà imponendone l’attuazione negli stati membri: lo svolgimento di funzioni pubbliche deve essere svolto al livello più vicino ai cittadini e, dall’altro, che tali funzioni vengano attratte dal livello territorialmente superiore solo laddove questo sia in grado di svolgerle meglio di quello di livello inferiore.

Legge 142/90 (abrogata): Dettava i principi dell'ordinamento dei comuni e delle province e ne ridefiniva le funzioni. È una riforma di tipo ordinamentale, dedicata alla struttura e funzionamento dell’Ente locale. Non contiene una disciplina dettagliata sull’attività finanziaria e contabile dell’Ente. Solo 5 articoli dedicati a finanza e contabilità. Riconoscimento a Comune e Provincia della autonomia statutaria e della potestà regolamentare. Riconosce ai cittadini il diritto di accesso alle informazioni ed ai procedimenti amministrativi e promuove la partecipazione degli stessi all’amministrazione locale.

Legge 241/90: Riprende i contenuti della trasparenza e li estende a tutti gli Enti pubblici. Introduce maggiore trasparenza e pubblicità nell’azione amministrativa, che deve tradursi nel criterio della pubblicità (possibilità per il cittadino di partecipare al procedimento ed al suo diritto di accesso ai documenti). Si introduce il principio per cui tutto è pubblico salvo alcune informazioni. Si introduce l’obbligo per la P.A. di comunicare l’avvio del procedimento ed i suoi riferimenti (oggetto, termini), obbligo di motivazione del procedimento.

Decreto legislativo n. 77/95: Contiene e veicola l’ordinamento contabile. Prevede l’introduzione di un sistema di contabilità più vicino alle logiche aziendalistiche. Rileva anche la fase conclusiva della gestione degli Enti Locali, ovvero l’azione amministrativa deve essere valutata non solo sotto l’aspetto finanziario, evidenziando il grado di attuazione delle autorizzazioni di bilancio, ma anche sotto l’aspetto economico e patrimoniale. Demanda ad un successivo atto normativo l’elaborazione degli schemi di bilancio.

D.P.R. 194/96: Elabora gli schemi operativi di bilancio per la concreta applicazione del D-lgs 77/95.

Testo unico degli Enti locali e principi

Si tratta di un testo unico, che non ha una valenza meramente ricognitiva, in quanto opera una novazione dei testi legislativi. In esso confluiscono la L.142/90 ed il d.p.r 77/95. La struttura del TUEL:

• Parte Prima: Ordinamento istituzionale
• Parte Seconda: Ordinamento finanziario e contabile

Le norme di apertura del TUEL, riprendendo le disposizioni della l. 142/90, dettano norme di tipo programmatico ed organizzativo. Il Titolo I prevede una serie di principi generali della materia (artt. 1-5), la disciplina statutaria (art. 6), autonomia regolamentare, autonomia normativa (Art.7), autonomia organizzativa ed amministrativa, potestà impositiva; autonomia finanziaria. Art 13 Il Comune è titolare di funzioni proprie e funzioni delegate dallo Stato o Regione.

Art. 107 TU (principio cardine): Separazione della gestione tecnica-amministrativa da quella politica di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. La funzione di indirizzo e controllo politico–amministrativo è svolta dagli organi del Comune legati al mandato del Sindaco ovvero organi elettivi, Consiglio Comunale e Giunta, di nomina diretta del sindaco. Mentre la gestione tecnico-amministrativa è svolta dai Dirigenti e Responsabile dei servizi.

Organi Enti Locali

Gli organi di Governo politico amministrativo del Comune sono:

• Consiglio
• Giunta (Durata in carica: 5 anni)
• Sindaco (art. 36 TU)

Consiglio comunale art. 42 e ss. TUEL: Organo collegiale composto da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione del Comune. Il funzionamento del consiglio è disciplinato da un regolamento.

• Funzioni: Il consiglio ha una competenza limitata agli atti fondamentali del Comune, quali lo statuto, i regolamenti, la programmazione, approva i bilanci, gli acquisti e le alienazioni immobiliari, contrazione di mutui, indirizzi per aziende controllate o partecipate, designazione di rappresentanti dell’ente presso altri organismi, verifica periodica delle linee programmatiche del Sindaco. L’atto amministrativo del Consiglio comunale è la deliberazione.

