Appunti di Diritto dell'Unione europea

Diritto dell’Unione Europea.

Quadro storico del processo di integrazione europea. Quando nasce la prima

comunità europea? La data non è univoca, ma l’anno di riferimento è il 1950.

Siamo nel secondo dopoguerra, gli Stati uscivano disastrati dal conflitto

mondiale e c’era una grande voglia di ricominciare.

Erano sorte nuove organizzazioni internazionali, ad es. il Consiglio d’Europa,

con sede a Strasburgo, avente come fine quello di tutelare i diritti dell’uomo,

nasce quindi il manifesto dei diritti umani: la Convenzione europea dei diritti

fondamentali e viene istituita una Corte che ha il compito di interpretare la

CEDU. Ed altre organizzazioni internazionali, ad es. un’organizzazione di

cooperazione allo sviluppo con l’obiettivo di gestire i fondi Marshall per la

ricostruzione.

Il 9 maggio 1950 l’allora ministro degli esteri francese Robert Schuman dichiara

(in quella che sarà poi ricordata come dichiarazione Schuman) la volontà di

creare delle strutture sovranazionali con l’obiettivo di gestire le risorse carbo-

siderurgiche. L’esigenza era quella di evitare nuovi conflitti, la preoccupazione

era quella del riarmo e Schuman assieme a Monnet ed altri padri fondatori,

avevano pensato di mettere in comune il carbone e l’acciaio, ciò avrebbe

garantito un periodo di pace. Durante il conflitto mondiale, infatti, la gestione

dei giacimenti carbo-siderurgici posti al confine tra Francia e Germania nel

bacino della Saar e nel bacino della Ruhr, era stata alla base della guerra.

In questa dichiarazione, Schuman sottolineò il fatto che si doveva andare

avanti step by step, con piccole integrazioni. L’idea era quella di individuare

settori particolari, di carattere economico (il primo fu quello carbo-siderurgico),

per i quali gli Stati decidevano di spogliarsi della loro sovranità, accettando

limitazioni e non cessioni di sovranità.

Questa teoria di Schuman attecchì poiché venne vista come un compromesso

tra posizioni significative: da un lato vi erano i federalisti e dall’altro i

confederalisti. I primi volevano che gli Stati membri di quest’organizzazione

cedessero le loro competenze a favore di uno Stato federale. I secondi invece

sostenevano che ciò non fosse possibile e che bisognava andare avanti

seguendo il modello del Consiglio d’Europa (modello intergovernativo)

mantenendo intatta la loro sovranità, ma con limitazioni in ambiti ben definiti.

Nel 1951, a Parigi, si stipula il trattato Ceca, che istituì la Comunità economica

del carbone e dell’acciaio: il primo nucleo della Comunità europea, nata con

l’obiettivo di realizzare un mercato comune del carbone e dell’acciaio,

attribuendo le competenze a istituzioni sovranazionali: l’Assemblea che poi

prenderà il nome di Parlamento, la Commissione chiamata Alta Autorità, il

Consiglio che riuniva gli Stati membri e una Corte di giustizia per eventuali

controversie.

Vi partecipano la Francia e la Germania che erano coinvolte in prima persona, il

Benelux (Belgio, Olanda e Lussemburgo) e stranamente anche l’Italia, si forma

la piccola Europa. L’Italia si inserisce stranamente perché non aveva un

interesse diretto nel settore siderurgico, ma gli uomini politici del tempo (De

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Gasperi) capirono che entrare in questa organizzazione significava far uscire il

paese dall’isolamento politico, economico, sociale.

Il trattato di Parigi presentava una scadenza: entro il 2002 doveva raggiungere

gli obiettivi prefissati. Era un trattato articolato e sin dall’inizio funzionò bene.

Sull’onda dell’entusiasmo del successo riscossa dalla Ceca si cercò di fare

qualche passo avanti nel processo di integrazione. Alcuni Stati, anche l’Italia,

pensarono, sulla base del modello della Ceca, di costituire una seconda

comunità: la CED (Comunità Europea di Difesa), cioè una Comunità delle forze

armate per la difesa dei paesi della piccola Europa. L’idea, però, non era in

linea con i binari che Schuman aveva tracciato (limitazioni sì, ma in piccoli

settori qui si parla di difesa che è prerogativa della sovranità dello Stato).

Questo progetto confluì in un trattato che tuttavia non fu ratificato, ad es. dalla

Francia, fu la prima vera crisi dell’Europa: il fallimento della CED determina un

momento di stallo, una frattura interna tra gli Stati.

