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PIANIFICAZIONE TERRITORIALE E URBANISTICA: ORIGINE DELLE DISCIPLINE ED EVOLUZIONE

DEL TERRITORIO URBANO e l’urbanistica

La pianificazione territoriale nascono come discipline riguardanti il territorio urbano e sono

caratterizzate da contenuti che trascurano la componente extraurbana del territorio. La matrice comune fa sì

che i due termini vengano spesso impropriamente usati per definire le stesse attività di pianificazione.

L’oggetto della pianificazione territoriale è il territorio. Con la pianificazione si deve cercare di

razionalizzare (ottimizzare) l’uso e la gestione del territorio, elaborando indicazioni che puntino alla 2

realizzazione di un equilibrio tra forze antropiche e sistema territoriale.

La pianificazione territoriale consente, attraverso la redazione di un piano, di ottenere un corretto assetto del

territorio, che permetta di ottimizzare l’uso delle risorse territoriali, anche attraverso scelte ubicazionali

(localizzazione e zonizzazione). In altre parole, la pianificazione può definirsi come la traduzione tecnico-

operativa della programmazione che direttamente o indirettamente riguarda la politica e la gestione del

territorio. La pianificazione, attraverso la zonizzazione, assegna a ciascun punto del territorio una norma

che ne regola la destinazione d’uso (trasformabilità, salvaguardia, ecc.), sempre in modo da utilizzare ogni

zona, ogni area in modo ottimale (ottimizzazione d’uso).

L’urbanistica norme tecniche per l’edificazione dei suoli,

accentra la sua attenzione sulle quindi si

interessa delle modalità di trasformazione edilizia del territorio. Quindi, in un certo senso, l’urbanistica si

colloca a un piano inferiore rispetto alla pianificazione; infatti essa entra in gioco dove si è già stabilito,

mediante pianificazione territoriale, che è possibile edificare. Dunque, una volta individuate le zone edificabili

nel territorio, l’urbanistica stabilisce come, dove e in che quantità è possibile edificare.

L’origine moderna delle discipline è legata allo sviluppo industriale (rivoluzioni industriali), nel corso del quale

l’antico equilibrio città/campagna, fondato sull’impronta medievale della città, ha subito una profonda crisi.

La città medievale era idealmente isolata dalla campagna circostante mediante le alte mura, dietro le quali

trovava asilo e protezione la popolazione. All’interno del perimetro murario si sviluppavano strade, per lo più

anguste e tortuose, con un agglomerato di costruzioni pubbliche o private, tutte più o meno raccolte intorno

L’impianto e l’ubicazione della città medievale

alle sedi del potere politico e religioso (castello, chiesa).

tendevano a due essenziali finalità, la capacità di difesa e la disponibilità di risorse primarie.

Tra XV e XVI secolo, nasce l’esigenza di dare maggiore regolarità e salubrità alla città. Nelle concrete

realizzazioni, emerge, prima in Italia e poi in Europa, la necessità di vie più larghe e spazi pubblici più

regolari e la ricerca di simmetria e di decoro urbano. Diventa ricorrente la regolarità anche nelle norme

urbanistiche degli statuti cittadini quattrocenteschi. Si effettuano interventi di rettifica e ampliamento delle

strade esistenti e si realizzano nuovi spazi pubblici con una certa regolarizzazione geometrica di quelli

esistenti. Allo stesso tempo c’è un miglioramento degli standard funzionali e igienici e vengono realizzati

acquedotti, canali e pavimentazioni lapidee. cui elevare la natura e la storia dell’uomo. Si

Nel periodo rinascimentale la città viene intesa come il luogo in

teorizza dunque la città ideale, dove si punta a coniugare le esigenze funzionali con quelle estetiche (arte,

architettura, ecc.). Il disegno urbanistico si ispira a schemi geometrici e principi di razionalità.

Con le rivoluzioni industriali (1760-1880) si assiste ad un incremento repentino della popolazione nei centri

urbani-industriali, dove la richiesta di manodopera, richiama verso la città masse di operai. Si ha dunque un

esodo dalle campagne verso le città (urbanesimo).

La richiesta sempre crescente di manodopera si tradusse in un incontrollato incremento demografico e uno

smisurato sviluppo delle città, con elevate densità di popolazione e impellenti esigenze tecnologiche per la

realizzazione di infrastrutture. Le città, realizzate per accogliere un certo numero di persone, si ritrovano

sovraffollate, con produzioni maggiori che devono essere gestite (fenomeno che oggi si può osservare in

maniera estremizzata nei PVS).

Nacque così l’esigenza di governare l’edificazione degli spazi urbani (urbanistica) e di ottimizzare l’assetto

del territorio (pianificazione territoriale).

MODELLI URBANISTICI DELLE CITTÀ

Esistono diversi modelli teorici di città.

Città giardino: forse il modello in cui si è cercato di combinare maggiormente i vantaggi della vita di

campagna e di quella di città, è quello della città giardino. Teorizzata nella seconda metà del 1800,

abbina gli agi e le comodità della vita urbana agli aspetti sani e genuini della vita in campagna. Le prime

le troviamo all’inizio

applicazioni del 1900 in Inghilterra.

