Appunti prof Urbani - Diritto urbanistico

Diritto urbanistico

Il diritto urbanistico

Il diritto urbanistico è una materia che studia il territorio sotto il profilo giuridico, ovvero analizza l’insieme di norme che regola l’utilizzo del territorio (Diritto Positivo), ovvero aspetti come la sua trasformabilità, la sua conservazione, la sua intoccabilità, e la sua funzione da parte delle persone che ci vivono (che ne usufruiscono).

La disciplina giuridica regola il rapporto che si instaura fra i soggetti pubblici e i soggetti privati rispetto alla possibilità di utilizzo del terreno. Si possono individuare due grandi soggetti che si contendono il territorio:

• Poteri pubblici (Comuni, Regioni, Ministero dell’Ambiente e delle Infrastrutture), che hanno poteri autoritativi (a loro sono affidati compiti, funzioni).
• Soggetti privati (dal più piccolo proprietario di un’area agricola al più grande proprietario immobiliare).

Da una parte il Comune, tramite l’utilizzo del PRG, cerca di raggiungere il soddisfacimento sia pubblico che privato, dall’altra parte i soggetti privati, che possono essere sia proprietari o anche utilizzatori (o aspiranti tali) del terreno in questione, vogliono sviluppare la loro capacità imprenditoriale (o altro) sul territorio. Naturalmente questo binomio quasi sempre si trasforma in un contrasto di intenzioni, in quanto il volere privato spesso entra in conflitto con quello pubblico, che funge da garante della comunità. Ci sono infatti un alto numero di regole che devono cercare di mediare fra due voleri così opposti fra di loro.

Il territorio, nonostante abbia diversi livelli di lettura su diverse posizioni, rimane sempre ed in ogni caso territorio. La costituzione lo suddivide in:

• Comuni (con competenze nel territorio comunale)
• Province (con competenze nel territorio provinciale)
• Regioni (con competenze nel territorio regionale)
• Stati (con competenze nel territorio nazionale)

Tutti questi soggetti sono soggetti elettivi, ovvero vengono scelti direttamente dagli stessi cittadini, che li eleggono per scopi di amministrazione e rappresentanza. I territori apparentemente sono tutti uguali, ma dal punto di vista della disciplina dell’uso del territorio, questi soggetti pubblici sono tanti e diversi poiché i compiti e gli interessi che svolgono e curano hanno pesi e dimensioni diverse.

Questo perché il territorio fondamentalmente è una risorsa limitata, e deve quindi esser utilizzato con cognizione di causa e non in maniera indiscriminata, pena danni irreversibili al territorio stesso e alla comunità che ne usufruisce. Le leggi che riguardano il territorio hanno come oggetto la sua utilizzazione in correlazione con la sua sostenibilità (se quella attività può esser svolta), in quanto le attività umane sul territorio superano i confini amministrativi: ad esempio l’inquinamento atmosferico non rimane certo circoscritto al territorio dove viene prodotto.

La pianificazione

La pianificazione del territorio è un’attività ordinata nel tempo e nello spazio, al fine di ottenere un risultato. Con pianificazione si possono intendere Pianificazione del Territorio, dell’Ambiente, dello Smaltimento dei Rifiuti solidi: c’è una disciplina per ogni cosa, in quanto l’utilizzo della tecnologia ha messo in condizione l’uomo di poter fare qualsiasi cosa (quindi anche danni irreparabili) anche in brevissimi lassi di tempo (es: con una motosega si può distruggere una foresta in una notte).

La Pianificazione ha bisogno preventivamente di una fase di Programmazione: con la Pianificazione si determina l’assetto di un territorio, perché si vogliono ottenere risultati da quell’assetto. Ma per far sì di raggiungere queste condizioni, c’è appunto bisogno di una programmazione, in cui le attività umane possano svolgersi tranquillamente per il raggiungimento di questa pianificazione, quindi di questo assetto, e infine dei risultati previsti all’inizio.

