Appunti Ragioneria delle Aziende Pubbliche (RAGAP)

Domenico Laviano a.a. 2016/2017

Appunti RAGAP prof. Iacopo Cavallini

1. La ragioneria delle aziende pubbliche

Per Ragioneria delle aziende pubbliche s’intende il sistema contabile e di bilancio applicato all’intero mondo

della Pubblica Amministrazione (PA), vale a dire al settore pubblico.

L’ISTAT è l’ente statale che si occupa di elaborare i dati riguardanti il nostro Paese, tra cui l’elenco delle PA.

Esse si dividono in tre macrocategorie:

1. A.A.L.L.: Amministrazioni locali (Comune, Università…);

2. A.A.C.C.: Amministrazioni centrali (Ministero);

3. Enti previdenziali e assistenziali: coprono l’intero territorio nazionale ma hanno una ramificazione

locale (INPS).

Tra le Amministrazioni locali vi sono gli Enti locali (E.E.L.L.), ovvero le aziende pubbliche che sono a diretto

contatto con il cittadino. Esse si dividono in:

• Comune, caratterizzato da una forte vicinanza con il cittadino. In Italia esistono 8000 comuni, di cui

più della metà ha meno di 20.000 abitanti. Va da sé che, considerato che ogni comune ha il suo

apparato burocratico e le sue spese e che la maggior parte dei comuni italiani è di piccole dimensioni,

tutto ciò provoca un dispendio di risorse molto elevato.

• Città metropolitane e Unioni di comuni: dal punto di vista normativo sono quasi la stessa cosa. Le

prime sono formate dal capoluogo di Regione e dai comuni circostanti (Firenze, Napoli, Palermo,

Reggio Calabria, Bari, Roma Capitale, ecc.), le seconde servono a incentivare i comuni a svolgere in

forma associata le loro funzioni. Le città che fanno parte di queste Unioni, pur conservando la loro

identità, costano meno ai cittadini e sono disciplinate dalla stessa normativa che regola i comuni.

• Province: costituzionalmente non esistono più ma redigono ancora il bilancio.

• Regioni. 2. Il TUEL

Il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (conosciuto e definito anche Testo unico delle leggi

sull'ordinamento degli enti locali, abbreviato in TUEL o anche TUOEL) è una legge che stabilisce i principi e le

disposizioni in materia di ordinamento degli enti locali italiani.

Parte I: Organi politici

In un Comune gli organi politici sono il Sindaco e il Consiglio comunale, che durano entrambi 5 anni.

Il Sindaco, eletto direttamente dai cittadini, si può candidare per un massimo di 2 volte. Esiste la possibilità

di voto disgiunto, ossia di votare sindaco e consiglieri appartenenti a liste differenti poiché diverse sono le

funzioni svolte da Sindaco e Consiglio comunale: il primo, insieme alla Giunta (composta da assessori da lui

nominati), è l’organo di governo del Comune, il secondo ne costituisce l’organo di controllo.

Il Consiglio comunale è l’assemblea che rappresenta il popolo ed effettua il controllo sull’operato del

Sindaco, arrivando anche a sfiduciarlo. Il Consiglio ha anche la funzione di approvare il bilancio comunale

proposto dal Sindaco.

Parte II: Ordinamento finanziario e contabile

In passato ogni Paese membro dell’UE disponeva di un proprio ordinamento giuridico basato su particolari

criteri, anche in materia contabile. Con il d.lgs. 91/2011 è stata introdotta l’armonizzazione dei sistemi

contabili e di bilancio per le amministrazioni centrali, in seguito estesa con il d.lgs. 118/2011 anche agli enti

locali. Tale armonizzazione ha come obiettivo quello di comparare le PA all’interno dell’Unione ed iniziò come

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fase di sperimentazione per 3 anni, fino alla fine del 2014. Nel 2015 essa è entrata in vigore in alcuni dei suoi

aspetti iniziali e oggi la sua introduzione costituisce processo ancora in corso.

3. Struttura e contenuto del d.lgs. 118-2011

Il d.lgs. 118/2011 ha introdotto nell’ordinamento giuridico la sperimentazione dell’armonizzazione dei

sistemi contabili degli enti locali a livello temporale (si è trattato di un processo lungo 3 anni) e spaziale (su

un campione di enti).