In questo modello, la densità abitativa è molto bassa. La tipologia edilizia abitativa più frequente è quella

di casa isolata (non edifici, palazzoni, ecc.). Ogni abitazione ha una superficie fondiaria abbondante, in

cui si possono soddisfare i fabbisogni ricreazionali o, in alcuni casi, produttivi (orto). Nello stesso tempo,

in tali città, si realizzavano zone di verde collettivo.

anni ’20 e ’30 riprende un po’ i

Città razionale: modello che, negli del XX secolo, principi di città ideale

del rinascimento. La città deve garantire le funzioni vitali (funzionalismo), ossia abitabilità, produttività,

svago, viabilità, nel rispetto di schemi geometrici e razionali (razionalismo). Tali funzionalità erano

garantite costruendo strade più larghe, con viabilità adeguata, generando spazi ricreazionali adeguati

(piazze), realizzando infrastrutture facilmente raggiungibili (stazioni, ponti, lungomari, ecc.). In molte

grandi città (Roma, Milano, Torino, cittadine tedesche) ci sono zone così modellate.

Città liberistica: nel primo dopoguerra si svilupparono modelli liberistici intesi a garantire libertà ai

processi privati di trasformazione dello spazio nel rispetto delle esigenze della collettività. In questo il

buon senso, la politica, la capacità di autogestirsi della collettività, sono sufficienti a creare la città. Si

tratta di un modello teorico, poco applicato e poco applicabile.

si basa sull’idea di l’impatto della città

Città etica e sostenibile: ridurre tramite modelli sostenibili di 3

edilizia, trasporti, consumi, produzioni di energia, ecc.

I modelli appena visti, difficilmente sono stati utilizzati per formare città ex novo. Questo perché ovviamente i

delle città si sono già verificati; solo l’evoluzione continua ad avvenire

processi di formazione e di evoluzione

nel tempo. Quindi si possono utilizzare questi modelli per plasmare in maniera più efficace le varie zone

delle città già esistenti.

MODELLI STRUTTURALI DELLE CITTÀ

Nei primi decenni del secolo scorso sono stati elaborati vari modelli strutturali delle città. In ognuno di essi si

può osservare come possono articolarsi le varie zone a destinazione d’uso diversa all’interno di una città:

zone a destinazione d’uso diversa sono disposte in maniera

- modello a struttura concentrica; le

concentrica intorno al nucleo cittadino;

le zone a destinazione d’uso diversa si dipartono a raggera, partendo dal nucleo

- modello a settori;

centrale della città, costituendo degli spicchi veri e propri;

- modello a nuclei multipli; qui la disposizione è più casuale, sempre intorno a un nucleo cittadino, con le

varie zone che costituiscono delle sorta di tessere di un puzzle.

Si può notare come in tutti e tre i casi, la zona residenziale abitata dal ceto elevato (5), sia collocata distante

dal centro, dalle aree più caotiche della città. Inoltre, le zone residenziali abitate dal ceto basso, spesso

costituito dalla classe operaia, si ritrovano frequentemente adiacenti alle zone industriali e commerciali.

Indipendentemente dal modello di sviluppo ispiratore, la vita di una città segue un percorso ciclico di 5 fasi:

la città si accresce in modo abnorme per l’afflusso di popolazione richiamata da una

- urbanizzazione;

spinta offerta lavorativa, dal settore secondario nella fase di industrializzazione e dal terziario nella fase

postindustriale; a causa dello scadimento della qualità ambientale e dell’aumento dei costi, lo

- suburbanizzazione;

sviluppo della città e le esigenze residenziali tendono a spostarsi verso la periferia, interessando i cosiddetti

comuni di prima fascia;

- connurbazione; la città e i comuni di prima fascia tendono a fondersi in un unico agglomerato urbano;

- disurbanizzazione; la città si estende verso i comuni di seconda fascia;

- riurbanizzazione; la città principale torna a crescere grazie a flussi demografici di ritorno, attratti da servizi

di qualità superiore (riqualificazione urbana).

LE AREE RURALI COME RISORSA COMPLESSA

e l’urbanistica,

La pianificazione territoriale essendo nate come risposta alle problematiche urbane,

per molti decenni, hanno considerato le aree rurali come un territorio residuale, da usare in maniera

incontrollata. Si tratta di una visione troppo restrittiva per essere accettata da un approccio integrale

tendente a considerare il territorio come risorsa e, quindi, come bene da tutelare e valorizzare.

Le aree rurali, intese come risorsa territoriale, hanno tre caratteristiche fondamentali: scarsezza;

irriproducibilità; tipicità. Un territorio agricolo, nella sua globalità, è comunque scarso e non è riproducibile, in 4

quanto una volta perso, non è recuperabile; inoltre genera una tipicità e diviene quindi un forte attrattore

verso un uso particolare (ricreazionale, sportivo, turistico, agrituristico, ecc.).

