Appunti di Storia contemporanea

Possibili domande storia contemporanea e brevi risposte

Terminologia e movimenti nati tra '800 e '900

Romanticismo

Il Romanticismo sorge in Germania negli ultimi decenni del '700, poi si diffuse in Inghilterra, in Francia e poi in tutto il resto dell’Europa. Il suo nucleo originario era costituito da poeti e drammaturghi che fondarono nel 1780 il gruppo dello Sturm und Drang (tempesta e impatto). Quindi si può dire che il Romanticismo si presenta come tempesta e impatto in tutti i campi (arte, religione, filosofia ecc.).

Fu una cultura in senso pieno, una mentalità, un modo di presentare e di agire, in particolare dei giovani intellettuali la cui vita era tutta luci e ombre, slanci eroici e malinconici. Il modo stesso di vestirsi cambiò, in quanto le donne utilizzavano il busto, mentre gli uomini abbandonarono le parrucche.

Politicamente, il Romanticismo manifestò due tendenze opposte: Una rivolta al passato (tendenza conservatrice), condannò l'illuminismo e la rivoluzione francese, esaltò il passato, il tradizionale potere assoluto e l'alleanza trono-altare; l'altra rivolta al futuro (tendenza progressista), affondò le radici proprio nell'illuminismo e nella rivoluzione francese, ma ne interpretò in modo nuovo alcuni valori, come l’uguaglianza, fratellanza, libertà. Il Romanticismo progressista espresse la convinzione che solo il rinnovamento dell'ordine sociale e politico potesse costituire una risposta adeguata alle nuove esigenze.

Istituzioni e livelli di governo

Il governo - la reinvenzione

Il governo è una componente essenziale della politica perché non è mai esistita un’esperienza di comunità nella quale non sia emersa un’entità capace di esprimere quelle funzioni di coordinamento e di guida che associamo a questo concetto. Il governo è stato reinventato dalla politica, in parallelo al processo di reinvenzione dello Stato.

All’inizio del XX secolo, gli elementi fondamentali dell’azione di governo – il controllo sull’ordine interno e la difesa delle minacce esterne – si riflettevano in comportamenti reattivi, esercitati in caso di necessità. Più che del governo come istituzione, è il problema del governo a porsi prima o poi in qualsiasi forma politica, proprio perché ogni fenomeno definibile come “politico” evidenzia la necessità di alcuni soggetti di conquistare una sfera effettiva di autorità ed esercitare le funzioni che ne discendono.

Il termine governo abbraccia tutte le funzioni presenti nella sfera dei sistemi politici e finisce per assumere vesti di molti soggetti istituzionali. “Governament” include tutti gli attori che esplicano le funzioni tipiche in cui si ripartisce il potere: il legislativo, l’esecutivo, il giurisdizionale. Studio del governo contemporaneo – circoscritto alle democrazie consolidate, è inteso come “organo responsabile delle funzioni tipiche del potere esecutivo”.

Tale scelta indica le strutture e i soggetti istituzionali che esercitano le facoltà fondamentali – regolative, decisionali, amministrative e di controllo – nella direzione di un sistema politico. Queste facoltà segnano la funzione esecutiva, fondamentale nella tripartizione dei poteri dello Stato moderno, e quella amministrativa, ovvero il perseguimento degli obiettivi pubblici che assicura l’effettiva adozione delle decisioni prese in sede politica e quindi il generarsi delle attese conseguenze di tali decisioni.

Samuel Finer ha lasciato una monumentale storia dei sistemi di governo dai sumeri fino alle nostre democrazie; l’invenzione del governo – macchina centrale di ogni sistema politico – è il principale contributo alla modernità. Questo fenomeno si sarebbe esplicitato attraverso un intreccio tra quattro elementi al centro della sfera politica: il palazzo (la struttura che ospita il potere monarchico o monocratico), il forum o piazza (la dimensione assembleare), la chiesa, ovvero l’organizzazione della religione che ha sempre avuto a che vedere con le funzioni di governo, e infine la corte, riferimento della nobiltà (ceti a cui viene riconosciuta un’influenza maggiore rispetto al resto della società).

