Riassunto esame Diritto urbanistico, Prof. Della Scala Maria Grazia, libro consigliato Diritto per il governo del territorio, M. Carrà, W. Gasparri, C. Marzuoli

Cap 1: Il diritto, l'individuo, lo stato

L'ordinamento giuridico

Regola giuridica: quella che è posta da un determinato atto/fatto (fonte di diritto) è una fonte del diritto quando un'altra regola attribuisce a esso tale natura. La nostra norma-base è la Costituzione (determina quali sono gli atti fonte del diritto del nostro Paese). Quindi non si individua in base al contenuto, ma alla natura dell'atto/fatto che crea la regola. Un medesimo contenuto può costituire oggetto di regole giuridiche o non giuridiche, ad es. "non uccidere". Obbligatoria per chiunque, ci sono istituzioni pubbliche a garanzia della sua attuazione: pubblica amministrazione e giudici. La sua violazione comporta una reazione.

Soggettività giuridica (personalità giuridica)

I soggetti di diritto sono i destinatari del contenuto della regola:

• Persone fisiche
• Enti: non possono essere titolari di tutti i poteri, diritti, obblighi delle persone fisiche

Interessi, diritti, poteri, obblighi

Gli interessi giuridicamente rilevanti sono riconosciuti e tutelati in vario modo:

• Si attribuisce al loro titolare la pretesa di qualcosa in positivo o in negativo
• Due specie:
  • Possibilità di assumere molteplici decisioni che si traducono nell'uso di un certo bene o in un certo comportamento
  • Possibilità di assumere decisioni da cui possono scaturire nuove regole

Funzione del diritto

Diritto come funzione indispensabile di libertà: esso pone un limite a un soggetto tutelando, dunque, la libertà degli altri.

Il diritto e lo stato

Allo stato spetta la creazione e l'impostazione del diritto grazie all'autorità conferita ai rappresentanti eletti dalla popolazione.

Stato di diritto

Si basa sui principi e valori costituzionali (gerarchicamente superiori ad altri): immodificabili o modificabili, ma con procedure complesse.

Lo stato e la divisione dei poteri

Tre poteri:

• Legislativo
  • Legge
  • Parlamento
• Esecutivo (amministrativo)
  • Atto amministrativo
  • Governo
  • Pubblica amministrazione
• Giudiziario
  • Sentenza
  • Giudici

Scopo: tutelare i cittadini nei confronti del potere dello stato. L'atto prevalente è la legge, la quale deve essere fatta dai rappresentanti dei cittadini. Se l'atto prevalente è la legge, il governo e le pubbliche amministrazioni possono avere solo i poteri loro attribuiti dalle leggi. Se sorge una lite, anche lo stato può essere trascinato in giudizio.

Evoluzione storica

• Potere esecutivo e potere politico
  • Potere di iniziativa legislativa (per approvazione, modifica o abrogazione delle leggi)
  • Compie scelte tra diversi interessi, poiché la legge non potendo prevedere ogni situazione, detta regole generali e astratte e determina obiettivi
  • Funzione di indirizzo politico: attività volta a indicare gli obiettivi verso cui devono essere dirette tutte le attività e tutti gli atti
  • Funzione di garanzia costituzionale: assicurare che ogni potere sia al suo posto

Assetto giuridico-istituzionale della Repubblica Italiana

Dall'unità ad oggi, la questione istituzionale viene affrontata dopo la fine della 2^ guerra mondiale per garantire il massimo dell'unità.

• La Repubblica Italiana prende forma con il referendum e con l'elezione dell'Assemblea costituente del 1946.
• La Costituzione viene approvata, promulgata (1947) ed entra in vigore nel 1948.
• Istituzione di Corte costituzionale (1956) e del Consiglio superiore della magistratura (1958).
• Estensione di servizi pubblici, gestori pubblici, intervento pubblico nell'economia
• Adesione ai Trattati della Comunità economica europea (1957) - poi Unione europea

Costituzione Italiana e Unione Europea

Limiti della sovranità nazionale italiana:

• Norme prodotte dall'Unione Europea
• Trattati internazionali

Pluralismo politico-costituzionale nazionale: lo Stato è la sola istituzione rappresentativa dell'intera collettività di un determinato luogo. La Repubblica è composta da comuni, province, città metropolitane, regioni, Stato (art.114).