Se gli interessi possono esser diversi, le modalità con cui si conseguire tali attività pubbliche si riuniscono sotto il nome di Piano, che si può riassumere in: Prevedere, Prevenire, Programmare e Pianificare. Prevedere significa tener conto delle possibili implicazioni; introduce anche il concetto di precauzione, di prudenza: la complessità dei problemi porta a far sì che il tutto non possa esser fatto nell’isolamento, ma deve trovare momenti di confronto con altri soggetti che hanno interesse settoriale, ovvero le amministrazioni devono cooperare fra di loro e più la pianificazione sarà di vasto raggio, più i soggetti che devono cooperare fra di loro aumenteranno di numero. La Pianificazione di bacino si spalma di norma su 30 comuni, e più questa pianificazione sarà scarna di leggi, più il rischio di danni, dovuto a questa pianificazione, sarà alto.

Nella pianificazione bisogna tener grande conto dei vincoli: l’utilizzazione di determinati beni siti sul territorio è ristretta (in alcuni casi anche negata), in quanto bisogna tener conto che quei beni possono non esser rigenerabili (ovvero unici e non riottenibili dopo determinati interventi). Appunto per questo motivo, che riguarda sia la sfera fisica che temporale, c’è un continuo bisogno di specializzazione, che deve esser sottoposta a un continui lavoro di aggiornamento, appunto per garantire, dove possibile, la rigenerazione dei beni.

Particolari beni godono della riconoscibilità, e allora interviene un vincolo detto Vincolo Paesaggistico-Naturale, che impone quindi interventi compatibili con il rispetto di tale vincolo, tenendo conto anche della sostenibilità ambientale (bellezze naturali, sia singole che di insieme). L’utilizzo del Territorio, in sintesi, è fortemente legato ai suoi aspetti ambientali, con cui si misura costantemente.

La proprietà

Il diritto di proprietà

Il diritto di proprietà è un diritto soggettivo, in base al quale i proprietari economici di un bene fanno ciò che vogliono di quel bene, nei limiti delle leggi in vigore. È un diritto riconosciuto dalla Costituzione (139 articoli), definita anche Carta Fondamentale, perché è l’insieme dei principi fondamentali del nostro ordinamento giuridico ai quali il legislatore deve rifarsi nell’esercizio del suo lavoro. L’articolo più importante è l’Articolo 42 della Costituzione, intorno al quale ruota tutta la disciplina urbanistica, fondamentale nella Pianificazione, e che è dedicato al Diritto di Proprietà, dove per proprietà, nel Diritto Urbanistico, si intende la proprietà di suoli e di beni immobili.

Il Diritto di Proprietà è suddiviso in:

• 1° parte del 2° comma (i comma sono i paragrafi in cui è articolato, e in questo caso sono 3): “La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge” (è un diritto violabile).
• 2° parte del 2° comma: “La legge ne determina i modi di acquisto e di godimento ed i limiti, al fine di assicurarne la funzione sociale” (pone dei limiti nel godimento e nell’utilizzo del bene di nostra proprietà).

Il diritto di proprietà è a tutela del proprietario, ma è limitato: ovvero il proprietario può fare ciò che vuole del suo bene, purché questo non pregiudichi gli interessi degli altri cittadini e non danneggi il territorio stesso, tenendo presente in particolar modo l’interesse ambientale, paesaggistico e idrogeologico. Da qui l’esistenza di proprietari “sfortunati”, che vedono il loro territorio assegnato al verde attrezzato, e quindi impossibilitati nell’edificare (e quindi nel lucrare sul proprio bene), in quanto non si possono soddisfare tutti i proprietari.

È proprio da queste premesse che nasce il Contenzioso fra Pubblica Amministrazione e Privati: l’amministrazione può contraddire i privati perché la legge gliene dà sia il diritto che il dovere di farlo, benché una pianificazione già rispettosa delle leggi debba esser fatta in primis dall’architetto stesso. Il comune deve ponderare tutti gli interessi che riguardano il territorio, e può limitare l’interesse del singolo in favore dell’interesse della comunità. Con queste premesse, può quindi emanare il famoso PRG.

I vincoli

I vincoli si differenziano in tre categorie fondamentali: vincoli strumentali, vincoli sostanziali e vincoli morfologici.