Il processo di istituzionalizzazione di determinate strutture al centro della vita politica è distinguibile in ogni realtà politica e ha sempre trasformato tali istituzioni nel cuore del sistema. La dottrina giuridica ha criticato gli assunti della teoria illuministica della separazione dei poteri, mostrando come i latori del potere esecutivo si facciano carico di una pluralità di funzioni.

La distinzione tra “politica” e “amministrazione” è necessaria per preservare l’autonomia della sfera politica rispetto a quella giuridica, che negli ordinamenti democratici giustifica il controllo di legittimità sugli atti emanati da qualsiasi autorità.

Lo sviluppo del governo democratico

L’esecutivo di una democrazia è un’istituzione, ovvero un sistema di regole formali e informali all’interno della quale agiscono particolari attori politici, come i leader legittimati dalla vittoria elettorale e il personale politico selezionato da partiti e altri soggetti istituzionali rilevanti, i quali esercitano le funzioni di comando, ovverosia influenzano i processi decisionali vitali per la democrazia stessa.

Le regole formali e quelle informali scandiscono l’intera vita di un esecutivo. Prima della formalizzazione delle norme, la loro era una struttura semplice: il monarca ne costituiva la componente necessaria e i suoi ministri erano subordinati dall’esistenza di un detentore unico della sovranità.

Le cose cambiarono verso un governo costituzionale; in tale fase si affermò il principio della responsabilità collettiva in una squadra di governo composta da esponenti di élite accomunati dallo stesso livello di legittimazione. Questo portò all’introduzione della nozione di monarchia parlamentare che favorisce la simbiosi tra governo e parlamento superando il dualismo della fase rivoluzionaria tra parlamento elettivo e governo di nomina regia.

Il mutamento della forma di Stato, con l’avvento di ideali repubblicani e quindi con il rifiuto di una soluzione come la monarchia costituzionale, costituisce il mutamento più evidente. Le figure istituzionali createsi durante questa fase sono ancora oggi presenti; con l’avvento dei gabinetti ministeriali nascono il primo ministro, il ministro delegato ad alcuni settori cruciali di politica pubblica, i ministri senza portafoglio con deleghe circoscritte e senza la responsabilità di direzione di un dicastero, ovvero un centro di spesa amministrativo, e finanche i sottosegretari, a loro volta delegati su specifici progetti.

Richard Rose riassume la dinamica degli esecutivi in tre fasi storiche dello Stato minimo, Stato produttore e Stato sociale.

Evoluzione della struttura di governo nel caso italiano

Il gabinetto ministeriale della monarchia costituzionale piemontese era composto da molti ministri che garantivano la continuità delle funzioni, in primis la difesa dell’ordine interno e le capacità militari. L’istituzione del ministero del Tesoro e dei primi sottosegretari di Stato costituisce un primo allargamento del governo verso figure specializzate che ricevevano deleghe innovative e importanti.

Sono i decenni dello Stato produttore, che in Italia scopre funzioni importanti come l’intervento nell’economia e la necessità di servizi sociali. È in questo periodo che il governo italiano comincia a pianificare il proprio intervento nell’economia acquistando imprese e costituendo quell’amministrazione parallela fatta di strutture pubbliche che sostituivano l’impresa e l’industria in alcuni settori cruciali. Nel contempo, si realizzava un nucleo basilare ma rilevante di politiche destinate alla cittadinanza: le assicurazioni sociali, sul lavoro e la previdenza sociale.

Lo stato sociale corrisponde a uno sforzo più ingente e a un impegno in tanti settori della spesa pubblica che favoriscono politiche di redistribuzione e di crescita della società. La salute e la scuola pubblica sono le prime voci di questo nuovo corso (dagli anni successivi alla guerra e alla caduta del fascismo). Nuovi tipi di assicurazione e nuovi impegni dello stato in economia sono testimoniati dalla nascita di ministeri specifici per le politiche di bilancio e programmazione economica e per partecipazioni statali.

Questa fase di espansione quantitativa e qualitativa del governo si completa nei decenni successivi, con la nascita del ministero per l’ambiente e per la ricerca scientifica e tecnologica.

I sistemi di governo

Guardando al tipo di legittimazione dell’esecutivo si distingue tra un presidenzialismo, nel quale il capo di governo viene scelto dal popolo attraverso un’elezione diretta, e un parlamentarismo, nel quale viene selezionato dall’assemblea dei rappresentanti del popolo. Cheibub ha proposto una classificazione, distinguendo tra i sistemi presidenziali (nei quali il governo risponde al presidente e non al legislativo), sistemi parlamentari (dove il governo risponde al presidente e non al legislativo, e il presidente non è eletto in modo indipendente o non ha poteri sul governo) e sistemi misti.

Questa classificazione ha un problema di esaustività e appiattisce le differenze all’interno della categoria residuale dei sistemi misti: si tratta di sistemi semipresidenziali, dove un presidente demo-eletto mostra qualche potere su un esecutivo che pure rimane responsabile di fronte al parlamento.

Costruzione di una nuova tipologia in due dimensioni: la prima concerne il tipo di legittimazione del capo del governo, che può essere popolare o indiretta (ovvero mediata dal parlamento). La seconda attiene alla durata dell’ufficio del capo di governo, che può essere determinata oppure vincolata al persistere di un rapporto fiduciario da parte dell’organo legittimante.

Gran parte delle democrazie contemporanee riproducono la triade di modelli (presidenziale, parlamentare, semipresidenziale). Il presidenzialismo, come negli Stati Uniti, prevede una forte legittimazione popolare derivata dall’elezione popolare e una durata del mandato scadenzata dalla Costituzione. Nel parlamentarismo classico (il governo britannico), la nomina del capo dell’esecutivo è di competenza del parlamento che può in qualsiasi momento ritirare tale delega con un voto di sfiducia che interrompe l’azione dell’esecutivo.

Trovano posto altri due modelli:

• Il direttorio (sistema con cui si governa la confederazione svizzera): dopo ogni turno elettorale il governo si forma con un’ampia partecipazione dei partiti che si riconoscono in una coalizione di soggetti uniti dall’interesse nazionale. Il legislativo sostiene l’operazione attribuendo la presidenza del governo ai leader dei vari partiti.
• Il premierato elettivo: è una forma di governo nella quale la legittimazione personale e popolare del leader non corrisponde a un mandato “garantito”, ma deve essere confermato nel tempo dalla fiducia parlamentare (sistema esistito nell’esperienza israeliana tra il 1996 e il 2003).
• La variabilità più evidente si conferma oggi attorno al terzo tipo; il semipresidenzialismo (nel sistema della V Repubblica francese) – che consta in governo rispondente al legislativo, e un capo di Stato elettivo, che condivide i poteri esecutivi con il primo ministro.

I sistemi di governo sono complessi perché tanti sono i fattori che incidono sul loro funzionamento: oltre alle regole relative al mandato del leader e alla sua legittimazione vi sono le regole costituzionali relative al processo di formazione e crisi di governo, la natura dei portafogli ministeriali e il ruolo dei partiti nell’interno processo della vita di un governo.

Formazione, fiducia e crisi

Vincoli costituzionali e procedurali sul sistema di governo - Diverse regole per il funzionamento dell’intero sistema di governo, che incidono sulle due dimensioni che affiancano quella dell’elettività dell’esecutivo: le dimensioni dell’operatività e del rendiconto, ovvero della responsabilità assunta dai governanti. In tutti i parlamentarismi il governo è legittimato per via indiretta attraverso le camere, ma il suo processo di formazione può essere regolato assai diversamente.

In alcune democrazie del modello maggioritario la procedura appare semplificata, in quanto la maggiore decisività delle elezioni e il connotato semplificato del sistema partitico consentono la proiezione verso la nomina a primo ministro del vincitore delle elezioni. Altrove è più complesso: dopo le elezioni può iniziare una fase di confronto che coinvolge i gruppi parlamentari, le delegazioni dei partiti interessati, talvolta la mediazione del capo dello Stato e a volte anche altri soggetti istituzionali o rappresentanti delle parti sociali che il formateur (colui che ha ricevuto un mandato per formare un nuovo governo) può convocare per avere un’idea dei problemi in agenda e del livello di consenso raggiungibile dalle varie soluzioni proposte.

L’esistenza di una specifica procedura per celebrare la fiducia parlamentare è un ulteriore elemento che sposta nell’arena parlamentare e nella fase postelettorale alcune importanti decisioni su chi e come si governerà. Laddove questa procedura non esiste (fiducia tacita o parlamentarismo negativo) sono i risultati elettorali e quindi le decisioni prese dai competitori partitici prima della competizione elettorale a trovare un’automatica applicazione: il programma elettorale del partito vincente diventa programma di governo.

