Appunti completi per l'esame di organizzazione internazionale

Nascita delle Nazioni Unite

Antecedenti storici

Il fenomeno delle organizzazioni internazionali può essere ricondotto ad alcune esperienze sul piano internazionale:

• Pace di Westfalia (1648): segna la fine della guerra dei 30 anni, considerata il momento che segna una cesura nella storia (fine del feudalesimo, fine delle pretese della Chiesa romana di esercitare un potere e la fine dell’Impero). È un momento cruciale nella storia per il consolidamento degli Stati in senso moderno. La pace di Westfalia è un consenso internazionale in cui c’è una prima organizzazione della vita della comunità internazionale, vi è l’idea di un trattato internazionale tra più Stati. Tuttavia, in questa circostanza, non era un vero e proprio trattato internazionale, bensì un insieme di trattati bilaterali.
• Congresso di Vienna (1815), il cosiddetto “Concerto Europeo”: è quel congresso multilaterale che si è tenuto al termine del periodo delle guerre napoleoniche. Questo Concerto Europeo ha ridisegnato l’Europa in termini politici e territoriali. Si tratta di un importante momento della vita della comunità internazionale perché si ha il consolidamento di uno strumento, quello delle conferenze diplomatiche multilaterali, che da quel momento in poi caratterizzerà la vita delle relazioni internazionali per i secoli successivi. Le conferenze diplomatiche multilaterali possono essere assimilate a una forma “embrionale” di cooperazione internazionale tra gli Stati.

Società delle Nazioni

La Società delle Nazioni può essere considerata "la madre delle Nazioni Unite". Si tratta del primo grande progetto di costituzione di una organizzazione internazionale. Questa idea si afferma, in particolare, dal gennaio 1918 quando finisce la prima guerra mondiale. Il Presidente americano dell’epoca, Woodrow Wilson, in un noto discorso al Congresso del gennaio 1918 presenta un manifesto per le relazioni internazionali delineato in 14 punti. Al 14esimo punto di questo manifesto venne indicata la volontà di creare un’associazione che "fornire garanzie reciproche di indipendenza politica e territoriale ai piccoli quanto ai grandi Stati".

Questa idea viene ripresa in un trattato internazionale del 1919: Patto della Società delle Nazioni. Questo trattato venne concluso a Saint-Germain-en-Laye (vicino a Parigi) nel settembre del 1919 ed è incluso nel Trattato di pace di Versailles. La Società delle Nazioni nasce dunque nel 1919. La cosa interessante fu che gli Stati Uniti, che si possono considerare i promotori, non entrarono a farne parte perché il Congresso (per ragioni di politica interna) nega l’autorizzazione ad entrarvi.

Fini della Società delle Nazioni

Nel Preambolo del Covenant viene indicato l’obiettivo di realizzare la pace e la sicurezza internazionale e viene prospettata una visione in negativo della guerra. La pace deve essere realizzata da una serie di obblighi:

• L’accettazione di obblighi di non ricorrere alla guerra
• Lo stabilimento di rapporti palesi, giusti e onorevoli tra le Nazioni
• Il fermo riconoscimento delle regole del diritto internazionale come norme effettive di condotta tra i governi
• Il mantenimento della giustizia ed il rispetto scrupoloso degli obblighi discendenti dai trattati nelle relazioni reciproche dei popoli organizzati

Organizzazione della Società delle Nazioni

Presenta una struttura tripartita:

• Assemblea (Articolo 3): L’Assemblea è composta dai rappresentanti dei membri della Società. L’Assemblea si riunirà ad intervalli prestabiliti e ogniqualvolta sia necessario presso la sede della Società (Ginevra). L’Assemblea può trattare qualunque questione che rientri nel campo d’azione della Società o che interessi la pace del mondo.
• Consiglio (Articolo 4): Il Consiglio sarà composto dai rappresentanti delle principali potenze alleate e associate (inizialmente: Stati Uniti (assenti), Impero Britannico, Francia, Italia e Giappone; nel 1926 si aggiunge la Germania) e dai rappresentanti di altri 4 membri della Società (poi divenuti 5, poi 6 e successivamente 9 e 11) selezionati dall’Assemblea, di quando in quando, a sua discrezione. Il Consiglio si riunisce ogni volta che sia necessario, e almeno una volta all’anno, nella sede della Società, o in qualunque altro posto che sia stabilito. Il Consiglio può trattare qualunque questione che rientri nel campo d’azione della Società o che interessi la pace del mondo.
• Segretariato

Regole di voto

La regola generale è quella dell’unanimità che rende molto difficile il processo decisionale.