Giunta Comunale art. 47 e ss. Tuel: Organo collegiale composto dal sindaco e dagli assessori da lui nominati. È l’organo esecutivo. Collabora con il Sindaco nell’attuazione del programma attraverso l’assunzione di atti di proposta al Consiglio o di esecuzione degli atti di quest’ultimo.

• Funzioni: competenza autonoma su tutte le materie non espressamente attribuite dalla legge o dallo statuto ad altri organi (Consiglio o Sindaco). Inoltre essa assume il carattere di organo fiduciario del Sindaco. L’atto amministrativo della Giunta comunale è la deliberazione.

Sindaco art. 50 e ss. Tuel: Il sindaco è eletto dai cittadini a suffragio universale e diretto ed è membro del rispettivo consiglio.

• Modalità di elezione:
  • Comuni con meno di 15.000 persone: È proclamato Sindaco il candidato alla carica che ottiene il maggior numero di voti (maggioranza relativa). Alla lista collegata al candidato eletto sono attribuiti i due terzi dei seggi assegnati al Consiglio (art. 71 TU).
  • Comuni con più di 15.000 abitanti: è proclamato sindaco il candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi (metà + 1). Se nessuno dei candidati ottiene la maggioranza assoluta è previsto un secondo turno (c.d. ballottaggio) fra i due candidati che hanno ottenuto al primo turno il maggior numero di voti e sarà eletto colui che ha ottenuto il maggior numero di voti.
• Funzioni: Legale rappresentante dell’Ente, convoca e presiede la giunta e il consiglio se non vi è un presidente, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici, nomina i responsabili degli uffici e dei servizi e attribuisce gli incarichi dirigenziali, emette ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale. È ufficiale del governo (art. 54 T.U) ovvero esercita funzioni di competenza statale (es. in materia di ordine e di pubblica sicurezza, polizia giudiziaria, tenuta dei registri di stato civile, incolumità pubblica, assicura la collaborazione della polizia locale con le forze dell’ordine). Un atto amministrativo tipico del Sindaco è l’ordinanza e il decreto.

Segretario comunale (art. 97 Tuel): È nominato dal Sindaco scegliendo fra gli iscritti ad un apposito Albo, gestito dal Ministero dell’Interno. Salvo revoca, la nomina ha durata corrispondente a quella del mandato del Sindaco che lo ha nominato.

• Funzioni: Svolge compiti di collaborazione con gli organi dell’ente e di assistenza giuridico-amministrativa. Vigila sulla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti. Sovrintende e coordina l’attività dei dirigenti, salvo vi sia un direttore generale (solitamente presente nei comuni di maggiori dimensioni). Partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della Giunta e ne redige i verbali. Esprime il parere tecnico e/o contabile sulle deliberazioni di Giunta e di Consiglio nel caso in cui l’ente non abbia i responsabili di servizio.

Il sindaco, sentita la giunta, presenta all’approvazione del consiglio comunale le linee programmatiche. Le linee programmatiche contengono gli obiettivi, le azioni e i progetti da realizzare nel corso del mandato e sono un importante strumento di programmazione.

Funzioni e responsabilità dirigenza e/o responsabili di servizi art. 107 Tuel

Principio cardine: Separazione della gestione tecnica-amministrativa da quella politico-amministrativa: la potestà di indirizzo politico e di controllo sull’attuazione dell’indirizzo è tipicamente di pertinenza degli organi di governo (Consiglio, Giunta, Sindaco) mentre la potestà dell’attuazione dell’indirizzo politico e della scelta degli strumenti tecnici, finanziari e giuridici è esclusiva dei dirigenti, che la esercitano mediante:

• Autonomi poteri di spesa
• Autonomia di organizzazione delle risorse umane
• Atti di gestione finanziare (impegni di spesa)

Hanno la direzione degli uffici e dei servizi. L’atto amministrativo dei dirigenti è la determina. Competenza "ampia" in quanto spettano tutti i compiti, che non rientrano espressamente tra le funzioni del Consiglio, della Giunta e del Segretario, compresa l’adozione degli atti e dei provvedimenti di rilevanza esterna all’amministrazione, quali ad esempio: l’approvazione e la stipula dei contratti, il rilascio di autorizzazioni, l’approvazione di progetti di lavori pubblici. Agiscono secondo i criteri e le norme dettate dallo statuto e dai regolamenti. Sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa, dell’efficienza e dei risultati della gestione.

Responsabile dei servizi finanziari (art. 153 Tuel): Unico responsabile di servizio ad essere espressamente disciplinato nel Tuel.

