Appunti di Diritto urbanistico

Urbanistica = insieme di regole e strumenti che disciplinano l’uso del

territorio, le sue trasformazioni antropiche

Definizione serve anche a delimitare la materia per la ripartizione delle

competenze In primo luogo legislative  art. 117 Cost.

Ora:

-competenze esclusive statali

-competenze concorrenti

-competenza residuale delle regioni

Prima del 2001 -> materia di competenza legislativa concorrente era definita urbanistica

Dopo 2001 -> concorrente il governo del territorio

Regioni alla ricerca di nuove competenze, non menzionata urbanistica = ne hanno

voluto desumere la competenza residuale = esclusiva regionale

MA Corte Costituzionale è intervenuta immediatamente dopo la riforma, precisando che

“governo del territorio” invece ricomprende urbanistica + edilizia QUINDI non sarebbe

cambiato nulla con la riforma del titolo V

 stato dà i principi, le regioni disciplinano il dettaglio

Questo vale per i legislatori regionali ordinari, invece lo statuto per le regioni a statuto

speciale essendo di rango legislativo costituzionale può derogare alle leggi nazionali

(Sicilia, Sardegna, Val d’Aosta, Trentino Alto Adige e Friuli Venezia Giulia

Interventi normativi potranno essere effettuati sia dal legislatore regionale che da

quelli locali provinciali

Corte Costituzionale si è posta il problema della corretta ripartizione delle competenze

legislative Ha iniziato ad occuparsene da quando sono state istituite le regioni (DPR

8/1972), già presenti

nella Costituzione dell’88 ma solo formalmente

Prima sentenza -> 141/1972, questione di legittimità costituzionale di una legge

regionale Prima definizione di urbanistica: “assetto ed incremento edilizio dei

CENTRI ABITATI”, faceva riferimento al solo territorio urbanizzato

No ambiente! Possono essere due materie distinte ma non significa non si

intreccino Es. non rientrerebbe impianto eolico su territorio non abitato

Qui importante il dialogo tra diverse materie, anche inerzia conservativa è prodotto di

una scelta umana

A ben vedere tutto il territorio è “antropizzato”, c’è la possibilità idealmente di

antropizzare qualsiasi territorio

MA in questa sentenza la definizione accolta è molto circoscritta, perché? Perché le

regioni erano appena state create e c’era ancora molta diffidenza da parte dello stato cfr.

legislatori regionali

Nell’iter progressivo dello sviluppo del diritto regionale la successiva tappa normativa è

stata

DPR 616/’77 -> ha trasferito in modo più cospicuo le competenze amministrative alle

regioni

Lo stato ha nel frattempo verificato che in fondo i legislatori regionali non sono così

sovversivi, non ci sono solo onori ma anche oneri

Inizio anni ’70 Corte Costituzionale più centralista, poi più regionalista

Cambia anche la definizione di urbanistica, sentenza 239/1992 punto 4 diritto:

“urbanistica comprende tutto ciò che concerne l’uso dell’intero territorio (e non solo degli

aggregati urbani) ai fini della localizzazione e tipizzazione degli INSEDIAMENTI di

ogni genere con le relative infrastrutture)

= tutto ciò che ha a che fare con gli insediamenti, nozione molto più ampia

Legislatori regionali si sentono autorizzati ad emanare disposizioni in materia di

urbanistica Cambia il rapporto tra urbanistica ed edilizia, edilizia ora considerata come

parte dell’urbanistica

-> competenza concorrente

Competenze concorrenti: previsti limiti ulteriori al rispetto dei principi generali della

materia

1)diritto penale

2)diritto civile

3)territorio regionale

Limite del diritto civile -> non messo a rischio spesso

Limite del diritto penale -> es. storico: regione Calabria e Campania, legislatori regionali

hanno guardato la legisl. Nazionale in materia di abusivismo edilizio che fissa distanza

minima dalla costa in cui è proibito costruire, avendo competenza legislativa concorrente

(prima della modifica titolo V), ricompresa edilizia in urbanistica

Esercizio della potestà concorrente riducendo la fascia di rispetto, legislazione impugnata

Corte Costituzionale nelle sentenze dei primi anni ’90 ribadisce il limite del diritto

penale, vigenza uniforme su tutto il territorio nazionale, sarebbe violazione art. 3 Cost.