Inoltre, esse esprimono una valenza territoriale complessa perché svolgono una doppia funzionalità:

- produttiva; nel senso che ha un valore socio-economico nel settore primario e un valore identitario, non

solo dal punto di vista paesaggistico, ma anche in termini agroalimentari;

ambientale; nel senso che le aree agricole sono intimamente connesse all’ecosistema naturale pre-

-

esistente. Tale legame è tanto più debole quanto più alto è il grado di semplificazione del sistema agricolo in

e la potenzialità di reversibilità di un agroecosistema verso l’ecosistema naturale

esame; la stabilità

preesistente, sono funzione della sua complessità ambientale.

Gli agroecosistemi più complessi, ad alta biodiversità, più prossimi all’ecosistema naturale di origine,

presentano un significativo valore ambientale che porta all’elaborazione di norme legislative di tutela;

viceversa, gli agroecosistemi più semplificati, caratterizzati da scarsa capacità di reversibilità e da basso

potere di autoregolazione, assumono maggiore importanza produttiva.

Spesso il pianificatore, nel processo di zonizzazione, attribuisce alle zone agricole omogenee

prevalentemente l’una o l’altra funzione, a seconda delle caratteristiche delle risorse.

In realtà le aree agricole, oltre alle due macro-funzioni appena viste, presentano una notevole

multifunzionalità. Essa è riconosciuta quando si parla di territorio, in quanto non è possibile effettuare

interventi che non ne tengano conto o che, addirittura, vadano a lederla. I cinque pilastri della

multifunzionalità delle aree agricole sono:

- tutela del paesaggio, mediante recupero e mantenimento di pratiche agricole tradizionali (elementi del

paesaggio, coltivazioni legnose, terreni a riposo, ecc.);

- diversificazione delle attività, con produzione diversificata di prodotti e servizi (attività connesse);

tutela dell’ambiente, mediante l’uso di pratiche in regime di eco-condizionalità

- (misure ambientali,

produzioni biologiche, energie rinnovabili, ecc.);

- qualità alimentare, per una maggiore remunerazione dei produttori e per un miglioramento dei prodotti

agroalimentari (tipici, DOP, DOC, ecc.);

- protezione del territorio, salvaguardando la biodiversità, il suolo, gli habitat semi-naturali (superfici

irrigate, boschi, ecc.).

La multifunzionalità, può essere espressa, più o meno completamente, da una particolare impostazione delle

aziende agricole ricadenti in una determinata area rurale.

FENOMENI DI DEGRADO DELLE ZONE AGRICOLE

Indipendentemente dal valore attribuito al suolo agricolo, possono esservi vari fenomeni di degrado che lo

interessano. I quattro principali sono:

- erosione dei suoli (consumo); non si parla di un consumo solo in termini quantitativi ma anche qualitativi;

quindi non si parla solo della perdita di ha di terreno, ma anche della perdita di suoli di alto valore produttivo,

paesaggistico, ecc. L’erosione è causata dall’uso irreversibile delle aree rurali per destinazioni diverse da

quella agricola (residenziale, industriale, infrastrutturale) legata alla trasformazione edilizia del territorio e

connessa, per lo più, a un intensivo e disordinato sviluppo demografico e a modelli urbanistici irrazionali.

Da un punto di vista quantitativo, negli ultimi 25 anni, in Italia, sono stati sottratti all’agricoltura circa 750mila

sufficienti a garantire la residenzialità di tutta l’attuale popolazione italiana.

ha che sarebbero

- semplificazione paesaggistica e agronomica; con perdita di biodiversità;

- inquinamento ambientale; causato da modelli di produzione agricola ad elevato impatto, che si avvalgono

di sistemi e tecniche ad alto fabbisogno energetico (idrico, di concimazioni, di difesa fitosanitaria, ecc.)

generando flussi inquinanti significativi; dell’aspetto ambientale

- frammentazione fondiaria; addirittura, in alcuni casi, si ha polverizzazione. Al di là

e paesaggistico, ciò comporta anche problemi di ordine economico e sociale. È un grave fenomeno di

degrado delle aree agro-forestali, indotto dagli interventi antropici, che frammentano la matrice fondiaria

riducendone la complessità e stabilità ecologica. Si pensi ad esempio alle divisioni delle proprietà o alle

incisioni delle infrastrutture lineari per costruire ad esempio metanodotti, acquedotti, strade, ecc.

LE ZONE AGRICOLE NELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA NAZIONALE

La normativa nazionale, ancora oggi, è il riferimento principale sia in urbanistica che in pianificazione

territoriale. Analizzando tali normative, ci si rende conto di un impianto legislativo non rispettoso dell’identità

ampliato nella fase applicativa che ignora l’unitarietà, la

delle aree rurali. Limite che viene ulteriormente

connessione del territorio (rapporto città-campagna).

Dall’Unità d’Italia (1861) al 1942, non si è elaborata una normativa urbanistica specifica significativa. Le

realizzate e gestite con la legge sull’esproprio (l.n. 2359 del 1865).

opere pubbliche erano 5

Tutto sommato, però, prima della seconda guerra mondiale, i modelli cittadini italiani funzionavano piuttosto

che c’erano, limitati

bene. Si può dire che si era vicini a un modello di città liberista. I regolamenti

essenzialmente alle norme di buon costruire, erano sufficienti.

