Appunti di lezione diritto urbanistico

LEZIONE 1

Diritto del governo del territorio, anzitutto il diritto urbanistico è uno specifico settore

del diritto amministrativo, in questo senso disciplina il rapporto amministrativo che si

instaura tra l’autorità pubblica, la PA, e i soggetti privati che possono essere a vario

titolo i proprietari dei terreni, vicini, imprenditori che sui propri terreni intendono

avviare attività economiche. Il privato è sempre soggetto a prescrizioni urbanistiche

stabilite dalla PA tenute anzitutto in piani urbanistici (=atti amministrativi generali),

ma potrà trattarsi di prescrizioni contenute anche in provvedimenti amministrativi (il

permesso di costruire ad es), di esproprio o di carattere sanzionatorio, quindi atti con

elementi tipici che connotano il provvedimento amministrativo:

-unilateralità

-autorità

-esecutorietà

-esecutività

Si applicano al diritto urbanistico tutta una serie di garanzie già previste in via

generale dal diritto amministrativo, es regole relative alla partecipazione dei cittadini

all’attività di pianificazione.

Il diritto urbanistico investe anche i rapporti interprivati, quindi ha a che fare

notevolmente anche con il diritto privato, basti pensare alla norma sulle distanze

prevista nel c.c che riceve ulteriore specificazione a livello normativo proprio

nell’ambito del diritto urbanistico.

EVOLUZIONE STORICA

Qual è la definizione che si può dare al diritto del governo del territorio?

Per comprendere che cos’è occorre partire dalle origini e svolgere un’analisi della sua

evoluzione. Si parte dalle origini dello stato unitario quando i comuni non avevano

neppure l’obbligo di adottare un PRG.

Possiamo distinguere l’evoluzione di questa branca del diritto in 4 fasi:

I-1865-1942, fase di fondazione del diritto urbanistico→ in questa fase il diritto

urbanistico si basa sulla netta distinzione tra sfera privata e pubblica, in uno stato

pienamente liberale il diritto di proprietà rappresentava il diritto per eccellenza e il

proprietario del fondo all’interno di questo era sovrano assoluto. Unico limite ammesso

al diritto di proprietà discendeva dal rispetto della proprietà altrui, secondo l’ideologia

liberale il mio diritto finisce dove inizia quello degli altri. Lo spazio per la sfera pubblica

è assai ridotto, in capo alle amministrazioni incombeva il potere-dovere di provvedere

soltanto alle opere di uso pubblico, alle volte le amministrazioni per realizzare quelle

opere pubbliche potevano aver bisogno di acquisire le aree di proprietà dei privati,

nascono così le prime leggi sull’espropriazione forzata. la prima legge è quella

francese del 1810, in Italia dovremo attendere il 1865 (anno in cui vengono adottate le

leggi di unificazione amministrativa) L 2248/1865 allegato a) contiene le prime

disposizioni in materia urbanistica, questo allegato prevedeva la possibilità per i

consigli comunali di adottare regolamenti di igiene, edilizia e polizia locale che

avevano efficacia limitatamente ai centri abitati.

Sempre nello stesso anno la L 2359 detta la prima disciplina in materia di

espropriazione forzata, inoltre prevede la facoltà per i comuni di adottare piani

regolatori edilizi, per centri urbani già esistenti, e piani di ampliamento per disciplinare

l’espansione degli abitati. La legge già prevedeva delle forme embrionali di

partecipazione dei privati alla formazione di questi piani tuttavia queste leggi rimasero

pressoché inattuate (scarsa preparazione tecnica degli uffici comunali e mancanza di

risorse finanziarie).

N.B la legge del 1865 prevedeva per l’esproprio un indennizzo quantificato in una

somma pari al valore venale del bene espropriato (=valore di mercato).

Fioriscono già in questo periodo le prime forme di convenzioni urbanistiche, in

particolare accordi bonari, cioè veri e propri accordi in cui il privato si obbligava a

cedere volontariamente delle aree di sua proprietà all’amministrazione e questa da

parte sua concedeva delle utilità, spesso si trattava di esenzioni di natura fiscale.

In questa fase qualche grande città italiana adottò un piano regolatore edilizio (Roma,

Firenze, Milano, Bologna, Torino).

