Appunti prof Urbani - Diritto urbanistico

FUNZIONE DI CONTROLLO DELL’ATTIVITA’ EDILIZIA

1.Funzione di Controllo dell’Attività Edilizia

E’ probabilmente una delle funzioni più importante e allo stesso tempi più controverse delle pubbliche istituzioni

locali: la F

u n z i

o ne di C

o n t ro l lo d el l’ At ti v it à Ed i li z ia è un’attività svolta in generale dall’Amministrazione Comunale,

svolta dagli Uffici Tecnici dell’Amministrazione stessa, che devono controllare se il progetto presentato sia

conforme alle prescrizioni del piano. Gli uffici tecnici disciplinano l’uso dei suoli, ossia fissano le misure di

edificabilità (volumi, altezza, distanza, tipologia): sono loro infatti a rispondere ad un privato che chiede la

possibilità di poter edificare sul suo suolo.

La Funzione di Controllo dell’Attività Edilizia deve garantire il rispetto delle regole, dette anche comandi (ad

esempio su un suolo agricolo posso svolgere solo attività agricole). L’infrazione delle suddette regole comporta la

realizzazione di opere abusive che sono in contrasto con le prescrizioni.

Quello dell’abusivismo è un problema molto sentito e dibattuto in Italia: nel nostro paese non c’è una disciplina

esatta che permetta di bloccare direttamente l’abusivismo, riconosciuto dal nostro Ordinamento Giuridico come reato

penalmente perseguibile. In Italia si è giunti alla 3° legge sul Condono Edilizio (1985- Governo Craxi, 1995-

Governo Berlusconi, 2003-Governo Berlusconi), una norma che aliena i principi stessi del diritto urbanistico, in

quanto costituisce una misura peronistica rispetto a chi in precedenza ha infranto le prescrizioni, che commettendo il

reato di abusivismo edilizio, può sanare la sua posizione e quella del suo immobile abusivo pagando una somma

versata direttamente nelle casse dello stato e non nelle casse comunali.

I comandi che controllano e regolano l’Attività Edilizia risultano immodificabili dal momento in cui sono state poste.

Per poterle modificare occorre infatti modificare anche il Piano, a meno che le modifiche richieste siano minime. In

molti casi, per favorire lo sviluppo economico, quindi favorire i mercati e l’iniziativa dei privati, il PRG diventa

sempre più flessibile, ossia non risulta più un piano prescrittivo, non fissa le prescrizioni, che vengono concordate

direttamente col privato, ma che dovranno esser rigorosamente rispettate da quest’ultimo, pena il pagamento di

sanzioni.

La facoltà edificatoria dei privati è un’attività estremamente vincolata, in quanto la discrezionalità

dell’Amministrazione non c’è, si riduce a zero, in quanto il comportamento che deve assumere l’Amministrazione è

chiaramente enunciato dalle prescrizioni, ed è implicita l’impossibilità di favorire o anche solo prendere in

considerazione gli interessi privati. Oltretutto l’Amministrazione non rilascerà mai la concessione edilizia se non è

prima il privato a richiederla (Procedimento ad Iniziativa di Parte).

L’attività edilizia non è libera, ma sotto controllo dell’Amministrazione Comunale, e non solo per il semplice fatto

che il privato si deve attenere alle prescrizioni, ma anche perché il privato deve prima ottenere un’Autorizzazione a

Costruire dall’Amministrazione stessa, un Provvedimento Abilitativo che permette l’apertura del cantiere.

Ci sono 2 casi in cui, nonostante il privato presenti un progetto a norma di legge, l’Amministrazione può non

rilasciare l’autorizzazione a costruire, e ciò succede per far recuperare all’Amministrazione la

Discrezionalità, ovvero quel minimo di diritto di intervento all’interno della decisione.

I CASO: art. 31 della Legge 1150/1942, così come notificato dalla Legge Ponte: “Il rilascio della concessione

edilizia è subordinato all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria”. L’Amministrazione è autorizzata a non

rilasciare la concessione in questo caso: se dovesse chiedere la privati di realizzare quelle opere in cambio della

concessione, commetterebbe A b uso d ’ U f

f ic i o .

II CASO: quando il provvedimento abilitativo si riferisce ad un PRG vigente, ma nel frattempo se ne è adottato un

altro. Se il progetto è conformare al PRG vigente (ma non a quello adottato), entrano in gioco le Norme di

Salvaguardia che salvaguardano il piano adottato, se il progetto presentato è in contrasto col piano vigente.

La funzione di controllo dell’attività edilizia ha cambiato tipologia nel corso degli anni. Già nel 1942, con l’art. 31

della Legge 1150/1942, viene introdotta la Licenza Edilizia (gratuita) che nell’ambito del territorio comunale

permette di eseguire nuove costruzioni, ampliarle, modificarle o di demolire costruzioni già esistenti, ovvero

procedere all’esecuzione di opere di urbanizzazione del terreno. Questa legge rilasciava una serie di Attività prive di

disciplina: essendo attività non contemplate dalla legge, erano quindi pericolosamente libere.