Da questa crisi si uscì grazie alla conferenza, tenutasi a Messina, in cui si

gettarono le basi per i futuri trattati.

Nel 1955 il memorandum Monnet-Spaak fissò la data del 1° giugno per

ricomporre la crisi, ma restava da decidere il luogo dell’incontro che, aderendo

a una richiesta del ministro degli esteri Gaetano Martino, si ebbe a Messina.

Dopo due giorni in cui vi fu un nulla di fatto, i ministri si danno appuntamento a

Taormina dove si raggiunge un accordo di massima per creare una Comunità

per l’energia atomica e un mercato comune europeo: si gettarono le basi per i

trattati di Roma (trattato EURATOM e trattato CEE) del 1957.

Il trattato EURATOM segue il solito binario: si individua un altro settore, quello

dell’energia atomica. Il trattato sul mercato comune è innovativo: si ha una

prima novità, cambia la visione da settoriale e verticale si passa a orizzontale

(creare un mercato senza distinzione di prodotti), con la libera circolazione

delle persone, di merci, di servizi. Si dovevano abbattere le barriere doganali

(che restavano solo per i paesi terzi), e tutti gli ostacoli, giuridici e tecnici, che

si frapponevano alla realizzazione della libera circolazione.

Una seconda novità è la tecnica di redazione del trattato. Mentre la Ceca era

un trattato autosufficiente per la disciplina del suo funzionamento, i due trattati

del ’57 sono trattati quadro: non prevedono una disciplina dettagliata, ma

individuano solo gli obiettivi da raggiungere. Questa nuova tecnica dà il via al

diritto comunitario derivato per dare esecuzione al trattato stesso (direttive,

regolamenti, decisioni).

Per ognuno dei tre trattati erano previsti diverse istituzioni e diversi organi. Si

comprese che la prima modifica da fare era la fusione, per esigenze di

snellezza, degli organi, avvenuta con il trattato di Bruxelles del 1965.

Un’altra esigenza era quella di armonizzare, di creare una base comune, perché

ognuno dei sei Stati aveva normative diverse dagli altri. Per una decina di anni

dopo la nascita della CEE si procede con l’emanazione delle direttive che

eliminano le discrasie. ~ 2 ~

L’Inghilterra non partecipa e inizialmente non dimostra alcun interesse poiché

ha il suo mercato di libero scambio con i paesi satellite. Ma successivamente

notando l’affermazione di questa organizzazione, presenta la sua candidatura a

partecipare. Questa richiesta trova una forte opposizione della Francia, infatti

De Gaulle era contrario all’ingresso del Regno unito perché temeva che ci

potesse essere una forte ingerenza degli Stati uniti nella CEE. Motivo per cui la

candidatura viene boicottata, a tal punto che la Francia pone in essere, nel

1965, la politica della sedia vuota: per 7 mesi essa non ha partecipato alle

riunioni del Consiglio. Ciò rappresentava un problema perché inizialmente il

criterio seguito per prendere le decisioni era quello tradizionale dell’unanimità,

per cui non era possibile prendere alcun provvedimento.

Dopo le elezioni in Francia, De Gaulle deve lasciare il posto a Pompidou,

favorevole all’allargamento della compagine europea, allargamento che

avviene nel 1973 con il Regno Unito, l’Irlanda e la Danimarca (siamo a 9).

Si registra un cambiamento anche nel funzionamento del Parlamento europeo,

esso rappresenta gli interessi dei cittadini della comunità. Inizialmente si

seguiva il criterio del doppio mandato, cioè i parlamentari nazionali dei singoli

Stati membri rappresentavano i cittadini del proprio paese sia all’interno del

paese sia nell’ambito sovranazionale. Questo sistema viene smantellato e

vietato con una decisione del ’78 e nel ’79 si hanno le prime elezioni per il

Parlamento europeo a suffragio universale diretto. A tutt’oggi il Parlamento è

l’unica istituzione direttamente eletta dai cittadini europei.

Nel 1981 e 1986 si registra la caduta di alcune dittature del mediterraneo ed

entrano nell’Ue la Grecia, Spagna e Portogallo (siamo a 12). È del 1985 il Libro

Bianco di Delors, un documento di soft law, come tale non vincolante, che

serve a fare il punto della situazione, nel quale si dice che non si è fatto altro

che creare una struttura di organi con proprie competenze, dal punto di vista

formale, ma dal punto di vista sostanziale (l’obiettivo era creare un mercato

comune) poco si era fatto, l’atto sollecita la Comunità ad intervenire in tal

senso e fu un motore importante per la primo modifica del trattato del ‘57,

viene, infatti, firmato a Lussemburgo l’Atto unico europeo (AUE) del 1986.