Vincoli strumentali

I vincoli strumentali rappresentano la conformazione della proprietà e sono indennizzabili. Si dividono a loro volta in:

• Vincoli localizzativi (anche nei piani particolareggiati).
• Vincoli preordinati all’esproprio (trasferiscono la l’attività dal privato all’amministrazione pubblica). Sono vincoli con i quali l’amministrazione pubblica localizza un’opera pubblica (tramite il PRG) su un’area privata, e lava a realizzare senza bisogno di un piano attuativo.
• Vincoli di rinvio al piano attuativo, con i quali l’amministrazione pubblica individua un’area privata su cui realizzare un’opera pubblica, ma rinvia il tutto ad un successivo piano attuativo, che individuerà le condizioni per realizzare quest’opera. La differenza con il vincolo precedente è quindi che l’opera pubblica non può esser realizzata immediatamente: serve un Piano attuativo aggiornato, la differenza è temporale e sostanziale.

Vincoli sostanziali

Rappresentano la conformazione del territorio, ossia la zonizzazione (destinazione del verde, etc.), ossia riguardano tutti. Vengono emessi dalla pubblica amministrazione attraverso il PRG, come i vincoli strumentali.

Vincoli morfologici

Sono vincoli che non vengono imposti, ma esistono per le particolari condizioni intrinseche di un bene (condizioni storiche o ambientali), tali da essere vincolanti per la natura stessa del bene. Sono: vincoli paesistici, vincoli idrogeologici, vincoli delle bellezze naturali, vincoli dei beni storici, artistici e culturali. Sono posti dall’amministrazione senza discrezionalità, a differenza dei vincoli urbanistici (strumentali e sostanziali), che sono artificiali, ossia possono esser localizzati dalla pubblica amministrazione dove vuole. Il Piano Paesistico che sostanzialmente già esiste. Se non esiste la pianificazione, non è un bene vincolato. La caratteristica di questi vincoli è che l’amministrazione non può porre un vincolo morfologico se l’area non presenta un bene che abbia caratteristiche particolari.

La legge 81/’95 ha ritenuto vincolati come bellezze naturali tutti i beni riconducibili alle 12 categorie di bellezze naturali, quali ghiacciai, fiumi, montagne etc. Non sono indennizzabili.

Secondo gli standard del 1968, i vincoli rappresentano un aspetto degenerativo del PRG, in quanto il PRG è nato nella legge 1150 come Piano di Direttiva di massima, ossia doveva dare indicazioni generali che dovevano esser attuate tramite i piani attuativi. In definitiva il PRG non doveva porre dei limiti, dei vincoli, anche se l’amministrazione ha ritenuto opportuno farlo quando se ne presentava la necessità.

Il PRG ha durata temporale indeterminata, ossia resta in vigore finché non viene sostituito mentre il Piano attuativo ha valenza per 10 anni. Anche il Vincoli Localizzativi avevano durata indeterminata, e quindi senza una scadenza il proprietario non poteva mai usufruire dell’area di sua proprietà, veniva cioè svuotato del diritto di proprietà a tempo indeterminato.

Con il continuo aumentare di lamentele da parte dei privati, la corte costituzionale, con la sentenza 5/1968, sancì l’illegittimità costituzionale della legge 1150/’42 che stabiliva che i vincoli potevano esser apposti senza una scadenza temporale, e impose quindi di stabilire una durata del vincolo urbanistico. La Legge Tampone 1187/1968 stabilisce che il vincolo urbanistico localizzativo non può avere una durata superiore ai 5 anni, durante i quali il vincolo è legittimo, ovvero si può svuotare di contenuto il diritto di proprietà e non è previsto indennizzo; superati i 5 anni se il vincolo persiste, e l’opera non è ancora stata realizzata, il vincolo si può reiterare (cioè confermare), ma in questo caso diventa illegittimo e l’Amministrazione è tenuta ad indennizzare il proprietario per i 5 anni futuri. Se l’opera viene realizzata viene effettuato l’Esproprio, che implica un ulteriore indennizzo (risarcimento) del territorio espropriato. Se l’opera non viene realizzata, dopo 10 anni il vincolo scade per la seconda volta, ma non può essere reiterato per la seconda volta a 15 anni, purché verrebbe meno la legge 1187(1968 che poneva una durata determinata per i vincoli. Caso diverso è se l’opera viene iniziata e non terminata: in questo caso la procedura espropriativa viene terminata, e l’amministrazione pubblica diventa a tutti gli effetti proprietaria dell’area, rendendo inutile una reiterazione del vincolo.