Articolo 5: Ad eccezione dei casi in cui sia altrimenti stabilito, le deliberazioni dell’Assemblea e del Consiglio richiederanno l’approvazione di tutti i membri (presenti) della Società rappresentati nella seduta. Tutte le questioni di procedura, compresa la nomina di commissioni d’inchiesta, potranno essere decise dall’Assemblea o dal Consiglio a maggioranza dei membri rappresentati nella seduta.

Obblighi degli Stati membri

Uno degli aspetti più interessanti di questo Statuto riguarda il rapporto tra gli Stati membri ed il concetto di guerra. Al fine di conseguire la pace, l’articolo 10 indica alcuni obblighi che gli Stati membri sono tenuti ad osservare.

Articolo 10: “I Membri della Società si impegnano a rispettare e a preservare dall’aggressione esterna l’integrità territoriale e l’indipendenza politica di tutti i Membri della Società. In caso di aggressione o di minaccia o pericolo di aggressione il Consiglio raccomanderà i mezzi per adempiere tale obbligo”.

L’aspetto più evidente è che viene presa una posizione molto dura nei confronti delle guerre di aggressione. L’aggressione è considerata il più grave dei comportamenti che possa assumere uno Stato nelle relazioni internazionali.

Interdizione della guerra

Il Covenant prevede un divieto di guerra?

La guerra in quanto tale non viene bandita.

Articolo 12: “I Membri della Società convengono che, qualora sorgesse tra loro una controversia tale da condurre ad una rottura, sottoporranno la questione ad arbitrato o regolamento giudiziale ovvero all’esame del Consiglio, e in ogni caso non ricorreranno alla guerra prima che siano trascorsi tre mesi dalla decisione arbitrale o giudiziale o dalla relazione del Consiglio”.

Viene indicato un meccanismo procedurale che prevede dei passaggi prima di arrivare all’uso delle armi.

Articolo 13: I membri della Società convengono che ogniqualvolta sorga tra loro una controversia suscettibile di soluzione arbitrale o giudiziale e che non sia possibile risolvere in modo soddisfacente per le vie diplomatiche, sottoporranno tutta la vertenza a regolamento arbitrale o giudiziale. La causa sarà sottoposta alla Corte permanente di giustizia internazionale (CPGI) o a qualsiasi tribunale designato dalle parti o previsto nelle loro convenzioni anteriori. I membri della Società convengono di eseguire in piena buona fede qualunque sentenza o decisione pronunciata e di non muovere guerra contro un membro della Società che si conformi ad essa. In caso di mancata esecuzione della decisione, il Consiglio proporrà i provvedimenti da prendere per darvi effetto.

Articolo 15: Se tra i membri della Società sorgesse una controversia suscettibile di condurre ad una rottura, che non sia sottoposta a regolamento arbitrale o giudiziale in base all’art. 13, i membri della Società concordano che tale controversia sarà deferita al Consiglio. Qualunque delle parti in causa potrà effettuare tale deferimento, notificando la sussistenza della controversia al Segretario generale. Il Consiglio tenterà un componimento della vertenza. Se il tentativo non riesce, il Consiglio, con voto unanime o a maggioranza, redigerà e pubblicherà una relazione contenente l’esposizione dei fatti della controversia e le raccomandazioni che esso riterrà giuste ed opportune al riguardo. Se la relazione del Consiglio è approvata all’unanimità, ad eccezione dei rappresentanti delle parti della controversia, i membri della Società convengono che non muoveranno guerra alla parte che si conformi alle raccomandazioni della relazione. Se il Consiglio non riesce ad approvare una relazione unanime, i membri della Società si riservano il diritto di prendere quei provvedimenti che reputino necessari alla salvaguardia del diritto e della giustizia. Il Consiglio può anche deferire l’esame della controversia all’Assemblea, che esercita in tal caso gli stessi poteri del Consiglio.

Gli Stati, se non si accordano, concordano di portare la controversia al Consiglio. Il Consiglio cercherà di comporre questa vertenza e, in caso non riuscisse, può portare delle raccomandazioni per risolvere la controversia, può proporre delle risoluzioni alla controversia. Non viene esclusa la guerra, è solo extrema ratio.

