Appunti amministrazione delle aziende pubbliche

RIASSUNTO DI “Amministrazione delle Aziende Pubbliche”

Le amministrazioni pubbliche (PA) nell’approccio economico aziendale

La PA è pervasiva ovvero la sua presenza è significativa ed estesa a moltissimi aspetti della vita quoti-

diana delle persone e delle imprese.

Dal funzionamento delle istituzioni pubbliche dipende la competitività delle imprese e il benessere

delle persone.

Le amministrazioni pubbliche sono sistemi complessi e parte di questa complessità è dovuta anche

all’eterogeneità delle attività svolte.

In Italia circa il 50% del PIL (Prodotto Interno Lordo) viene assorbito dalla spesa pubblica. Questo si

traduce in circa 18.000 $ pro-capite.

Il termine Amministrazione Pubblica ha 3 differenti significati:

- FUNZIONALE: attività strumentale per perseguire i fini di un ente/istituto che ha carattere pub-

blicistico

- ISTITUZIONALE: distinzione tra il fine (interesse pubblico/generale) e il soggetto che svolge l’at-

tività

- STRUTTURALE: complesso degli enti/istituti pubblici come un’entità unitaria e uniforme in cui i

singoli enti (differenti tra loro) funzionano secondo logiche e criteri omogenei.

Il Sistema Pubblico (insieme di aziende pubbliche) è composto da 3 differenti sistemi:

1- (Stato, Regione e Enti Locali)

Sistema degli Enti Pubblici Territoriali

Le caratteristiche distintive di questo sistema sono

a. Legittimati e destinati ad operare in un determinato ambito territoriale

b. Caratterizzati dall’attribuzione di una molteplicità di funzioni/attività (eterogeneità)

c. Esercizio di poteri sovraordinati

2- (INPS, ASL, AO, Istituto Autonomo Case Popolari)

Sistema degli Enti Pubblici Non Economici

Le caratteristiche distintive di questo sistema sono

a. Monofunzionali

b. Godono di Autonomia di Intervento, nei limiti di quanto definito dagli Enti Pubblici Terri-

toriali

c. Finanziati da fondi composti da trasferimenti assegnati dagli Enti Pubblici Territoriali che

spesso hanno potere di nomina dei vertici direzionali e controllo delle politiche di spesa

e dei risultati

3- (FS, Poste Italiane, ANAS, ATB, SEA)

Sistema delle Imprese Pubbliche

Le caratteristiche distintive di questo sistema sono

a. Monofunzionali

b. Svolgono significativi processi di scambio dunque i finanziamenti derivano prevalente-

mente dall’acquisto dei servizi offerti, e solo in minor parte da trasferimenti da parte

degli Enti Pubblici Territoriali 1

In generale, le attività eterogenee svolte dalla PA sono:

1- esercizio di poteri sovraordinati attraverso

Regolazione dei rapporti sociali ed economici:

leggi, decreti, atti amministrativi (concessioni, autorizzazioni, certificazione).

Questo tipo di attività viene svolta solamente dagli Enti Pubblici Territoriali

2- Produzione ed erogazione di beni/servizi pubblici (non rivalità e non escludibilità)

Questo tipo di attività viene svolta solamente dagli Enti Pubblici Territoriali

3- Servizi

Produzione ed erogazione di beni e servizi a domanda individuale (cd Merit Goods):

sanitari, servizi sociali, servizi educativi, servizi culturali, servizi di pubblica utilità (trasporti, ac-

qua, luce, gas).

Questo tipo di attività può essere svolta da qualsiasi componente del sistema della PA

4- Relazione tra diversi livelli del sistema pubblico (nazionale ed euro-

Trasferimenti finanziari:

peo) & relazione tra sistema pubblico e sistema privato (esempio assistenza, previdenza, incen-

tivi famigliari, incentivi aziendali)

Questo tipo di attività viene svolta dagli Enti Pubblici Territoriali e dagli Enti Sovranazionali

5- Politica Industriale, Tutela della Concorrenza,

Emanazione di indirizzi, programmi, linee guida:

Pianificazione Urbanistica.

