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Appunti Diritto Urbanistico, prof Matilde Carrà

Questo appunto copre sostanzialmente tutti gli argomenti che durante il corso sono stati spiegati a lezione. A tratti è una vera e propria sbobinatura di tutto ciò che la prof ha detto.
Il corso va dai principi introduttivi del diritto fino alle politiche nazionali e sovranazionali che riguardano il governo del territorio. Di seguito gli argomenti trattati nelle lezioni:

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Esame di Diritto urbanistico docente Prof. M. Carrà

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Se l'amministrazione svolge un'attività vincolata, dove tutto è predeterminato da decisioni

precedenti, il privato è in posizione di diritto soggettivo. Altrimenti è un interesse legittimo.

Si chiamano situazioni giuridiche soggettive attive (passive sono quelle che comportano doveri

[riferito ad un gruppo anche vasto di persone] o obblighi [specificato e riguardante una persona o un

gruppo] per il titolare). All'obbligo di qualcuno corrisponde il diritto di qualcun altro. L'interesse

legittimo nasce per derivazione dal potere amministrativo, in particolare con la discrezionalità della

pubblica amministrazione. Essa ha potere discrezionale quando le norme le attribuiscono la

possibilità di scegliere tra più soluzioni legittime e dall'esercizio di questo potere derivano

conseguenze per terzi. Effetti giuridici esterni unilaterali (non richiedono il consenso del

destinatario per prodursi). Il cittadino si difende dimostrando l'illegittimità delle decisioni prese

dall'amministrazione.

L'amministrazione non è mera esecutrice della legge, talvolta è discrezionale, non può essere

sostituita dal giudice o dal privato (autocertificazione nel caso in cui l'amministrazione sia

vincolata).

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Attività della pubblica amministrazione.

Due tipi di attività: vincolata o discrezionale (amministrativo/politica: decisione concreta su quali

interessi far prevalere).

La controfaccia del potere discrezionale è l'interesse legittimo (situazione soggettiva del privato,

diversa dal diritto soggettivo, ma non inferiore). Il diritto soggettivo: pretesa di ottenere un

determinato comportamento (fare, non fare, dare qualcosa) che ne consenta il raggiungimento, per

via volontaria o coattiva. L'interesse legittimo non porta ad ottenere ciò a cui si aspira

dall'amministrazione, ma ha la pretesa che l'amministrazione nell'adottare la decisione discrezionale

rispetti tutte le regole sostanziali e formali/procedimentali che limitano il potere discrezionale

stesso. L'amministrazione può soddisfare o meno l'interesse del privato. Interesse legittimo di due

tipi: pretensivi o oppositivi.

Pretensivi: quando norme riconoscono al privato una situazione giuridica differenziata dagli altri a

chiedere all'amministrazione l'emanazione di un determinato atto amministrativo. È volto ad

ottenere che l'amministrazione si pronunci con un atto, positivamente (rilasciandolo) o

negativamente (non rilasciandolo). Può decidere legittimamente o illegittimamente nel rilascio. Se

l'atto è illegittimo può essere impugnato da un terzo, a patto che sia interessato (controinteressato

all'emanazione). Se l'amministrazione ha negato illegittimamente (rilasciato in contrasto con regole

sostanziali o procedurali) può essere impugnato dal privato stesso, che si rivolge al giudice (il quale

può anche confermare l'effetto dell'atto ma esso non risulta più illegittimo).

Oppositivi: impedire che l'amministrazione emani un atto limitativo della sfera individuale del

destinatario. (Ad esempio un atto di espropriazione).

La discrezionalità tecnica: diversa dalla politico-amministrativa. L'amministrazione ha potere di

scelta tra soluzioni legittime, non deve scegliere tra interessi. Deve scegliere tra più soluzioni

tecnico-scientifiche. Si ha discrezionalità tecnica solo quando la soluzione del problema non è

univoca tra gli esperti. Le norme attribuiscono all'amministrazione il potere di scegliere tra le

possibili soluzioni su cui la comunità scientifica non si trova d'accordo. Anche per la discrezionalità

tecnica esistono vincoli sia puntuali che generali (principi), ma alla fine la scelta resta attribuita

all'amministrazione nella quale un giudice non può entrare.

A volte coesistono i due tipi di discrezionalità.

Norme formali e procedimentali. Specie quando c'è decisione discrezionale è importante che venga

seguito un iter preciso, che garantisca che l'amministrazione prenda in considerazione tutti gli

interessi in gioco e lo faccia in modo trasparente.

Il procedimento amministrativo si suddivide anche in discipline settoriali, ad esempio i

procedimenti pianificatori. La legge 241/1990 è quella fondamentale.

Principio del giusto procedimento: si deve consentire la partecipazione al procedimento

amministrativo dei soggetti che sono interessati. Si deve garantire il contraddittorio: consentito a chi

ha interessi uguali e contrari, rispetto a quelli presi in considerazione durante un procedimento

pubblico, di essere presente e far valere la sua posizione. È un principio che si estende al

procedimento amministrativo.

L'emanazione di leggi è procedimentalizzata (passaggi parlamentari), l'attività giurisdizionale lo

stesso ha una sequenza di atti etc.

Procedimento amministrativo: una serie di atti intermedi prima di arrivare alla decisione finale. Una

figura importante in questo è il Responsabile del Procedimento Amministrativo.

Art. 4 e 5 sul responsabile di procedimento, affiancato dall'unità organizzativa che lo ha individuato

e che lo affianca. Il responsabile può essere il dirigente dell'unità organizzativa, o la può assegnare

ad un altro (tutto reso pubblico e comunicato agli interessati). Fino all'assegnazione il responsabile

dell'unità organizzativa è anche responsabile di procedimenti.

Articolo 6: compiti del responsabile. È figura di riferimento per gli interessati alla decisione finale.

Egli coordina inoltre le attività svolte per arrivare alla decisione. Specifica quali sono i compiti del

responsabile.

Le fasi del procedimento sono tre (necessarie):

Iniziativa: procedimento può essere avviato da un soggetto interessato o d'ufficio

dall'amministrazione. Nella seconda ipotesi: o dalla stessa unità amministrativa che dovrà prendere

la decisione o su proposta di un'altra amministrazione. Una volta presentato l'atto di avvio

dev'essere data comunicazione a determinati soggetti. Provvede il responsabile del procedimento.

Indica il proprio nome e indicazioni sulle quali i soggetti possono partecipare al procedimento.

Oltre ai diretti destinatari e ai controinteressati possono partecipare al provvedimento anche tutti i

soggetti portatori di interessi pubblici o privati o di interessi diffusi (associazioni o comitati).

Interessi diffusi: alcune forme di protezione giuridica, non sono individuali ma si riferiscono ad una

collettività. A queste organizzazioni è riconosciuta la titolarità della tutela degli interessi diffusi.

Non tutte le organizzazioni, ci sono limiti venuti fuori per via giurisdizionali: negli statuti dev'essere

dichiarata la volontà attiva di farsi carico dell'interesse diffuso.

Per poter partecipare tutti questi soggetti hanno diritto di prendere visioni dell'atto di procedimento.

Possono presentare memorie (dichiarazioni di posizioni) o documenti scritti che l'amministrazione

ha l'obbligo di valutare, se pertinenti.

Istruttoria: fase centrale, in cui dovranno essere acquisite tutte le informazioni necessarie per

prendere la decisione. Tutte quelle che consentono di rappresentare le posizioni dei diversi interessi

in gioco: le memorie presentate dai privati, interessi pubblici, pareri chiesti per legge oppure

facoltativamente. Oltre acquisire atti giuridici può essere necessario acquisire fatti. Sono tutti atti

istruttori: che vanno ad istruire. L'obbligo di motivazione fa espresso riferimento ai risultati

dell'istruttoria.

Decisoria: decisione dell'amministrazione. Articolo 2: il procedimento si conclude con un atto

espresso e motivato entro il termine prestabilito. Atto unilaterale dell'amministrazione che

dev'essere esplicitato entro termine. Altrimenti si ha un atto collegiale da un organo chiamato

conferenza di servizi, se ci sono più amministrazioni convocate assieme, di modo da decidere

insieme. La conferenza di servizi può avvenire in fase istruttoria per acquisire i pareri oppure in fase

decisoria. Altra forma di conclusione: attraverso accordo tra gli interessati. Disciplinati dall'art 11

del procedimento amministrativo. Terza possibilità (art 20): mediante silenzio-assenso. Deroga

dunque l'articolo 2 sui tempi limite. Se l'amministrazione non si pronuncia entro un certo termine

per ottenere un atto, nulla osta etc. salvo casi particolari equivale ad accoglimento dell'istanza e

costituisce un atto amministrativo autorizzatorio implicito. È stata introdotta per fare in modo che le

disfunzioni delle amministrazioni non ricadessero sui privati. Le eccezioni sono: se

l'amministrazione indice una conferenza di servizi, se il procedimento riguarda settori (ambiente,

paesaggio, difesa, immigrazioni etc esclusi), se è una situazione prevista da un regolamento.

Quarta fase eventuale, detta integrativa dell'efficacia.

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La conclusione del procedimento ammministrativo

Emanazione di un atto amministrativo entro un certo termine (art. 2). Se l'amministrazione non

adempie all'obbligo di concludere il procedimento si ha la figura del silenzio-inadempimento. Il

privato ha a disposizione un rimedio giurisdizionale: procedimento speciale presso giudice

amministrativo.

È prevista art. 20 il silenzio-assenso: in tutti i casi in cui l'istanza del privato sia per ottenere un atto

ampliativo della sfera giuridica dello stesso, se l'amministrazione non si pronuncia entro il termine e

non convochi una conferenza di servizi (nel caso sia una decisione complessa), o se non comunica il

diniego espresso, il silenzio è qualificato come accoglimento dell'istanza. È un atto amministrativo

unilaterale di accoglimento dell'istanza, fittizio: non c'è atto fisico. Come atto amministrativo è

impugnabile dai diretti interessati, con meno appigli rispetto all'atto emanato.

Si conforma anche per il permesso di costruire.

Si stabiliscono le eccezioni: salvo che il provvedimento non attenda a materie specifiche. Se si

rientra in uno di questi ambiti il silenzio non è più accoglimento dell'istanza, ma rientra nella norma

generale dell'art. 2 e diventa inadempimento dell'obbligo di pronunciarsi. Parte dunque il

procedimento per cui è il giudice amministrativo che condanna l'amministrazione a decidere in

modo espresso.

