Diritto dell'Unione Europea - Appunti

Diritto dell'Unione Europea

Introduzione

Trattato di Parigi del 12 aprile 1951 = istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio. Trattato di riforma di Lisbona del 13 dicembre 2007 = risultato di una complessa evoluzione.

Il processo di integrazione europea nasce come unico rimedio per evitare il ripetersi di eventi tanto luttuosi. Tale movimento di idee inizialmente prende piede soltanto tra gli Stati dell'Europa occidentale. Gli Stati dell'Europa orientale danno vita a forme alternative di aggregazione militare (Patto di Varsavia) ed economica (Comecon) facenti riferimento all'Unione sovietica. Solo dopo lo scioglimento dell'Unione sovietica, tali Stati hanno cominciato a partecipare alle forme di integrazione di matrice occidentale.

Metodi di integrazione

L'integrazione dell'Europa occidentale segue due metodi, il primo tradizionale, il secondo più innovativo:

Cooperazione intergovernativa

Gli Stati partecipanti cooperano tra loro come soggetti sovrani, creando apposite strutture per organizzare tale cooperazione. Le caratteristiche di questo metodo sono: prevalenza di organi di Stati, prevalenza del principio dell'unanimità, assenza o rarità del potere di adottare atti vincolanti.

Cooperazione in vari settori

1) Cooperazione militare

Due organizzazioni di tipo militare finalizzate a garantire la difesa collettiva in caso di attacco armato:

• L'UEO (Unione dell'Europa occidentale) fondata con il Trattato di Bruxelles del 1948, ha 10 membri a pieno titolo, altri Stati partecipano come osservatori, membri associati, o partner associati, per un totale di 28 Stati. L'organo principale è il Consiglio, composto dai rappresentanti permanenti degli Stati o dai Ministri degli esteri e della difesa. Le deliberazioni sono prese all'unanimità.
• NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico) fondata con il Trattato di Washington del 1949, ad essa aderiscono anche Stati non europei (U.S.A., Canada). L'organo principale è il Consiglio del Nord Atlantico, composto dai rappresentanti permanenti degli Stati membri o dai Ministri degli esteri e difesa, dai Capi di Stato e di Governo. Le decisioni sono prese all'unanimità.

2) Integrazione economica

Esigenza di gestire il piano Marshall, volto a favorire la ricostruzione economica ed il consolidamento politico degli Stati europei dopo il secondo conflitto mondiale, a condizione che la loro gestione avvenga in maniera coordinata fra tutti gli Stati beneficiari. Per rispondere a tale condizione, un gruppo di Stati dell'Europa occidentale danno vita nel 1948 all'OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica). L'organo principale dell'OECE è il Consiglio, in cui siede un rappresentante per ogni Stato membro. Le deliberazioni sono adottate all'unanimità, il Consiglio può emanare le decisioni come atti vincolanti.

Esaurita la funzione originaria, l'OECE avrebbe dovuto diventare una zona di libero scambio tra gli Stati membri, ma ci furono alcune divergenze. Alcuni Stati membri optano per forme di integrazione economica più spinte, dando vita alle tre Comunità europee. Altri restano fedeli all'idea di una semplice zona di libero scambio e istituiscono l'EFTA (Associazione europea di libero scambio). Gli Stati membri dell'EFTA con la Comunità europea hanno dato vita nel 1992 al SEE (Spazio Economico Europeo). L'OECE viene mantenuta in vita, ma i suoi obiettivi saranno di cooperazione globale e non regionale e diventa OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) nel 1960.

3) Cooperazione politica, culturale e sociale

Nel 1949 viene istituito il Consiglio d'Europa, un'organizzazione con compiti ed obiettivi assai ampi: conseguire un'unione più stretta tra i suoi membri; salvaguardare ed attuare gli ideali ed i principi che costituiscono il loro patrimonio comune; facilitare il loro progresso economico e sociale. L'organo principale è il Comitato dei ministri. Le decisioni sono prese con maggioranza semplice dei componenti e unanimità dei votanti. I suoi sono atti la cui entrata in vigore è subordinata alla ratifica da parte dei vari Stati, secondo le disposizioni costituzionali di ciascuno. Tra le convenzioni concluse nell'ambito del Consiglio d'Europa si ricorda la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 1950.