Alcune regioni particolarmente sovversive, anche in modo mascherato (es. L. di

bilancio) hanno depenalizzato reati di abuso edilizio o hanno ridotto le distanze

Corte Costituzionale ha smesso di emanare sentenze di accoglimento della questione di

legittimità, ma ha iniziato a rispondere con interpretative di rigetto, legittima la

normativa ma va

interpretata in senso conforme alla legislazione nazionale, dà per scontato che il

legislatore regionale lo sappia (sana ironia)

Da metà anni ’90 legislatori regionali anche trai più creativi hanno iniziato a rispettare il

limite del diritto penale in modo abbastanza solerte

Altri problemi che devono affrontare i legislatori regionali: materie limitrofe

Esempi da cui emerge che ci sono ambiti non immediatamente riconducibili al

governo del territorio ma possono lambire l’ambito

Tutela ambiente, tutela beni culturali -> esclusiva statale

Valorizzazione -> concorrente

Es. immobili di pregio storico e artistico, fino a che punto i legislatori regionali

devono fare un passo indietro?

Come si distinguono le due competenze?

Interesse collettivo-interesse generale/della collettività

interesse collettivo -> gruppo determinato o determinabile di

persone Interesse tutela ambiente: generale

Governo del territorio: ogni collettività ha un interesse di governo del territorio diverso

Questione in realtà solo normativa -> competenza esclusiva vs. concorrente, non devo

bilanciare gli interessi ma si va a vedere la legge regionale e ci si chiede quale sia

l’obbiettivo primario, è di disciplinare l’uso del territorio? Se sì la norma è legittima e

può anche impattare lievemente su questioni di tutela ambientale, ma se fosse

l’obbiettivo primario non sarebbe legittima

Può sembrare un criterio non del tutto soddisfacente, ma necessario per applicare il

criterio in modo almeno tendenzialmente unitario, il criterio deve essere generale ed

astratto

Applicato in modo abbastanza saggio dalla Corte Costituzionale -> criterio

TELEOLOGICO Problema dei pro e contro: i legislatori radicati sul territorio si presume

abbiano una migliore e maggiore conoscenza dei casi propri, quindi dovrebbero essere le

autorità normative più adatte MA c’è un macro principio del parametro dell’uguaglianza

e parità di trattamento, problema di qualificare il diritto dell’ambiente salubre

Tutela dell’ambiente considerata una macro-materia, interseca varie competenze in senso

stretto Valore immanente all’ordinamento, valorizzazione singolarità vs. garanzia di tutela

di un’esigenza percepita in modo tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale

Prima Costituzione e poi legislatore e corte devono bilanciare le opposte esigenze, si può

recuperare questa competenze nell’intreccio fra disciplina di tutela ambientale vs.

governo del territorio, si intrecciano e si richiamano a vicenda, auspicabilmente una

sinergia trai due livelli Principio costituzionale di leale collaborazione fra livelli

costituzionali

Si pensa che a mano che si scende di livello c’è una conoscenza più approfondita del

territorio, ma non è del tutto vero!

Spesso è più facile che una banca dati ministeriale dia visione più completa del territorio

piuttosto che ci sia conoscenza esaustiva e aggiornata da parte dei comuni -> scarsità

risorse

-mancanza fondi

-mancata consapevolezza

Livelli istituzionali locali molto presi dalla ordinaria amministrazione, grosso problema

rispetto al quale l’esistenza di competenze di livello superiore può essere d’aiuto

L. di una regione a statuto ordinario, recentemente ritenuta anti costituzionale dalla

Consulta Nelle aree urbane si possono costruire varie opere pubbliche, impianti ecc.,

devono rispettare i piani urbanistici presenti + piani settoriali, singole regioni possono

prevedere questi ultimi anche in modo un pò diversificato

Edifici adibiti al culto diverso da quello cattolico, realizzazione illegittima se non

legittimata da emanazione di un piano approvato dalla regione

Art. 3 Costituzione + libertà di culto art. 19

Criterio teleologico -> indirettamente la violazione della libertà di culto, non si preoccupa

realmente dell’ordinato sfruttamento del tessuto urbano, vuole es. evitare che accanto alle

chiese ci siano es. moschee

Norme che vietano assembramenti davanti a locali piccoli adibite a moschea, qui ratio