Terza forma possibile di conclusione del procedimento: accordo. Atto consensuale (non unilaterale),

che produce effetti solo con l'assenso di entrambe le parti.

Differenza tra silenzio-assenso e SCIA (segnalazione certificato inizio attività). La seconda non

conclude nessun provvedimento. Il silenzio-assenso è a tutti gli effetti un atto amministrativo.

L'art 19 disciplina la SCIA. Gli elementi comuni: gli atti amministrativi sono latu sensu

autorizzatorio (permessi, nulla osta, licenze, autorizzazioni). Però la differenza è data dal fatto che

per poter presentare una SCIA c'è una dichiarazione del privato che sostituisce l'atto autorizzatorio.

È stata introdotta per semplificare i casi in cui non c'è potere discrezionale dell'amministrazione, ma

che sia vincolata da regole che limitano l'ambito dell'amministrazione.

Ci vuole l'ipotesi di attività vincolata dell'amministrazione. Se il privato deduce dalla normativa di

avere requisiti precisi non c'è motivo di autorizzazione, la sostituisce con la SCIA e i documenti che

certificano i requisiti in sui possesso. Il privato può iniziare subito l'attività. Se il procedimento sarà

aperto, sarà un procedimento non ampliativo, ma restrittivo della sfera del privato.

L'amministrazione ha un termine di 60 giorni per emanare provvedimenti inibitori: mirano a

bloccare la prosecuzione dell'attività del privato. Ci può essere una sospensione dell'attività in caso

di scarsa chiarezza, oppure se non esistono i presupposti per il privato di depositare la

dichiarazione, l'amministrazione può emanare un ordine: negativo, vietando l'attività, o positivo,

ripristinando la situazione precedente all'attività.

Nel caso di una SCIA edilizia il termine è di 30 giorni, se l'amministrazione entro questi si accorge

che il privato ha sbagliato nel presentare la SCIA potrà emanare un ordine con contenuto solo

negativo o almeno anche positivo. Non si forma nessun silenzio-assenso perchè l'atto autorizzatorio

per definizione non è necessario nella SCIA.

Se l'amministrazione lascia decorrere questi termini i suoi poteri inibitori decadono (ad eccezione di

dichiarazioni mendaci o false del privato o se ci sono interessi più forti che il privato non ha

considerato). L'amministrazione può però esercitare i poteri sanzionatori.

I poteri di autotutela: l'amministrazione può intervenire con un provvedimento di secondo grado:

tornare sulle proprie decisioni per modificarle o annullarle. Li può esercitare anche nel caso di

silenzio-assenso.

La SCIA non può essere impugnata davanti al giudice amministrativo perchè non è un atto

autorizzatorio.

Di fatto spostano il rischio di interpretazioni errate delle regole dall'amministrazione al privato. La

SCIA edilizia per esempio la responsabilità di una errata applicazione è a carico del privato e del

tecnico (architetto).

È possibile utilizzare una dichiarazione del privato in alternativa al permesso di costruire. Ci sono

alcuni tipi di interventi formulati come “edilizia libera”: trasformazioni che non richiedono un titolo

preventivo abilitativo. Significa che non è necessario permesso di costruire o SCIA. In alcuni casi è

richiesta la comunicazione di inizio attività. Manutenzione ordinaria, piccole modifiche che non

alterano l'edificio nel complesso.

È necessario chiedere un permesso di costruire per nuove costruzioni, ristrutturazioni pesanti etc.

Se non esiste margine di discrezionalità, ovvero se l'attività è vincolata, ad esempio un prg molto

dettagliato e puntuale, il permesso a costruire può essere sostituito da una dichiarazione del privato

DIA. In queste ipotesi scatta il regime della DIA: si presenta la dichiarazione, si aspetta 30 giorni

prima di iniziare i lavori, scaduti i quali si deve inviare una nuova comunicazione

all'amministrazione in cui si avverte l'inizio dei lavori, a partire dalla cui data possono passare

ulteriori 30 giorni. Resta salva la possibilità al privato di chiedere un permesso di costruire per

tutelarsi maggiormente.

La DIA rimane solo in ambito edilizio, rimane limitata all'ipotesi di sostituzione di diritto di

costruire.

La conclusione concordata del procedimento amministrativo

L. 241/90.

Decisione consensuale (accordo: non unilaterale). Disciplina si accordi tra amministrazioni, che

accordi tra amministrazioni e privati.

Art 15. tra amministrazioni pubbliche

Art 11. tra amministrazioni e privati. È nella parte che si occupa della partecipazione al

procedimento dei privati (direttamente interessati). L'accordo può essere di due tipi:

endoprocedimentali: nel corso del procedimento, detti integrativi del contenuto discrezionale del

provvedimento amministrativo. Formalmente sarà un atto unilaterale, ma nella sostanza è un

accordo che modifica il contenuto discrezionale della decisione.

Oppure sostitutivi del provvedimento amministrativo. L'atto finale sarà proprio un accordo, che

sostituisce l'atto amministrativo.

È stato favorito l'accordo. Senza pregiudizio dei diritti dei terzi. L'oggetto della trattativa è il

procedimento discrezionale dell'amministrazione. Gli accordi non sono contratti (diritto tra privati).

Hanno un elemento comune: il consenso. Ma l'ambito di applicazione è diverso.

Gli accordi coprono l'area di attività autoritativa e discrezionale dell'amministrazione (vedi articolo

1 comma 1 bis della legge sul procedimento amministrativo).

Agli accordi si applicano le norme del codice civile sui contratti in quanto compatibili, non

pienamente.

Sempre l'art. 11 dice che gli accordi devono essere stipulati necessariamente in forma scritta.

Prevede inoltre che l'amministrazione per sopravvenuti motivi di interesse pubblico può recedere

unilateralmente dall'accordo salvo corrispondere un indennizzo. Si chiama recesso unilaterale. Per

la maggioranza dei contratti il recesso unilaterale dev'essere anche esso concordato. Mentre per

questo accordo l'amministrazione può recedere a prescindere. Consente all'amministrazione di non

rispettare l'accordo se intervengono esigenze di interesse pubblico in un secondo momento (non

prevedibili al momento della stipulazione dell'accordo).

È stato stabilito che anche prima di stipulare un accordo con un privato l'amministrazione debba

rendere noti i motivi per cui sceglie la strada consensuale.

I procedimenti pianificatori

Non sono tutti da ricondurre alla disciplina generale del procedimento amministrativo analizzato

fino ad ora. Art. 13: le norme precedenti non si applicano agli atti di programmazione e

pianificazione. Precisa anche che restano ferme le discipline speciali che riguardano gli ambiti. I

principi fondamentali valgono anche per i procedimenti pianificatori, ma bisogna fare riferimento

alla disciplina specifica degli stessi, ove presente. Contenuta nella 1150 del '42, ancora in vigore,

contiene. Stato: principi generali, Regioni: dettagli.

1150: prg e piani attuativi.

Si individua una prima fase di adozione e una seconda fase di approvazione del piano. L'adozione

spettava ai comuni, l'approvazione spettava al ministero dei lavori pubblici, adesso alle regioni.

Molte regioni, compresa la Toscana, per rispettare l'autonomia degli enti locali, hanno spostato a

livello comunale anche la fase dell'approvazione. Le due fasi sono distinte ma spettano entrambe al

consiglio comunale. Il comune provvederà a comunicare alla Regione, che potrà segnalare contrasti

col piano paesaggistico oppure contraddizioni, ma adozione e approvazione spetta allo stesso

consiglio comunale.

La partecipazione

I procedimenti pianificatori sono complessi: sono molti gli interessi da considerare, le attività

tecniche e materiali da fare, l'istruttoria è complessa perchè comporta l'acquisizione di un quadro

conoscitivo che riguarda moltissimi aspetti. Nel caso dei piani già la legge del '42 ha stabilito che

chiunque può partecipare al procedimento pianificatorio attraverso lo strumento delle osservazioni.

C'è un allargamento dei soggetti che possono partecipare che avrebbe dovuto compensare l'alto

livello di discrezionalità delle decisioni riguardanti i piani. Discrezionalità molto forte data

dall'enorme quantità di interessi.

Però la partecipazione è molto debole, più debole di quella del procedimento amministrativo, resa

più debole anche dalle decisioni dei giudici: le osservazioni sono una forma di collaborazione dei

privati ma che l'amministrazione non è tenuta a motivare in modo puntuale l'eventuale mancato

accoglimento di un'osservazione. Nel procedimento amministrativo le memorie dei privati non solo

devono essere considerate ma si deve motivare come mai non si tiene conto dell'apporto

partecipativo dei privati.

Se l'amministrazione rigetta in blocco tutte le osservazioni presentate con una motivazione generica

va bene. Solamente quando l'amministrazione ne considera alcune e non ne considera altre

l'amministrazione è costretta a pronunciarsi su tutte. Ha fatto eccezione la regione Toscana che da

tempo ha stabilito che comunque sulle osservazioni debba essere data una motivazione puntuale e

dettagliata. Secondo qualcuno questo costituisce una terza fase, perchè si colloca tra l'adozione del

piano e la sua approvazione. Ci dev'essere una delibera del consiglio comunale che palesa la

decisione di munirsi di un nuovo piano urbanistico. In questa delibera vanno individuati gli indirizzi

politici (interessi) che vuole perseguire. Verrà redatto un progetto da un tecnico, l'elaborato prodotto

che dovrà tenere presente gli interessi sottesi agli interessi politici dell'amministrazione, sarà portato

alla discussione del consiglio comunale e adottato. Esso dovrà essere reso pubblico assieme alla

sintesi non tecnica del piano stesso, depositato nella segreteria comunale e chiunque potrà

presentare osservazioni dal momento del deposito. Il termine è delatorio: non esclude la

presentazione di osservazioni dopo il termine ma non è obbligata a tenerle in conto.

Dopodichè il consiglio comunale ha il compito di riformulare le osservazioni che vanno a

modificare il piano adottato. Talvolta le modifiche possono essere tanto incisive da dover

ricominciare il processo di osservazioni. Si chiude la seconda fase delle osservazioni con la

revisione del piano e la formulazione di osservazioni e controdeduzioni. Si apre la terza fase, viene

rivisto il piano e viene formulata la versione definitiva del piano. Perchè si possa considerare il

piano come atto giuridico è necessaria la pubblicazione sul bollettino ufficiale della regione.

