Appunti Ragioneria delle Aziende Pubbliche (RAGAP)

Appunti RAGAP prof. Iacopo Cavallini

1. La ragioneria delle aziende pubbliche

Per Ragioneria delle aziende pubbliche s'intende il sistema contabile e di bilancio applicato all'intero mondo della Pubblica Amministrazione (PA), vale a dire al settore pubblico.

L'ISTAT è l'ente statale che si occupa di elaborare i dati riguardanti il nostro Paese, tra cui l'elenco delle PA.

Esse si dividono in tre macrocategorie:

1. A.A.L.L.: Amministrazioni locali (Comune, Università...);
2. A.A.C.C.: Amministrazioni centrali (Ministero);
3. Enti previdenziali e assistenziali: coprono l'intero territorio nazionale ma hanno una ramificazione locale (INPS).

Tra le Amministrazioni locali vi sono gli Enti locali (E.E.L.L.), ovvero le aziende pubbliche che sono a diretto contatto con il cittadino. Esse si dividono in:

• Comune, caratterizzato da una forte vicinanza con il cittadino. In Italia esistono 8000 comuni, di cui...

Della metà ha meno di 20.000 abitanti. Va da sé che, considerato che ogni comune ha il suo apparato burocratico e le sue spese e che la maggior parte dei comuni italiani è di piccole dimensioni, tutto ciò provoca un dispendio di risorse molto elevato.

• Città metropolitane e Unioni di comuni: dal punto di vista normativo sono quasi la stessa cosa. Le prime sono formate dal capoluogo di Regione e dai comuni circostanti (Firenze, Napoli, Palermo, Reggio Calabria, Bari, Roma Capitale, ecc.), le seconde servono a incentivare i comuni a svolgere informa associata le loro funzioni. Le città che fanno parte di queste Unioni, pur conservando la loro identità, costano meno ai cittadini e sono disciplinate dalla stessa normativa che regola i comuni.
• Province: costituzionalmente non esistono più ma redigono ancora il bilancio.
• Regioni.

2. Il TUEL

Il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (conosciuto e definito anche Testo Unico degli Enti Locali), è la principale normativa che regola l'organizzazione e il funzionamento degli enti locali in Italia.

L'unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, abbreviato in TUEL o anche TUOEL) è una legge che stabilisce i principi e le disposizioni in materia di ordinamento degli enti locali italiani.

Parte I: Organi politici

In un Comune gli organi politici sono il Sindaco e il Consiglio comunale, che durano entrambi 5 anni.

Il Sindaco, eletto direttamente dai cittadini, si può candidare per un massimo di 2 volte. Esiste la possibilità di voto disgiunto, ossia di votare sindaco e consiglieri appartenenti a liste differenti poiché diverse sono le funzioni svolte da Sindaco e Consiglio comunale: il primo, insieme alla Giunta (composta da assessori da lui nominati), è l'organo di governo del Comune, il secondo ne costituisce l'organo di controllo.

Il Consiglio comunale è l'assemblea che rappresenta il popolo ed effettua il controllo sull'operato del Sindaco, arrivando anche a sfiduciarlo. Il Consiglio ha anche la funzione di

Approvare il bilancio comunale proposto dal Sindaco.

Parte II: Ordinamento finanziario e contabile

In passato ogni Paese membro dell'UE disponeva di un proprio ordinamento giuridico basato su particolari criteri, anche in materia contabile. Con il d.lgs. 91/2011 è stata introdotta l'armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio per le amministrazioni centrali, in seguito estesa con il d.lgs. 118/2011 anche agli enti locali. Tale armonizzazione ha come obiettivo quello di comparare le PA all'interno dell'Unione ed iniziò come fase di sperimentazione per 3 anni, fino alla fine del 2014. Nel 2015 essa è entrata in vigore in alcuni dei suoi aspetti iniziali e oggi la sua introduzione costituisce processo ancora in corso.

3. Struttura e contenuto del d.lgs. 118-2011

Il d.lgs. 118/2011 ha introdotto nell'ordinamento giuridico la sperimentazione dell'armonizzazione dei sistemi contabili degli enti locali.

livello temporale (si è trattato di un processo lungo 3 anni) e spaziale (su un campione di enti). La struttura Il d.lgs. 118/2011 è composto di due parti: • Parte I: 50 articoli che costituiscono la normativa vera e propria. Molti di essi non sono più applicati poiché erano destinati a regolare la fase di sperimentazione; • Parte II: allegati di circa 200 pagine che sono obbligatori così come la normativa vera e propria. Il contenuto Il contenuto degli allegati si articola in 3 parti: • Principi contabili generali; • Principi contabili applicati; • Schemi di bilancio. I principi contabili si dividono generalmente in privati e pubblici. I principi contabili privati sono emanati dall'OIC (Organismo Italiano di Contabilità), formato da professionisti del settore contabile (ragionieri, commercialisti). Tali principi non hanno forza di legge: un'azienda privata che deve redigere il bilancio secondo criteri civilistici non

è obbligata a rispettare i principi contabili di derivazione professionale. Essi esistono allo scopo di indirizzare la normativa di riferimento ma anche per una ragione puramente linguistica: l’OIC utilizza un lessico tecnico che risulta più comprensibile per un ragioniere che opera all’interno di un’azienda rispetto al linguaggio usato dal legislatore.