• Funzioni:
  • Coordinamento e gestione dell’attività finanziaria dell’Ente
  • È preposto alla regolare tenuta della contabilità ed è il responsabile dell’ufficio di ragioneria
  • Nel processo di formazione del bilancio preventivo, il Ragioniere ha un ruolo fondamentale di coordinamento e di verifica delle previsioni di bilancio proposte da tutti gli altri Responsabili dei servizi dell’Ente. Tale verifica si compie, per le entrate finanziarie, seguendo i criteri del principio della veridicità e, per le spese, in termini di compatibilità. Letteralmente “è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio di previsione”
  • Verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese, nonché “alla salvaguardia degli equilibri finanziari e complessivi della gestione e dei vincoli di finanza pubblica”
  • Ha rapporti con la tesoreria

Regolarità contabile (art. 49 Tuel):

• Pareri: su deliberazioni di Giunta/Consiglio (che non siano atti di indirizzo); preventivo ed obbligatorio, non vincolante; Giunta/Consiglio possono adottare l’atto in presenza di un parere di regolarità contabile sfavorevole dandone adeguata motivazione.
• Visto con attestazione di copertura contabile: su determinazioni dei responsabili degli uffici, successivo ed obbligatorio. Il visto è essenziale per l’esecutività dell’atto (art. 187 comma 7).

Tesoreria (Titolo V Tuel): Il servizio di tesoreria consiste nel complesso di operazioni legate alla gestione finanziaria dell'ente locale e finalizzate in particolare alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese, alla custodia di titoli e valori ed agli adempimenti connessi previsti dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti dell'ente o da norme pattizie. Il servizio di tesoreria è affidato ad una banca.

Revisione economico finanziaria (Titolo VII): Durano in carica tre anni e sono scelti ad estrazione da un apposito registro. Il Collegio dei revisori è composto da uno o tre membri a seconda della popolazione del Comune.

• Funzioni principali (art. 239 TUEL):
  • Attività di collaborazione con l'organo consiliare secondo disposizioni dello statuto/regolamento
  • Pareri su programmazione, modalità di gestione servizi, documenti di bilancio dell’Ente: consuntivo, previsione, programmazione es. DUP
  • Vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione e verifica di cassa.

Federalismo fiscale e armonizzazione

Framework normativo

L’ambito (o framework) normativo di riferimento per la contabilità degli EELL si rifanno principalmente alla seconda parte TUEL (Testo Unico degli Enti Locali; D.Lgs 267/2000) in materia di ordinamento finanziario e contabile e al DPR 194/1996 in materia di modelli e schemi di bilancio. Per ciò che concerne l’armonizzazione (vedi sotto), si fa riferimento a due leggi del 2009, in materia di contabilità e finanza pubblica e federalismo fiscale, e ad un D.Lgs del 2011 in materia di armonizzazione di contabilità e conti pubblici.

Revisione costituzionale 2001, leggi n.42/09, n. 196/2009, Direttiva 2011

L’art. 114 Cost. ha proposto una articolazione della Repubblica di cui il Comune costituisce la base ('La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalla città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato'). L’ente alla base del sistema particolarmente ravvicinato alla Comunità che è chiamato a governare e ad amministrare, deve diventare titolare della universalità delle funzioni amministrative. Il Comune diviene destinatario privilegiato di distribuzione delle competenze e delle risorse.

L’art 118 Cost. stigmatizza il principio di sussidiarietà più vicino al cittadino prevede che l’ente divenga il titolare dell’universalità delle funzioni amministrative che possono essere svolte dagli enti maggiori , province, regioni, stato, solo se si dimostra che queste non potrebbero essere utilmente esercitate dal comune, diviene norma costituzionale a cui tutte le leggi nazionali devono conformarsi.

Art.119 Cost. Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea (principio del pareggio di bilancio). Inoltre, hanno risorse autonome e stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Legge 42/09: Contenente la delega al governo in tema di federalismo fiscale: In attuazione della riforma costituzionale (Ripartizione di funzioni tra enti locali e stato) stabiliva un termine per l’adozione di decreti legislativi attuativi destinati a modificare il rapporto tra centro-stato e periferia-comuni. La norma doveva bilanciare due esigenze contrapposte: autonomia finanziaria delle amministrazioni locali e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario ed equa distribuzione territoriale.

Questi obiettivi dovevano basarsi su ...