Prima di questo momento non hanno efficacia giuridica.

L'efficacia giuridica indica l'idoneità di un atto giuridico a produrre gli effetti che gli sono propri,

modificativi della situazione giuridica.

L'iter giuridico per completare l'atto giunge alla versione finale: atto perfetto. Solitamente è anche

atto efficace, quando è perfetto, talvolta invece l'efficacia entra in vigore ad un termine prestabilito

(vacatio legis). Lo stesso può avvenire per gli atti amministrativi. Oppure ci deve essere una

condizione soddisfatta prima di essere efficaci. Un atto di espropriazione ad esempio prima di

essere notificato al proprietario non produce effetti giuridici.

Fase integrativa dell'atto: è la quarta fase, eventuale, appena descritta. Per alcuni atti è previsto un

controllo preventivo di legittimità prima di diventare efficaci.

VAS: valutazione ambientale strategica.

È uno degli strumenti che l'ordinamento europeo ha previsto per lo sviluppo sostenibile. È una

valutazione obbligatoriamente espletata per piani e programmi. Mentre per gli interventi singoli

basta una VIA (Valutazione di Impatto Ambientale), per piani più ampi bisogna fare una VAS.

Col dl 152/2006 cosiddetto Codice dell'Ambiente da attuazione alla direttiva europea del 2001 che

introduce la VAS.

VAS consiste in una procedura di coordinamento dei diversi interessi da considerare nel momento

dell'adozione di un piano o programma. Quello che dev'essere considerato a prescindere dall'ambito

settoriale del piano, va considerato il contesto generale complessivo (ambientale, sociale,

economico). Un momento in cui bisogna rendere compatibile lo sviluppo urbano con gli altri

elementi per ottenere la sostenibilità dello sviluppo urbano.

Il valore della VAS è stato sottovalutato, considerato un appesantimento burocratico da applicare in

qualsiasi momento del procedimento pianificatorio, ma la VAS deve precedere. Deve inserirsi al

momento in cui le diverse amministrazioni interpellate collaborano, ancor prima di formulare la

proposta di piano. Se questi momenti si riunificano si procederà nelle fasi di preparazione del piano

con la costante valutazione del contesto. La VAS non è limitata dalla legge nazionale al momento

della formulazione dei piani, perchè si prevede un controllo nel tempo anche successivo. È un

processo che non è concluso. Per i piani attuativi c'è una partecipazione più significativa, ma solo

per i portatori di interessi, toccati direttamente dal piano attuativo (soprattutto i proprietari).

10,11,15

Conclusione dei procedimenti pianificatori: unilaterale con un piano, solitamente. Specie per i piani

di indirizzo politico sull'assetto del territorio (PRG). Oggi la pianificazione si articola a livello

regionale, intermedio e comunale (114 e 118 cost. Primo posto ai comuni come enti che espletano

funzioni amministrative). I piani comunali sono di diversi tipi.

Piani attuativi (il vecchio PPE previsto dalla 1150). Con la Legge Ponte del 1967 si regolò la

lottizzazione, introducendo un nuovo piano attuativo, alternativo al PPE, stabilendo che il piano di

Lottizzazione potesse essere di iniziativa sia pubblica che privata (in questo caso la formulazione

dello schema di piano spettava ai privati). Permetteva anche che i privati presentassero uno schema

di convenzione di lottizzazione. Da questi due si ricavava il disegno effettivo della trasformazione

(attuativa del prg, dunque già all'interno del disegno del piano comunale). Includeva così anche le

opere di urbanizzazione da effettuare, le cui aree venivano cedute gratuitamente. Nel piano di

convenzione di lottizzazione i privati si impegnavano a prevedere e talvolta realizzare le opere di

urbanizzazione, inoltre dovevano fornire garanzie finanziarie per la realizzazione delle opere,

quantomeno di urbanizzazione.

Al tempo fu un primo modello di piano concordato coi privati. Il comune si riservava il diritto di

modificare i piani, ma il risultato è un atto di pianificazione territoriale concordato. Si salvaguardia

la partecipazione di terzi interessati, tramite le osservazioni.

Questo fu l'unico piano attuativo a disposizione per lungo tempo.

Tra i diversi piani c'è rapporto gerarchico: se cambia il prg, a sua volta il piano attuativo va

modificato, mettendo a rischio l'investimento dei lottizzanti, che potevano vedersi negare la licenza

edilizia. La giurisprudenza ha oscillato sulla vicenda, chiarendo che se i comuni avessero

modificato il prg avrebbero dovuto motivare la modifica.

La 241/90 afferma che l'obbligo di motivazione non si estende ai piani e programmi, con

l'eccezione di queste situazioni: il comune aveva fatto nascere una situazione di aspettativa legittima

nei privati, dunque il comune doveva motivare. Con l'entrata in vigore della 241/90 si è ritenuto che

il fenomeno dei piani convenzionati (in particolare di lottizzazione) sono accordi sostituivi di

provvedimento amministrativo dunque rientrano nell'11 della 241. Ovvero: l'amministrazione può

recedere unilateralmente dall'accordo per motivi di interesse pubblico sopraggiunto, ma deve

corrispondere indennizzo. Si diceva che l'amministrazione, precedentemente, non avesse alcun

obbligo. È possibile la conclusione concordata dei procedimenti pianificatori limitatamente ai piani

attuativi (art 11 della 241/90).

Nel caso il recesso fosse illegittimo i privati avrebbero diritto all'indennizzo e ad un risarcimento.

I comuni hanno sempre cercato di acquisire il consenso dei privati, soprattutto per privati facoltosi.

Ora questi fenomeni hanno un quadro di riferimento normativo.

L'amministrazione deve comunque motivare come mai vuole procedere attraverso la strada

consensuale.

Conclusione del procedimento con un atto amministrativo.

È l'ipotesi più diffusa e tipica dell'attività amministrativa. Non c'è legge che definisca l'atto

amministrativo, dunque non c'è classificazione tipologica (al contrario della Germania, che lo

definisce nella legge sul procedimento amministrativo). Gli atti amministrativi sono sottoposti a

processi differenti rispetto a quelli degli atti privati.

I caratteri specifici degli atti amministrativi:

I - autoritarietà/autoritarilità: capacità di produrre effetti concreti giuridici nella sfera di un altro

soggetto a prescindere o anche contro il suo consenso. Questo non si verifica tra privati (è

necessario che il destinatario degli effetti sia d'accordo, vedi contratto). La legge parla

espressamente di atti non autoritativi (art.1, comma 1 bis), riconosce quindi che si possano emanare

atti non autoritativi. Gli accordi endoprocedimentali danno esito ad un atto formalmente unilaterale,

ma non si può considerare autoritativo, dato che è nato dall'accordo. Esempio: il permesso a

costruire concesso non può essere considerato effetto autoritativo per il richiedente. D'altra parte è

un autoritativo per un terzo (ad esempio un vicino confinante).

Alcuni atti hanno conseguenze s/favorevoli per alcuni, come i piani. Nello stesso atto si può

riconoscere un effetto favorevole e sfavorevole, addirittura per la stessa persona. Un tempo quando

si richiedeva la licenza edilizia, se si otteneva il permesso si ottenevano anche indicazioni su come

costruire.

II – tipicità: rafforzamento del principio di legalità, ovvero: lo schema legale dell'atto

amministrativo dev'essere contenuto nelle norme giuridiche. Deve risultare a quale organo è

attribuito quale potere (competenza), devono risultare i presupposti che legittimano l'emanazione,

devono essere indicati gli effetti giuridici (ablatori, autorizzatori, sanzionatori). Eccezioni:

ordinanze urgenti, impongono limitazioni ai privati per uno stato di necessità temporaneo. Deve

essere però mantenuto il principio di nominatività: il potere dev'essere previsto e deve essere

indicato l'organo.

Caratteri non necessari in tutti gli atti:

III, IV – esecutività ed esecutorietà: entrambi i termini indicano l'idoneità di un atto a realizzare i

suoi effetti giuridici attraverso la collaborazione obbligatoria di un altro soggetto. Ad esempio:

Effetti giuridici reali (riferito a beni). Alcuni atti producono effetti a prescindere dall'esecuzione, ad

esempio con un contratto di compravendita. Esso produce effetto giuridico reale perchè riguarda il

bene e che esso passerà di proprietà senza che nessuno debba fare niente. Non è necessaria alcuna

attività di esecuzione. Proprietà, servitù, espropriazione e altre cose che hanno a che fare con i beni.

Effetti giuridici obbligatori: fanno nascere in un soggetto obblighi di fare/non fare qualcosa.

Esempio: un contratto tra un architetto e il cliente obbliga l'architetto a svolgere il suo mestiere e il

privato a pagare.

Quando gli effetti sono obbligatori (ad esempio le multe etc) senza la collaborazione spontanea

dell'obbligato nulla si crea: c'è bisogno dell'esecuzione. Negli effetti giuridici reali non è necessaria

alcuna esecuzione.

Esecutività e esecutorietà

Nel rapporto tra privati essi non possono farsi giustizia da soli. Va accertato che esista il diritto della

parte lesa e un giudice condannerà il soggetto inadempiente ad eseguire la prestazione. Questa

sentenza si dice titolo esecutivo: senza di essa un'esecuzione forzata non avverrebbe. Consente a chi

ha un diritto di poter chiedere anche l'impiego della forza per ottenere un suo diritto. Senza un titolo

esecutivo non si può avere un'esecutività forzata.

Per gli atti amministrativi una volta divenuto efficace l'atto, esso è esecutivo. Può dunque essere

eseguito anche in modo forzato. È una caratteristica di tutti gli atti amministrativi efficaci, ovvero

idonei a produrre effetti giuridici, senza dover passare da un giudice.

A lungo si è pensato che gli atti amministrativi fossero sia esecutivi che esecutori: ovvero avessero

carattere di essere messi in atto anche con la forza. Oggi la legge sul procedimento amministrativo

dice diversamente: l'art. 21 ter dice che per essere eseguito coattivamente è necessario che questo

carattere sia previsto da una previsione legislativa. Il potere esecutorio (ottenere forzatamente

l'esecuzione dell'atto) è un potere in più, non sempre incluso nell'atto. Dato è che un potere

autoritativo va rispettato il principio di legalità.