diversa Se ci sono persone che pregano su marciapiede e carreggiata si inserisce anche

la tutela

dell’ordine pubblico

QUI necessario non ragionare aprioristicamente in senso ideologico, talvolta c’è una ratio

giuridica sensata

Prima evidente la finalità recondita del legislatore

Quali sono i principi del governo del territorio? Corte Costituzionale quando si pone

problema della individuazione dei principi

1. ci sono leggi nazionali che contengono principi, rubricata come “principi” non la

rende però automaticamente una legge di principio, valutazione sostanziale

2. se manca una norma nazionale di principio, (oltre ai principi costituzionali) principi

generali dell’ordinamento che si possono ricavare da una lettura complessiva della

legislazione su quella materia, anche non codificati

Attività interpretativa talvolta complessa

Complicata individuazione in materia, decreto 380/2001 -> edilizia, contiene molti

principi di governo del territorio che hanno a che fare con edilizia

 I titoli edilizi sono un numero chiuso e sono individuati dal legislatore nazionale

 Principio di legalità: corollario è il principio di salvaguardia, in base al

quale le trasformazioni del territorio da parte dei privati solo legittime

a)in quanto compatibili con la normativa vigente

b)verifica di legittimità preventiva √autorità competente

 PRG -> misure di salvaguardia, istituto

Prg nel territorio comunale può cambiare nel corso del tempo, edificio non più

realizzabile dopo un nuovo prg

Tizio titolare di terreno edificabile, ma guardando la bozza vede che non sarà più

edificabile In tale situazione l’ordinamento dice che la richiesta di Tizio rimane

congelata

Previsione obbligatoria delle misure di salvaguardia su tutto il territorio, principio

generale

Principi dell’urbanistica: L. risalente ma ancora in vigore, è desueta e non contiene tutti i

principi di governo del territorio, 1150/1942

16/09/2020

Riforma titolo V -> tolto un limite piuttosto rilevante

Prima della riforma “federalista” dovevano rispettare il limite dell’interesse dell’unità

nazionale

ORA non c’è più nel 117, ora applicazione più forte del principio di sussidiarietà

Perdura il principio ex art. 5 Cost. (promozione delle autonomie)

MA non più limite stringente dell’interesse dell’unità nazionale! Uno dei punti più

criticati della riforma

Corte Costituzionale però non si è discostata dall’orientamento pregresso in quanto

comunque le regioni non sono state troppo “anarchiche”

Normativa relativamente recente di riferimento: DPR 380/2001

Normativa generale in materia di urbanistica: L. 1150 del ’42  una delle leggi

definite “leggi fascistissime”, espressione di un certo regime e di una certa ideologia

molto statalista ed accentratrice

Alcune disposizioni ancora in vigore, altre no

Legge che contiene alcuni input normativi che possono individuare un principio, ma

NO quadro esaustivo di principi!

Necessario cercare i principi nell’insieme dell’ordinamento

giuridico Lo stato non emana la disciplina di principio, le leggi-

cornice

a)tesi più restrittiva -> le regioni avrebbero dovuto attendere lo stato

b)le regioni si danno le proprie leggi, cercando di desumere i principi dall’insieme

dell’ordinamento, che poi modellano su quella statale eventualmente emanata

successivamente Si valuterà la sua compatibilità

-la legge della regione risulta abrogata, lex posterior abrogat priori (ma non è la stessa

fonte)

-sopravvenuta incompatibilità costituzionale per violazione del 117 Cost. MA ci sarebbe

l’onere di impugnazione (ma problemi nei tempi di impugnazione)

-si applica il principio di leale collaborazione e la regione modifica la propria legge di

conseguenza (purtroppo nella realtà non si verifica)

QUINDI

Problema di cercare nell’ordinamento dei principi generali vincolanti i legislatori regionali

Il testo unico di edilizia contiene principi generali, bisognerebbe capire se fossero

estensibili al governo del territorio

-principio di legalità -> principio di salvaguardia suo corollario

Ripartizione del territorio da parte del piano urbanistico in parti omogenee =

zonizzazione Es. centro, centro storico

Applicazione del principio di salvaguardia

Regolamento edilizio = atto del comune che norma TUTTE le attività che hanno a che

fare con la gestione dei centri abitati

Rispetto della legislazione a TUTTI i livelli!