La struttura

Il d.lgs. 118/2011 è composto di due parti:

• Parte I: 50 articoli che costituiscono la normativa vera e propria. Molti di essi non sono più applicati

poiché erano destinati a regolare la fase di sperimentazione;

• Parte II: allegati di circa 200 pagine che sono obbligatori così come la normativa vera e propria.

Il contenuto

Il contenuto degli allegati si articola in 3 parti:

• Principi contabili generali;

• Principi contabili applicati;

• Schemi di bilancio.

I principi contabili si dividono generalmente in privati e pubblici.

I principi contabili privati sono emanati dall’OIC (Organismo Italiano di Contabilità), formato da professionisti

del settore contabile (ragionieri, commercialisti). Tali principi non hanno forza di legge: un’azienda privata

che deve redigere il bilancio secondo criteri civilistici non è obbligata a rispettare i principi contabili di

derivazione professionale. Essi esistono allo scopo di indirizzare la normativa di riferimento ma anche per

una ragione puramente linguistica: l’OIC utilizza un lessico tecnico che risulta più comprensibile per un

ragioniere che opera all’interno di un’azienda rispetto al linguaggio usato dal legislatore.

La Commissione per l’armonizzazione è un organismo professionale titolare della funzione di redigere i

principi contabili pubblici che acquisiscono forza di legge in seguito all’approvazione da parte del legislatore.

Tali principi servono a interpretare e integrare la normativa e rendere i bilanci degli enti locali comparabili.

L’importanza del bilancio pubblico è assai più elevata di quella del bilancio privato poiché le conseguenze del

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fallimento di un ente locale sono più gravi ed estese rispetto a quelle del fallimento di una singola impresa:

nel primo caso, infatti, ne pagano le conseguenze tutti i cittadini.

4. Gli allegati del d.lgs. 118-2011

L’allegato 1 contiene i 18 principi contabili generali composti da definizioni piuttosto ampie; gli allegati 2 e

3, invece, riguardano le Regioni. Ciò che interessa maggiormente, però, è l’allegato 4: esso contiene i quattro

principi contabili applicati che regolano ciò che si applica concretamente. Tali principi sono molto più lunghi

e dettagliati rispetto ai principi contabili generali:

1. Programmazione;

2. Contabilità finanziaria;

3. Contabilità economico – patrimoniale;

1 Al fine di evitare il fallimento di un ente locale in condizioni di gravi criticità finanziarie si applica la procedura di

dissesto.

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4. Bilancio consolidato, previsto dal d.lgs 118/2011 al fine di concepire il Comune come una “holding”,

ovvero una società che possiede quote nei più disparati settori, e di analizzarlo nella sua interezza e

nella totalità dei servizi che offre.

I principi contabili generali più importanti, invece, sono:

• Annualità: il bilancio va dal 1/1 al 31/12;

• Pubblicità: il bilancio deve essere soggetto ad adeguate forme di pubblicità in cui vige la trasparenza;

• Integrità: le entrate e le spese sono contabilizzate per il loro importo al lordo, vale a dire in maniera

integrale;

• Competenza finanziaria.

La programmazione

Il Sindaco deve depositare il Programma elettorale necessario per potersi candidare. Successivamente alle

elezioni comunali il Ministero degli Interni effettua gli opportuni controlli, dopodiché viene avviato il

procedimento di nomina. Di seguito sono indicati i documenti tipici preventivi e consuntivi nell’ente, con

particolare enfasi sui primi.

Anno x-1

• La Relazione di inizio mandato, cioè un documento a contenuto contabile che “fotografa” la

situazione finanziaria del Comune nel momento in cui inizia il mandato. Tale relazione deve essere

redatta entro 90 giorni dall’entrata in carica del Sindaco da parte del Ragioniere Capo dell’ente locale,

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colui che è responsabile della regolare tenuta delle scritture contabili e del bilancio.

Successivamente, la relazione deve essere trasmessa alla Corte dei Conti, ovvero la Magistratura

contabile, il cui compito è quello di controllare la salute finanziaria della PA ed eventualmente

intervenire.

• Le Linee Programmatiche di mandato, con cui il Sindaco appena eletto, alla luce della Relazione di

inizio mandato, rivede il proprio programma elettorale e lo presenta al Consiglio comunale durante

la sua prima seduta. Questo documento ha un contenuto libero, nel senso che non vi è alcuno schema

preimpostato da seguire; esso viene discusso dal Consiglio e approvato dal Sindaco (poiché si

configura come una sorta di aggiornamento del