Esempio: abuso edilizio, nuova costruzione senza permesso di costruire. L'amministrazione ordina

all'autore dell'illecito la demolizione del manufatto. Se egli non adempie a questo obbligo di fare, è

previsto che l'amministrazione possa far demolire il manufatto, senza passare da un giudice, a spese

del proprietario. È un atto esecutorio.

L'esecutività: idoneità ad essere eseguito.

L'esecutorietà: possibilità effettiva di ottenere l'esecuzione forzata. (Per i privati si deve passare dal

giudice sempre, per l'amministrazione nel caso di previsione legislativa può avvenire direttamente,

se non c'è previsione di legge oppure se si avvalla di strumenti di diritto privato, deve passare da un

giudice).

Il privato può comunque contestare l'eventuale illegittimità dell'atto amministrativo rivolgendosi al

giudice o all'amministrazione.

V – non c'è corrispondenza automatica tra validità dell'atto ed efficacia (o il contrario). Validità:

conformità alle regole generali, puntuali, principi che l'amministrazione si da. Se c'è la violazione di

una di queste regole l'atto non è valido, perchè non conforme alle prescrizioni giuridiche precedenti.

L'atto non è automaticamente efficace nel momento in cui è valido. Prima che abbia effetto

giuridico deve passare la fase integrativa dell'efficacia (controlli, pubblicazione etc).

La corrispondenza tra validità ed efficacia c'è solo quando i vizi degli atti amministrativi sono

talmente gravi da farlo considerare nullo. Ovvero se nessuna norma da all'amministrazione il potere

di emanare quell'atto.

L'atto invalido può avere efficacia provvisoria fintanto che non venga annullato. Sono le ipotesi più

ricorrenti di illegittimità di atti amministrativi. Può essere annullato dalla pubblica amministrazione

con l'annullamento di ufficio (regole particolari) o il destinatario dell'atto può presentare un'istanza

di annullamento alla pubblica amministrazione (ricorso amministrativo) o al giudice

(amministrativo). Si dichiara impugnazione dell'atto illegittimo.

I termini di decadenza per impugnare l'atto illegittimo sono brevi: 60 gg da quando si ottiene l'atto,

davanti al tar, 30 giorni davanti all'amministrazione.

Sono nettamente più brevi dei termini di prescrizione (tra privati, nel diritto civile).

Scaduti i 60 giorni diventa inoppugnabile, non si può più chiedere al giudice di annullarlo, e l'atto

benchè illegittimo consolida la sua efficacia. Solo la pubblica amministrazione può annullarlo

d'ufficio.

L'atto amministrativo normalmente concerne un interesse legittimo, dunque ci si deve rivolgere ai

tribunali amministrativi.

Tipologia di atti amministrativi: non essendoci definizione non c'è una catalogazione.

Si può distinguere tra atti amministrativi generali: effetti giuridici per più destinatari. Piani

urbanistici, ad esempio.

Atti amministrativi singolari: producono effetti nei confronti di un singolo. Espropriazione,

permesso di costruire etc.

Effetti:

Conformativi: atti che definiscono il contenuto nei termini di poteri/facoltà del titolare. Propri di

alcuni tipi di piani urbanistici (prg ad esempio), perchè definiscono i cosiddetti vincoli urbanistici.

Ablatori: di sottrazione di diritti o di facoltà. Espropriazione ad esempio.

Autorizzatori: consentono attività in mancanza dell'atto ritenuto illecito.

Sanzionatori: simili a quelli degli atti penali, riguardano trasgressioni dell'atto amministrativo.

Sanzione di ripristino e/o pecuniario.

Dichiarativi: riconoscono lo status/qualificazione di una persona.

16,11,15

Effetti conformativi: delimitano un atto specificando precisamente le facoltà del titolare dell'atto.

Non sono esclusivi degli atti amministrativi. Si producono anche dopo l'emanazione di un atto

normativo, sia legge che regolamento. Il contenuto del regolamento urbanistico (testo unico

sull'edilizia) ha effetti conformativi sul diritto di proprietà (art. 42 costituzione disciplina la

proprietà, il fondamento del potere conformativo del legislatore sta nella “funzione sociale”,

declinata secondo la legge).

Il legislatore può plasmare gli effetti conformativi delle proprietà dei suoli. I piani urbanistici

possono avere effetti conformativi, alcuni piani ne hanno, altri non ne hanno. Alcuni piani hanno

altri effetti non necessariamente conformativi, ad esempio ablatori.

Rispetto alle previsioni della legge del '42 il numero dei piani è proliferato moltissimo, sia ad effetto

della normativa statale che di quella regionale. Ciascuna regione ha modificato l'assetto e il nome

dei piani, ai quali si aggiungono i piani di previsione statale, i cosiddetti piani complessi.

La legge urbanistica prevedeva due livelli di pianificazione, quella statale (piani territoriali di

coordinamento, detti anche piani regolatori territoriali) e quella comunale (prg e il piano attuativo:

piano particolareggiato di esecuzione).

I piani territoriali di coordinamento non avevano alcun effetto nei confronti dei privati, nella legge

del '42: il contenuto è espressamente direttivo per enti pubblici, in particolare i comuni. Gli effetti

erano limitati ai soggetti pubblici.

Il piano regolatore generale produce effetti sui privati. I contenuti principali erano le previsioni

delle localizzazioni (individuazione degli spazi su cui realizzare opere pubbliche e degli

insediamenti urbani) e le zonizzazioni (suddivisione del territorio in zone ritenute omogenee –

residenziali, agricole, terziarie).

Si stabilì con la legge Ponte del '67 che in assenza di previsioni pianificatorie (zone bianche) su una

determinata zona l'urbanizzazione sia 0,03 m^3 al m^2.

Altro tipo di standard della legge Ponte, precisati dal decreto ministeriale del '68, sono gli standard

aaaaaaa differita sulle diverse zone: ogni zona ha degli standard, soprattutto quantitavi, espressione

della considerazione di interessi diversi (numero di parcheggi, di aree a verde, di servizi culturali

etc.). la visione urbana non è circoscritta all'unico interesse della proprietà, ma si interessa a

soddisfare altri diritti dei cittadini, diversi da quelli dei proprietari.

È il pianificatore comunale nel prg che deve prevedere gli standard per ciascuna zona, restringendo

la sua discrezionalità pianificatoria.

I profili conformativi dei piani regolatori.

I proprietari delle aree che ricadono nelle varie zone hanno una conformazione del diritto di

proprietà del loro suolo precisata e limitata dai piani.

Le localizzazioni non producono in se effetti conformativi: ci si limita a individuare i possibili

terreni per localizzare un'opera pubblica. Sarà il piano attuativo quello che mette con precisione in

iscritto i limiti dei terreni coinvolti. L'espropriazione è diverso dalla conformazione: il diritto non

viene trasformato ma limitato, viene sottratto alla sfera giuridica del proprietario e ceduto ad un

altro.

Tra i contenuti del prg c'è anche il recepimento dei vincoli derivati da altre leggi. Soprattutto per i

beni storico-artistici o alle bellezze naturali. Il prg era dunque pensato come un contenitore di

vincoli nascenti da altre parti (rischi idrogeologici o norme tecniche di attuazione oltre a storico-

artistici etc).

Gli effetti conformativi sono riferiti alla proprietà dei suoli e al diritto di libertà di iniziativa,

derivati dalla limitazione di costruzioni di determinato tipo in certe aree.

Il PPE dettaglia il contenuto del prg per garantirne l'effettiva attuazione. Al ppe si affianca il piano

di lottizzazione con la legge ponte, di iniziativa pubblica o privata.

Gli effetti di questi piani indicano i terreni specifici da espropriare, tanto che è prevista una forma di

partecipazione più forte (riferita ai proprietari dei terreni espropriati) nella forma delle opposizioni,

da prendere in considerazione per forza dall'amministrazione al momento della redazione dei ppe.

Per i piani attuativi si prendono in considerazione tutti gli interessi di quell'ambito comunale.

Esistono anche piani attuativi speciali: non hanno come oggetto la cura di tutti gli interessi che

riguardano un determinato territorio, ma ne prendono in considerazione uno. Ad esempio il piano

per l'edilizia economica e popolare. La prima disciplina si è avuta negli anni '60 che prevedeva un

sistema pianificato per l'edilizia residenziale pubblica. Doveva servire a perimetrare le zone di

insediamenti economici e popolari secondo uno schema che espropriava preventivamente i terreni e

poi concessione del diritto di superficie per edificare alloggi per persone aventi bisogno.

Le aree di edilizia economia e popolare sono nate su aree a rischio (idrogeologico etc), comunque

nel '71 si cominciò ad assicurare condizioni di vivibilità, pur non perdendo l'abitudine di collocarle

in aree problematiche.

Altri piani specifici sono i PIP, piani per le zone industriali.

Nel '78, con la legge 457 cosiddetta Piano decennale per l'edilizia, introdussero i piani per il

recupero del centro storico. Prese in considerazione l'alternativa al consumo dei suoli: recuperare

nei centri storici edifici esistenti degradati, per negligenza o impossibilità economica. Fu previsto

un sistema pianificatorio apposito affiancato da incentivi e sovvenzioni per il recupero del

patrimonio.

Oggi il livello statale non c'è più. Il ministero delle infrastrutture e dell'ambiente, di intesa,

dovrebbero diramare le linee di sviluppo principale, ma non l'hanno mai fatto.

I piani territoriali di coordinamento, con l'attuazione delle regioni sono passati alle regioni.

Ora i livelli sono tre: regionale, provinciale/metropolitano, comunale. La pianificazione attuativa è

solamente comunale.

Si sono aggiunti altri tipi di piani attuativi, nella seconda metà degli anni '90 si diffonde l'idea che il

concetto di zonizzazione monofunzionale fosse superato. Uno degli obiettivi che si impone è la

rigenerazione delle aree, si considera la destinazione d'uso ma anche gli altri profili (continuità

ambientale, uguaglianza sociale etc). È apparsa la figura dei cosiddetti piani complessi: considerano

più funzioni cui devono rispondere le diverse zone. Vedono l'aspetto consensuale al primo posto, si

basano molto sull'accordo con i privati, prevalentemente nelle ipotesi in cui i privati siano i

finanziatori principali delle ipotesi pianificatorie. Molti interventi poi oggetto di attenzione dei

giudici sono piani complessi concordati con i privati, che hanno poco considerato l'uso sostenibile

del suolo in favore degli interessi forti (economici).