Altro momento importante si ebbe con l’entrata in vigore delle leggi sanitarie nel 1934

il tu introduceva il certificato di abitabilità degli edifici, atto con cui si accerta la

conformità della costruzione alle regole contenute nel regolamento edilizio, solo nel

1935 con un regio decreto legge viene introdotta per la prima volta l’autorizzazione a

costruire, si stabiliva l’obbligo per i privati di richiedere una autorizzazione preventiva

al podestà per poter costruire all’interno dei centri abitati.

Durante la 2^gm venne adottata una legge che costituisce ancora oggi il riferimento

legge urbanistica fondamentale,

generale L1150- questa per la prima volta prevede 2

livelli gerarchici di pianificazione urbanistica, al livello sovraordinato piani territoriali di

coordinamento, al livello subordinato piani regolatori generali ma il PRG doveva essere

adottato solamente da alcuni comuni (quelli maggiori) individuati in un apposito

elenco ministeriale, per gli altri comuni era previsto il programma di fabbricazione. Il

PRG aveva ed ha tutt’ora la capacità di stabilire la destinazione d’uso dei suoli, e

limitare la proprietà privata sia da un punto di vista qualitativo (significa che il privato

potrà costruire sul proprio terreno solo costruzioni compatibili con la destinazione

d’uso) e quantitativo (che cosa il proprietario nel costruire dovrà rispettare, c.d indici

di edificabilità).

Altra novità è l’introduzione della licenza edilizia, nuovo nomen iuris per

l’autorizzazione preventiva a costruire introdotta nel 1935.

II-1942-1980, fase in cui il diritto urbanistico si presenta come il diritto che

regolamenta l’incremento edilizio e l’assetto delle città→ fase caratterizzata da

3 tendenze:

1-straordinarietà→la ripresa economica trasforma l’economia dell’Italia, trasformazione

verso un modello industriale che determina una trasformazione anche del volto delle

città, una forte crescita delle città a discapito delle campagne, occorreva quindi

costruire per fronteggiare le esigenze abitative di chi si trasferiva, questi fenomeni

avvengono al di fuori delle previsioni contenute nella legge urbanistica fondamentale,

si ricorre a strumenti straordinari. Nel 1951 vengono introdotti i piani di ricostruzione,

con i quali i comuni erano obbligati ad individuare le zone destinate alla demolizione e

ricostruzione da un lato e le zone destinate a servizi dentro e fuori il perimetro

dell’abitato i piani di ricostruzioni scalzano quindi il PRG che da strumento provvisorio

diventano il principale strumento di regolazione dell’attività edilizia, il risultato fu un

pesante stravolgimento dei centri abitati ed un’edificazione massiccia delle periferie,

tra anni 50-60 grande sviluppo edilizio che si afferma nella più totale mancanza di

rispetto di forme di ordinata e ordinaria pianificazione urbanistica, nasce in questo

periodo il fenomeno delle c.d lottizzazioni abusive.

2-ricerca di normalizzazione da parte del legislatore→ legge importante di questi anni

è la c.d legge ponte, si tratta della L 765/1967, interviene con alcune modifiche alla

legge urbanistica fondamentale del ’42 in attesa di un’annunciata riforma urbanistica.

Principali interventi legge ponte:

in questa esigenza di normalizzazione il primo obbiettivo fu quello di estendere il

❖ più possibile l’applicazione dei piani urbanistici, si generalizza così l’obbligo per i

comuni di dotarsi di un PRG, non solo, vengono fissati i termini entro cui i comuni

dovevano dotarsi di un PRG, in mancanza veniva previsto il potere sostitutivo dello

stato, la legge rendeva obbligatorio il c.d regime di salvaguardia che prevede dei

limiti molto ridotti di edificabilità in assenza di un piano regolatore (“zone

bianche”);

Rende la licenza edilizia obbligatoria su tutto il territorio comunale, sia centri

➢ abitati che zone di espansione;

Irrobustimento delle sanzioni nel caso di lottizzazioni abusive, opere in assenza

➢ di licenza o difformità dal piano.

Arginare lo sviluppo edilizio selvaggio e speculativo, rinvia ad un decreto

❖ ministeriale (d.m

1444/1968) per la fissazione di limiti inderogabili di densità edilizia, altezza e distanza

tra fabbricati, nonché rinvia alla definizione dei c.d standard, cioè la dotazione minima

di infrastrutture e servizi da garantire in rapporto al numero di abitanti.

Altra novità è rappresentata dalla fissazione della regola secondo cui le licenze edilizie

potevano essere rilasciate solo in presenza e a condizione della realizzazione delle

opere di urbanizzazione primaria.