Ordinamento Europeo

Unione Europea ha 27 stati membri: Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Italia, Danimarca, Regno Unito, Irlanda, Grecia, Spagna, Portogallo, Austria, Finlandia, Svezia, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria, Romania, Bulgaria.

• Frutto di una libera adesione - possibilità di recedere dall'Unione
• Hanno una rilevanza costituzionale i trattati istitutivi
• Opera in applicazione del principio di sussidiarietà verticale: interviene soltanto nei casi in cui gli stati non siano in grado di realizzare gli obiettivi; verticale perché ripartisce compiti tra istituzioni pubbliche
• Proporzionalità: la sua azione non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi

Istituzioni più importanti: Consiglio europeo, Consiglio, Commissione europea, Parlamento europeo (PE), istituzione giudiziaria, corte di giustizia dell'Unione, Tribunale, Banca centrale europea, Mediatore europeo. Al PE (unico organo direttamente rappresentativo) non spetta la funzione legislativa, ma solo il potere di partecipare alla funzione legislativa; spetta, invece, ai Consigli e alla Commissione.

Diritti sono assicurati in modo più intenso da:

• Carta europea dei diritti fondamentali dell'UE (carta di Nizza)
• Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali

Fonti del diritto vigente in Italia

Fonti dell'Unione:

• Trattati
• Diritto "derivato"
  • Regolamenti: corrispondono alle leggi per l'ordinamento nazionale (generali, valgono per ogni soggetto, contengono disposizioni di principio e di dettaglio)
  • Direttive: principi e obiettivi che devono essere attuati dai singoli stati membri attraverso propri atti normativi entro un certo termine
    • Effetto indiretto nei confronti dei singoli, eccezione per la direttiva self-executing.
    • Direttiva sufficientemente dettagliata, non necessita di provvedimenti di attuazione: ha potere di incidere direttamente sul singolo.
    • Effetto diretto e verticale
  • Decisioni
    • Effetto diretto: la norma produce effetto direttamente in testa ai singoli
    • Effetto indiretto: quando serve un atto ulteriore affinché si crei l'effetto in testa ai singoli
    • Verticale: fra lo stato e il singolo
    • Orizzontale: direttamente nei rapporti fra singoli

Fonti nazionali:

• Fonti primarie: di competenza del parlamento
• Fonti secondarie (statuti, regolamenti): competenza del governo e dei ministri
• Fonti terziarie: operano in assenza delle secondarie
• Costituzione
  • Detta rigida perché difficile da modificare, principi supremi non modificabili
  • Attraverso leggi costituzionali o di revisione costituzionale, se sono approvate con una maggioranza inferiore a 2/3 si ricorre al referendum
  • Se una legge contiene una norma incostituzionale interviene la Corte costituzionale
• Leggi: atti normativi emanati dal parlamento perché è l'unico organo propriamente democratico, in quanto vi sono rappresentate anche le minoranze
  • Atti equiparati (alla legge)
    • Decreti-legge: in situazioni di necessità o di urgenza vengono emanati dal governo; devono essere approvati dal parlamento entro 60 giorni oppure decadono
    • Decreti legislativi: sulla base di una legge delega il parlamento consente al governo di emanare atti (seguendo oggetto, direttive, principi e termini dettati dal parlamento)
    • Referendum: nell'ambito dello stato è solo abrogativo
• Leggi regionali: regioni a statuto ordinario, funzione legislativa è ripartita tra stato e regione sulla base del criterio della materia
  • Legislazione statale esclusiva
  • Legislazione concorrente
  • Legislazione regionale residuale: possono usare referendum non solo per abrogazione delle leggi
• Statuti e regolamenti: utili perché più facili da modificare rispetto alle leggi; per il contenuto sono identici alle leggi; per il profilo formale sono considerati come atti amministrativi e assoggettati alle regole di questi
• Consuetudine: regola non scritta che viene seguita da tempo da un determinato gruppo sociale