Gli effetti dei piani attuativi, oltre che poter essere conformativi, possono essere ablativi.

L'espropriazione è un atto ablatorio (sottrarre, dal latino) reale (riguarda diritto sui beni). Sottrae il

diritto su un bene e lo trasferisce a qualcun altro. Un altro atto ablatorio è la requisizione, somiglia

all'espropriazione, ma può essere anche solo la sottrazione dell'uso di un bene. Le requisizione è

inoltre limitata a situazioni di forte emergenza o esigenze militari.

L'espropriazione può riguardare anche un uso contenuto del bene (può riguardare anche una facoltà,

una servitù etc). Ci sono anche atti ablatori personali: la sottrazione è relativa ad un diritto personale

(si manifestano attraverso ordini, di tipo positivo o negativo, comandando a qualcuno di fare

qualcosa (ingerenza sulla libertà personale piuttosto forte) o vietare a qualcuno di fare qualcosa). Si

trovano anche nel diritto urbanistico, ad esempio negli abusi edilizi. La reazione dell'ordinamento è

sia di tipo sanzionatorio (sanzioni amministrative, penali e civili), ma se l'abuso è molto grave, ad

esempio costruzione o ristrutturazione di nuovo edificio senza titolo abilitativo o in difformità col

titolo, le reazioni dell'ordinamento sono anche ablatori personali: obbligo per il dirigente di ordinare

la demolizione del manufatto abusivo e il ripristino della situazione esistente prima dell'abuso. Si

incide sulla ricchezza della proprietà, ma assumendo una particolare condotta. È difficile

considerarlo puramente sanzionatorio è l'aspetto ripristinatorio. L'amministrazione si preoccupa

molto che tutto torni allo stato preesistente. È diversa l'ipotesi in cui il proprietario è costretto a

pagare una sanzione amministrativa pecuniaria.

Terza tipologia di atti ablatori: obbligatori. Viene imposta un'obbligazione che consiste nella

prestazione di beni o attività personale. L'obbligazione tributaria ad esempio: chi ha un reddito deve

contribuire alla spesa pubblica pagando un tributo. Oppure la prestazione di attività: la leva

obbligatoria ad esempio.

L'espropriazione per pubblica utilità sottrae un bene ad un soggetto e trasferirlo ad un altro. È

prevista dall'articolo '42 della costituzione che dice quali sono i presupposti, è necessario che ci sia

una legge che la preveda (riserva di legge relativa), è necessaria la necessità pubblica ed è previsto

l'indennizzo.

Per la conformazione della proprietà non è previsto l'indennizzo.

Ad un certo momento però la linea di confine tra queste due ipotesi (atti ad effetti conformativi e

atti ad effetti ablatori reali) è sfumata: una giurisprudenza costituzionale ha affermato che certi

vincoli urbanistici nonostante non ci sia trasferimento di proprietà, devono essere indennizzati. Le

limitazioni al diritto di proprietà non sono conformative ma espropriative.

Vincoli di inedificabilità assoluta a tempo indeterminato danno diritto ad un indennizzo, ma non in

tutti i casi. Vengono specificati nel '68 con le sentenze n. 55 e 56.

La 55 riguarda vincoli nascenti dal piano regolatore generale ai sensi della legge urbanistica.

La 56 riguardava vincoli nascenti dalla legge sulle bellezze naturali.

La Corte afferma che un'intera categoria di beni dai caratteri omogenei sono sottoposti a vincoli

pesanti e arrivano a sottrarre la facoltà di edificare. Se questo viene fatto senza discriminazione per

tutti i soggetti proprietari di quei terreni è una conformazione del diritto di proprietà. È il caso dei

beni paesaggistici: nella legislazione non è compreso lo ius aedificandi, quindi non si sottrae nulla

da questi beni. Diverso è se siamo in presenza di beni che non sono di questo tipo e se la limitazione

dello ius aedificandi viene fatta per un singolo soggetto. Se il prg determina la realizzazione di

un'opera pubblica in una determinata area vuol dire che il proprietario non potrà edificare.

L'amministrazione lo può fare ma la proprietà deve essere espropriata con indennizzo. Se

l'amministrazione si ferma al prg senza seguire un ppe e un'espropriazione, l'amministrazione ha

posto un vincolo a tempo indeterminato al proprietario, dunque non è un effetto conformativo ma

quasi espropriativo, dunque bisogna dare un indennizzo.

Alcune limitazioni alla proprietà sono indennizzabili e altre no, sfumando quindi il confine.

Dopo il '68 il legislatore temporalizzò i vincoli, dichiarando che il piano attuativo doveva avvenire

5 anni dopo il prg. Il tempo dunque diventava determinato. Si aveva un tempo di 5 anni senza piano

attuativo e di 15 con piano attuativo. Scaduti i termini le amministrazioni variavano il prg in

maniera da riproporre il vincolo. La corte costituzionale ribadì la sua posizione con la sentenza del

'99, dopo vari interventi. Le amministrazioni comunali hanno le loro ragioni per non arrivare alle

espropriazioni, possono reiterare il vincolo, ma devono indennizzare, se non lo fanno i cittadini

possono farsi corrispondere l'indennizzo dal giudice. Dal 2001 i vincoli espropriativi dopo i 15 anni

diventano indennizzabili.

Oggi con i problemi di tutela del territorio, impermeabilizzazione dei suoli, rischi idrogeologici etc.

l'idea che lo ius aedificandi sia implicito al diritto di proprietà dei terreni è forse fuori luogo.

L'espropriazione è preceduta dalla dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, ma sono due cose

diverse. Dal '85 con la prima legge sul condono edilizio si dichiara che l'approvazione di un piano

attuativo corrisponde ad una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera.

Il piano attuativo è la previsione spaziale che ha effetti sui cittadini ma non si considerano effetti

conformativi, perchè se superano le soglie temporali fissate diventano ablativi, dunque

indennizzabili, anche se non è una vera e propria espropriazione: il bene resta del proprietario, ma

non può edificarvi.

Sugli indennizzi.

Le prime leggi del Regno d'Italia prevedeva un indennizzo pari al valore venale del bene (ovvero

prezzo di mercato). Poi questo ammontare non ha funzionato molto perchè già venti anni dopo il

parametro divenne la media tra valore venale e reddito. Le amministrazioni comunali non

riuscivano a pagare a prezzo di mercato le aree, con la legge sulla casa n. 865 del '71 si stabilì un

parametro diverso, anche se limitatamente ai PEEP, l'indennizzo sarebbe stato pari al valore

agricolo medio pari alla coltura dell'area. Nel '77 la legge Bucalossi fece credere a molti che si

stesse sottraendo lo ius aedificandi alla proprietà dei suoli, facendo due cose: estese il criterio del

valore agricolo a tutte le espropriazioni non solo a quelle PEEP e cambiò nome al titolo abitativo,

da licenza edilizia a concessione edilizia. Gli atti di concessione sono atti amministrativi che si

differenziano dalle autorizzazioni (licenze) poiché l'amministrazione trasferisce un diritto che il

privato precedentemente non aveva. Si ritenne che utilizzando questo nome il legislatore volesse

dire che il diritto di costruire fosse una proprietà dello stato, non connaturata dalla proprietà dei

suoli, dato in concessione ai cittadini. Si previde infatti il titolo oneroso del titolo abitativo.

L'indennizzo del terreno agricolo è molto inferiore a quello del terreno edificabile, ma se si dichiara

che nessun terreno avesse ius aedificandi, ogni terreno ha valore agricolo.

Sentenza 5 del 1980 la Corte Costituzionale dichiarò che il parametro di quantificazione

dell'indennizzo fosse incostituzionale. L'indennizzo non può essere irrisorio o puramente simbolico.

Inoltre ha dichiarato che lo ius aedificandi fa parte del diritto di proprietà salvo alcune eccezioni

come i beni paesaggistici. Il legislatore cercò di prendere tempo riproponendo il parametro del

terreno agricolo. Ma a distanza di pochi anni si tornò al criterio della legge di Napoli, media tra

valore venale e valore dominicale, abbattuto del 40% in caso di accordo con i privati.

Nel 2007 la corte ha dichiarato che anche questo parametro è in contrasto con la Costituzione, non

con riferimento al art. 42 ma al 117 (come modificata nel 2001), ovvero le leggi regionali devono

essere rispettose delle leggi costituzionali, comunitari ma anche degli obblighi nascenti dai trattati

internazionali (obblighi internazionali inesistenti ai tempi di Napoli). La convenzione europea dei

diritti dell'uomo, la corte europea dei diritti dell'uomo ha condannato l'Italia nella determinazione

dell'indennizzo, dunque si è violata una norma interposta che però ha valore costituzionale. Dunque

si è tornato al valore venale del bene.

È data estrema importanza alla proprietà privata, tanto da indennizzare vincoli e da fissare come

prezzo il valore venale.

Per evitare i costi esorbitanti delle espropriazioni si ricorre alla perequazione.

La perequazione non è disciplinata da legge statale ne' da legge regionale (non rientra nel governo

del territorio ma nel diritto di proprietà, e la disciplina civilistica è esclusiva dello Stato). Però ne

parlano: la legge regionale toscana parla di perequazione urbanistica.

Si tratta di un modello previsto dalla legge urbanistica del '42 e anche dal codice civile. Somiglia al

comparto edificatorio, articolo 23 della legge urbanistica, poi modificato dal testo unico: per dare

attuazione ai PRG i proprietari potessero costituire questa forma organizzativa chiamata comparto

edificatorio per realizzare quella parte di piano generale che prevedeva opere di interesse generale

assieme ai loro interessi. Una sorta di piano di lottizzazione ma limitato ad una parte di territorio

comunale. Ciascuno avrebbe ceduto una parte del terreno. Era previsto anche un rapporto

autoritativo: nel caso di accordo tra 2/3 dei proprietari, il restante terzo veniva espropriato. Non ha

trovato attuazione.