Ottenere la partecipazione dei privati a spese di urbanizzazione, viene per la prima

❖ volta disciplinata la c.d lottizzazione convenzionata, cioè piani di lottizzazione cui

accede la convenzione di lottizzazione nella quale i privati ottenevano

dall’amministrazione la possibilità di costruire ma in cambio si impegnavano a

realizzare le opere di urbanizzazione primaria, si impegnavano poi a versare un

contributo a sostegno dei costi necessari alla realizzazione delle opere di

urbanizzazione secondaria (scuole, impianti pubblici ecc..).

Fase caratterizzata anche dall’adozione di altre importanti leggi che introducono i

primi ? del PRG, si tratta del piano per gli insediamenti produttivi, piani di recupero,

proprio con questi piani il legislatore si poneva per la prima volta il problema della

riqualificazione urbanistica del patrimonio esistente. 3-primi interventi della corte cost

che hanno conformato alcuni capisaldi del diritto urbanistico→prima importante

sentenza è la n 55/1968, con questa prima pronuncia la corte cost dichiarò illegittima

la legge ponte nella parte in cui non prevedeva un indennizzo a favore dei privati

proprietari per il caso di apposizione mediante il PRG di vincoli di inedificabilità

assoluta, con quella sentenza la corte ebbe a dire anzitutto che il diritto di edificare

“ius edificandi” coincide con il diritto di proprietà, quindi è una facoltà insita ed

esistente che caratterizza il nucleo del diritto di proprietà, per cui ogni previsione del

PRG che stabilisca un divieto di edificabilità del suolo con efficacia a tempo

indeterminato equivale ad una forma di espropriazione sostanziale, vale a dire che il

bene resta di proprietà privata ma il diritto viene completamente svuotato nel suo

contento tipico, conseguentemente se il PRG prevedeva vincoli di inedificabilità

assoluta a tempo indeterminato ciò valeva ad una forma di larvata di espropriazione

con conseguente obbligo per i comuni di liquidare un indennizzo a favore dei privati (si

stimò che l’effetto economico della sentenza avrebbe prodotto un esborso di 400

miliardi di lire). Il legislatore italiano intervenne con una serie di leggi “tampone”, la

prima nel 1968 prorogata annualmente fino al 1971, queste leggi stabilivano per i

vincoli di inedificabilità una durata massima di 5 anni allo scadere dei quali se le

previsioni del piano non erano attuate si stabiliva la decadenza del vincolo. Dopo il

susseguirsi delle leggi tampone intervenne affrontando la questione la L 10/1977

“legge bucalossi”. L’operazione compiuta dalla legge fu emblematica, perché proprio

sul presupposto argomentativo per cui lo ius aedificandi inerisce al diritto di proprietà

sconfessò questo assunto trasformando il titolo abilitativo necessario per costruire, la

licenza edilizia venne abrogata e al suo posto venne introdotta la concessione edilizia

(importante distinzione tra autorizzazione e concessione, l’autorizzazione è il

provvedimento amministrativo attraverso il quale l’amministrazione verificata la

sussistenza di presupposti previsti dalla legge rimuove un ostacolo all’esercizio di un

diritto di cui il privato è già titolare, viceversa la concessione ha effetto costitutivo in

capo al privato. A livello urbanistico trasformare il titolo amministrativo necessario per

costruire da autorizzazione a concessione significava affermare che lo ius aedificandi

non sussiste ab origine in capo al proprietario privato ma viene costituito in capo al

privato per effetto della concessione).

In questo modo la legge bucalossi diceva il contrario di quanto detto dalla corte nella

sentenza del ’55, questo aveva conseguenze anche sul piano dell’espropriazione

forzata e dei vincoli di inedificabilità assoluta perché se lo ius aedificandi non sussiste

ab origine in capo al proprietario significa che l’apposizione di vincoli di inedificabilità

assoluta non produce alcun effetto espropriativo con la conseguenza che il comune

non era tenuto ad alcun indennizzo di esproprio.

Il braccio di ferro tra il legislatore e la corte prosegue, dopo la legge bucalossi la corte

cost interviene nel 1980 con la sentenza n 5, qui torna a ribadire quanto detto nella

sentenza 55, e cioè che lo ius aedificandi non è una facoltà concessa dal comune al

privato ma è consostanziale al diritto di proprietà, pertanto la concessione edilizia

come denominata dalla legge bucalossi in realtà altro non è che una autorizzazione.