Articolo 16: Se un membro della Società ricorre alla guerra in violazione degli impegni derivanti dagli artt. 12, 13 o 15, sarà ritenuto ipso facto aver commesso un atto di guerra contro tutti gli altri membri della Società, i quali si impegnano sin d’ora a interrompere ogni rapporto commerciale e finanziario con il medesimo, a proibire ogni traffico tra i loro cittadini e i cittadini dello Stato contravventore e a prevenire qualunque traffico finanziario, commerciale o personale tra i cittadini dello Stato contravventore e i cittadini di qualunque altro Stato, sia o meno membro della Società. Sarà in tal caso dovere del Consiglio di raccomandare ai vari governi interessati quali forze militari, navali o aeree dovranno essere fornite da ciascuno dei membri della Società per contribuire alle forze armate destinate a proteggere i patti sociali. Il Consiglio ha il dovere di raccomandare anche la possibilità al ricorso dell’uso della forza. La guerra è ancora possibile quale extrema ratio in caso di casi specifici stabiliti dal trattato stesso.

L’esperienza della Società delle Nazioni (fino al 1939) si è accompagnata ad opinioni entusiaste degli studiosi perché sembrava essere l’avvento di una nuova era per le relazioni internazionali. Taluni osservarono che sarebbe stata il primo passo per la costituzione di un governo mondiale. In fondo, la Società delle Nazioni aveva notevoli limiti dal punto di vista organizzativo e strutturale che ne impedivano l’effettivo funzionamento: in realtà non era una vera e propria organizzazione internazionale con degli organi specifici, tutt’altro.

Patto Briand – Kellogg (27 agosto 1928)

Il Segretario di Stato americano Kellogg si era incontrato con il Ministro degli Esteri francese Briand e c’era una proposta di un patto di non aggressione bilaterale tra Stati Uniti e Francia per proteggersi da possibili tentativi di aggressione, ma il sottosegretario americano riuscì ad estendere l’idea di questo trattato in modo tale da renderlo multilaterale. Questo Trattato fu ratificato da più di 60 Stati. In realtà nemmeno questo ebbe mai applicazione a causa della Seconda Guerra Mondiale, tuttavia è importante ricordarlo per i principi che presenta al suo interno. Il patto Briand-Kellogg pone il divieto assoluto alla guerra per gli Stati che ne fanno parte.

Articolo 1: Le Alte parti contraenti dichiarano solennemente a nome dei rispettivi popoli che: esse condannano il ricorso alla guerra per la soluzione delle controversie internazionali e vi rinunciano quale strumento di politica nazionale nelle loro relazioni reciproche.

Articolo 2: Le Alte parti contraenti concordano che la soluzione di qualsiasi controversia o conflitto di qualunque natura o origine, che potrà sorgere fra di loro, non potrà mai essere perseguita se non mediante mezzi pacifici.

La Carta Atlantica

L’idea di creare le Nazioni Unite (1945) è molto precedente alla sua creazione. Già all’inizio della guerra circolavano delle idee e un ruolo propulsore lo ebbero gli Stati Uniti. Nel quadro del Dipartimento di Stato americano, già nel 1941, circolavano delle proposte per l’istituzione di un’organizzazione internazionale. Anche la Gran Bretagna con Churchill contribuì in modo rilevante a questa idea, per poi espandersi a molti altri Stati. L’idea era quella di creare un’organizzazione in cui le democrazie anglofone avessero un ruolo centrale nel mantenimento di pace e sicurezza internazionale e realizzassero un vero e proprio disarmo degli Stati che avevano fatto scoppiare la II Guerra Mondiale.

Nel 1941 accadde un avvenimento che mise in moto il processo di nascita delle Nazioni Unite: Operazione Barbarossa. La Germania, nell’apogeo della sua guerra di espansione in Europa, attacca l’Unione Sovietica. A seguito di questo evento, Churchill e Roosevelt si incontrano in un luogo dell’Oceano Atlantico (non precisato) e segnano una dichiarazione congiunta, la Carta Atlantica.