La perequazione per un verso reintroduce questo modello, detta perequazione di comparto (scala

ridotta). La perequazione più ampia si basa su forme consensuali: accordi che possono intervenire

anche tra singoli privati o tra privati e amministrazioni. Tutto quello da realizzare previa

espropriazione viene superato: i terreni individuati come destinatari di opere pubbliche vengono

utilizzati senza espropriazione, in compenso i proprietari ricevono titoli edificatori che potranno

spendere da qualche altra parte, all'interno dello stesso comparto o anche fuori. Si parla di terreni di

decollo del titolo edificatorio e di terreni di atterraggio. In Lombardia ormai da tempo hanno fondi

di investimento dei titoli edificatori. Il privato perde terreno in una area ma guadagna possibilità di

costruire in un terreno di ricaduta altrove. Questo consentirebbe di non danneggiare solo alcuni

soggetti, ma di riequilibrare vantaggi e oneri. In alcuni casi ha funzionato, con amministrazioni che

funzionano da intermediari tra privati etc. Sono titoli che vanno trascritti, di modo che siano

consultabili anche da terzi. A tutti gli effetti hanno un mercato.

Se i terreni i atterraggio non ci sono il privato col titolo si trova in una situazione davvero

penalizzante. Non si hanno garanzie di un atto di espropriazione ne' quelle di un contratto vero e

proprio. Sarebbe più che necessaria una disciplina nazionale sulla perequazione. I titoli abitativi in

un momento in cui bisogna limitare il consumo di suolo che valore hanno?

24,11,15

Atti Sanzionatori

Previsiti come conseguenza di trasgressione, avvicinabili alle sentenze di condanna dei giudici

penali. Spesso consistono nell'obbligo di pagare una somma di denaro (multe/ammende: sanzione

amministrativa di violazioni del codice della strada). Naturalmente non costituiscono indennizzo,

dato che sono conseguenza di trasgressione di regole amministrative. È necessario l'accertamento

dell'avvenuta violazione.

Molte sanzioni amministrative si trovano in campo urbanistico per gli abusi edilizi. In alcuni casi

essi sono sanzionari. Più spesso si ricorre a misure ripristinatorie più che sanzionatorie.

Gli abusi sono violazioni di prescrizioni urbanistiche contenute in leggi/regolamenti/piani (che

costituiscono regole di condotta). Gli abusi sono graduati in relazione alla gravità dell'abuso, con

conseguenze diverse. Si distingue in abusi formali e in abusi sostanziali:

in realtà non si sono violate specifiche norme riguardo la trasformazione edilizia, ma non sie è

chiesto il titolo abilitativo (permesso a costruire) o non si è presentata una SCIA. Non avrebbe

senso ordinare la demolizione di un manufatto che verrebbe poi ricostruito comunque allo stesso

modo. In questa ipotesi il testo unico sull'edilizia (dpr. 180, 2001) tenta di unificare le norme

legislative e regolamentari. L'accertamento di conformità dice: il responsabile dell'abuso può

ottenere il permesso in sanatoria, benchè non fornito del titolo abilitativo o in difformità con esso.

Entro un certo termine: in caso di mancato permesso a costruire 90 gg dal momento in cui è stato

accertato l'abuso. In altre ipotesi si richiede un 'congruo termine', non al di là dell'erogazione della

sanzione amministrativa. Il permesso in sanatoria si può chiedere se l'intervento è conforme alla

disciplina urbanistica ed edilizia al momento della costruzione e conforme alle nuove (doppia

conformità). Per ottenere il permesso in sanatoria è necessario pagare una somma di denaro (comma

2, art.36). Sono due elementi che costituiscono il costo: oneri di urbanizzazione e una voce calibrata

sul costo di costruzione dell'edificio (parametri regionali), in caso di violazione descritta sopra si

paga il doppio.

È necessaria congrua motivazione da parte del tecnico comunale al momento del rilascio/negazione

del permesso in sanatoria.

Il permesso in deroga: prescrizione urbanistiche esistenti contrastanti, ma lo si permette lo stesso

(permessa solo per edifici pubblici o impianti di pubblico interesse). È eccezionale ed è divenuto

sempre meno rilevante perchè ci sono ormai delle procedure semplificate per variare gli strumenti

urbanistici. Se l'impianto può essere realizzato solo in un modo, anche se difforme dal piano è

possibile variarlo rapidamente.

Il permesso in sanatoria è una sanatoria ordinaria: il presupposto è che ci sia corrispondenza con

quanto dichiarato dalle norme urbanistiche.

Altra cosa è il condono edilizio, che è una sanatoria straordinaria. Il presupposto non era quello di

un abuso formale, ma sono stati sanati anche abusi sostanziali. La prima legge è stata la 47 dell'85,

determinato in base non solo di cassa ma anche dall'intento di razionalizzare l'abusivismo diffuso

del periodo e dall'esigenza di irrigidire ulteriormente le sanzioni per i futuri eventuali abusi. Il

secondo condono 724 del 94 e quello successivo dl 269 del 2003 convertito in legge. Prevedevano

somme di denaro piuttosto elevate per sanare l'abuso.

Le tipologie di abusi edilizi sono precisate dal titolo 4 del testo unico sull'edilizia. Il permesso a

costruire e la SCIA/DIA hanno scopo di controllo preventivo. Ma la garanzia che i manufatti siano

corrispondenti alle norme sono previste norme che legittimano poteri di controllo intermedi e

successivi alla realizzazione. Art. 27 parla di vigilanza sull'attività urbanistico edilizia. Affida al

responsabile o dirigente dell'ufficio comunale/competente. Non è prevista la figura del dirigente, il

responsabile può essere un funzionario.

Hanno poteri di ordinare il ripristino e di sospendere i lavori. Il testo unico ha tentato di rimediare

ad un doppio problema: i funzionari non venivano a conoscenza degli abusi e non avevano gli

strumenti per contrastare gli abusi. Il responsabile dell'ufficio può muoversi su indicazioni non solo

di soggetti pubblici ma anche privati. I responsabili dell'abuso sono (art. 29): il titolare del permesso

a costruire, il committente, il costruttore (responsabili delle normative urbanistiche, conformità al

piano) e il direttore dei lavori (co-responsabile del rispetto delle previsioni del progetto sul quale si

richiede il permesso a costruire). Il direttore dei lavori non è responsabile qualora abbia contestato

la violazione e abbia dato notizia all'ufficio comunale.

Sono tenuti alla sanzione pecuniaria solidalmente e alle spese necessarie al ripristino della

situazione precedente. La responsabilità non è solo amministrativa ma può essere anche penale.

Per opere realizzate dietro SCIA il progettista è 'persona esercente servizio di pubblica utilità'.

Tipologie di abusi:

la più grave è la realizzazione in assenza di permesso di costruire in totale difformità o con varianti

essenziali.

Sono da ritenere totale difformità quelli che comportano la realizzazione di un edificio

integralmente diverso per caratteristiche planovolumentriche o di utilizzazione (destinazioni

commerciali invece che residenziali per esempio). Oppure l'esecuzione di volumi oltre i limiti

presentati dal progetto. Una volta accertato l'abuso il responsabile dell'ufficio ingiunge al

proprietario e al responsabile dell'abuso (vedi sopra) la rimozione o demolizione del manufatto.

Se l'ordinanza non viene eseguita con il ripristino della situazione precedente il comune acquisisce

il possesso del manufatto e dell'area anche circostante, farà eseguire la demolizione a spese degli

autori dell'abuso. Può scegliere di non demolire l'area se la destina ad un servizio pubblico. Se ci

sono i presupposti si può inserire la richiesta di permesso in sanatoria.

Se l'abuso è stato commesso su un terreno di proprietà pubblica o su aree a vincolo idrogeologico si

deve applicare sempre la sanzione amministrativa massima. Queste somme sono da destinare al

ripristino dello status quo ante.

L'art. 32 si occupa delle variazioni essenziali. I dettagli sono lasciati alle leggi regionali ma si

specificano alcune condizioni per l'essenzialità: mutamento della destinazione d'uso che variano gli

standard, aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio, modifiche sulla

localizzazione dell'edificio nell'area, violazione della normativa antisismica. Questi tipi di abusi

sono sottoposte a sanzioni penali.

Comma 3 precisa che gli interventi “variazioni essenziali” applicati sui beni ambientali e culturali

sono da considerarsi in totale difformità.

La lottizzazione abusiva è un'altra figura di abuso. Lottizzazione prevista dalla legge del '42, solo

con la legge ponte si prevede che siano obbligatoriamente collocate all'interno di piani attuativi dei

prg. In caso di lottizzazione abusiva gli atti di trasferimento sono da considerarsi nulli e seguono

sanzioni pecuniarie.

Le altre tipologie è previsto un provvedimento che elimina l'abuso e ripristina lo stato precedente.

Quando ci siano accertate e motivate ragioni che rendono difficile questa azione la sanzione può

essere anche solo di tipo pecuniario. La sanzione amministrativa scatta solo subordinatamente

all'impossibilità di riprodurre la situazione precedente.

Le sanzioni penali (solo su accertamento del giudice) sono previste dall'art. 44 del testo unico, ma

sono previste anche dal codice penale. Non sostituiscono quelle amministrative o viceversa. È

prevista la confisca. La disciplina penale non può essere toccata dalla legislazione regionale, che

può ampliare o riducendo le ipotesi per la richiesta del permesso a costruire, senza incidere sul

codice penale.

Sanzioni civili: consistono nella nullità degli atti di compravendita etc per i beni che siano abusivi

(art. 46). L'atto di trasferimento dev'essere fatto davanti a un notaio dunque l'art. 47 parla delle

sanzioni a carico dei notai. Art. 48 parla delle sanzioni accessorie: alle aziende che erogano servizi

pubblici (acqua/energia etc) è vietato di erogare servizi con riferimento agli immobili abusivi.

Il richiedente il servizio deve autocertificare la conformità alle aziende.

Atti amministrativi dichiarativi

La caratteristica comune è quella di non modificare la situazione giuridica esistente, il loro

contenuto consiste nella dichiarazione di qualcosa di accertato da altri atti o da fatti. Servono a

rendere pubblica le certezze esplicitate dagli atti precedenti. Ad esempio un sopralluogo di un

ispettore ha come esito un atto amministrativo che ha un suo valore. Un verbale di un vigile urbano

serve ad emanare poi un atto sanzionatorio ad esempio.

