Appunti Diritto Urbanistico, prof Matilde Carrà

Diritto per il governo del territorio

Separazione dei poteri

Non applicata in modo puro: legislativo ed esecutivo hanno forme di contatto. Il Presidente della Repubblica non è attinente con le funzioni ma sono forme di raccordo tra i due. È garante della costituzione, ha poteri di rappresentanza diplomatica, può promulgare leggi con possibilità di rifiutare leggi (soprattutto DL, specie se c'è sospetto di incostituzionalità). Napolitano ha utilizzato abbastanza i suoi poteri e ha rifiutato almeno in un caso di firma di DL. Eletto in parlamento in seduta unica integrato dai rappresentanti delle regioni. Potere legislativo esercitato anche dalle regioni (anche funzioni amministrative). Con la riforma del 2001 c'è stato un ulteriore allargamento dei poteri territoriali, ma non siamo giunti ad un federalismo.

Confronto internazionale

In Germania ogni Land ha una propria costituzione, corte costituzionale ma soprattutto i giudici sono dei singoli stati: l'ordinamento della magistratura ha un'autonomia nel singolo stato. In Italia non è così: il potere giurisdizionale è statale, anche se ha articolazioni territoriali, ma sono disciplinati dallo stato. Nella riforma costituzionale in corso pare ci sia una nuova stretta accentratrice. L'Italia riconosce i poteri legislativi nazionali e sovranazionali: UE, dunque del suo potere normativo. Alcuni atti europei sono norme che si applicano immediatamente in Italia. Alcune anche più forti di quelle dello stato. Il fondamento costituzionale di ciò è dato all'articolo 11 che prevede che la Repubblica riduca la propria sovranità a vantaggio di organi sovranazionali con scopi di cooperazione pacifica (già dal 51 cominciano le prime CEEA etc). Anche legislazioni di stati all'esterno dell'EU influenzano le leggi italiane.

Distribuzione delle funzioni

Legislativa: parlamento diviso in due camere. La costituzione descrive il procedimento legislativo: l'iniziativa può essere del singolo parlamentare, del governo, in forma di disegno di legge da organi o dal popolo (50 000 firmatari). Una volta presentato il disegno di legge passa attraverso a una commissione di una delle camere, una volta approvata dalla commissione va a una delle camere. Nel nostro sistema "bicameralismo perfetto" (in cui le funzioni sono praticamente uguali tra camera e senato), viene approvato articolo per articolo da una delle due camere e poi passa all'altra.

Nel caso di modifiche (emendamenti) dev'essere approvata dall'altra camera. È una delle ragioni che la seconda camera è bene che non abbia potere di emendamento (non tutte le leggi da entrambe). L'idea di una camera delle regioni non è nuova. In senato la base regionale è rimasta (per la circoscrizione elettorale), ma non sono rappresentanti eletti dai consiglieri regionali. Una volta approvata da entrambe le camere il disegno di legge è approvata dal Presidente ed entra in vigore con la pubblicazione in gazzetta ufficiale.

Eccezionalmente le leggi possono essere promulgate dal governo: tramite decreto legge convalidati dal parlamento. Altrimenti è il parlamento che delega al governo, solo una volta definito l'oggetto della legge. Ad esempio il testo unico sull'ambiente è un decreto legislativo, preceduto da una legge delega del parlamento che ne ha decretato i principi. Se i principi non sono rispettati diventa incostituzionale. La funzione legislativa a livello decentrato spetta alle regioni.

Funzione esecutiva, o meglio di governo/amministrazione: non è più un mero esecutore della legge. Il governo secondo la costituzione è composto dal consiglio dei ministri e presieduto dal presidente del consiglio dei ministri. Il presidente della repubblica consulta i partiti e nomina una persona (pres. del consiglio). Costui nomina (sempre con consulenza), i ministri. Prestano giuramento e si presentano alle camere per ottenere la fiducia in seduta comune. Questo meccanismo mostra il contatto tra esecutivo e legislativo.

Funzioni del governo sono di indirizzo politico: individuare le principali direttrici su cui legiferare. Questo avviene seguendo il volere della popolazione, filtrati dai partiti. Gli indirizzi possono venire dai singoli ministri. Possono essere rivolti ad enti sotto il controllo statale diretto. Il consiglio dei ministri è un organo costituzionale, differente dagli altri organi perché è direttamente legato al popolo, non attraverso concorso. Ovvero: non abilità professionali o tecniche, ma per rapporto diretto con l'elettorato.