In sintesi, il vincolo ha quindi una durata massima di 10 anni (e minima di 5). Solo in casi straordinari, previo l’utilizzo di una specifica variante del PRG, il vincolo può essere rinnovato per la terza volta (15 anni).

L’Espropriazione Larvata (vincolo reiterato) non è un’espropriazione nel senso canonico del termine, ma raggiunge gli stessi effetti, senza che questa sia avvenuta. Sarebbe un esproprio senza indennizzo. Molte amministrazioni hanno dovuto indennizzare per anni i proprietari perché questi venivano svuotati del diritto di proprietà.

Con la vecchia Licenza Edilizia si aveva già il diritto di edificare, ed era gratuita. Ma la Legge Bucalossi n. 10/1977, con sol cambio di denominazione (da Licenza Edilizia a Concessione Edilizia) ha stabilito che il proprietario, pur avendo il diritto di proprietà, non ha il diritto di edificare (Ius Aedificandi), che solo l’Amministrazione può concedere (appunto concessione edilizia) dietro retribuzione (si parla in questo caso di Oneri Concessori). Questa legge risolve quindi risulta una Forma Elegante (???) Per evitare che l’amministrazione paghi l’indennizzo in caso di reiterazione del vincolo. E difatti nel 1978 la corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale di questa legge, poiché lo Ius Aedificandi è parte integrante del Diritto di Proprietà.

Se il vincolo decade e l’opera non è stata realizzata, il suolo riacquisisce la destinazione d’uso prevista inizialmente dal PRG. Ma esistono delle zone del PRG che non hanno una destinazione o una disciplina urbanistica: sono le cosiddette Zone Bianche (o Zone di Confine del Piano), e in questo caso il Consiglio di Stato con una sentenza del 9 Ottobre 2003 ha stabilito che si applichi la disciplina adottata per i comuni sprovvisti di PRG, ovvero gli Standard Ope Legis (Norme di Salvaguardia), che sono restrittivi per il proprietario, perché hanno un indice di edificabilità molto basso: “Tuttavia solo il PRG privo dei contenuti essenziali può rendere un’area assimilabile ad una zona bianca, disciplinata alla stregua delle aree prive di disciplina urbanistica. Il criterio per le zone bianche non può invece trovare applicazione se manca il presupposto essenziale della lacuna nella normativa edilizia.”

Una sentenza del 1 Ottobre 2003 ha stabilito che gli Standard Ope Legis devono avere una durata promissoria poiché il comune è obbligato ad una nuova pianificazione dell’area non normata. Con una variante del PRG si è stabilito però che, in caso di inerzia da parte del comune, il privato può intervenire in due modi:

1. Può promuovere lui stessi gli interventi sostitutivi della regione, che nomina un Commissario Adacta, ossia un tecnico per l’adozione di quegli interventi.
2. Può agire per vie giuridiche, secondo il procedimento del “Silenzio-Rifiuto”: il privato con delle semplici raccomandate obbliga il comune ad approvare gli interventi entro 60 giorni. Nel caso in cui l’Amministrazione non lo faccia, si forma il cosiddetto “Silenzio-Rifiuto”, e la legge consente di impugnarlo dinanzi al TAR, che obbliga l’Amministrazione a procedere nei tempi imposti, perché se non lo dovesse fare commetterebbe un reato perseguibile penalmente.

La sentenza n. 179 del 20-05-1999 della Corte Costituzionale (ovvero l’organo che giudica se una legge del Parlamento sia incostituzionale o meno), riassume il discorso dei vincoli e stabilisce se sono indennizzabili o meno.

Vincoli indennizzabili

Sono i vincoli espropriativi (ovvero si dedicano all’espropriazione), che svuotano di contenuto il Diritto di Proprietà mediante imposizione. Sono vincoli che non riguardano la generalità dei cittadini, ma un ristretto gruppo di essi, agendo su beni determinati (beni precisamente individuati). Il vincolo espropriativo è:

• Particolare: fa riferimento al soggetto.
• Determinato: fa riferimento al bene.

Il vincolo urbanistico strumentale...