Rapporti fra le fonti

Criterio:

• Gerarchico: primarie, secondarie, terziarie - tutto al di sotto della Costituzione
• Cronologico: viene applicata la norma più recente, ad eccezione della possibilità di applicare il criterio della specialità
• Della competenza: diversi ambiti di competenza, decisi dalla Costituzione, su cui le fonti possono operare
• Della specialità: disciplina che pone una regola diversa da quella generale

Potere di governo e di amministrazione

Funzioni che non spettano a organi giurisdizionali, parlamento e consigli regionali:

• Governo nazionale
  • Presidente del Consiglio dei ministri
  • Consiglio dei ministri
  • Ministri
• Governo regionale
  • Presidenti / governatori delle giunte regionali
  • Giunte regionali
  • Assessori
• Governo comunale e provinciale
  • Sindaco / presidente (per la provincia)
  • Giunta
  • Consiglio
• Consiglio di stato: funzioni giurisdizionali in materia di controversie fra cittadini e istituzioni pubbliche
• Corte dei conti: contabilità pubblica, funzioni giurisdizionali che coinvolgono il denaro pubblico

Potere giurisdizionale

Corte costituzionale:

• Decide se le leggi sono rispettose della Costituzione
• Decide sui conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato
• Decide sull'ammissibilità di richieste per referendum abrogativo
• Composizione in modo misto (giudici eletti dalle supreme magistrature, dal Presidente della Repubblica, dal parlamento)

Funzione di risolvere tutte le controversie in applicazione del diritto:

• Giudice ordinario
• Giudice amministrativo
• Giudice amministrativo per questioni in materia di contabilità pubblica
• Giudice tributario

Risoluzione dei conflitti

• Positivi: quando più giudici si dichiarano competenti
• Negativi: quando nessun giudice si dichiara competente

In questi casi è la Corte di Cassazione a decidere chi deve risolvere la controversia.

Potere giurisdizionale in ambito europeo

Alcune controversie riservate ai giudici dell'Unione:

• Dubbi interpretativi riguardo una norma dell'Unione
• Impugnazione degli atti delle istituzioni europee perché in contrasto con il diritto dell'Unione
• Mancata adozione di atti da parte di un'istituzione europea
• Ottenere che gli stati diano attuazione al giudice europeo

Corte europea dei diritti dell'uomo

A tutela dei diritti enunciati nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Ricorso alla Corte (da parte di stati e privati) ammissibile solo quando si siano stati utilizzati tutti gli altri mezzi di autotutela.

Organizzazione del sistema politico e amministrativo

Pubblica amministrazione:

• Tutti gli organismi di carattere pubblico
• Organismi privati che gestiscono servizi pubblici

Compito

Prima si individua il compito e poi chi deve esercitarlo = l'unità organizzativa.

• Uffici
• Organi
  • Monocratici: il titolare è una sola persona
  • Collegiali: composto da più persone
  • Complesso: organi formati da più organi

Può avere diversa natura:

• Attività materiale
• Attività tecnica
• Attività destinata a produrre effetti giuridici verso altri soggetti
• Esercitare scelte di tipo politico (politica) o esercitare attività di attuazione di quelle scelte (amministrazione)

Quando il compito consiste in un potere giuridico:

• Competenza, se attribuito ad un'unità organizzativa
• Attribuzione, se a più unità organizzative

Rapporti tra diversi organismi che costituiscono la pubblica amministrazione

Gerarchia

• Superiore gerarchico: impone in modo preciso all'inferiore gerarchico cosa deve fare; ha poteri di indirizzo, direttiva, controllo, revoca, annullamento d'ufficio degli atti emessi dall'organo inferiore
• Questo rapporto può intercorrere solo tra organi (non tra enti) e gli organi collegiali non possono essere posti in posizione di inferiorità gerarchica

Strumentalità

Consente ad alcuni organismi di indirizzare l'attività di altri organismi mediante poteri di indirizzo e controllo:

• Strutturale: si manifesta sul piano dell'organizzazione
• Funzionale: si manifesta attraverso l'imposizione di vincoli riguardanti l'attività che deve esercitare l'ente strumentale

Autonomia

L'organismo ha un suo proprio spazio di decisione per scegliere ciò che ritiene più giusto al conseguimento dell'interesse pubblico.