Prima della Legge Fondamentale del 1942, la normativa era limitata a dei Regi Decreti:

- R.D. n.2359 del 1865. Prevedeva due tipi di strumenti urbanistici di carattere parziale e tra loro

complementari. Erano previsti i piani regolatori comunali che miravano alla riqualificazione urbana e i piani di

espansione comunali che fornivano indicazioni sulle modalità di espansione della città;

- R.D. n. 2358 del 1896. Richiamava la necessità che ogni intervento edilizio dovesse essere eseguito in

conformità di un piano regolatore. Inoltre stabilì dettagliate norme in materia di urbanistica tecnica (densità

edilizia, larghezza e caratteristiche delle strade, altezza degli edifici);

- R.D. n. 297 del 1911. Stabilì i contenuti del regolamento comunale, tra i quali la descrizione del perimetro

dell’abitato a cui le prescrizioni si devono intendere applicate.

In tutti i casi, si vede come le normative fossero di competenza comunale.

Con la Legge 17 agosto 1942 n. 1150, nota come Legge Urbanistica Fondamentale, per la prima volta

vengono delineate regole precise di pianificazione ed urbanistica, per tutto il territorio nazionale. Per la

prima volta una legge in materia non demanda direttamente i comuni. Gli altri punti principali della legge

fondamentale sono i seguenti:

- introduce la licenza edilizia, come provvedimento abilitativo tecnico per le trasformazioni edilizie del

territorio. Con la licenza edilizia, viene scisso, per la prima volta, lo ius proprietati dallo ius edificandi.

- considera il territorio comunale tout court oggetto di pianificazione urbanistica, non solo la città

edificata;

demanda la regolamentazione dell’uso del territorio a

-

un modello gerarchico di piani, i cui effetti sono a

cascata. Tale modello prevede in uno schema

triangolare, alla base i piani attuativi (che interessano

porzioni di territorio comunale), più in alto, i piani

generali (aree comunali) e, al vertice in alto, i piani

quadro (sovracomunali).

I piani quadro (o PTC, Piani Territoriali di

Coordinamento), sono piani regionali, provinciali,

sovracomunali, che inquadrano un’area più grande di

comunale; nella legge del ’42 erano previsti

quella

anche piani intercomunali (fra comuni).

I piani generali, ossia piani comunali; la legge

prevedeva i PRGC (Piani Regolatori Generali

Comunali), noti più comunemente come PRG. Un’altra

tipologia di piano prevista è il PdF (Programma di

Fabbricazione). La differenza sta nella struttura del

piano; il PdF è più semplice e snello e si è usato per lo più in comuni minori. Con la nuova pianificazione

odierna non sono più previsti PRGC e PdF, che sono sostituiti dal PUG (Piano Urbanistico Generale). Il PUG

ha una struttura completamente diversa.

I piani attuativi hanno come oggetto parti del territorio comunale. Si tratta di piani che danno attuazione alle

indicazioni elaborate dal PRG; sono il Piano particolareggiato e il Piano di lottizzazione. Il progettista del

piano attuativo deve illustrare dettagliatamente il progetto attuativo da realizzare.

Questo approccio gerarchico ha una sua logica, perché in questo modo, un piano assume un maggior

dettaglio d’azione; si ottiene una visuale di insieme che permette una buona pianificazione territoriale.

Purtroppo, le lungimiranti indicazioni pianificatorie della legge fondamentale sono state fortemente

mortificate dall’applicazione solo parziale della normativa, essenzialmente a un livello ancora solo comunale.

Fu utilizzato spesso il Piano di Ricostruzione previsto dal Decreto Luogotenenziale del 1945 e dalla legge

167 del ’62, che introdusse i piani di edilizia popolare. Con tale legge si realizzarono le cosiddette zone 167

(a Bari il CEP), costruite distaccate dalle città e poi interessate da grandi fenomeni speculativi per il

ricollegamento alla città principale.

Nella legge 1150 del ’42 non vengono trattate esplicitamente le zone agricole e viene totalmente

nell’applicazione normativa la loro complessa valenza territoriale (aree

ignorata bianche).

Negli anni ’60 con il boom economico, si ebbe una grande trasformazione del territorio, con ingenti

investimenti in campo edilizio. Vi furono diversi “disastri”, nel senso che, soprattutto nelle zone di

completamento, furono realizzati tantissimi nuovi edifici in CA, che nulla avevano a che fare con le strutture

preesistenti (palazzi antichi settecenteschi, ottocenteschi, ecc.) Si verificarono anche grandi disastri

idrogeologici, il grande attacco alla Valle dei Templi in Sicilia, ecc.