Con l’Art. 1 della Legge Bucalossi n. 10/1977 il nome della Licenza Edilizia viene modificato in Concessione

Edilizia, ed introduce delle importanti modifiche: innanzitutto la rende onerosa (comporta quindi un costo), e deve

esser chiesta per qualsiasi attività che comporti la trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale

(quindi anche muretti, cancellate etc.). Si amplia così di molto lo spettro delle attività sottoposte a concessione, e

questo crea numerose perplessità rispetto a quali attività di preciso siano subordinate al rilascio della concessione, in

quanto con questa legge praticamente qualsiasi attività non è più libera e per giunta diventa anche onerosa.

Fino al 1977 il Diritto di Costruire era interno al Diritto di Proprietà: i vincoli urbanistici non potevano avere l’ultima

parola sulla volontà dei privati di poter costruire sui propri terreni, comprimendo la loro facoltà di costruire e

prefigurando una sorta di Esproprio larvato (esproprio senza indennizzo), in contrasto con l’Art. 42 della

Costituzione, con cui l’Amministrazione rimane solo il limite all’esercizio dello Ius Aedificandi (Diritto edificatorio)

che il privato ha sulla propria area. Fino al ‘77 l’amministrazione rilascia solo una licenza, che è un’autorizzazione.

Ma dal 1977 il Diritto di Costruzione viene a conti fatti separato dal Diritto di Proprietà. I vincoli urbanistici

potevano avere durata molto lunga, in quanto la proprietà era nuda e quindi il comune non era costretto ad

indennizzare i vincoli in caso di reiterazione, e il proprietario si vedeva costretto a chiedere la concessione di tale

diritto. Con la Concessione Edilizia, l’Amministrazione quindi concede dietro pagamento qualcosa che il cittadino

non possiede più, lo Ius Aedificandi, appunto.

Ed infatti, nel 1978, la Corte Costituzionale sancisce come incostituzionale la Concessione Edilizia, in quanto il

Permesso di Costruire è insito nel Diritto di Proprietà, ma in ogni caso la Corte riconosce che il Privato ha bisogno di

un Provvedimento che rimane comunque la Concessione, ma con valore autorizzativo. Nel 2011 la Concessione

Edilizia diventa così Permesso di Costruire che è un provvedimento vincolato, in quanto l’accertamento da parte

della Pubblica Amministrazione. Manca oltretutto la discrezionalità da parte della Pubblica Amministrazione, in

quanto questa è obbligata a rilasciare il permesso se il progetto presentato rispetta le norme urbanistiche del PRG, e

può esser annullata se c’è un errore nell’applicare una norma ma non può esser in ogni caso revocato se c’è un cambi

odi destinazione d’uso (una formula che cerca di tutelare il cittadino).

L’art. 31 della Legge 457/1978 da una definizione degli interventi edilizi ed in particolare di:

• Manutenzione ordinaria e straordinaria

• Restauro e risanamento conservativo

• Ristrutturazione edilizia e urbanistica

L’art. 48 della Legge 457/1978 introduce l’Autorizzazione edilizia gratuita per le opere di manutenzione

straordinaria ed il restauro e il risanamento conservativo, la ristrutturazione è invece soggetta a concessione. L’art. 7

della Legge 94/1982 (convertita nel D.L. 9/1982) introduce:

• Ulteriori attività edilizia gratuite che prima erano libere, quali l’eliminazione di barriere architettoniche, gli scavi,

le occupazioni di suolo mediante deposito di materiale a cielo aperto, demolizioni, annessi tecnologici

• Il concetto di s il e n z io

- assens o : presentata la domanda, e depositato il progetto, se l’Amministrazione non

risponde entro 90 giorni, si possono iniziare i lavori. E’ stato introdotto per le autorizzazioni, ma nel 1994 è stato

fatto passare anche per le concessioni edilizie: la domanda equivale al rilascio tacito della concessione edilizia.

Abbiamo quindi due ripartizioni: 1) Concessione Onerosa Tacita; 2) Autorizzazione Gratuita e

Autorizzazione Gratuita Tacita.

La “scissione” fra Concessione Edilizia e Permesso di Costruire causa una grande frammentazione della Disciplina

Urbanistica, in quanto entrambe riguardano concezioni diverse. La Concessione Edilizia riguarda

• Nuove costruzioni e generici aumenti di volume:

• Ogni trasformazione stabile sul territorio

• Opere di ristrutturazioni edilizie che alterano il volume e la sagoma del costruito

• Interventi duraturi.

E’ una concessione onerosa, ma gratuita per particolari interventi quali

• Interventi in zona agricola

• Interventi da realizzare in seguito a calamita (terremoti)

• Opere statali

• Ristrutturazione di edifici unifamiliari che non superano il 20% della volumetria.

L’autorizzazione edilizia (permesso di costruire) riguarda attività che non creano nuovi volumi abitabili, e non è

onerosa, almeno se non si interviene in aree demaniali.

Per ottenere i due provvedimenti bisogna avviare due procedimenti sempre per iniziativa di parte:

• La legge 241/1990 sul procedimento amministrativo dice che “ogni procedimento avviato si deve concludere con

un provvedimento espresso negativo o positivo”.

• Il procedimento viene avviato quando si presenta la domanda; l’amministrazione nomina un responsabile che

procura ai cittadini l’elenco dei documenti necessari per agevolare il procedimento; ovviamente il tempo del

procedimento dipende: 1) dalla completezza della domanda (più è incompleta più volte si dovranno chiedere

delucidazioni); 2) efficacia dell’amministrazione, ossia dalla velocità della decisione;

• Il parere della commissione edilizia è necessario, ma consultivo: