Appunti di Pianificazione Territoriale - modulo 1

UniBo LT in ing. civile - Pianificazione territoriale (mod.1 – prof. S. Tondelli) a.a. 2017/2018

Leggi urbanistiche

1865 Legge sull’esproprio: prime indicazioni di suddivisione in lotti dei terreni.

1942 Legge 1150/42: Legge urbanistica fondamentale.

• Piano Regolatore Generale (PRG) per regolare l’espansione urbanistica
• Piano territoriale coordinato (PTC)

1967/68 DM 1444: Al PRG si aggiungono gli standard urbanistici minimi.

• Dopo la guerra i piani di ricostruzione sono pensati senza accorgimenti ai servizi e alla qualità; conta solo costruire.
• Il PTC cambia nome e si trasforma in strumento di competenza regionale.

1990: Introduzione del coordinamento urbanistico a livello provinciale (PTCP).

2000: Il coordinamento provinciale è sostituito dalle aree metropolitane.

2017: Il PRG viene sostituito dal Piano Urbanistico Generale (PUG).

Origini

L'urbanistica nasce, durante la rivoluzione industriale, dall’esigenza di regolamentare la compresenza nelle città di strutture destinate ad usi molto diversi:

• Industrie
• Concentrazione abitativa

Nell’Ottocento diventa necessario pianificare l’espansione dell’agglomerato urbano. Nel reticolo cittadino le strade fanno da elemento regolatore delle aree edificabili (scacchiere). Le esigenze sono quelle di:

• Organizzare le trasformazioni fisiche della città
• Organizzare le funzioni all’interno della città

Piano regolatore generale (PRG)

Istituito dalla legge urbanistica fondamentale 1150/42, il PRG nasce dall’esigenza di:

• Regolamentare lo sviluppo urbano
• Garantire la vivibilità delle città
• Gestire gli ambiti del pubblico e del privato nel delicato settore delle costruzioni e delle infrastrutture, settore che vede la compresenza di diversi attori:
• Proprietà fondiaria
• Imprese di costruzione e relativo indotto
• Cittadini
• Amministrazioni pubbliche
• Investitori privati

Struttura del PRG

A tale fine il PRG prevede:

• Un complesso apparato di conoscenza e analisi del territorio cui fa riferimento
• Un’organizzazione del territorio per aree funzionali

È quindi un modello statico e razionalista di concepire la città, che viene così divisa in tipologie di zone a seconda delle destinazioni d’uso:

• Centro storico
• Periferie costruite
• Zone edificabili a destinazione residenziale
• Zone industriali
• Zone agricole
• Aree destinate ad impianti

Standard urbanistici minimi

Introdotti nel 1968 dal DM 1444, in base a stime di vivibilità, gli standard regolano la costruzione di edilizia privata in rapporto alle dotazioni minime di suolo destinato ad uso pubblico (in mq/ab omogeneizzati). Insieme alle direttive su quantità edificabili, limiti e caratteri dell’edilizia e destinazioni d’uso, gli standard confermano il modello autoritativo su cui viene pensato il PRG. Questo va così a costituire un modello molto rigido di pianificazione, se si considerano poi i suoi tempi di realizzazione e attuazione (10-15 anni) spesso i piani richiedono modifiche altrettanto lunghe per adattarsi alle nuove esigenze dell’epoca.

Contenuti

• Planimetrie azzonamento ed edificabilità
• Norme tecniche di attuazione (NTA) usi e modalità di intervento
• Relazione illustrativa
• Stima dei costi (fattibilità economica degli interventi)

Iter di costituzione del PRG

A livello comunale:

• Decisione
• Redazione
• Adozione
• Pubblicazione
• Osservazioni di modifica
• Contro deduzioni
• Documento finale che può essere:
• Approvato
• Approvato con modifiche
• Respinto

Limiti del PRG

Definitivo, rigido, atemporale: i piani così concepiti risultano inadeguati alle realtà in cui vengono attuati. Inoltre, gli standard urbanistici, che sono di fatto rigidi rapporti matematici che regolano le quantità negli interventi di edificazione, non tengono conto di diverse altre variabili qualitative e non sono perciò garanzia di qualità urbana.

Semplificazione in Emilia Romagna – LR 20/2000

Tentativo di semplificare il PRG scomponendolo in tre strumenti di pianificazione:

• Piano Strutturale Comunale (PSC) – 15 anni aspetti strutturali a lungo termine
• Piano Operativo Comunale (POC) – 5 anni aspetti attuativi a breve termine
• Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) regolamentazione

Nel loro complesso, questi tre strumenti si muovono all’interno del “vecchio” PRG definito dalla legge nazionale 1150/42, seppur al limite in alcuni ambiti (si tratta di una legge del 1942!).

• Territorio rurale/territorio urbanizzato consolidato PSC + RUE
• Territorio urbanizzato da riqualificare/di nuova urbanizzazione PSC + POC + RUE

PSC – Piano strutturale comunale

I punti essenziali che caratterizzano i PSC sono:

• Conoscenza dello stato attuale
• Valutazioni di sostenibilità ambientale delle trasformazioni
• Individuazione di infrastrutture e attrezzature utili
• Classificazione del territorio: urbanizzato, urbanizzabile, rurale - no zonizzazione

Per ciascuno di questi punti, il PSC prevede nella sua redazione:

• Quadro conoscitivo della situazione attuale rispetto a dinamiche sociali, di sviluppo economico, di uso del suolo, di vincoli ambientali attuali
• Valutazione di contenuti strategici per lo sviluppo nell’immediato futuro
• Quadro strutturale per definire vincoli, rischi, elementi stabili del sistema insediativo, infrastrutture per la mobilità, infrastrutture di base, attrezzature e dotazioni ecologiche

Nel PSC la Carta Unica dei Vincoli raccoglie in un solo documento tutti i vincoli naturali e i limiti di legge al fine di semplificare le verifiche di conformità urbanistica ed edilizia. In generale, si comincia a ragionare in termini di qualità urbana ed ambientale, esulando dalla pura visione quantitativa degli standard urbanistici del PRG, da cui quindi tale tipo di piano si differenzia per alcuni punti salienti:

• Il PSC riconosce la possibilità edificatoria, ma non conforma il diritto edificatorio, il quale è subordinato al POC. Conforma, invece, il diritto di proprietà.
• Non prevede il dimensionamento dell’edificazione, che viene stabilito in termini attuativi dal POC.
• Il PSC definisce il limite delle trasformazioni potenzialmente attuabili (capacità insediativa dei terreni) ma non contiene il dettaglio delle modificazioni, stabilito dal POC.

Il PSC assolve, sostanzialmente, la funzione di documento strutturale per la pianificazione, lasciando la parte attuativa e normativa ad altri due strumenti, POC e RUE. Per questo motivo la sua durata è di 15 anni.

POC – Piano operativo comunale

Riguarda soltanto determinate parti di territorio interessate da trasformazioni sostanziali di urbanizzazione o riqualificazione da mettere in atto nel breve periodo perché strategiche o ritenute importanti per la città. Definisce quindi gli aspetti operativi e attuativi della pianificazione; per questo motivo è sotto ordinato alle strategie definite dal PSC e la sua durata è di 5 anni. In particolare, il POC definisce:

• Assegnazione degli incarichi attraverso procedure di bandi pubblici per le imprese, in un’ottica concorrenziale per i privati conciliazione tra il pubblico e il privato
• Evidenziazione del documento programmatico per la qualità urbana, il quale individua elementi di infrastrutture da inserire nella pianificazione operativa: dotazioni, opere pubbliche, fattibilità economica del progetto, la valutazione non è solo tecnica e architettonica

I diritti edificatori, che il POC definisce, cessano alla scadenza del piano (5 anni) sia per enti privati che per enti pubblici. Entro la scadenza del piano è necessario che si siano attivati almeno i procedimenti burocratici per la realizzazione dell’opera PUA, PdC, dichiarazione di pubblica utilità.

Il POC può aggiornarsi anche con cadenze più brevi dei 5 anni, in caso di particolari esigenze attuative a seconda delle aree. Possono inoltre sovrapporsi più POC riguardanti aree differenti o possono coesistere diversi POC per la stessa area divisi per temi di interesse.

• Disegno urbano dell’area per la quale è stato predisposto. Per aree molto estese al POC si affianca il Piano Urbanistico Attuativo (PUA) disegni di dettaglio
• La localizzazione delle opere pubbliche e delle infrastrutture. Rimangono indefinite soltanto le aree di trasformazione privata, definita da:
• PUA per quanto riguarda il dettaglio della pianificazione
• Permesso di Costruire (PdC) per quanto riguarda la conformità architettonica

RUE – Regolamento urbanistico edilizio

Riguarda diversi ambiti:

• Aspetti normativi e di regolamentazione costruttiva o di restauro
• Pianificazione di piccole aree urbane consolidate sulla base del PSC (ruolo del POC per aree più ristrette)

All’interno del RUE sono contenute norme di attuazione e parametri urbanistici ed edilizi (e metodologie per il loro calcolo). Norme e parametri che, progressivamente, sono sempre più spostati nelle competenze di leggi regionali e nazionali nei RUE si fa riferimento alla “normativa nazionale vigente”.

• Elenco degli interventi ammissibili, vietati o condizionati a valutazione caso per caso
• Requisiti di sostenibilità e di buona progettazione non vincolati ma consigliati
• Titoli abilitativi agli interventi
• Disciplina dei materiali urbani e da costruzione

PUA – Piano urbanistico attuativo

Riguarda la realizzazione attuativa delle previsioni stabilite da PSC e POC: è lo strumento urbanistico preventivo intermedio tra tale previsione e l’intervento costruttivo:

• Previsioni di intervento

Definisce perciò destinazioni d’uso, tipologie edilizie, disegno di dettaglio della forma urbana. Raccoglie in un unico documento:

• Piani di recupero
• Piani per gli insediamenti produttivi
• Piani di lottizzazione
• Piani particolareggiati

Rendita e perequazione urbanistica

A seconda dell’uso che si può fare dei suoli, questi assumono ovviamente valori diversi in termini di rendita. La pianificazione, attraverso cui le amministrazioni decidono l’edificabilità o meno dei suoli, pertanto, crea rendita dei terreni disparità dei trattamenti tra i proprietari. Si deve fare fronte, perciò, alla necessità di rispettare condizioni di equità per mantenere equilibrati i rapporti pubblico-privato, unita anche all’esigenza delle amministrazioni di raggiungere obiettivi di realizzazione di politiche ambientali e abitative che garantiscano qualità contenendo la spesa pubblica.

Per grandi trasformazioni, a queste esigenze si può far fronte tramite un piano urbanistico perequativo:

• Accordo tra proprietari perequazione orizzontale
• Accordo tra proprietari e amministrazioni (collettività) perequazione verticale

La perequazione si basa sui seguenti presupposti:

• Gli indici di edificabilità sono uguali per terreni con le stesse condizioni. Tuttavia, il piano degli interventi potrebbe, per necessità della pianificazione, stabilire aree in cui viene edificato, e aree, per esempio, di verde pubblico pur avendo le stesse condizioni di partenza, il ritorno dei proprietari non è equamente ripartito.
• I proprietari, all’oscuro delle previsioni di pianificazione, possono quindi accordarsi per la redistribuzione della capacità edificatoria in modo che nessuno ci rimetta.
• Se l’accordo viene raggiunto tutte le parti in causa avranno un guadagno: nessun proprietario rischierà di perderci e l’amministrazione avrà risparmiato il denaro degli espropri.
• Legge a livello regionale se l’accordo non viene raggiunto, si procede ad espropriare.

Riqualificazione urbana

• Fine dell’espansione urbana (anni ’80): necessità di contenere il consumo di nuovi suoli; si deve riqualificare la città esistente.
• Politiche per la casa: necessità di conciliare la crescente richiesta di alloggi nelle aree urbane con le grandi quantità di immobili invenduti perché troppo cari e quindi a rischio di degrado.
• Qualità urbana: l’espansione non pianificata degli anni ’50 e ’60 ha portato a problemi di degrado urbano (carenza di servizi, scarsa qualità edilizia), e quindi a problematiche di carattere sociale (emarginazione e ghettizzazione).
• Aree dismesse: vecchie attività produttive o infrastrutture in disuso creano vuoti all’interno delle città; questi spazi costituiscono grandi opportunità di riqualificazione.
• Competitività tra centri urbani: i sistemi urbani sono in competizione economica tra loro; investimenti nel rinnovamento urbanistico sono segnale di modernità e volontà di permettere alla città di esprimere al meglio le sue potenzialità, in termini di servizi e di capitale umano (i suoi cittadini).