Si iniziò a legiferare in modo da attuare i principi visti nella legge fondamentale. Si arriva alla cosiddetta

legge “Ponte”, che preannuncia la proclamazione di due decreti, di cui il più importante per noi è certamente

il 1444 del 1968. 6

Legge “Ponte” 6 agosto 1967, n. 765,

La obbliga tutti i comuni a dotarsi di strumentazione urbanistica

generale, delimitando le aree urbane e quelle agricole (perimetrazione dei limiti urbani). Prevede, inoltre,

l’emanazione dei due decreti interministeriali successivi che avrebbero regolato in maniera più incisiva

l’attività edificatoria.

Il primo decreto era il D.I. 1 aprile 1968, n. 1404 e fissava importanti regole per il distacco degli edifici dalle

strade urbane ed extraurbane.

Il secondo, più interessante, era il D.I. 2 aprile 1968, n. 1444 e stabiliva disposizioni da applicare nella

formazione e revisione della strumentazione generale e attuativa comunale.

Il Decreto introduce tre novità principali: suddivisione del territorio in zone omogenee; definizione dei

limiti edilizi; consistenze degli standard urbanistici.

Col decreto, il territorio comunale viene suddiviso in zone territoriali omogenee identificate con delle

lettere (A, B e C per usi residenziali, D per usi produttivi industriali, E per usi produttivi agricoli, F per

attrezzature ed impianti di interesse generale). limiti all’edificazione,

Nelle specifiche aree omogenee, inoltre, vengono stabiliti i con la definizione di

parametri edilizi (densità edilizia, altezza dei fabbricati, distanza fra i fabbricati, ecc.) e le consistenze

per gli standard urbanistici ossia le dotazioni minime inderogabili delle zone a carattere collettivo (mq

per abitante insediato, guardare la tabella su foglio A3 che ci ha fornito il prof. a lezione e imparare gli

standard urbanistici più importanti, ad esempio quelli per le zone E o quelli per il verde urbano cittadino).

Oltre all’indice esiste l’indice

di fabbricabilità territoriale (i.f.t.) di fabbricabilità fondiaria (i.f.f.); il primo

tutta la superficie territoriale a cui l’oggetto edilizio fa riferimento

fa riferimento a ed ha valore assoluto; il

secondo fa riferimento al lotto di edificazione che è il risultato della sottrazione dalla superficie territoriale di

quelle superfici destinate alla realizzazione di infrastrutture collettive. Questa differenziazione ha senso solo

in città, perché al pezzo di terreno si deve sottrarre quella superficie destinata alle infrastrutture (strade,

marciapiedi, ecc.); nelle aree agricole non c’è questa sottrazione, non essendoci le infrastrutture cittadine,

quindi si parla solo di i.f.t.. è uno strumento con cui il pianificatore può limitare e controllare l’edificazione

Il lotto operativo minimo

“selvaggia” che porta alla polverizzazione del territorio.

Nelle leggi si parla di volume fuori terra, quindi non è vietato realizzare volumi interrati, cosa che

regolarmente viene fatta (cantinole, ecc.) e che ha un impatto ambientale e, soprattutto, idrogeologico,

fortissimo. n. 10 “Norme per l’edificabilità dei suoli”, nota come legge

La legge 28 gennaio 1977, Bucalossi, pur non

trattando specificatamente le zone agricole, introduce contenuti normativi che influenzano le

trasformazioni edilizie nelle aree extraurbane.

Viene introdotta la programmaticità dell’edificazione di nuove zone, attraverso la redazione di programmi

pluriennali di attuazione (PPA).

Viene stabilito che ogni trasformazione urbanistica edilizia del territorio è subordinata all’ottenimento di

concessione edilizia. Il provvedimento concessorio ad aedificandum comporta la corresponsione di un 7

contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione (oneri di urbanizzazione) e al costo di

costruzione, prevedendo l’esenzione totale del pagamento del contributo per le fattispecie di concessione

edilizia gratuita (art. 9). Con la legge fondamentale si era già introdotta la licenza edilizia che aveva posto un

limite al diritto di proprietà; con la Bucalossi si accentua tale limitazione perché, oltre al rilascio dell’atto

abilitativo, si associa un pagamento da parte del richiedente la concessione, di un contributo che supporti il

rilascio dell’atto stesso; quindi non si parla più di licenza ma di concessione edilizia. L’entità del contributo

versato dal richiedente era definita da due voci:

qualunque beneficiario di un’abilitazione a costruire deve contribuire ai costi che la

- oneri di urbanizzazione;

collettività dovrà sostenere per la conseguente realizzazione di opere di urbanizzazione primarie. Gli oneri di

urbanizzazione sono definiti a livello comunale in base a tabelle parametriche della Regione. Le opere di

urbanizzazione primarie sono quelle infrastrutture pubbliche essenziali per il funzionamento della città (rete

idrica, fogna, viabilità, illuminazione pubblica, verde urbano); le opere di urbanizzazione secondarie sono le

altre strutture pubbliche (zone F, scuole, chiese, ecc.).