Questo tipo di attività viene svolta dagli Enti Pubblici Territoriali, dagli Enti Pubblici Non Econo-

mici (Authorities)

Nelle PP.AA. non è sufficiente e non esiste solo la dimensione aziendale, ma bisogna anche valutare la

dimensione istituzionale e la dimensione politico-sociale

DIMENSIONE ECONOMICA

economicità → somma di efficienza ed efficacia (capacità nel medio-lungo periodo di soddisfare i fab-

bisogno utilizzando al meglio gli input/risorse a disposizione)

efficienza → rapporto tra input (risorse) e output (bene/servizio) e confronto con sé stessi nel tempo

o con altri enti

efficacia → capacità dell’output di soddisfare il fabbisogno inizialmente individuato

Le aziende pubbliche possono essere efficaci (soddisfare il fabbisogno individuato) ma non essere ef-

ficienti; oppure possono anche essere efficienti (utilizzare al meglio le risorse) ma non essere efficaci.

Per rispettare l’economicità devono rispettare sia l’efficienza sia l’efficacia (soddisfare il fabbisogno

individuato utilizzando al meglio le risorse).

Gli outcome (risultati finali) spesso è difficile da misurare e valutare l’efficacia rispetto ad uno speci-

fico intervento, in quanto spesso il risultato è dovuto ad una molteplicità di output ed attività, anche

svolte da soggetti differenti.

Per risolvere questo problema si ricorre spesso al calcolo di outcome intermedi, che consentono un

apprezzamento della specifica attività e quindi una valutazione dell’efficacia.

2

DIMENSIONE ISTITUZIONALE

Legalità → rispeCare le regole del sistema legale (vincoli entro le quali la PA può operare). Il princi-

pale aspetto della legalità è l’assenza (= scambio tra un atto di potere sovraordinato e

di corruzione

una prestazione)

DIMENSIONE SOCIO-POLITICA

Equità → si disEnguono 3 differenE Epologie di equità:

equità delle risorse a disposizione per soddisfare un bisogno (equità che riguarda gli input)

equità nell’accesso ai servizi

equità nel grado di soddisfazione del bisogno

LE CARATTERISTICHE E SPECIFICITA’ DELLE AA.PP.

1: Eterogeneità delle funzioni e dei prodotti

Queste eterogeneità dei beni/servizi offerti dalle AA.PP. (che abbiamo già analizzato sopra) si riflette

sull’eterogeneità di:

- Natura operativa dell’attività

Correttezza formale e precisione terminologica (leggi)

o Qualità delle operazioni tecniche

o Precisione di calcolo

o Precisione di analisi e valutazione dei progetti

o Complessità di indagini sull’economia e sulla società

o

- Tipologia di professionalità richieste

- Specializzazione e divisione del lavoro in strutture organizzative differenti

- Criteri di valutazione dell’azienda e indicatori

2: Assenza del prezzo di cessione dei prodotti (prodotti ceduti senza corrispettivo economico)

I prodotti della PA sono spesso ceduti (in toto o in parte) senza corrispettivo economico, oppure con

un corrispettivo valutato su criteri di opportunità sociale ed economici, e non in base al funziona-

mento del mercato.

Le conseguenze di questa caratteristica sono:

- La qualità della gestione non p riflessa nel e dall’equilibrio finanziario (una buona gestione può

essere in disavanzo come una cattiva gestione può essere in avanzo o in pareggio)

- L’assenza di prezzo non permette ai consumatori di avere un’effettiva misurazione del valore

pubblico del bene/servizio, e questo fa venire meno quindi i meccanismi di auto-selezione

della domanda

- Utilizzo di sistemi alternativi di controllo della domanda

Contribuzione al costo (questo tuttavia provoca una tendenza a ridurre il consenso in

o quanto la gratuità di questi prodotti viene considerata la normalità)

Selezione e orientamento dell’offerta

o Sensibilizzazione e responsabilizzazione della domanda

o 3

3: Formalizzazione dell’attività amministrativa

La formalizzazione dell’attività amministrativa delle PP.AA. è volta alla tutela del cittadino da un uso

distorto del potere sovraordinato e soprattutto da una regione di equità (pari opportunità).

La formalizzazione riguarda:

- Gli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di specifiche competenze

- La successione delle diverse operazioni e le relative modalità di svolgimento

- I tempi di svolgimento e di risposta dell’attività

- Le modalità di attuazione di decisioni aventi rilevanza esterna

- Gli elementi che devono essere presenti negli atti per essere ritenuti validi

- L’esistenza di particolari condizioni per lo svolgimento di determinate attività o per l’adozione

di un particolare atto in una data forma o con determinati effetto

Tutta questa formalizzazione dell’attività amministrativa ha tuttavia degli effetti negativi come:

× Cristallizzazione delle singole fasi di una decisione riducendo i livelli di efficacia ed efficienza