Già dal '68 per ridurre le complicazioni sono state introdotte delle forme di autocertificazione. Di

recente il testo unico sulla documentazione amministrativa TUDA del 2000/445.

Gli aspetti più importanti sono:

le amministrazioni pubbliche o aziende pubbliche non possono chiedere ai privati documenti in loro

possesso o in possesso di altre amministrazione e sono obbligati a procurarseli.

Sono inoltre tenute ad accettare le autocertificazioni dei privati, quando si tratta di informazioni già

contenute in altri documenti pubblici oppure dichiarazioni sostitutive di atti di notorietà (ovvero

facilmente ritrovabili). Ci sono delle esclusioni naturalmente: tutto ciò che ha a che fare con attività

specialistiche (mediche ad esempio).

I vizi e i rimedi degli atti amministrativi

Nel caso di errori effettivi o giuridici (di applicazione di una norma) si parla di patologie o vizi

degli atti amministrativi. Alcuni vizi possono essere sanati o convalidati, altri vizi fin dall'inizio

impediscono all'atto di produrre effetti giuridici, altri ancora portano all'eliminazione dell'atto.

Oltre ad assicurare il principio di legalità c'è l'esigenza di tutela soggettiva dei cittadini lesi da un

atto amministrativo. Molti rimedi rispetto agli atti illegittimi partono da un'istanza di un soggetto

leso.

I vizi sono distinti tra vizi di illegittimità (contrasti con regole o principi) e vizi di merito:

indipendentemente dall'esistenza di un vizio di illegittimità riguardano il contrasto con criteri non

giuridificati. Convenienza, opportunità, buona amministrazione hanno in parte a che fare con la

discrezionalità amministrativa, non toccata da regole puntuali (non toccato dal giudice perchè non

ha parametri legislativi a riguardo). Gli atti toccati da vizi di merito possono essere modificati solo

dall'amministrazione. È una scelta politico-discrezionale. Questo campo di intervento è andato col

tempo riducendosi. I principi generali dell'azione amministrativa (art. 1) sono concetti che benchè

ampli portano a ridurre lo spazio decisionale riservato al merito. Saranno parametri di riferimento

del giudice.

25,11,15

Il potere sanzionatorio spetta ai funzionari degli uffici competenti dei comuni. Se i comuni non

provvedono a emanare le ordinanze necessarie per rimuovere l'abuso può intervenire la regione al

posto dei comuni. Il potere sanzionatorio non è discrezionale.

La quantificazione della sanzione pecuniaria è composta da oneri di urbanizzazione e una

percentuale del costo di costruzione (in relazione al tipo di costruzione).

I vizi degli atti amministrativi

I vizi di legittimità sono relativi a violazioni di leggi o principi anche non scritti che riguardano

l'atto. Il concetto di validità è diverso da quello di efficacia: è la conformità dell'atto a tutte le regole

giuridiche che lo riguardano. Efficace: idoneo a produrre effetti giuridici.

Nell'ipotesi in cui il procedimento si concluda con un atto unilaterale (atto-provvedimento) si può

dire che l'atto sia perfetto: ha concluso l'iter previsto per il suo venire in essere. La perfezione

amministrativo indica il compimento della fattispecie legale che riguarda l'atto. L'atto perfezionato

non è senz'altro efficace: ci può essere la fase integrativa dell'efficacia (ad esempio con la notifica

all'interessato: l'esproprio è efficace solo dopo notifica, per la nomina di una persona ad un compito

è necessario che essa sia d'accordo etc.).

Per il permesso a costruire è importante il momento dell'efficacia (ovvero la notifica del titolare),

perchè dal momento in cui l'atto è efficace scattano dei termini: iniziare i lavori entro un anno e

concluderli entro tre (altrimenti deve richiedere il permesso e pagare gli oneri). Nonostante non sia

un atto prescrittivo della sfera individuale.

Gli atti endoprocedimentali non sono normalmente impugnabili (salvo quelli immediatamente

lesivi), si possono impugnare solo gli atti unilaterali ad iter concluso (perfetti). Non si può escludere

che il contenuto finale dell'atto sia legittimo: perfezione non significa immediatamente efficacia, ne'

validità.

Un atto valido potrebbe non essere efficace: un atto conforme alle regole che lo compongono

potrebbe essere ancora non efficace. Invalidità ed efficacia c'è solo se i vizi siano molto gravi e

l'atto risulta nullo. Negli altri casi di violazione di regole l'atto è annullabile, finchè non viene

annullato produce effetti giuridici (transitori, provvisori etc).

Non c'è nel nostro sistema disposizioni che indicano i presupposti di legittimità dell'atto

amministrativo. Non c'è nozione dell'atto amministrativo. Abbiamo una indicazione della legge del

1889 che istituisce il Consiglio di Stato, organo consultivo giurisdizionale, dice che questa sezione

si sarebbe occupata dell'illegittimità degli atti amministrativi per incompetenza, eccesso di potere e

violazione di legge. Una triade non chiara ma conservata per anni e recepita anche dalla legge sul

procedimento amministrativo modificata nel 2005, art. 21 dice che l'atto è illegittimo se viziato da

incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge. Questa definizione non è rigorosa e questi

vizi non sono alternativi, possono coesistere.

Distinzione tra vizi formali e vizi sostanziali è invece stata recepita (anche a livello europeo): vizi

formali si possono considerare quelli che riguardano il venire in essere dell'atto amministrativo,

oltre che le regole sulla forma riguardano le regole procedimentali; i vizi sostanziali riguardano il

contenuto (in particolare dispositivo, ovvero con effetti prescrittivi (ablativi, conformativi etc))

degli atti.

I rimedi hanno differenze tra vizi formali e sostanziali.

L'incompetenza non è considerata come vizio formale. Per incompetenza si comprende anche

l'incompetenza assoluta: la mancanza di potere, l'organo che ha deciso fa parte di

un'amministrazione che non ha quella funzione (es. permesso a costruire rilasciato dall'unifi).

Incompetenza relativa: l'organo che ha deciso fa parte dell'amministrazione corretta ma non è

competente. (Es. permesso a costruire rilasciato non dal dirigente/responsabile dell'ufficio comunale

competente al territorio ma dal preposto all'assistenza sociale).

È una distinzione importante per i rimedi. In caso di incompetenza assoluta l'atto è nullo.

Incompetenza relativa invece porta l'atto ad essere temporaneamente valido fino ad annullamento.

L'eccesso di potere è stato configurato inizialmente come straripamento di potere: cioè ciò che

andava al di là di attribuzioni (incompetenza assoluta di potere). La figura tipica era lo sviamento di

potere: l'esercizio di un potere per fini diversi da quelli per i quali il potere era stato attribuito. (Ad

esempio: ordinanza di demolizione non conforme alle previsioni del piano, ma fatta in previsione di

un'area attrezzata per bambini. Lo scopo del potere non è di garantire aree attrezzate, ma di

rimuovere manufatti in aree cui non si può edificare. Altro esempio è il trasferimento di un

funzionario per motivi personali e non motivati.

Figure sintomatiche di eccesso di potere: altro non sono che violazione di alcuni principi (contenuti

nella costituzione o nelle norme europee per esempio).

Conseguenze dei vizi di illegittimità degli atti amministrativi

Alcune deviazioni dell'atto non sono considerate molto gravi: ne consegue l'irregolarità

(conseguenza meno grave di un vizio). Non incide ne' sull'efficacia ne' sulla validità. Sono errori

che non incidono sugli interessi dei cittadini, ad esempio: un atto in cui la firma di chi l'ha emanato

è illeggibile, però c'è il timbro e tutto, è un'irregolarità. Un errore di calcolo che in qualsiasi

momento può essere corretto determina l'irregolarità dell'atto, non incide sulla sua validità. L'atto

deve contenere l'indicazione dei rimedi nei confronti dell'atto (per sapere a chi rivolgersi etc).

All'opposto si pone la conseguenza più grave che è la nullità degli atti amministrativi. Potrebbe

essere paragonata all'inesistenza dell'atto, se non altro sotto il profilo degli effetti giuridici.

I casi generali in cui l'atto sia nullo sono la mancanza degli elementi essenziali dell'atto

amministrativo (che però non sono specificati), per buonsenso si deduce che siano: il soggetto (chi

lo emana), l'oggetto dell'atto, l'individuazione attraverso una norma o una motivazione delle finalità

perseguite.

Difetto assoluto di attribuzione è altro motivo di nullità.

Violazione o elusione del giudicato: “giudicato” è una decisione di un tribunale (naturalmente per

processi pertinenti). Possibili eccezioni possono essere date dal fatto che non sia immediatamente

esecutiva o che qualcuno abbia impugnato la decisione del giudice in appello e che il giudice

abbiano sospeso l'esecuzione.

Se l'amministrazione emana, in contrasto con la sospensione del giudice, un atto che va contro il

giudicato, l'atto è nullo. Esempio: un atto di espropriazione è stato reputato illegittimo perchè

mancante di motivazione, se l'amministrazione dovesse emanare un atto uguale l'atto è da

considerare nullo ovvero non produttivo di effetti giuridici.

L'annullabilità è la conseguenza alternativa alle precedenti. L'atto può essere annullato. Produce

effetti giuridici finchè non viene annullato. Se non è gravemente viziato (altrimenti nullo), produce

effetti transitori/precari fino all'annullamento da parte dell'amministrazione stessa attraverso

l'annullamento di ufficio, dall'amministrazione su istanza degli interessati (rimborsi amministrativi)

oppure dal giudice amministrativo, su istanza degli interessati.

Se gli interessati lasciano decorrere il termine per presentare un'azione giurisdizionale l'atto diventa

inoppugnabile.

I vizi procedimentali, ovvero di forma, possono comportare la non annullabilità del provvedimento

se il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato (la

legittimità sostanziale ci sia).

Il provvedimento non è annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora

l'amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso

da quello adottato. Si sacrifica la validità formale perchè c'è quella sostanziale. Significa che il

risultato del provvedimento sarebbe stato il medesimo anche se ci fosse stata la partecipazione del

pubblico.