Per queste considerazioni, anche l’Unione Europea riconosce la validità di investimenti in tale direzione, considerando l’ambito urbano come determinante nello sviluppo economico e sociale delle comunità co-finanziamento a piani integrati di riqualificazione.

Programmi integrati di riqualificazione in Italia

Con caratteristiche di:

• Attenzione alla qualità urbanistica ed edilizia
• Coordinamento delle risorse e delle parti in causa (pubbliche e private)
• Integrazione di tali risorse
• Accesso ai fondi tramite bandi di concorso
• Semplificazione dell’iter amministrativo

Piano Casa 1 – LR 133/2008 art. 11 “Social Housing”

Incremento dell’offerta di abitazioni destinate a edilizia residenziale pubblica edilizia popolare o a tasso agevolato per nuove abitazioni ottenute dal recupero del costruito.

Piano Casa 2 – Legge nazionale del 2009 “Edilizia Privata”

• Regolamentazione degli interventi di ampliamento di edifici residenziali
• Disciplina degli interventi di demolizione e ricostruzione
• Semplificazione dell’attuazione di tali interventi

In generale, si cerca di riattivare il settore dell’edilizia residenziale attraverso incentivi agli incrementi volumetrici (punti a. e b.), interventi rispetto ai quali le regioni possono consentire alcune variazioni, purché il fine rimanga il miglioramento della qualità architettonica e dell’efficienza energetica degli edifici costruiti.

Legge regionale 6/2009 in E.R. (Piano Casa in Emilia-Romagna)

L’efficienza energetica e strutturale (adeguamento sismico) diventa, insieme alla riduzione del consumo di suolo, parte effettiva della legislazione regionale. Gli incrementi volumetrici devono essere legati a miglioramenti prestazionali degli edifici. Così concepito, l’incremento volumetrico diventa mezzo della rigenerazione urbana, procedimento che diventerà prassi nella pianificazione.

Primo Piano Città – DL Sviluppo n. 70 del 2011

La riqualificazione è estesa ad aree urbane degradate, indipendentemente dalle funzioni (eterogenee e non organiche, edifici in disuso) costituisce una sorta di “piano casa 2” applicato a vaste aree dell’ambito urbano.

Secondo Piano Città – DL 83/2012 Legge 134/2012

Nelle “Misure urgenti per la crescita del Paese” sono previsti (art. 12):

• Contratti di valorizzazione urbana presentati dai Comuni
• Istituzione della cabina di regia, espressione istituzionale di tutte le parti in causa in un progetto di riqualificazione. Il ruolo di questo organismo è quello di selezionare i progetti e assegnare i fondi secondo parametri di:
• Tempi di cantiere
• Cooperazione pubblico-privato
• Riduzione del degrado abitativo (e sociale)
• Riduzione del consumo di suolo

In modo simile si articolano i criteri di valutazione per la riqualificazione delle periferie (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 25/5/2016).

Rigenerazione urbana

Evoluzione della riqualificazione: politiche più generali utilizzano strumenti diversi e si integrano con gli strumenti della pianificazione.

• L’ambito di intervento è la città consolidata, obiettivo di interventi edilizi mirati.
• Le destinazioni di intervento sono prevalentemente edifici in uso (la riqualificazione passava da una modifica delle destinazioni d’uso di grandi aree, trasformate in modo radicale).
• Gli attori sono per lo più piccoli investitori proprietari che intervengono con finanziamenti ad interventi frammentari sul patrimonio esistente.

Perché rigenerazione?

Dallo scoppio della bolla immobiliare nel 2008, il mercato immobiliare è cambiato radicalmente. Dopo la crisi, la riscossione dei mutui ha fatto sì che oggi siano le banche i maggiori proprietari di immobili. Con la crisi, il crollo della domanda fa sì che non sia più conveniente per nessuno l’espansione quantitativa. Si costruisce molto di meno in termini di nuova edificazione e si investe, invece, molto di più sulla ristrutturazione e riqualificazione dell’esistente (questo vale per le singole costruzioni o per intere aree di città). Come già detto, inoltre, si deve ridurre il consumo di nuovi suoli. Riassumendo, la rigenerazione passa attraverso esigenze di carattere:

• Ambientale
• Economico