• Politico-amministrativa: quella degli enti pubblici, i quali possono scegliere (nel rispetto delle finalità indicate) gli obiettivi e gli interessi pubblici da perseguire. La popolazione che in sede elettorale indica quali sono gli interessi che l'ente dovrà perseguire.
• Di amministrazione e di gestione: caratterizza gli uffici dirigenziali, separano la politica dall'amministrazione, non decidono gli obiettivi, ma i modi migliori per realizzarli
• Normativa: potere di enti o organi pubblici di emanare statuti e regolamenti

Indipendenza

Organismo che deve esercitare la potestà decisionale senza dover osservare alcuna indicazione.

Ente pubblico

Esistono due pregiudizi:

• L'ente pubblico è quello che persegue una finalità pubblica, ma il tipo di finalità non è decisiva per la natura pubblica o privata dell'ente, perché ogni finalità può risultare giuridicamente sia pubblica sia privata
• L'ente pubblico svolge attività necessariamente regolate dal diritto pubblico, in realtà esistono enti pubblici regolati dal diritto privato che svolgono attività tipiche dei privati (economiche)

L'interesse dei privati e quello pubblico possono coincidere: privati che assumono l'esercizio di attività volte al perseguimento di finalità pubbliche. Gli enti politici sono intrinsecamente pubblici: sono gli enti attraverso cui si esprime il popolo (che è rappresentato da essi), quindi sono legittimati ad operare in nome di tutti. Sono pubblici gli enti considerati come strumenti per il perseguimento di finalità riferibili a enti politici (cioè ad enti sicuramente pubblici). Sono perciò sottoposti a poteri di indirizzo e controllo da parte degli enti politici.

Distinzione tra ente pubblico e privato

• Se l'ente è privato, esso è frutto dell'esercizio di libertà e autonomia dei privati, perciò si può intervenire solo se non si viola la libertà costituzionalmente garantita ai privati
• Se l'ente è pubblico, esso è oggetto di più potere da parte del legislatore, che potrà modificarlo, trasformarlo, sopprimerlo... (con eccezione degli enti pubblici costituzionalmente necessari)

Per raggiungere le proprie finalità possono costituire enti da considerare come privati, anche se nella sostanza sono strumenti per l'azione dell'ente pubblico: essi si sottraggono alle regole per gli enti pubblici. Per evitare che questo venga usato dagli enti pubblici per aggirare le regole si è introdotto l'organismo di diritto pubblico: ad esso si applicano comunque alcune delle regole degli enti pubblici.

Personale

Persone che operano nell'amministrazione, legate ad essa da un rapporto:

• Coattivo
• Volontario
  • Onorario: funzionario onorario
  • Di lavoro subordinato: personale burocratico/professionale

Beni

Regime pubblico:

• Demaniali: beni necessariamente pubblici (acqua...)
• Patrimoniali indisponibili: beni destinati a un pubblico servizio (attrezzature, vetture di servizio...)

Proprietà privata dell'amministrazione, esercizio dei privati in attività di pubblico interesse.

Motivazioni

• Spesso è più economico
• Esigenza di tutela dell'iniziativa economica privata e del mercato
• Moltiplicarsi di organizzazioni private che esercitano attività che soddisfano anche interessi di carattere generale

In questi casi non viene lasciata al privato piena libertà; dunque, il potere pubblico è titolare di funzioni di indirizzo e di controllo.

Attività, poteri, procedimenti e atti della pubblica amministrazione

Attività costituente esercizio di poteri:

• Potere giuridico: possibilità conferita a una figura soggettiva di produrre effetti giuridici. L'esercizio del potere si concretizza nell'atto
• Attività di diritto pubblico
  • Assoggettata a principi costituzionali
  • Imparzialità: ponderare tutti gli interessi coinvolti
  • Buon andamento: adempiere ai propri compiti nel migliore dei modi possibili (economicità, efficienza, efficacia)
• Attività di diritto privato