Le procedure del parlamentarismo positivo possono creare problemi di sostenibilità all’esecutivo, specie in presenza di altre condizioni di complessità, come un sistema partitico frammentato. Esistono anche varianti costituzionali del parlamentarismo positivo che lo proteggono dal rischio di eccessiva instabilità. È il caso dell’istituto della sfiducia costruttiva vigente in Germania e in Spagna: è possibile mandare a casa un primo ministro solo nel momento in cui si attribuisce fiducia a un altro, e ciò favorisce la continuità dell’azione dell’esecutivo.

La delega ministeriale e il rapporto tra capo del governo e ministri

Nel presidenzialismo è la legittimazione diretta del capo di Stato a conferirgli il potere esecutivo. Il presidenzialismo rappresenta la paradossale continuità di un principio monocratico all’interno della moderna forma di Stato repubblicana. L’effetto di questo paradosso è di creare una situazione di governo del leader capace di dominare il consiglio dei propri collaboratori con poteri assoluti di delega, nomina e licenziamento.

Questa estensione del potere esecutivo viene bilanciata attorno al governo con pesi disegnati nel sistema federale a poteri separati: un forte legislativo, una Corte suprema a tutela del sistema giurisdizionale, l’autonomia e la pressione degli Stati membri.

In Europa lo spazio di variazione nel rapporto tra capo di governo e ministri spazia tra una significativa applicazione del principio monocratico grazie alla quale il capo del governo ha pieni poteri di scelta sulla squadra ministeriale, e ne dirige il lavoro obbligando i singoli ministri a determinare azioni, fino alla piena applicazione del principio collegiale, nella quale l’attore che propone e nomina i ministri, governa assieme ad essi. L’azione del capo di governo è di coordinamento, mentre i processi decisionali seguono la regola dell’unanimità e vincolano il titolare del governo a cercarsi adesioni da parte degli altri membri dell’esecutivo.

Il primo dei due modelli, quando il sistema bipartitico e quindi il sostegno parlamentare da parte del solo partito vincitore garantivano la fusione tra esecutivo e maggioranza parlamentare, è stato definito come governo del primo ministro. All’estremo opposto si trova il governo collegiale (Belgio, Olanda, Italia della Prima Repubblica).

Il massimo livello di controllo presidenziale si ha quando si realizzano le due condizioni della coerenza tra le maggioranze parlamentare e presidenziale e dell’unità nel partito o del cartello presidenziale. La riforma del 2002 che ha abbreviato il mandato del presidente da sette a cinque anni, allineando il suo termine con quello dell’Assemblea nazionale, ha in realtà ridotto i rischi di coabitazione.

La teoria della delega

L’utilizzo della teoria della delega nell’analisi dei processi di formazione e interruzione dei governi conferma la distanza di due modelli che possono essere associati al modello parlamentare (nella versione primo-ministeriale) e presidenziale (nella versione pura degli Stati Uniti). Il primo modello comporta una catena di deleghe dove l’unitarietà e quindi la coesione di ogni agente rispondono al proprio principale sulla base di un’attribuzione di deleghe.

L’applicazione rigida del modello minimizza i rischi di deviazione del rapporto di delega. Questo idealtipo sarà caratterizzato da primi ministri con una forte delega parlamentare, ministri con ampio spazio di manovra sottoposto allo screening del premier che con il suo staff potrà “giudicare” i suoi ministri, e infine un rapporto biunivoco e trasparente tra i ministri e i rispettivi agenti, ovvero le agenzie dipartimentali che dovranno fattivamente realizzare gli interventi.

Il modello della delega duale è connotato da rapporti ugualmente biunivoci e trasparenti poiché l’elettorato presidenziale e quello del Congresso sono tecnicamente diversi. Il presidente ha ampi poteri di delega.

Governi, partiti e teoria delle coalizioni

La democrazia moderna esprime sempre un governo di coalizione in cui i partiti giocano un ruolo chiave. Questo comporta un’analisi dettagliata delle modalità di formazione delle coalizioni e del loro funzionamento all’interno del sistema governativo. La relazione tra governi e partiti è fondamentale per comprendere la dinamica politica e istituzionale delle democrazie contemporanee.