Al contrario i dirigenti delle amministrazioni sono scelti per incarico (nomina fiduciaria o concorso), infatti sono organi burocratici e non politici (con investitura diretta del popolo). Lo stesso discorso vale per altri enti pubblici: regioni, comuni e città metropolitane sono enti politici. In quanto enti politici possono emanare direttive, che verranno seguite dagli organi burocratici. La pubblica amministrazione è data dall'insieme degli organi ed enti non politici che devono seguire le leggi. Specificamente l'art. 97 della costituzione contiene i principi che gli enti devono seguire.

Potere giurisdizionale: consiste nella risoluzione di controversie, applicando le norme esistenti. Spesso deve interpretare e sopperire ad eventuali mancanze dovute alle specificità dei casi. In Italia prevale il diritto scritto e il ruolo del giudice è limitato rispetto al sistema common law. Inizialmente le differenze tra i due tipi civil e common law è andata assottigliandosi, perché i sistemi common law si sono dotati di un corpo di leggi scritte e che i paesi di civil law consentono la legiferazione laddove lacunosa.

La corte costituzionale

È un giudice particolare composto da 15 persone che serve a garantire la costituzionalità delle leggi. Se risulta in tutto o in parte in contrasto è dichiarata illegittima e dunque eliminata. Nel caso si crea un vuoto normativo, ovvero un organo giurisdizionale può effettivamente cambiare la legge, nonostante non sia eletto. Nei paesi in cui la costituzione non c'è o la costituzione è modificabile da una legge ordinaria (Statuto Albertino) non esiste la Corte Costituzionale. Dal momento che la Carta è invece la fonte delle fonti si prevede anche un organo che controlli (garanzia costituzionale).

Articolo 138 della Costituzione

Legge o revisione costituzionale: necessaria l'approvazione di entrambe le camere a votazioni ravvicinate (max 3 mesi), approvate a maggioranza assoluta e con possibilità di referendum (se non si raggiungono i 2/3 dei voti). La nostra costituzione è rigida: nelle parti modificabili segue questo iter articolato.

Corte costituzionale: articoli 134-135

135: composizione corte costituzionale: 15 giudici per un terzo dal presidente della Repubblica, per un terzo dal parlamento, per un terzo dalle supreme magistrature ordinarie amministrative (Corte dei Conti, di Cassazione e Consiglio di Stato). La carica dura 9 anni e devono essere persone competenti nel campo del diritto. Essendo la C.C. un organo che incide abbastanza (possono eliminare leggi ordinarie), ovvero avere forte impatto sulle delibere degli organi politici eletti; per questo ha comunque una caratura politica (eletta per i 2/3 da parlamento e presidente della repubblica).

134: funzioni della corte costituzionale: sulle leggi dello stato e delle regioni, sui conflitti di attribuzione tra stato e regioni o tra organi dello stato (laddove si è invaso il potere di un altro organo) e giudica sul presidente della repubblica. Il parlamento in seduta comune è colui che decide se mettere sotto accusa il presidente, ma viene giudicato dalla corte costituzionale. Una volta percorso tutto l'iter giurisdizionale fino al massimo grado si giunge al fatto 'giudicato', ovvero diventa legge.

La corte costituzionale non decide di sua iniziativa, ma giudica sulla base delle leggi. Esistono due tipi di ricorsi alla corte: diretto (possibile solo per lo stato e le regioni quando una legge statale abbia violato abbia invaso la competenza regionale o viceversa) o indiretto (sollevata da un giudice, non dal privato cittadino). Il giudice solleva il sospetto di incostituzionalità quando c'è un minimo di fondamento e soprattutto quando quella legge è rilevante per la decisione che deve applicare nella controversia. Il giudizio nel caso si sospende fino a pronunciamento di corte costituzionale.

La corte può emanare sentenze diverse: di approvazione pura e semplice della norma, ritenuta costituzionale, in alternativa ci sono sentenze interpretative (di accoglimento o di rigetto: costituzionalmente fondata se la norma viene intesa in questo modo, al contrario se intesa altrimenti), incostituzionale nella parte in cui non preveda normativa: in questo caso introduce una nuova norma (detta additiva). Peso politico molto forte, specie riguardo alla proprietà dei suoli in Italia molte leggi sono state decretate dalla corte.