La Commissione per l’armonizzazione è un organismo professionale titolare della funzione di redigere i principi contabili pubblici che acquisiscono forza di legge in seguito all’approvazione da parte del legislatore. Tali principi servono a interpretare e integrare la normativa e rendere i bilanci degli enti locali comparabili.

L’importanza del bilancio pubblico è assai più elevata di quella del bilancio privato poiché le conseguenze del fallimento di un ente locale sono più gravi ed estese rispetto a quelle del fallimento di una singola impresa: nel primo caso,

infatti, ne pagano le conseguenze tutti i cittadini.

Gli allegati del d.lgs. 118-2011

L'allegato 1 contiene i 18 principi contabili generali composti da definizioni piuttosto ampie; gli allegati 2 e 3, invece, riguardano le Regioni. Ciò che interessa maggiormente, però, è l'allegato 4: esso contiene i quattro principi contabili applicati che regolano ciò che si applica concretamente. Tali principi sono molto più lunghi e dettagliati rispetto ai principi contabili generali:

1. Programmazione;
2. Contabilità finanziaria;
3. Contabilità economico - patrimoniale;

Al fine di evitare il fallimento di un ente locale in condizioni di gravi criticità finanziarie si applica la procedura di dissesto.

Domenico Laviano a.a. 2016/2017

Bilancio consolidato, previsto dal d.lgs 118/2011 al fine di concepire il Comune come una "holding", ovvero una società che possiede quote nei più disparati settori, e di

analizzarlo nella sua interezza e nella totalità dei servizi che offre. I principi contabili generali più importanti, invece, sono:

• Annualità: il bilancio va dal 1/1 al 31/12;
• Pubblicità: il bilancio deve essere soggetto ad adeguate forme di pubblicità in cui vige la trasparenza;
• Integrità: le entrate e le spese sono contabilizzate per il loro importo al lordo, vale a dire in maniera integrale;
• Competenza finanziaria.

La programmazione Il Sindaco deve depositare il Programma elettorale necessario per potersi candidare. Successivamente alle elezioni comunali il Ministero degli Interni effettua gli opportuni controlli, dopodiché viene avviato il procedimento di nomina. Di seguito sono indicati i documenti tipici preventivi e consuntivi nell'ente, con particolare enfasi sui primi. Anno x-1

• La Relazione di inizio mandato, cioè un documento a contenuto contabile che "fotografa" la situazione

La relazione di inizio mandato è un documento redatto entro 90 giorni dall'entrata in carica del Sindaco da parte del Ragioniere Capo dell'ente locale. Il Ragioniere Capo è responsabile della regolare tenuta delle scritture contabili e del bilancio. Successivamente, la relazione deve essere trasmessa alla Corte dei Conti, ovvero la Magistratura contabile, il cui compito è quello di controllare la salute finanziaria della PA ed eventualmente intervenire.

Le Linee Programmatiche di mandato sono un documento con cui il Sindaco appena eletto, alla luce della Relazione di inizio mandato, rivede il proprio programma elettorale e lo presenta al Consiglio comunale durante la sua prima seduta. Questo documento ha un contenuto libero, nel senso che non vi è alcuno schema preimpostato da seguire; esso viene discusso dal Consiglio e approvato dal Sindaco (poiché si configura come una sorta di aggiornamento del programma elettorale per cui il Sindaco è stato eletto).

primo cittadino è stato eletto).

• Il DUP (Documento Unico di Programmazione), predisposto dal Sindaco che lo presenta al Consiglio il 31/7 e il 15/11. Il DUP è lo strumento con il quale il Sindaco rende concrete le Linee Programmatiche di mandato e può essere votato e approvato dal Consiglio (senza un termine perentorio) o semplicemente discusso. Tuttavia, in caso di presentazione della nota di aggiornamento il 15/11, la sua approvazione è obbligatoria.
• Il DUP si divide in due sezioni:
1. Se.S.: sezione strategica, il cui ambito temporale di riferimento copre la durata del mandato del Sindaco in carica poiché riflette i suoi programmi;
2. Se.O.: sezione operativa, che vale per 3 anni. Essa, infatti, prescinde da chi governa l'ente perché riguarda gli aspetti gestionali e tecnici che permettono il funzionamento della macchina organizzativa.
• Il DUP prevede l'obbligo di contenere delle informazioni chiamate contenuti minimi, che variano nel Se.S.

E nel Se.O.Nel Se.S. essi sono costituiti da:

1. Condizioni esterne (regionali, nazionali o internazionali);
2. Nei Comuni più grandi, il Ragioniere Capo possiede anche la qualifica di dirigente ed è responsabile del settore finanziario.

Domenico Laviano a.a. 2016/2017

2. Condizioni interne (analisi dell'ente in quel preciso momento storico considerando anche il territorio limitrofo);
3. Obiettivi strategici (alla luce dei primi due punti l'Amministrazione analizza i suoi obiettivi in maniera dettagliata e anche contabile).

Per quanto riguarda il Se.O., invece, viene innanzitutto richiesto di individuare gli obiettivi operativi (per esempio i bandi di gara) destinati a concretizzare gli obiettivi strategici contenuti nel Se.S. Altri contenuti minimi sono:

1. Il fabbisogno del personale;
2. I lavori pubblici che si intendono operare durante il triennio;
3. I beni del patrimonio comunale che saranno dismessi.

Il principale documento di programmazione dell'ente

locale è il bilancio di previsione (BP). Si