Metodo comunitario

Prevalenza degli organi di individui, prevalenza del principio maggioritario, ampiezza del potere di adottare atti vincolanti, sottoposizione degli atti delle istituzioni ad un sistema di controllo giurisdizionale di legittimità.

Dichiarazione Schuman

La nascita del metodo comunitario è il 9 maggio 1950, quando l'allora ministro degli esteri francese Robert Schuman rende un'importante dichiarazione: “Il contributo che un'Europa organizzata e vitale può apportare alla civiltà è indispensabile per il mantenimento di relazioni pacifiche”, ma che “l'Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme” “essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto” (c.d. Europa dei piccoli passi).

Come prima tappa il Governo francese “propone di mettere l'insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un'organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei”. La scelta del settore carbo-siderurgico viene giustificata perché i siti di produzione di tali materie prime si concentrano nella fascia di confine tra i due Paesi. Mettere in comune tali produzioni significa rimuovere la causa di sanguinosi conflitti del passato.

Per quanto riguarda l'Italia, gli uomini politici del tempo, in particolare Alcide De Gasperi, vedono nel progetto franco-tedesco l'occasione per reinserire il nostro Paese nel gioco degli affari europei ed internazionali. La proposta della dichiarazione Schuman è quindi accolta da 6 Stati: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi che danno vita il 12 aprile 1951 alla CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio). Sorge così la Piccola Europa.

CECA

Si prevede l'istituzione di un mercato comune del carbone e dell'acciaio e una zona di libero scambio tra gli Stati membri, il divieto di discriminazioni tra produttori, acquirenti e consumatori, il divieto di sovvenzioni e di aiuti statali alle imprese e il divieto di pratiche restrittive della concorrenza. La CECA si basa su 4 istituzioni:

• L'Alta Autorità
• Il Consiglio speciale dei Ministri
• L'Assemblea comune
• La Corte di giustizia

Il ruolo centrale è riservato all'Alta Autorità, un organo di individui, composto da un numero di persone pari a quello degli Stati membri e avente poteri deliberativi assai penetranti (pareri, decisioni, raccomandazioni). I membri devono agire in piena indipendenza. Le decisioni vincolano in tutti i loro elementi, le raccomandazioni solo negli scopi.

Il Consiglio speciale dei Ministri, composto da un rappresentante del governo di ogni Stato membro, ha funzioni consultive. Il suo parere è comunque vincolante per quelle materie dove l'Alta Autorità delibera su parere conforme del Consiglio.

L'Assemblea comune riunisce rappresentanti dei Parlamenti nazionali e ha funzioni consultive. La Corte di giustizia esercita funzioni di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti o dei comportamenti delle istituzioni.

La CECA è un ente sovranazionale, detentore di poteri di governo non riconducibili agli Stati nazionali che possono essere esercitati all'interno del territorio nazionale e nei confronti di soggetti ivi operanti.

CED (Comunità Europea di Difesa)

Parigi, 27 maggio 1952. Essa prevede un organo indipendente, al quale spetta il comando unificato delle forze armate di tutti gli Stati membri: il Commissariato. Nominato di comune accordo dai governi degli Stati, tale organo è accompagnato da un Consiglio dei ministri, da un'Assemblea e da una Corte di giustizia. Il CED non entra in vigore perché la Francia non l'ha mai ratificato. Aderendo alla CED gli Stati non si sarebbero limitati a sottoporre ad un'autorità comune un settore economico particolare, ma avrebbero trasferito ad un ente sovranazionale uno degli attributi essenziali della sovranità nazionale. Tale trasferimento avrebbe contrastato la filosofia dell'Europa dei piccoli passi. Il comando militare unificato non avrebbe avuto alle spalle un'autorità politica anch'essa unificata.

TCE e CEEA

Dopo il fallimento della CED seguono alcuni anni di stasi. Conferenza di Messina (giugno 1955), in cui si decide di rilanciare il processo di integrazione europea, costituendo un apposito comitato di studio, presieduto dal ministro degli esteri belga Henri Spaak. Il comitato viene incaricato di formulare proposte per allargare ad altri settori l'esperienza della CECA. Esso formula un duplice progetto:

• L'idea di un mercato comune generale
• La necessità di prevedere un regime speciale per alcuni settori e in particolare per quello relativo all'uso pacifico dell'energia atomica.