- costo di costruzione (max il 10%); questa voce ha un significato socio-economico; poiché si ha la possibilità

di costruire e godere della realizzazione, a titolo di compensazione sociale della collettività si deve

contribuire con un’imposta in base al valore del costruito.

a titolo gratuito, nell’ipotesi in cui le opere da realizzare in zona agricola siano

È prevista la concessione

necessarie per la conduzione del fondo da parte dell’imprenditore agricolo a titolo principale. Purtroppo,

l’interpretazione della norma in quasi i tutti i comuni, è stata sbagliata, nel senso che si sono concesse

autorizzazioni a chiunque, con la semplice differenza che chi non era imprenditore agricolo doveva

corrispondere il contributo. In realtà i soli imprenditori agricoli a titolo principale dovrebbero avere la

possibilità di edificare in tali zone, salvaguardando ulteriormente le aree rurali da utilizzazioni avulse dal

contesto produttivo e ambientale.

Nel T.U. del 2001, che non è altro che un riordino della normativa già prevista in materia, si parla di

Permesso di Costruire e non più di concessione edilizia.

In generale la legislazione urbanistica nazionale ha evidenziato un approccio poco orientato

all’approfondimento delle trasformazioni edilizie e territoriali delle aree rurali. Gli orientamenti attuali

urbanistici e pianificatori delle aree rurali dovrebbero colmare le lacune riscontrate, attraverso la trattazione

di alcuni temi:

considerare il territorio rurale in un’ottica di tutela integrata delle diverse funzioni e attività che esso ingloba;

-

- approfondire, in relazione alle problematiche produttive, le correlazioni con le componenti ambientali e

paesaggistiche, in modo da delineare modelli di coesistenza sostenibili;

- ampliare la trattazione urbanistico-edilizia alle preesistenze architettoniche diffusamente presenti nel

territorio rurale, in un’ottica di recupero o riqualificazione dei manufatti, rispettosa delle mutate condizioni

territoriali;

- ricercare principi e modelli per la disaggregazione del territorio in aree omogenee a diversa vocazionalità

territoriale (produttiva, ambientale, turistica, agrituristica).

PIANIFICAZIONE URBANISTICA REGIONALE

L’impianto normativo nella Regione Puglia è relativamente recente perché, come già visto, il governo del

territorio è stato trasferito alle Regioni solo nel 1977.

Le leggi urbanistiche regionali, analogamente a quanto visto per quelle nazionali, trattano le zone agricole

senza un approfondimento relativo a questioni e problematiche specifiche del settore rurale.

Le tappe fondamentali in materia normativa urbanistica regionale sono state:

Adempimenti regionali per l’attuazione della Legge statale n. 10 del

- Legge 12 febbraio 1979, n. 6;

28/01/1977 (Bucalossi) e successive modificazioni e integrazioni;

- Legge 26 giugno 1980, n. 56, Tutela ed uso del territorio;

- Legge 27 luglio 2001, n. 20, Norme generali di governo e uso del territorio.

La Legge 12 febbraio 1979, n.6, attua quanto stabilito dalla Bucalossi fino all’entrata in vigore della Legge

Regionale sulla Tutela ed uso del territorio. In particolare si occupa dei programmi pluriennali di attuazione,

indicando quali interventi sono consentiti nelle zone agricole (al di fuori del PPA).

Si stabilisce che il rilascio di concessione gratuita può avvenire solo se il richiedente è in possesso della

certificazione dell’Ispettorato Provinciale dell’Agricoltura

qualifica di imprenditore agricolo, ottenuta mediante

(IPA). Per realizzare annessi rustici, inoltre, è necessario dimostrare che i manufatti siano funzionali alla

conduzione del fondo o alla produttività agricola.

I manufatti devono essere quindi necessari a un piano di sviluppo aziendale e ciò deve essere dimostrato

con certificazione dell’IPA, che attesti l’idoneità tecnico-produttiva dell’intervento.

La norma, prevedendo la duplice possibilità di rilascio di concessione edilizia (sia per imprenditore agricolo

che per altro avente causa) appare irrispettosa nei confronti della natura agricola del territorio.

La Legge 26 giugno 1980 n. 56 “Tutela ed uso del territorio” è stata per anni la legge cardine della Regione

Puglia in materia di urbanistica e attività edificatoria. Disciplinava gli strumenti urbanistici a tre livelli:

- Piano Urbanistico Territoriale e P.U.T./tematici; 8

- Piani Regolatori Generali comunali e intercomunali (P.R.G.);

- Piani Attuativi.

Per quanto concerne le aree agricole erano ammessi:

- accorpamenti di aree contermini con asservimento delle stesse, regolarmente trascritto e registrato a cura

e spese del richiedente;

- interventi su superfici non inferiori alla minima unità colturale (art. 846 C.C. o definita da PRG);

- concessione edilizia in deroga, consentendo valori diversi per gli indici e parametri fissati. Il potere di

deroga poteva essere esercitato solo in caso di edifici e impianti pubblici o di interesse pubblico.

È evidente un approccio che non rispetta la complessità del territorio agro-forestale, che prende in

considerazione parametri come la minima unità colturale o eventuali possibilità di accorpamento e

inserimento di opere totalmente avulse dal contesto produttivo ed ambientale. Nulla di specifico è previsto

come strumento attuativo per l’inquadramento e lo sviluppo ordinato e razionale delle zone agricole.