Principi della Carta Atlantica

• I loro paesi non cercano ingrandimenti territoriali
• Non desiderano assistere a cambiamenti territoriali che non siano conformi alle volontà liberamente espresse dai popoli interessati
• Rispettano il diritto di tutti i popoli di scegliere la loro forma di governo e desiderano vedere restaurati i diritti sovrani e l’autogoverno di coloro che ne sono stati privati con la forza
• Cercheranno di promuovere l’accesso di tutti gli Stati, grandi e piccoli, a condizioni di uguaglianza, al commercio e alle materie prime necessarie alla loro prosperità
• Desiderano realizzare la più ampia collaborazione tra le nazioni nel campo economico al fine di garantire a tutti migliori condizioni di lavoro, progresso economico e sicurezza sociale
• Dopo la distruzione finale della tirannia nazista, desiderano vedere stabilita una pace che garantisca a tutte le nazioni i mezzi per vivere in sicurezza all’interno dei loro confini e che garantisca a tutti gli uomini una vita libera dalla paura e dal bisogno
• La pace dovrà garantire la libertà dei mari
• Ritengono che tutte le nazioni del mondo, per ragioni tanto realistiche quanto ideali debbano addivenire all’abbandono dell’uso della forza. Poiché nessuna pace futura potrà essere mantenuta finché armamenti terrestri, navali o aerei continuino ad essere usati da nazioni che minacciano l’aggressione fuori delle loro frontiere, ritengono che, in attesa che sia stabilito un più ampio e permanente sistema di sicurezza generale, il disarmo di tali nazioni sia essenziale. Incoraggeranno altresì tutte le misure praticabili al fine di alleviare il peso degli armamenti per i popoli amanti della pace.

Il 1941 è un anno importante perché succede un’altra cosa molto importante: Pearl Harbor. A seguito dell’attacco giapponese, il 1° gennaio del 1942 viene convocata una conferenza a Washington e viene firmata la Dichiarazione delle Nazioni Unite (denominazione suggerita da Roosevelt). 26 governi, ad eccezione dell’Unione Sovietica, siglarono un impegno a dare seguito al programma contenuto nella Carta Atlantica.

“Convinti che la completa vittoria sui loro nemici è indispensabile alla difesa della vita, dell’indipendenza, della libertà civile e religiosa, ed alla salvaguardia dei diritti dell’uomo e della giustizia nei loro come negli altri paesi, dichiarano:

• Ciascun Governo si impegna ad impiegare tutte le proprie risorse militari ed economiche contro quei Membri del Patto Tripartito e quei suoi aderenti con i quali tale Governo sia in guerra
• Ciascun Governo si impegna a collaborare con gli altri Governi firmatari e a non concludere armistizio o pace separata con i nemici

Alla Dichiarazione potranno aderire altre Nazioni le quali diano o possano dare assistenza e contributi effettivi nella lotta per la vittoria sull’hitlerismo.”

Conferenza di Mosca (30 ottobre 1943)

Nel 1943 viene coinvolta l’Unione Sovietica, entrata in guerra contro Hitler. Si tiene la Conferenza di Mosca durante la quale prende corpo l’idea del direttorio (che troverà poi forma nel Consiglio di Sicurezza) e si afferma l’idea che un gruppo di Stati dovesse creare questo direttorio con lo scopo principale di mantenere la pace e la sicurezza internazionale. Gli Stati riconoscono la necessità di stabilire un’organizzazione internazionale di carattere generale fondata sul principio della sovrana uguaglianza di tutti gli Stati amanti della pace ed aperta alla partecipazione di tutti gli Stati, grandi o piccoli, per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.

La Conferenza di Mosca ci consegna l’idea, per la prima volta dichiarata, del direttorio. Nel frattempo, sulla base delle risultanze di questa conferenza, vengono portati avanti una serie di negoziati per creare una vera e propria organizzazione internazionale. Da questo punto di vista, l’amministrazione americana era già pronta con una serie di progetti che dovevano essere sistemati con quelli degli altri Stati. Il 1944 fu caratterizzato dal fatto che questi negoziati portarono all’idea che il direttorio dovesse includere non solo Cina, Unione Sovietica, Stati Uniti e Gran Bretagna, ma anche la Francia, che venne effettivamente inclusa.

Dumberton Oaks (agosto-ottobre 1944)

Questa conferenza portò alla proposta di un progetto di una nuova organizzazione internazionale. Nella proposta presentata all’opinione pubblica relativamente alla struttura ci sono tutti i principi fondamentali che rappresentano oggi le Nazioni Unite.