Il progetto porta alla firma a Roma nel 1957 di due diversi trattati: TCE (Trattato che istituisce le Comunità Economica Europea) e CEEA (Trattato che istituisce la Comunità Europea dell'Energia Atomica). Le Comunità europee diventano così 3.

In seguito al TUE nel 1992, la denominazione della maggiore delle tre Comunità è mutata in Comunità Europea (CE). La Struttura istituzionale delle nuove due Comunità rispecchia quella della CECA. La Commissione corrisponde all'Alta Autorità, il Consiglio, l'Assemblea parlamentare e la Corte di giustizia. L'equilibrio istituzionale è però diverso.

Il CECA è un trattato di legge, potere amministrativo dell'Alta Autorità, stabilisce in dettaglio la disciplina del mercato carbo-siderurgico. Il TCE è un trattato quadro, disciplina meno definita e limitata all'enunciazione, spesso, di obiettivi e principi che devono poi essere attuati attraverso l'emanazione di atti normativi, le istituzioni hanno potere legislativo. Nella CE e nella CEEA l'organo centrale non è la Commissione, ma il Consiglio, al quale spetta l'adozione di quasi tutti gli atti, specie quelli di natura normativa.

L'unificazione del quadro istituzionale e l'allargamento a nuovi Stati membri

All'indomani dei Trattati firmati a Roma, il quadro dell'integrazione comunitaria europea consta di tre Comunità distinte (CECA, CE, CEEA). I tentativi per semplificare la struttura cominciano subito. L'obiettivo è la fusione delle tre Comunità. Divisione a tappe.

• Convenzione su alcune istituzioni comuni delle Comunità europee. Firmata contemporaneamente ai trattati di Roma. Le tre Comunità hanno in comune due istituzioni: l'Assemblea parlamentare e la Corte di giustizia.
• Trattato che istituisce un Consiglio e una Commissione unici delle Comunità europee. Firmato a Bruxelles l'8 aprile 1965. Viene posto termine alla pluralità di istituzioni esecutive (anche noto come trattato sulla fusione degli esecutivi). I nuovi organi unici gestiscono i poteri derivanti dai tre trattati istitutivi, rispettando le differenti discipline previste.
• 23 luglio 2002. In coincidenza con la scadenza del Trattato CECA. Gli Stati membri hanno rinunciato alla possibilità di rinnovarlo. Il settore carbo-siderurgico ormai rientra nel campo di applicazione del mercato comune generale disciplinato da TCE.
• Trattato di Lisbona. L'esperienza comunitaria può dirsi conclusa. La Comunità Europea è incorporata con l'Unione Europea. Il TCE diviene TFUE. La CEEA sopravvive: gli adattamenti per adeguarlo alle modifiche istituzionali introdotte da Lisbona sono poste in un apposito protocollo.

Allargamento delle Comunità europee

Un altro sviluppo importante conosciuto dalle Comunità europee riguarda il suo allargamento. Le Comunità hanno mosso i primi passi con sei Stati. Il numero di Stati è aumentato con il successo della CECA e della CE. Dal 1 gennaio 2007 gli Stati membri sono 27, in ordine cronologico gli allargamenti sono stati sei:

• 1973 Danimarca, Irlanda e U.K.
• 1981 Grecia.
• 1986 Portogallo e Spagna.
• 1995 Austria, Finlandia e Svezia.
• 2004 Repubblica Ceca, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia e Ungheria.
• 2007 Bulgaria e Romania.

Inoltre il Consiglio europeo nel 2004 ha deciso che si possono aprire le trattative per Croazia, Macedonia e Turchia.

La riduzione del deficit democratico

Uno dei problemi che la strutture istituzionale ancora oggi presenta è il deficit democratico. Così com'è stata immaginata in origine, la struttura istituzionale comunitaria non risponde ai principi sui quali sono basati gli Stati moderni. Non risulta rispettato il principio della democrazia parlamentare, il Consiglio (l'istituzione con maggiori poteri) è composto dai rappresentanti dei Governi degli Stati membri. Nel Consiglio viene rappresentato il potere esecutivo non il legislativo di ciascun Stato membro. I rappresentanti dei poteri esecutivi degli Stati membri dispongono collegialmente, a livello comunitario, di poteri che, se dovessero invece essere esercitati a livello nazionale, sarebbero prerogativa dell'organo parlamentare. L'Assemblea parlamentare (dal 1986 Parlamento europeo) nasce infatti con funzioni puramente consultive.

Una soluzione = ampliare i poteri del Parlamento europeo, in modo da controbilanciare i poteri del Consiglio. Il sistema potrebbe assumere una configurazione bicamerale. Pur non essendosi mai pervenuti ad un sistema del genere si è assistito as un lento ma inesorabile ampliamento die poteri dell'istituzione parlamentare europea. L'avviamento è avvenuto per tappe:

• Trattati di bilancio. All'inizio degli anni '70 entrano in vigore due Trattati di Lussemburgo e Bruxelles detti “di bilancio”. L'effetto è di attribuire al Parlamento europeo ampi poteri in merito all'approvazione del bilancio unificato delle tre Comunità: il bilancio infatti viene adottato congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento europeo. Il motivo che porta a tale riforma è l'introduzione del sistema delle risorse proprie. Il bilancio comunitario è stato alimentato attraverso risorse finanziarie autonome, definite dalla citata decisione. La necessità di assicurare che tali risorse fossero comunque soggette al controllo di un organo democratico impone l'ampliamento dei poteri del Parlamento europeo sul bilancio comunitario.
• Suffragio universale diretto per l'elezione dei membri del parlamento europeo. Sempre anni '70. In origine i membri sono designati da ciascun Parlamento nazionale tra i rispettivi componenti. Con un atto allegato alla decisione del Consiglio del 1976 si stabilisce che i membri del Parlamento europeo siano eletti a suffragio universale diretto. Il Parlamento europeo ne trae un prestigio morale fortissimo.
• Progetto Spinelli. Il Parlamento moltiplica le iniziative per favorire un riforma delle Comunità in chiave maggiormente federalista. Progetto di trattato sull'UE approvato da una risoluzione del 1984.
• Il 17 febbraio 1986 viene firmato AUE (l'Atto Unico europeo) che introduce due novità riguardo i poteri del Parlamento europeo: a) la procedura di parere conforme, che impedisce al Consiglio di approvare determinati atti senza l'assenso parlamentare; b) la procedura di cooperazione, che offre al Parlamento europeo maggiori opportunità per influire sulle deliberazioni del Consiglio.
• Il 7 febbraio 1992 a Maastricht viene firmato il TUE. Esso prevede un'altra procedura decisionale, nella quale i poteri del Parlamento europeo sono accresciuti: la procedura di codecisione. In essa si realizza un sistema bicamerale, nessuna delle istituzioni coinvolte è in grado di imporre all'altra la propria volontà, di modo che l'atto eventualmente approvato è ascrivibile ad entrambe.
• Trattato di Amsterdam 1997. Ha esteso il campo d'applicazione della procedura di codecisione a numerosi altri casi.
• Trattato di Lisbona = Art. 10 TUE afferma che “il funzionamento dell'Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa”, principio che si attua tramite il Parlamento europeo, nel quale i cittadini dell'Unione sono rappresentati direttamente. Il trattato ha esteso la procedura di codecisione a numerosi altri settori, attribuirà un ruolo di controllo e di opposizione ai parlamenti nazionali, soprattutto per quanto riguarda l'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

La riemersione della dimensione intergovernativa

Si assiste col tempo ad un progressivo recupero di forme di cooperazione di tipo più classico, nelle quali i singoli Stati membri detengono poteri interdittivi più consoni alla cooperazione intergovernativa che a quella comunitaria.

• Un primo segnale è stata l'istituzione del Consiglio europeo quale organo distinto dal Consiglio, istituzione comunitaria. A Parigi nel 1974 i Capi di Stato e di Governo decidono di riunirsi, accompagnati dai ministri degli esteri, tre volte l'anno e ogniqualvolta risulterà necessario come Consiglio della Comunità e a titolo di cooperazione politica. L'opportunità di tali riunioni si è manifestata per far fronte alle difficoltà incontrate dal Consiglio nel risolvere questioni di grande rilevanza politica. Viene pertanto creato, al di sopra del Consiglio, il Consiglio europeo quale suprema istanza politica incaricata di...