Diritto urbanistico e governo del territorio - Appunti

19 Settembre 2017

Diritto Urbanistico

Prof. Matilde Carrà

diritto

Il è un insieme di norme o regole che debbono essere rispettate in un determinato ambito in cui si è insediato un

comunità.

insieme di individui. Questo insieme, proprio perché vive sotto certe regole, diviene una Il complesso di norme

ordinamento giuridico.

relative a un determinato ambito e alla corrispondente comunità è definito

Le comunità che considereremo sono di tipo politico ed hanno una determinata relazione con il territorio considerato:

comune, provincia, città metropolitana, regione, Repubblica Italiana, Unione Europea. Poi ci sono le comunità

internazionali come l’ONU.

regole giuridiche

Le sono esclusivamente quelle poste da un determinato atto o fatto (come la consuetudine). Questo

fonti del diritto.

atto o questo fatto, proprio perché hanno la qualità di porre regole, sono Le regole giuridiche non si

stabiliscono in base al contenuto (possono essere di tipo morale, tecnico, ecc) ma in base alla natura dell’atto o del fatto

che crea la regola: se è fonte del diritto, la regola è giuridica, altrimenti no. Si distinguono anche, oltre che per la loro

origine, per la loro conseguenza. La conseguenza caratteristica delle regole giuridiche consiste nella loro obbligatorietà

istituzioni pubbliche

per chiunque. Da questo obbligo deriva l’esistenza di il cui compito è proprio quello di garantire

l’attuazione della regola: la pubblica amministrazione e i giudici. Le regole giuridiche sono vincolanti ed è lo Stato che

deve farle osservare e le applica, anche in modo coattivo.

Norma-Base

Un atto o fatto è fonte del diritto se la gli conferisce questa essenza. La norma base, nel nostro

ordinamento, è la Costituzione. La norma base non nasce dal diritto, come tutte le altre norme che essa genera, ma dalla

storia.

La prospettiva con cui si guarda allo sviluppo urbano, oggi, deve tener conto di altri elementi, del contesto e delle

conseguenze di determinate azioni, cioè di quelle regole giuridiche stabilite da discipline specifiche (tutela ambiente,

paesaggio, prevenzione rischi, ecc). Non era questa la prospettiva della Legge Urbanistica del ’42, che era molto

semplificata, nonostante sia tuttora vigente. La nuova prospettiva deriva da principi e regole derivanti da discipline

settoriali e dall’ordinamento europeo che l’Italia deve rispettare.

diritto urbanistico, ma in generale ogni forma di diritto,

Il quindi, non è un fenomeno statico, cambia per adeguarsi

alla società. Il diritto come insieme di regole serve per disciplinare la convivenza tra più persone, quindi è legato ai

fenomeni sociali e deve essere in grado di essere coerente e rispondere ai bisogni della società che rappresenta. E’

necessario che vi sia un atto (fonte del diritto) che stabilisce chi ha il potere di porre le regole, chi di farle rispettare o fare

sanzioni. Queste regole derivano dalle costituzioni, di norma.

Quando parliamo di Stato, noi ci riferiamo ad un fenomeno che è la manifestazione di un potere politico della società.

L’assetto della Repubblica Italiana 17 marzo 1861,

L’Italia, come Stato unitario, nasce dalla proclamazione del Regno d’Italia, il retto dallo Statuto Albertino,

emanato nel 1848 nel Regno di Sardegna. Il Regno d’Italia non comprende alcuni territori, come lo stato pontificio e le

regioni austriache del nord-est. Dopo fasi successive e lo spostamento della capitale da Firenze (1865) a Roma (1871), si

avrà il completamento dell’unità nazionale solo dopo la fine della prima guerra mondiale. Nel 1865 vengono emanate le

leggi per realizzare un’effettiva unificazione delle strutture amministrative, come quella sulle espropriazioni, sulle

stato censitario,

provincie, sui comuni e altre. Il Regno è uno cioè il diritto di voto è esercitato solo da pochi cittadini

stato accentrato,

maschi, in relazione al reddito posseduto. E’ uno perché i poteri sono in gran parte nelle mani del

monarca, e le poche decisioni di comuni e province sono assoggettate a forti forme di controllo. Alla fine dell’800

nascono i primi partiti di massa che spingono lo stato ad osservare i bisogni della popolazione ed intervenire nella vita

economico-sociale, con promozione dell’occupazione, tutela dei lavoratori, sanità, ecc.

La prima guerra mondiale interrompe questo percorso verso uno stato democratico. Poi questo processo si arresta

ulteriormente con il ventennio fascista, che però porta delle innovazioni dal punto di vista economico e industriale.

Repubblica italiana

Dopo la liberazione da parte degli alleati, nel 1945, la prende forma con il referendum popolare

dell’anno seguente e l’elezione dell’assemblea costituente.

L’Italia, quindi, prima del referendum aveva una monarchia parlamentare, in cui i poteri erano bilanciati dalla presenza del

2 Giugno del 1946

parlamento. Il si sceglie la Repubblica, che è la forma di stato odierna. Venti giorni dopo si

proclamarono le elezioni per l’assemblea costituente. Una costituzione esisteva anche nello stato liberale, come già

detto, cioè lo Statuto Albertino del 1848, concesso da Carlo Alberto. La costituzione, invece, nasce dal basso, fu il

risultato delle decisioni dell’assemblea costituente. L’obiettivo era quello di configurare uno stato democratico in funzione

dei valori e dei diritti riconosciuti alla persona.

La Costituzione italiana: aspetti generali

I partiti di massa (PC, PSI, DC) ebbero le seguenti percentuali nella formazione dell’assemblea: 39% per PC e PS; il 35%

26 Giugno

la DC; l’8% andò alla Destra e il 3% ai liberali, repubblicani e partito d’azione. Il iniziano i lavori per la

1° gennaio del 1948.

costituzione, fino al 27 dicembre dell’anno seguente. Il testo costituzionale entra in vigore il

I diversi partiti formarono un fronte unito per fronteggiare le gravi situazioni del paese. Si cercarono compromessi basati

su valori e principi condivisi da tutti, che rispecchiassero una condizione popolare.

Enrico De Nicola firma la Costituzione Italiana alla presenza di Alcide De Gasperi e Umberto Terracini (Alcide De Gasperi

è il presidente del consiglio, Enrico De Nicola è il liberale presidente della Repubblica e Terracini appartiene al PC ed è un

antifascista ebreo). Il fondo della costituzione era di orientamento antifascista. 1

E’ una costituzione scritta, rigida, lunga e votata. E’ una salvaguardia rispetto all’avvento di dittature (come aveva fatto

Mussolini con lo statuto). Regola aspetti della vita dei cittadini che non erano mai stati trattati. Lo Stato vuole

salvaguardare i diritti dei cittadini, ma anche fargli presente i loro doveri. E’ un insieme di norme, non di leggi. Le leggi

sono subordinate e non possono contraddire le norme costituzionali.

rigida,

La nostra costituzione è cioè può essere modificata solo attraverso un procedimento aggravato, descritto dall’art.

138. Le leggi non possono essere in contrasto con la costituzione. La costituzione, tuttavia, non può essere modificata

solo con il referendum costituzionale, come spiega l’art 138 che stabilisce che per modificare la costituzione è

necessario che ciascuna delle due camere si pronunci in deliberazione successive distanziate di almeno 3 mesi, con

maggioranza assoluta. Se addirittura si raggiunge la maggioranza di 2/3, la modifica passa immediatamente. Se c’è solo

la maggioranza assoluta, una delle ipotesi è quella che prevede il referendum. Va detto che la Costituzione autorizza la

sua sovranità per costituire ordinamenti supernazionali, e con ciò contribuire allo sviluppo pacifico della comunità umana.

L’Italia, cioè, è entrata a far parte dell’UE, a cui sono attribuite funzioni determinanti specie in materia economica e

forme che costituiscono l’Unione Europea,

sociale. Le sono da considerare come una sorta di costituzione che è

prevalente non solo sulle altre regole prodotte dall’UE, ma anche sulla Costituzione Italiana, ad eccezione dei principi

è retta da due ordini di norme di rilevanza costituzionale: la Costituzione nazionale e il

supremi. Per cui l’Italia

diritto costituzionale dell’UE (questo solo nell’ambito delle materia spettanti all’UE). diritto dell’UE,

Il quadro dei limiti a cui è soggetta la sovranità nazionale prevede altri due elementi, cioè il cioè l’insieme

di norme prodotte dall’UE capaci di prevalere sulla nostra costituzione e sulle leggi nazionali, sempre nel rispetto dei

norme internazionali

principi fondamentali della costituzione nazionale; e le stabilite dal nuovo articolo 117.

Detto questo, diciamo che per Costituzione si intende una legge più forte delle altre, che pone limiti a tutti i poteri dello

Stato, compreso innanzitutto l’organo legislativo. Per organo si intende l’unità organizzativa titolare dei poteri produttivi di

effetti giuridici nei confronti di altri soggetti.

Oggi la Costituzione italiana cede dinnanzi alle norme dell’UE e attribuisce al diritto internazionale (conforme ai principi

fondamentali) la prevalenza sulle leggi nazionali o regionali, e dunque ad esso attribuisce un valore superiore.

La costituzione italiana_articolazione

I PRINCIPI FONDAMENTALI

La costituzione è divisa in 2 parti anticipate dai principi fondamentali immodificabili espressi nei primi 12 articoli

(approfondimento sul PDF relativo ai principi):

Art. 1.

L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro.

La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.

Principio democratico: Le forme si riferiscono a quelle di tipo amministrativo, ma ci sono anche forme dirette come il

referendum o le iniziative popolari.

Art. 2.

La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle

formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di

solidarietà politica, economica e sociale.

Principio personalista e pluralista: riconoscimento dei diritti inderogabili dell’uomo e dei doveri. Sono riconosciuti i

diritti inderogabili e i doveri di solidarietà sociale. C’è un ribaltamento rispetto alla visione della dittatura. Lo stato deve

garantire i diritti del cittadino.

Art. 3.

Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di

razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.

E` compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di

fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e

l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Principio di eguaglianza formale e sostanziale: l’uguaglianza di carattere formale, non materiale, intende che ognuno

può avere diversi possedimenti, ma ognuno deve avere la stessa importanza davanti alla legge. Il principio di uguaglianza

sostanziale è espresso dal secondo comma, vuole porsi come obiettivo quello di affidare alla Repubblica il compito di

rimuovere i fattori di discriminazione e diversità. Lo stato deve intervenire sui servizi sociali per cercare di attenuare le

disuguaglianze. E’ l’opposto dello stato liberista che non fa interventi per limitare ed uniformare.

Art. 4.

La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano

effettivo questo diritto.

Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, una attività o

una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società. 2

Principio lavorista: Il lavoro è un valore considerato fondamentale, ma non in astratto: si fa riferimento alle capacità dei

singoli cittadini e al progresso della società. E’ inserito in un contesto che presuppone la solidarietà tra le persone.

Art. 5.

La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che

dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della

sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.

Principio autonomistico o del pluralismo istituzionale: riconosce le autonomie politiche regionali o locali, con le

province, le città metropolitane, i comuni, ecc. Sono organi decisi dal popolo sulla base di un programma politico

presentato. Poi ci sono organi non eletti (enti pubblici o burocratici, decisi con procedure concorsuali). Questo pluralismo

si specifica nel titolo V della costituzione. Tra stato e province intercorrono rapporti di rappresentatività. Il decentramento

riguarda l’organizzazione amministrativa di un determinato ente che può essere centralizzato o ripartito a livelli territoriali

minori, per esempio gli uffici dei beni culturali ci sono anche a livello regionale o comunale. Questi uffici non hanno

autonomia politica. Con la riforma del Titolo V si è consolidato, ed ha trovato definitiva consacrazione, il principio del

pluralismo istituzionale, caratterizzato dal decentramento politico e territoriale dei poteri di governo.

Art. 6.

La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche.

tutela delle minoranze linguistiche

Principio della

Art. 7.

Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani.

I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate dalle due parti,

non richiedono procedimento di revisione costituzionale.

Art. 8.

Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge.

Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in

quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano.

I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze.

Principio di laicità: dagli art 7 e 8 si ricavano i principi di laicità dello stato. La chiesa cattolica ha dei rapporti di

indipendenza rispetto allo stato.

Art. 9.

La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.

Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.

E’ un articolo importante per la nostra materia, perché tra i principi fondamentali vengono inseriti patrimonio e paesaggio.

Art. 10.

L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente

riconosciute.

La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati

internazionali.

Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche

garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le

condizioni stabilite dalla legge.

Non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici.

Comma I: devono essere rispettate le norme internazionali generalmente riconosciute.

NB: La legge costituzionale 21 giugno 1967, n. 1, ha disposto che l'ultimo comma dell'art. 10 e l'ultimo comma dell'art.

26 della Costituzione non si applicano ai delitti di genocidio.

Art. 11.

L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di

risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle

limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni;

promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

Principio pacifista e internazionalista (art 10-11): Gli stati sono considerati come organi sovrani. Però secondo l’art 11,

l’Italia può consentire delle limitazioni della sua sovranità come stato per garantire la pace e la giustizia. Affida all’unione

europea una parte della sua sovranità (esecutivo, legislativo, giurisdizionale). Siamo di fronte ad un pluralismo esterno alla

nazione, verso una struttura internazionale diversa dalle altre. 3

Art. 12.

La bandiera della Repubblica è il tricolore italiano: verde, bianco e rosso, a tre bande verticali di

eguali dimensioni. 4

PARTE I_DIRITTI E DOVERI DEI CITTADINI

Viene suddivisa in 4 titoli. Si parla di diritti e doveri dei cittadini in termini di rapporti.

Titolo I_Rapporti civili: articoli che vanno dal 13 al 28. Questa parte contiene in realtà un elenco di diritti che sono quelli

più fondamentali di tutti, perché direttamente inerenti la persona, la libertà personale, di dominio, di manifestazione, ecc,

ovvero quei diritti su cui si misura il carattere democratico di uno stato. Rispetto a questi diritti inviolabili, non possono

essere applicate restrizioni dai regolamenti, ma solo dalle leggi, nei casi relativi ai reati. Oltre alla riserva di legge, c’è

riserva di giurisdizione.

anche la La riserva di giurisdizione è un principio giuridico che prevede che per la disciplina di

particolari materie, soprattutto per decisioni che attengono alla restrizione della libertà dell'uomo, possa intervenire solo

ed esclusivamente l'autorità giudiziaria e non, per esempio, l'autorità amministrativa, che dovrà invece agire solo dopo il

processo

mandato del giudice. Questo significa che per limitare questi diritti fondamentali ci deve essere un che accerta

che effettivamente il reato sia avvenuto e possa essere limitata la libertà personale. In casi eccezionali ci può essere una

restrizione momentanea della libertà personale, ma entro 48 ore si deve avere un provvedimento di un giudice.

Art. 13. La libertà personale è inviolabile. Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o

perquisizione perso