I rimedi ai vizi

Su istanza dell'interessato possono essere attivati sia i ricorsi amministrativi sia le azioni

giurisdizionali. Altri rimedi sono adottabili di ufficio dall'amministrazione. Questi possono arrivare

a modificare l'atto (a differenza di quelli giurisdizionali), per esempio se esistono i presupposti per

sanare i vizi. I ricorsi amministrativi sono tre: il ricorso gerarchico, in opposizione e straordinario al

presidente della repubblica.

Il ricorso gerarchico: si impugna il ricorso ad un superiore gerarchico dell'autorità che emana l'atto.

Il ricorso in opposizione: si impugna alla stessa autorità che ha emanato l'atto.

Il ricorso straordinario al presidente della repubblica: 120 gg per essere spedito, ma è inoltrato dal

Consiglio di Stato. È simile in qualche modo al ricorso giurisdizionale: solo per interessi legittimi,

salvo per ipotesi di giurisdizione esclusiva.

30,11,15

I rimedi d'ufficio

Si tratta di atti unilaterali che intervengono sull'atto viziato o sanandolo (i vizi possono essere

corretti) o faranno venir meno l'atto (effetti caducatori), detti anche atti di annullamento di ufficio o

di revoca.

Entrambi questi rimedi possono essere adottati a prescindere dalla sua inoppugnabilità (ovvero

scaduto il termine per il privato di impugnarlo), d'ufficio.

Da una parte della giurisprudenza erano considerate azioni di autotutela (ius paenitenti), autotutela

decisoria (distinta dall'autotutela esecutoria: far eseguire coattivamente i propri atti, senza far

passare la decisione da un giudice). Oggi: questi atti sono comunque atti autoritativi, dunque ci deve

essere una previsione legislativa e non possono essere arbitrari, i limiti posti sono anche sotto il

profilo temporale. Alcuni di questi atti hanno una disciplina nella legge sul procedimento

amministrativo, si possono collocare tra gli atti e i procedimenti di secondo grado: intervengono su

precedenti atti amministrativi. Hanno tutte le caratteristiche degli atti: impugnabili dal privato e

sindacabili dai giudici nei limiti di legge.

Sanatorie: il presupposto è che si sia difronte ad un atto illegittimo. È l'alternativa rispetto

all'annullamento d'ufficio. La convalida può avvenire se sussistono ragioni di interesse pubblico ed

entro un termine temporale ragionevole. Elementi che accomunano convalida ed annullabilità:

l'illegittimità dell'atto (sono esclusi quelli affetti da vizi troppo gravi da produrre effetti giuridici:

quelli nulli). L'annullamento d'ufficio è possibile anche quando si tratta di illegittimità sostanziale, a

differenza della convalida: mantenere un atto viziato di contenuto nella sostanza della decisione non

sarebbe immaginabile. La convalida è possibile solo per vizi formali (e neanche tutti), ovvero vizi

procedimentali. (Ad esempio non può esistere se il vizio consta nella mancata acquisizione di un

parere).

L'incompetenza relativa è considerata come un vizio sostanziale (eccezione alla limitazione di

potere di convalida all'ipotesi di vizi procedimentali: 249/68 consente la convalida di atti viziati da

incompetenza relativa anche in corso di giudizio).

Pubblico interesse e termine ragionevole: condizioni estese sia all'annullamento ma anche alla

convalida. L'atto non perde mai effetti giuridici nella convalida, quindi il termine ragionevole di

tempo non è molto ben definito.

L'annullamento di ufficio (art. 21-nonies della l.p.a.): il provvedimento illegittimo può essere

annullato per ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (non specificato ma dal

2014 non superiore ai 18 mesi dal momento dell'adozione di provvedimenti di autorizzazione o di

attribuzione di vantaggi economici). Con le modifiche del 2014: inclusi i casi in cui il

provvedimento si sia formato grazie al silenzio-assenso.

L'illegittimità non è sufficiente ad annullare l'atto, ci dev'essere un interesse pubblico attuale per il

suo annullamento, che dev'essere dimostrato. Inoltre bisogna tener conto degli interessati e dei

controinteressati. L'annullamento d'ufficio è dunque un atto discrezionale. L'amministrazione non è

obbligata ad annullarlo, in funzione del fatto che il destinatario del primo atto si è fidato

dell'amministrazione: va mantenuta la stabilità (certezza dei rapporti giuridici).

La discrezionalità lascia spazio alle diverse decisioni, ma è obbligata a prenderle in considerazione:

ovvero deve motivare abbondantemente l'annullamento d'ufficio.

Le responsabilità della mancata adozione dell'atto amministrativo (eventualmente con conseguenze

civili) resta ferma (D.L.133/14 convertito nella Legge 164/14).

L'annullamento è possibile dallo stesso organo che lo ha emanato oppure da un organo che

specificatamente per legge può annullarlo. Ad esempio: il permesso di costruire rilasciato dal

responsabile comunale in contrasto con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie è possibile dal

responsabile ma anche dalla regione (testo unico sull'edilizia, art. 39).

Altro provvedimento di secondo grado che l'amministrazione può assumere è la revoca.

Talvolta può avvenire con funzione sanzionatoria (revoca della patente per trasgressione ad

esempio) oppure perchè sono venuti meno i requisiti giuridici per l'emanazione dell'atto. Non sono

atti discrezionali, ma dovuti.

Il potere di revoca discrezionale è differente dall'annullamento di ufficio perchè la revoca interviene

su un atto amministrativo originariamente legittimo. Sono possibili per atti che hanno durata nel

tempo, si escludono gli atti ad efficacia istantanea o che hanno esaurito gli effetti. Il permesso a

costruire non è revocabile perchè esaurisce i suoi effetti immediatamente.

La revoca avviene perchè è sopraggiunto un cambiamento che ha modificato l'interesse pubblico o

il sopravvenire di nuovi interessi pubblici che vanno valutati.

Art. 21 quinques della l.p.a. disciplina la revoca. Sopravvenuti motivi di interesse pubblico o

modifica della situazione di fatto (in realtà non sono evidentemente disgiunti), salvo per

autorizzazioni o vantaggi economici. La terza ipotesi è una rivalutazione degli interessi originari

(che non ha senso, dato che era legittimo l'atto originale). Tanto più che la revoca ha effetti solo dal

momento che essa viene emanata (a differenza dell'annullabilità che ha effetto dal momento

dell'emanazione dell'atto illegittimo). Se la revoca comporta pregiudizi al privato è previsto un

indennizzo. Naturalmente questo non c'è per l'annullamento.

1,12,15

La tutela giurisdizionale

I giudici non si attivano di ufficio ma su richiesta di un interesse leso giuridicamente protetto di un

soggetto.

Le norme costituzionali principali sono il 24 e il 113.

Art. 24: tutti hanno il diritto di agire in giudizio per la tutela ai diritti soggettivi e per gli interessi

legittimi (sia per privati che per pubbliche amministrazioni). Il procedimento giurisdizionale

(processo) è garantito in ogni suo stadio.

Art. 113: la tutela non è limitata a determinati mezzi di impugnazione.

Garanzie fondamentali: garanzia del contraddittorio, una condizione paritaria delle parti

(amministrazione non è paritaria nella funzione amministrativa, ma lo diventa in giudizio).

Non è obbligatorio rivolgersi prima all'amministrazione e poi al giudice, come un tempo, la scelta

sta al soggetto. Il processo amministrativo è diverso dal processo civile (tra privati), poiché è

costruito attorno all'atto. È una tutela impugnatoria, che porta alla demolizione dell'atto illegittimo,

sicuramente efficace per gli atti che restringono la sfera giuridica del cittadino (espropriazione ad

esempio, oppure restrizioni di autorizzazioni), poiché l'annullamento del giudice dell'atto consente

di tornare alla situazione precedente. Questo tipo di processo non rispondeva all'illegittima

negazione dell'atto. L'annullamento dell'atto in questione non avrebbe cambiato nulla per il soggetto

interessato. Se per gli effetti restrittivi della sfera giuridica ci sono anche effetti cautelari, la

sospensione dell'efficacia fino a giudizio, nei casi di ampliamento di sfera giuridica la sospensione

non avrebbe senso. È necessario avere provvedimenti cautelari positivi, non solo sospensivi. (Inutile

sospendere il diniego di licenza per esempio).

Queste restrizioni esistevano anche nei casi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,

quindi anche per diritti soggettivi. Per i diritti soggettivi il giudice naturale è quello civile e può

essere spostato al giudice amministrativo per legge se c'è collegamento diretto o indiretto con la

funzione autoritativa dell'amministrazione (? sentenza 104 del 2004).

Il giudice amministrativo era escluso dalla condanna al risarcimento del danno per responsabilità. Il

dogma era il non risarcimento di danni causati da violazioni di interesse legittimo.

Oggi il codice per il processo amministrativo contiene tutti i tipi di azioni: annullamento resta

l'azione principale (detta costitutiva: la sentenza modifica/costituisce/estingue un determinato

rapporto giuridico, previa verifica del giudice sull'illegittimità dell'atto). La legittimazione ad agire

consiste nel far valere la lesione dell'interesse legittimo. È necessario anche l'interesse ad agire:


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DESCRIZIONE APPUNTO

Questo appunto copre sostanzialmente tutti gli argomenti che durante il corso sono stati spiegati a lezione. A tratti è una vera e propria sbobinatura di tutto ciò che la prof ha detto.
Il corso va dai principi introduttivi del diritto fino alle politiche nazionali e sovranazionali che riguardano il governo del territorio. Di seguito gli argomenti trattati nelle lezioni:

I principi caratterizzanti la Costituzione Italiana
La Corte Costituzionale, funzioni e composizione
Potere giurisdizionale
Giudici sovranazionali: giudici per l'UE e internazionali.
Le fonti del diritto
Le fonti del diritto urbanistico
Incidenza delle politiche europee sul territorio.
Pubblica amministrazione
Il potere esecutivo
Legge sul procedimento amministrativo 241/1990 .
Attività della pubblica amministrazione.
La conclusione del procedimento ammministrativo
I procedimenti pianificatori
I vizi e i rimedi degli atti amministrativi
La tutela giurisdizionale

In più alcuni appunti su una
Presentazione sulle riforme costituzionali attualmente in atto (prof. Tarli Barbieri)


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in architettura
SSD:
Università: Firenze - Unifi
A.A.: 2016-2017

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher TheLibrarian di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto urbanistico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Firenze - Unifi o del prof Carrà Matilde.

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