Altri giudici

Sono i giudici del TAR (Tribunale amministrativo regionale), tribunali ordinari (civili e penali, con tre gradi di giudizio: corte ordinaria, corte d'appello, corte di cassazione). Tribunali amministrativi con due dei gradi di giudizio: TAR e consiglio di stato.

Esposizioni

I principi caratterizzanti la Costituzione Italiana

Assemblea costituente a partire dal 1946, conclusa nel 47 e in vigore dal 1° gennaio del 48. Rigida: per modifiche deve passare attraverso processo complicato. Lunga: si sofferma non solo sui diritti fondamentali ma anche sui diritti del cittadino e sulle istituzioni. Democratica. Compromissoria.

Principi fondanti: primi 12 articoli. Principio democratico e lavorista (art 1 e 4), il lavoro è il principio fondante (una sorta di diritto dovere). Principio personalista e solidarista. Art 3 è l'uguaglianza. Art 5 definisce il territorio e ne decreta l'unità oltre a permetterne le autonomie locali. 6 8 9 pluralista: libertà dell'individuo (lingua, religione, cultura e tutela del paesaggio). 7: laicità dello stato. 10 e 11: principio internazionalista (dialogo con il contesto internazionale) e pacifista (ripudia la guerra come strumento di offesa). 12: simbolo dell'Italia e bandiera.

Libertà personali ed economiche

Libertà personale e libertà di iniziativa economica privata a confronto

Art. 13 e 41, prima parte: diritti e doveri dei cittadini, terzo titolo: rapporti economici. 13 libertà personale è inviolabile se non limitata dagli atti giudiziari. Principi della riserva giurisdizionale: unica autorità che può limitare. Solo per casi eccezionali (flagranza di reato) le forze dell'ordine possono limitare preventivamente la libertà personale, ma la detenzione dev'essere ratificata da un giudice entro 48 ore.

41 indica che l'iniziativa economica privata è libera: le limitazioni avvengono nell'esercizio dell'attività e non nella scelta di essa. La parte pubblica non provvede solo alla stesura di regolamenti ma interviene anche come gestore. 13 è riferito ai singoli individui e il 41 è riferito alla libertà delle imprese. La libertà di impresa ha obblighi sia negativi che positivi (divieti ma anche obblighi derivati dai controlli per maggior vantaggio della società).

Corte Costituzionale: funzioni e composizione

Titolo 6 della costituzione (art. 134-139)

Principio fondamentale: giustizia costituzionale. Nasce dopo la seconda guerra mondiale: l'assemblea costituente, dopo aver scelto la costituzione rigida poteva scegliere tra un modello diffuso (USA: ogni giudice doveva verificare la costituzionalità, per applicarla o meno. Le sentenze delle corti supreme vincono le sentenze delle corti inferiori) o il modello accentrato (precedente austriaco). Istituendo l'organo della Corte Costituzionale. 15 membri (art 135) nominati da parlamento, presidente della repubblica e dalle supreme magistrature (3 cassazione, 1 corte dei conti e 1 consiglio di stato). Mandato di 9 anni, non rieleggibili e non possono svolgere altre attività durante la carica. Il presidente della Corte Costituzionale, eletto a maggioranza assoluta, non ha poteri tranne in caso di parità di voto, in cui il suo vale doppio.

Art 134: funzioni. Legittimare la costituzione nei confronti degli atti legislativi. I regolamenti (parlamentari o di altri membri) non sono controllati dalla CC perché sono leggi secondarie, ovvero già dipendenti da una legge che dev'essere costituzionale. La CC giudica anche sui conflitti di funzioni, ovvero se un ente dello stato ritiene che un altro ente abbia legiferato nel suo campo di azione. Si pronuncia inoltre dal 1993 sui referendum abrogativi (non su quelli propositivi). Competenza penale nei confronti del Presidente della Repubblica.

Potere giurisdizionale

La magistratura titolo 4 parte seconda dell'ordinamento (101-113) affiancato agli altri poteri. Garantisce il diritto sanzionandone le violazioni. Nel redigere questi articoli i costituenti tengono a mente i due valori fondamentali: tutela del cittadino e della magistratura. La legge è nell'interesse della libertà. I giudici sono soggetti soltanto alla legge, non sono soggetti ad altri poteri. 104: magistratura è un potere autonomo ed indipendente. Autonomia: si riferisce alla struttura della magistratura (trasferimenti, promozioni etc). Indipendenza: fa riferimento a ciascun magistrato. Indipendenza: 101. 107: trasferimenti o sospensione solo dal consiglio della magistratura.