Principi generali non solo dell’edilizia ma anche dell’urbanistica e quindi dell’intero

governo del territorio

Individuazione dei principi è abbastanza discussa operata seguendo diverse linee di

pensiero In alcuni casi c’è un consenso vasto sull’individuazione di alcuni principi, in

altri non c’è

C’è visione univoca oltre che sul principio di legalità e salvaguardia anche in riferimento al

principio di tutela ambiente ed ecosistema e del patrimonio storico-artistico ->

rilevanza primaria di tali principi emerge direttamente dalle norme costituzionali, art. 32

interpretato in modo evolutivo

Implicazioni concrete di non poco conto, es. piano paesaggistico, finalità di

garantire preservazione e tutela di aree di rilevanza ambientale

Di conseguenza il legislatore stabilisce che qualora un piano a vocazione ambientale sia

successivo a PRG e contenga disposizioni incompatibili, le regole del piano paesistico

prevalgono e devono essere considerate una modifica automatica alle norme del Piano

Regolatore Generale

Gerarchia degli interessi: quelli a vocazione ambientale avrebbero rilevanza maggiore

-altro principio individuato da molti, normalmente denominato “di unicità del

piano” o della pianificazione: PRG è un piano del comune

Nel sistema predisposto originariamente dalla L. urbanistica del ’42 idea che ci

dovesse essere piano strutturale regionale e nazionale, con rapporto gerarchico fra

livelli di pianificazione

Col passare del tempo l’ordinamento è divenuto sempre più autonomista, art. 5

I comuni esercitano un potere autonomo, inoltre i comuni italiani sono molto campanilisti

 grosso problema strutturale, manca una pianificazione di area vasta

È essenzialmente comunale ma non è molto efficiente, quindi fisionomia a macchia di

leopardo No uniformità ad esempio regionale, problemi burocratici ma prima ancora

normativi: es. immobile tra due comuni cui sono applicate due discipline diverse!

Ci sono state delle sperimentazioni nel nostro ordinamento di strutturazioni associative

quali unioni di comuni, comunità di valle, comunità montane, comunità isolane (es.

isole Eolie) Sarebbe auspicabile una pianificazione associata, alcune di queste entità

avrebbero il dovere di farlo

Es. comunità di valle hanno 2 categorie di funzioni: quelle che possono esercitare insieme

e quelle che devono esercitare insieme, tra queste la pianificazione territoriale

Ratio di supplire alla carenza di pianificazione più ampia, MA in realtà no pianificazione

unitaria di queste entità sempre a causa del campanilismo, idea dominicale del proprio

territorio

Tra l’altro più il comune è confinante e meno si va d’accordo, ricerca sociologica al

riguardo (8 volte su 10 esito negativo dei referendum di unificazione)

Necessaria invece maggiore coerenza trai piani vigenti nel territorio nazionale, bel

principio in astratto ma poco applicato in concreto

-principio di sostenibilità: economica, sociale ed ambientale MA non è un principio

univoco, necessaria consapevolezza di ciò, principio rischioso se utilizzato male

La dottrina nel declinare questi principi non fa riferimento a particolari disposizioni ma al

principio costituzionale di UGUAGLIANZA

C’è una logica di preminenza di una sostenibilità sulle altre? Intrinsecamente

polisemico Di volta in volta dobbiamo individuare l’accezione preminente

Necessario evitare utilizzi ideologici del principio

Necessario scegliere quale delle 3 accezioni debba prevalere nel caso concreto, alla fine

purtroppo prevale quella economica

Principio strettamente correlato con altro principio

-principio di risparmio del suolo/divieto di consumo di suolo: ha a che fare con

sostenibilità ambientale e sociale

-C’è visione univoca oltre che sul principio di legalità e salvaguardia anche in riferimento

al principio di tutela ambiente ed ecosistema e del patrimonio storico-artistico ->

rilevanza primaria di tali principi emerge direttamente dalle norme costituzionali, art. 32

interpretato in modo evolutivo

Implicazioni concrete di non poco conto, es. piano paesaggistico, finalità di

garantire preservazione e tutela di aree di rilevanza ambientale

Di conseguenza il legislatore stabilisce che qualora un piano a vocazione ambientale sia

successivo a PRG e contenga disposizioni incompatibili, le regole del piano paesistico

prevalgono e devono essere considerate una modifica automatica alle