Vengono attribuite nuove competenze, ad es. in materia ambientale (prima del

’57 vi era la clausola di flessibilità, che prevede che se l’azione fosse stata

necessaria si poteva ritenere che la competenza fosse stata implicitamente

attribuita all’Ue). Attraverso l’AUE ci si pone come obiettivo il completamento

del mercato unico con l’imposizione di una data di scadenza: il 1992.

Per questo il trattato di Maastricht è del ’92. Esso è importante sotto vari profili:

- ha previsto l’Unione economica e monetaria;

- si è previsto la costituzione del mercato in tre fasi;

- ha cambiato la struttura della comunità.

La struttura prima era basata sul pilastro comunitario (Ceca, EURATOM e

CEE) in cui il criterio era la cessione delle competenze in settori

economici e limitati; con il trattato di Maastricht si comprese che non si

poteva rimanere ancorati a tale modello, ma bisognava tener conto di

alcune questioni che non erano ricomprese.

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Si registra una struttura a pilastri:

primo comunitario (Ceca, EURATOM e CEE);

 secondo PESC (Politica estera e sicurezza comune);

 terzo GAI (Giustizia e affari interni).



In questi ambiti non si potevano trasferire le competenze, tuttavia su questi

temi bisognava confrontarsi. Accanto al trattato principale viene stipulato un

trattato, il TUE (non è più il TCE ma compare Ue), che abbraccia anche il

secondo e il terzo pilastro prevedendo l’esigenza dell’unanimità, cioè

l’emanazione di linee comuni.

Questa struttura comincia a funzionare, ma per il terzo pilastro si incontrano

delle difficoltà: perché nel trattato di Maastricht si era previsto un contenuto

eccessivamente ampio, era necessario ridimensionare il suo contenuto.

Si aggiunsero altri tre stati, Austria, Svezia e Finlandia (siamo a 15).

Nel 1997 viene firmato il trattato di Amsterdam che:

- adatta il funzionamento della Comunità per garantire l’allargamento;

- si occupò del miglioramento del terzo pilastro, questo lavoro si è

compiuto attraverso la c.d. passerella comunitaria, cioè alcune materie

escono dalla competenza del terzo pilastro e rientrano nel primo. Alcune

materie del terzo pilastro: visto, asilo, immigrazione, libera circolazione

delle persone, cooperazione dei polizia giudiziaria in materia civile

vengono comunitarizzate.

Il trattato di Amsterdam prevede uno strumento molto importante: la

cooperazione rafforzata. Ci si rese conto, nel momento in cui si cominciò a

parlare della circolazione dell’euro, che alcuni paesi non erano pronti. Si

introdusse l’istituto della cooperazione rafforzata per permettere che politiche

più avanzate potessero essere perseguite da un numero più ristretto di Stati,

quelli più pronti, più veloci e poi gli altri potessero raggiungerli.

Il trattato di Amsterdam incorpora l’accordo di Schengen per la libera

circolazione delle persone, che era un accordo esterno e che in questo modo

diviene diritto comunitario.

Alla luce della comunitarizzazione, quello che rimane nel terzo pilastro è la

cooperazione di polizia giudiziaria in materia penale, si continua a chiamare

pilastro GAI ma nella sostanza c’è solo questa materia. Questa specializzazione

del pilastro ha permesso di emanare atti importati come le decisioni GAI e le

decisioni-quadro GAI per armonizzare la legislazione di tutti gli Stati membri.

La tappa ulteriore fu il trattato di Nizza. Nella conferenza che ha portato alla

nascita del trattato è stata proclamata la Carta di Nizza del 2000, ma il trattato

è stato firmato nel 2001. Nel 1989, dopo la caduta del muro di Berlino, tutti i

paesi dell’est fanno richiesta per entrare nella Comunità e quindi il trattato di

Nizza, immaginando il futuro allargamento, che avverrà nel 2004, si muove in

tal senso. Con il trattato di Nizza si è cercato di realizzare la svolta dichiarata

dai padri fondatori che volevano realizzare un’Europa dei mercati per poi

trasformarla in un’Europa dei diritti, fino a quel momento gli unici riferimenti a

diritti umani erano contenuti nelle sentenze che riguardavano le norme della

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CEDU. La Carta ha avuto questo importante merito ma nel momento in cui è

stata proclamata ancora i tempi non erano maturi per renderla vincolante,

quindi è stato fatto una sorta di decalogo dei diritti prendendoli dalle

costituzioni dei vari Stati, aggiungendo qualche diritto di nuova generazione

(es. diritto alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile).

Il passaggio successivo è un trattato contenente la costituzione dell’Europa,

preceduto dai lavori di Laeken, in cui emerse l’esigenza di dare alla Carta di

Nizza un valore giuridico. Si arriva ad un accordo per il testo del trattato di

Roma del 2004, che venne firmato da 25 Stati.

Nel trattato in esame, la bipartizione tra TCE e TUE scompare e la seconda

parte di questo trattato è occupata dalla Carta di Nizza che, articolo per

articolo, viene incorporata conferendogli il valore vincolante.

Tuttavia nel 2005 si fece un referendum in due paesi fondatori, la Francia e

l’Olanda, che diede esito negativo. Ciò perché vi fu una scarsa informazione, il

processo di ratifica si è arrestato e si è aperto un periodo detto di riflessione,

cioè un periodo di crisi che dal 2005 si risolse solo nel 2007.

Le strade da intraprendere potevano essere due: dare adito o a coloro che

sostenevano la costituzione europea, o a coloro che non erano d’accordo

perché ritenevano che l’Europa non fosse pronta per fare un passo del genere.

Tra queste due opposte posizioni prevalse la seconda posizione più cauta,

sostenuta dalla Francia, dalla Germania che puntarono ad un cambio di rotta.

Essi chiedevano l’elaborazione di un trattato che non fosse un trattato

costituzionale ma un trattato di riforma istituzionale.

Viene, quindi, elaborato il trattato di Lisbona nel 2007. Sono stati fatti degli

studi sul trattato di Lisbona e ci si è resi conto che ha riprodotto il 97% delle

modifiche contenute nel trattato costituzionale: la forma è cambiata

notevolmente (non è un trattato costituzionale ma istituzionale) per cui

vengono eliminati tutti i riferimenti alla costituzione: non si parla di una legge

europea ma di regolamento; non si parla di legge quadro europea al posto di

direttiva; non si parla più di bandiera, motto, inno di Europa; non c’è traccia del

ministro degli esteri dell’Unione europea. Ma la sostanza (norme e meccanismi)

è rimasta invariata.

Che fine fa la Carta di Nizza? Viene eliminata la parte seconda del trattato di

Roma del 2004; il trattato di Lisbona, mantiene la distinzione tra TCE (che

diviene TFUE) e TUE. La Carta di Nizza viene riproclamata a Strasburgo nel

2007 e oggi prende il nome di Carta di Nizza - Strasburgo, il cui peso si rinviene

nell’art. 6 par. 1 TUE per cui la Carta è stata comunitarizzata, anche se non è

richiamata articolo per articolo, c’è un rinvio. Nell’art. 6 par. 2 si prevede

l’adesione dell’Unione alla CEDU.

Questo trattato viene ratificato ed entra in vigore nel 2009. I paesi che avevano

osteggiato la Carta hanno ratificato il trattato di Lisbona perché si è prevista la

possibilità di utilizzare la clausola di opting out, cioè una riserva inserita in un

trattato che prevede che lo stesso possa non trovare applicazione per gli Stati,

per cui per questi la Corte di Giustizia non è competente in materia di diritti

umani, anche se comunque c’è un effetto indiretto per l’emanazione di

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sentenze della CGUE, che, come precedente, vincola tutti gli Stati (Polonia e

Regno Unito si sono avvalsi di questa clausola).

Per comprendere come il trattato di Lisbona mantenga inalterata la sostanza

del trattato sulla costituzione europea si devono raffrontare gli obiettivi

contenuti e gli strumenti predisposti. Effettivamente si è potuto evidenziare

una corrispondenza.

Quali erano gli obiettivi principali del trattato costituzionale? Si possono riunire

in 4 tipologie:

1. Rendere l’Europa più democratica.

2. Rendere l’Europa più efficiente.

3. Rendere l’Europa uno spazio di libertà, principi, valori e diritti.

4. Dare voce unica all’Europa nell’ambito internazionale.

Il trattato di Lisbona persegue gli stessi obiettivi. Quanto agli strumenti

apprestati per realizzarli il trattato di Lisbona ha ripreso gli stessi mezzi.

1. Europa democratica.

- L’istituzione che deve più degli altri garantire la democraticità è il

Parlamento europeo, espressione dei cittadini, eletto a suffragio

universale. A fronte di ciò, la dottrina ha sempre parlato di deficit

democratico del Parlamento europeo. Che significa deficit democratico?

Significa che quest’istituzion