Il diritto alla difesa è inviolabile, per garantirlo lo stato fornisce un servizio gratuito per la difesa senza spese. (art 24)

102: non possono essere istituiti giudici straordinari (insigniti dopo il fatto compiuto) o speciali (competenze in uno specifico ambito toglierebbe potere alla magistratura ordinaria).

5,10,15 Giudici civili e giudici penali. Giudici penali si occupano dei reati, quelli civili prevalentemente delle controversie tra soggetti privati, ma anche di controversie tra privati e pubblica amministrazione. Se c'è controversia con la pubblica amministrazione bisogna rivolgersi

Abolizione del contenzioso amministrativo

Nello statuto albertino erano i tribunali (molto poco imparziali) che regolavano le controversie pubblico-private. Nel 1865 si abolirono e si stabilì che il cittadino si potesse rivolgere al giudice ordinario. Quella legge però vietava al giudice di revocare o modificare gli atti amministrativi (in nome della divisione dei poteri). Poteva solo disapplicarli: se il giudice ordinario si trova di fronte ad un atto che ritiene illegittimo, siccome non lo può annullare, può decidere la controversia come se quell'atto non ci fosse.

Es: sono stato danneggiato da un manufatto approvato da un'autorizzazione illegittima. Il giudice ordinario può decidere la controversia come se non ci fosse illegittimità dell'atto. È come il giudice che si trova davanti ad una norma nazionale che va in contrasto con una norma europea. Non possono abrogare una legge nazionale (solo Corte Costituzionale), ma la disapplicano, ovvero applicano quella europea e non nazionale. Al giudice ordinario non si poteva chiedere l'annullamento di una legge.

1889: Fu istituita la 4 sezione del Consiglio di Stato. Era un organo consultivo legato all'amministrazione, si decise di dargli altre competenze: giurisdizionale (4 sezione). Sul modello del consiglio di stato francese. Aveva la competenza di annullare gli atti illegittimi. Da questo momento è rimasto al giudice civile la giurisdizione sulla lesione del diritto civile o politico. Al consiglio di stato spettavano i casi in cui si richiedeva l'annullamento di un atto amministrativo (giudizio impugnatorio di legalità oggettiva e non soggettiva). Era dura a morire l'idea che l'amministrazione potesse essere giudicata. Non era possibile condannare l'amministrazione al risarcimento del danno.

Nei lavori della costituente era stata proposta una unica giurisdizione (come in Germania), da noi rimase la doppia giurisdizione, ordinaria ed amministrativa. Col tempo quella amministrativa ha cercato di avvicinarsi alle garanzie di quella ordinaria. Possono nascere conflitti di giurisdizione: il primo giudice da cui si va rimanda al secondo giudice. Se si vuole l'annullamento o l'emanazione dell'atto amministrativo ci si rivolge al giudice amministrativo.

Anche nel caso di interessi legittimi: presuppongono che l'amministrazione abbia un potere, cioè che possa scegliere tra più soluzioni tutte ugualmente legittime (potere discrezionale). Ha una cornice di regole, ma può porre ulteriori presupposti come vincolo all'azione. In alcuni casi il cittadino non ha tutela giuridica del suo interesse. Ad esempio i piani operativi (piani regolatori), non possono essere impugnati dal privato cittadino qualunque: l'interesse che l'amministrazione si occupi legittimamente è generico e non diverso da quello di un altro cittadino, dato che non vengo leso in nessun modo.

Ad esempio un esproprio (comunque legato da leggi al di sopra dell'amministrazione) è un potere discrezionale. Posso impugnarlo solamente se l'amministrazione lo svolge in modo non del tutto legittimo, ma al di là di quello essa ha libertà discrezionale. In caso di lesione di interesse legittimo sono competenti i giudici amministrativi. È un diritto (giudice ordinario) oppure un interesse legittimo (giudice amministrativo)? Se non si sa solleva la questione del conflitto giurisdizione, per capire di chi è competenza il caso. Decide la corte di cassazione (ultimo grado di giudizio ordinario).

Giudici sovranazionali

Giudici per l'UE e internazionali. CECA nel '51. Nell'ambito della divisione USA-URSS e del crollo degli imperi coloniali francesi e inglesi porta alla spinta politica per l'unione. Germania, Italia, Benelux e Francia. A Ventotene erano stati confinati dal regime fascista Spinelli e Rossi, che concepirono l'idea di unione europea su base democratica.