Dalla sentenza 5/1980 ad oggi il carattere autorizzatorio del titolo abilitativo

necessario per costruire, il c.d permesso, non è più stato messo in discussione.

Sentenza 5/1980 importante anche per la parte della pronuncia che dichiara

incostituzionale la legge ponte ma anche la prima legge tampone che avevano esteso

il criterio del valore agricolo ai fini del calcolo dell’indennizzo d’esproprio anche ai suoli

edificabili, era stabilito dalla legge tampone che per calcolare l’esproprio nel caso di

territori qualificati come tali dal PRG il valore del suolo doveva essere parametrato al

valore agricolo del fondo e non al valore di mercato.

III-1980-1995, diritto urbanistico si presenta come la disciplina volta a

garantire l’ordinato assetto territoriale della convivenza di varietà di

interessi pubblici e privati insistenti sul territorio → questa fase si caratterizza

per una duplice tendenza, da un lato emergono sotto l’influsso dell’esperienza

britannica e statunitense tutte quelle istanze volte alla deregulation e alla

semplificazione amministrativa, da un altro lato si afferma una tendenza legata

all’affermarsi del ruolo dell’ue e di alcuni movimenti del diritto internazionale che

coscienza ambientale.

portano all’emergere di una

L 94/1982 viene introdotto l’istituto del silenzio assenso per il rilascio di alcuni pareri e

nulla osta e viene introdotta anche l’autorizzazione gratuita per la realizzazione di

alcuni interventi edilizi minori. Nel 1986 viene poi introdotta la DIA (= a quella che

oggi prende il nome di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).

Nel 1986 viene poi introdotta la DIA (= a quella che oggi prende il nome di

segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).

L 431/1985, legge Galasso, questa introduce il vincolo paesaggistico e rende

obbligatoria l’adozione da parte delle regioni dei piani paesaggistici, ma poi nel 1986

per effetto del recepimento di una direttiva comunitaria viene istituito il ministero per

l’ambiente, viene introdotta la risarcibilità per danno ambientale e viene disciplinata la

valutazione dell’impatto ambientale (impatto sull’ambiente per le opere a rischio).

Sempre in questo periodo se guardiamo il dibattito dottrinale emerge la questione

delle tutele parallele, presa ormai contezza dell’esistenza di una pluralità di interessi

pubblici che insistono sul territorio ci si rende conto che il PRG non è lo strumento in

grado di curare tutti questi interessi e accoglierli nella propria disciplina urbanistica,

nasce quindi per effetto di alcune proposte dottrinali tutta una serie di tutele parallele.

(tema delle tutele parallele è superato, oggi si guarda al PRG)

Se è vero che nasce la tutela ambientale è anche vero che sono propri di questi anni i

due grandi condoni edilizi, il primo del 1985 e il secondo del 1994; al tempo stesso in

questa situazione di continua oscillazione, proprio all’inizio degli anni ’90 emerge da

un lato l’adesione del legislatore statale a politiche di riqualificazione urbana tese a

recuperare il patrimonio edilizio esistente e dall’altro ulteriore tendenza del legislatore

tesa ad intrecciare sempre più gli strumenti urbanistici con le politiche di sviluppo

economico del territorio. Nascono quindi in questo periodo i piani integrati di

intervento, i piani di riqualificazione urbana, i programmi di recupero urbano (primi

due introdotti dalla L 179/1992 e i programmi di recupero con la L 493/1993), si tratta

molto spesso di strumenti che si appoggiano su forme di negoziazione a vario titolo

con i privati e si cerca di incentivare soprattutto l’iniziativa privata anche nella stessa

predisposizione di questi piani. Complessivamente gli interventi legislativi di questo

periodo ci restituiscono un diritto urbanistico ormai diverso da quello delle fasi

precedenti, un diritto in cui i vari strumenti così elaborati contribuiscono a definire

l’urbanistica come un settore teso a governare in maniera integrata il territorio, il

paesaggio e l’ambiente e le attività private ed economiche che ricadono sul territorio.

IV-1995-oggi, fase in cui abbiamo un diritto in trasformazione→ riforme

dell’ordinamento degli enti locali, le prime importante leggi di riforma delle autonomie

locali condizionano fortemente anche il diritto urbanistico, L 142/90 (poi tu enti locali),

L 81/93, ecc.

Perché parliamo di un diritto urbanistico in trasformazione ?

Il primo ev