Con la Legge del 27 luglio 2001, n. 20 “Norme generali di governo e uso del territorio”, il Consiglio

Provinciale adotta il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (P.T.C.P.), in conformità e in attuazione

del Documento Regionale di Assetto del Territorio (D.R.A.G.), in coerenza con i programmi, gli obbiettivi e le

suscettività socio-economiche del territorio.

linee generali dell’assetto del territorio e gli obbiettivi da perseguire mediante i livelli di

Il DRAG definisce le

pianificazione provinciale e comunale. Il DRAG determina:

- il quadro degli ambiti territoriali rilevanti ai fini della tutela e conservazione dei valori ambientali e

dell’identità sociale e culturale della Regione;

- indirizzi, criteri e orientamenti per la formazione della strumentazione urbanistica provinciale e comunale;

- lo schema dei servizi infrastrutturali di interesse regionale.

Si stabilisce che la pianificazione urbanistica comunale si effettua con il Piano Urbanistico Generale (P.U.G.)

e i Piani Urbanistici Esecutivi (P.U.E.).

Il P.U.G., che sostituisce il P.R.G. della L.R. 56/1980, è articolato in previsioni strutturali (PUG/S) e

previsioni programmatiche (PUG/P) È un piano a due velocità, per dare allo strumento comunale più

flessibilità. Tende a superare l’inconveniente della rigidità del P.R.G. perché tiene più conto

dell’adeguamento alle trasformazioni socio economiche dovute alle mutevoli esigenze dello sviluppo

territoriale. Il PRG era temporalmente cristallizzato, riferito all’epoca in cui veniva elaborato, senza tener

conto di variabili importanti nell’evoluzione di un territorio.

Gli elaborati del PUG comuni sia alle previsioni strutturali che a quelle programmatiche sono: relazione,

norme tecniche di attuazione e valutazione ambientale strategica.

Le previsioni strutturali (PUG/S) definiscono due aspetti fondamentali:

le linee fondamentali dell’assetto di tutto il territorio

- identificano comunale, in base alla ricognizione delle

risorse, con particolare riferimento agli elementi non suscettibili di modificazione perché considerati di

carattere costitutivo, irrinunciabili e non contrattabili, della collettività cittadina (le cosiddette invarianti). Gli

elementi di questo tipo si individuano tenendo conto delle localizzazioni infrastrutturali di livello

sovracomunale (piano regionale PUTT e piano provinciale PTCP) e di realtà socio-economica, identità

tenendo conto delle aree da valorizzare e dei loro aspetti

ambientale, storica e culturale dell’insediamento,

ecologici, paesaggistici e produttivi;

determinano le direttrici di sviluppo dell’insediamento nel territorio comunale,

- del sistema delle infrastrutture

e delle connessioni con i sistemi urbani contermini. Si individuano le aree trasformabili e le potenzialità di

L’indicazione dei siti è espressa come localizzabilità dell’insediamento e non

sviluppo ad esse connesse.

come effettiva localizzazione che avrà eventualmente nel momento in cui la proposta progettuale sarà

attestata come concreta.

Le previsioni programmatiche (PUG/P) definiscono le localizzazioni delle aree da ricomprendere in P.U.E.,

stabilendo quali siano le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili (la redazione del P.U.E. è obbligatoria

per le aree di nuova urbanizzazione o per le aree da sottoporre a recupero). Inoltre, le previsioni

programmatiche disciplinano le trasformazioni fisiche e funzionali consentite nelle aree non sottoposte alla

redazione del P.U.E.. Il piano programmatico quindi serve ad attuare concretamente le strategie di sviluppo

territoriale e socio-economico, fissate dal piano strutturale. In genere il riferimento temporale del piano

al mandato dell’amministrazione

operativo è correlato al breve periodo (cinque anni), corrispondente

comunale, infatti si parla di Piano del Sindaco.

I P.U.E. (Piani Urbanistici Esecutivi) sono quelli attraverso cui si dà esecuzione al PUG e possono essere di

iniziativa pubblica, privata o mista.

In Puglia la disciplina dell’attività edificatoria per quanto riguarda le zone agricole è disciplinata dalle leggi

regionali n. 10 del 1977, n. 6 del 1979 e n. 56 del 1980. È prassi consolidata, consentire che qualsiasi

proprietario, indipendentemente dalla propria natura giuridica, possa edificare in zona E. Gli imprenditori

agricoli a titolo principale usufruiscono delle agevolazioni, richiedendo la concessione edilizia a titolo

leggere ultime 5 diapositive del file “La pianificazione urbanistica regionale 2015”).

gratuito. (per approfondire

PIANO REGOLATORE GENERALE E PROGRAMMA DI FABBRICAZIONE 9

La Legge Urbanistica Nazionale del 1942 introdusse il P.R.G. e il P.d.F. (o P.F.). Erano obbligati alla

redazione dei PRG, tutti i comuni compresi in una serie di liste pubblicate con successivi decreti ministeriali

fra il ’54 e il ’65. I comuni sprovvisti di PRG e non obbligati alla sua adozione furono invitati a redigere un

Programma di Fabbricazione da allegare al proprio regolamento edilizio. In seguito al trasferimento delle

competenze urbanistiche alle Regioni, l’obbligo di redazione del PRG è stato esteso a tutti i comuni italiani.