× Prevalenza dell’importanza e della tutela formale su quella sostanziale

× La funzionalità interna (prendere decisioni corrette in tempi rapidi) è messa in secondo piano

rispetto alla correttezza amministrativa dei rapporti con i terzi

4: I ritmi istituzionali condizionano la gestione

- Nelle fasi pre-elettorali vi sono spinte all’aumento della spesa pubblica per ottenere consenso. Que-

sto si verifica attraverso l’uso di fondi precedenti. Questo comportamento viene spesso adottato dai

governi delle liste civiche che non avendo un “grande nome” a livello nazionale, hanno bisogno di

maggiore consenso tra la popolazione locale

- Nei periodi immediatamente successivi alle elezioni spinta alla razionalizzazione/contenimento della

spesa pubblica

- Irrigidimento dell’attività amministrativa dovuto a tentativi di impedire alla politica di utilizzare l’am-

ministrazione per ottenere consensi

- Prevalenza di obiettivi di breve termine anziché di lungo termine

5: Effetto annuncio

La politica annuncia dei programmi con grandissimi obiettivi (la maggior parte dei quali irrealizzabili)

col solo fine di ottenere consensi. Questo mina la trasparenza dell’amministrazione che non può di-

chiarare che questi obiettivi annunciati sono in realtà irrealizzabili.

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Dal modello burocratico al New Public Management e alla Public Governance

IL MODELLO TRADIZIONALE (burocratico)

Questo modello si struttura nel rispetto di 3 principi fondamentali:

1- burocrazia (Weber)

2- dicotomia amministrazione-politica (Wilson)

3- management scientifico (Taylor)

BUROCRAZIA

Le caratteristiche del sistema burocratico di Weber sono:

- Divisione del lavoro rigida determinata e formalizzata da norme

- Gerarchia degli uffici, che determina gli ambiti di autorità e i flussi di comunicazioni

- personale dedicato full-time

- Sistema di regole generale che governano ogni azione e decisione

- Impersonalità (asetticismo) delle relazioni per garantire trattamenti imparziali

- Gestione degli uffici basata su documenti scritti

- Selezione e carriera del personale basate sul possesso oggettivo di competenze tecniche

DICOTOMIA AMMINISTRAZIONE-POLITICA

Le caratteristiche della dicotomia amministrazione-politica evidenziata da Wilson sono:

- L’amministrazione deve rimanere al di fuori della sfera politica

- I politici sono incaricati di fissare gli obiettivi per le tecnostrutture (ruolo di indirizzo) e non devono

interferire con gli uffici, che hanno piena responsabilità dell’esecuzione e della gestione

- Le tecnostrutture (burocrazia) eseguono e osservano in modo dettagliato e sistematico il diritto pub-

blico e le sue procedure.

La burocrazia viene intesa come un sistema neutrale, permanente e meritocratico, estraneo sia alla

politica che alla definizione delle politiche.

Questo purtroppo nella realtà non è possibile in quanto i poli-

tici intervengono e influenzano l’amministrazione e la ge-

stione, così come i manager intervengono e influenzano la po-

litica e la definizione degli obiettivi.

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MANAGEMENT SCIENTIFICO

Il management scientifico di Taylor prevede la parcellizzazione e la standardizzazione dei processi e

del lavoro.

Esso permette di massimizzare l’efficienza di ogni singolo lavoratore, ma di contro permette di fare in

modo che nessun burocrate detiene da solo il potere decisionale, garantendo di fatto un controllo re-

ciproco e quindi una neutralità e rispetto delle regole.

Il modello TRADZIONALE-BUROCRATICO tuttavia ha subito molte critiche:

× I mezzi sostituiscono i fini (Merton) → incapacità di adattarsi al “nuovo” perché troppo

concentrati sul ritualismo burocratico

× Incapacità di perseguire i fini istituzionale (Gouldner) → l’impersonalità induce i dipendenti a

limitarsi al minimo considerato accettabile

× Eccessiva specializzazione e frammentazione organizzativa (Selznick) → NO visione di insieme

× Rigidità (Crozier) → si affronta il “nuovo” con un aumento dei processi di normalizzazione ma

senza miglioramenti di efficienza (anzi spesso questo la fa peggiorare)

Nessuna istituzione può funzionare senza regole burocratiche e con alcune istituzioni (dove è im-

portante garantire l’equità e la neutralità) è molto coerente questo sistema.

Questo in quanto l’esercizio di poteri sovra-ordinati necessita di regole precide che li definiscono e

che li delimitano.

IL NEW PUBLICI MANAGEMENT (sviluppo anni ’80 nei Paesi anglosassoni e anni ’90 nei Paesi dell’Europa

continentale come l’Italia)

Questo nuovo sistema viene tradotto e definito in Italia come “Aziendalizzazione delle Amministra-

zioni Pubbliche”.

Questo nuovo sistema pone enfasi sul modello aziendale (ovvero efficienza, efficacia ed economicità)

per riequilibrare le esigenze diverse a cui la PA deve contemperare.

Questa nuova visione comprende una serie di interventi per rinnovare le PA e renderle più simili alle

imprese. Le principali categorie di intervento rinnovativo sono:

- Ridefinizione dei confini tra Stato e Mercato, dunque limitazione dell’intervento pubblico

nell’economia.

Rientrano in questa categoria sia le (società private sono responsabili e produ-

privatizzazioni

cono il bene/servizio erogandolo), sia le (la PA resta responsabile del

esternalizzazioni

bene/servizio ma “deroga” l’erogazione dello stesso ad una società privata esterna)

- Ridefinizione della macro-struttura della PA con un “alleggerimento” attraverso processi di

(cd decentramento istituzionale → distribuzione delle responsabilità tra i vari

decentramento

livelli istituzionali [Stato-Regione-Comuni]) e di un processo di (cd decentramento

devoluzione

organizzativo → distribuzione delle responsabilità anche a livelli organizzativi più bassi della

medesima struttura istituzionale) 6

- Ridefinizione delle modalità di funzionamento delle aziende pubbliche

Gestione del personale

o I processi di carriera sono meno rigidi

 Sistema di Spoil System → i dirigenE nominaE dai poliEci.

 Dipende da due variabili: - rigore etico dei politici

- trasparenza del processo di selezione

Ricambio del personale tra le varie organizzazione e i vari livelli della medesima

 organizzazione

Retribuzione legate in parte agli obiettivi raggiunti



SCHEMA EFFICACIA SPOIL SYSTEM Vs MERIT SYSTEM

Trasparenza processo di selezione

ALTA MEDIA BASSA

Risultati sem- SPOIL > MERIT

pre positivi SPOIL > MEE-

ALTO (rischio di pres-

(MERIT = RIT sioni esterne

SPOIL)

Rigore MEDIA MERIT > SPOIL MERIT = SPOIL ???

etico dei

politici MERIT > SPOIL Risultati sem-

(rischi di inter- pre negativi

BASSA ???

ferenze ele- (MERIT =

vate) SPOIL)

Sistemi informativi contabili

o Cambiamenti a favore del sistema economico-patrimoniale

 Impiego di forme di misurazione delle performance.

 Le performance devono essere misurate su 4 differenti livelli e devono essere

*

confrontati attraverso il benchmark

D1 → aCuazione della strategia

 D2 → portafoglio di aYvità/servizi

 D3 → stato di salute

 D4 → impaY (dimensione più complicata da valutare in quanto spesso un

 impatto è causato da più interventi e fattori, anche esterni alla PA)

Decentramento/devoluzione dei budget e collegamento tra i budget e i risultati

 reali

Cambiamento dell’attività di Auditing interne ad esterna (revisione gestionale

 con attenzione sul fine e dunque sull’efficacia e l’efficienza, e non più sul solo ri-

spetto delle leggi e di quanto formalizzato)

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Sistemi e strutture di gestione orientati al mercato per assicurare la fornitura e

 per la determinazione dei prezzi.

Creazione di sistemi di quasi mercato in quanto ai soggetti pubblici si affiancano

anche soggetti privati che devono tuttavia essere accreditati dalla PA (devono ri-

spettare precise caratteristiche e requisiti).

Questo quasi mercato porta l’ente erogatore a migliorare sempre più il proprio

servizio migliorando dunque l’efficacia e l’efficienza (effetto della concorrenza).

Questa concorrenza può avvenire a valle (nel mercato) o a monte (per il mercato)

in condizioni di esternalizzazione.

* Esistono 4 differenti tipologie di benchmarking per le performance della PA:

- B. INTERNO → confronto tra unità organizzative della stessa istituzione (PA). Questo benchmarking

è molto facile ed economico ma anche poco attendibile, assume solo valore di rapporto storico, ma

non evidenzia inefficienze esistenti-preesistenti

- B. ESTERNO → confronto tra isEtuzioni differenE (differenE PA). Questo benchmarking è molto diffi-

cile in quanto le differenti PA spesso adottano indicatori e analizzano aspetti differenti l’una dall’altra

e definiti in modo autonomo

- B. FUNZIONALE →