Il Programma di Fabbricazione ebbe un grandissimo successo per la sua snellezza procedurale e assicurò

una certa disciplina edilizia anche ai comuni meno importanti. Non essendo dal punto di vista tecnico-

giuridico un vero e proprio piano, il legislatore ha usato il termine “programma”; tuttavia, gradualmente i

contenuti del P.d.F. sono stati modificati, giungendo a una equiparabilità con il P.R.G., pur non

contenendone le stesse caratteristiche tecniche e giuridico-procedurali.

Il P.d.F. aveva le finalità di:

- ancorare al territorio le norme del Regolamento Edilizio assicurando un riferimento spaziale

(perimetrazione e zonizzazione comunale);

assicurare all’abitato una certa disciplina edilizia;

-

- zonizzare il territorio;

- definire dei tipi edilizi (casa singola, a schiera, ecc.) e i loro riferimenti spaziali;

- definire le direttrici di sviluppo della città.

Nel P.d.F. si ritrovano dieci tipologie di elaborati:

1) Tavola di inquadramento territoriale (1:50mila), contenente i confini territoriali del Comune, le vie di

comunicazione più importanti e lo schema della zonizzazione.

2) Stralcio di P.T.C. in scala 1:25mila.

3) Descrizione dello stato di fatto (attuale) in scala 1:25mila, evidenziando le caratteristiche ambientali e

monumentali del territorio.

4) Descrizione dello stato di fatto (particolare) sempre in scala 1:25mila. Quindi vincoli esistenti, edificazione

esistente, proprietà demaniali, impianti e infrastrutture particolari.

5) Piano di Azzonamento. Planimetria in scala almeno 1:5mila (è consigliabile usare quella catastale) in cui

sia indicata la delimitazione delle zone (residenziali, estensiva, intensiva, ecc.) dove sarà consentita la

fabbricazione (anche le zone di espansione).

6) Tabella dei tipi edilizi, in cui siano prescritte le caratteristiche di ogni tipo edilizio (tipologie, altezze

massime e minime, distanze dai confini e tra i fabbricati, ecc.) con riferimento alle singole zone.

7) Norme Tecniche di Attuazione.

8) Relazione Tecnica Illustrativa, in cui sono illustrati i criteri in base ai quali è stato compilato il programma,

con particolare riguardo al previsto sviluppo dell’abitato.

9) Tavola delle zone omogenee per la verifica degli standard urbanistici e le distanze dei fabbricati.

10) Tabella di verifica del rispetto degli standard.

Il PRGC (Piano Regolatore Generale Comunale) o semplicemente PRG, fissa le direttive generali di

sistemazione del territorio comunale, al fine di assicurare la miglior composizione urbanistica degli

insediamenti e definire la futura configurazione del territorio. Il tutto va fatto tenendo conto dei peculiari

caratteri ambientali, sociali, demografici, ecc. In particolare si deve puntare allo sviluppo economico e

sociale della popolazione, uso razionale delle risorse naturali, tutela e valorizzazione dell’ambiente.

I contenuti essenziali del PRG sono indicati nell’art. 7 della Legge n.1150/42 modificata dalla L. 10 novembre

1968, n. 1187 e sono:

- la localizzazione dei servizi di interesse pubblico (impianti tecnologici urbani, sociali, culturali e religiosi,

spazi verdi e sportivi), delle principali vie di comunicazione (strade, ferrovie, ecc.). Le aree così individuate

preordinate all’espropriazione (vincolo quinquennale);

risultano

la zonizzazione, a tempo indeterminato, determinando quindi destinazione e modalità d’uso delle diverse

-

aree. Il territorio è suddiviso in zone omogenee con precisazioni di quelle da destinare all’espansione

dell’aggregato urbano (Zone C) e con determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare nelle zone di

pregio storico, ambientale e paesaggistici;

- la ricognizione del patrimonio culturale e ambientale da tutelare e di quello urbanistico edilizio da

recuperare e, infine le norme per l’attuazione del piano.

I principali documenti di un PRG sono tre:

- relazione generale; comprende i risultati delle analisi territoriali e socio-economiche realizzate per valutare

quale sia la realtà esistente. Riporta anche gli obiettivi che ci si propone di raggiungere con il piano e,

conseguentemente, contiene una parte propositiva che chiarisce attraverso quali interventi concreti tali


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MarcoP87

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in Gestione e Sviluppo Sostenibile dei Sistemi Rurali Mediterranei
SSD:
Università: Bari - Uniba
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher MarcoP87 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Pianificazione e Salvaguardia delle Risorse Territoriali e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bari - Uniba o del prof Ruggiero Giuseppe.

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