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Appunti di Organizzazione internazionale per l'esame della professoressa Carletti. Gli argomenti trattati sono i seguenti: le specifiche forme di monitoraggio in materia di diritti umani, il controllo ad iniziativa di parte, il controllo finanziario e contabile.

Esame di Organizzazioni internazionale e tutela dei diritti umani docente Prof. C. Carletti

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ESTRATTO DOCUMENTO

- Il Consiglio, su proposta di 1/3 degli SM o della Commissione e dopo il parere del parlamento europeo, può constatare

all’unanimità l’esistenza di una violazione da parte di uno SM.

- Lo stesso Consiglio può decidere a maggioranza qualificata le sanzioni da applicare allo SM, inclusa la sospensione del

diritto di voto nel Consiglio.

I MEMBRI INATTIVI

La mancanza di disposizioni regolanti la possibilità di receder da talune O.I., hanno fatto nascere la figura di membro inattivo,

mai prevista, ne disciplinata da nessun atto giuridico.

L’espressione, coniata dagli organi dell’OMS, trae origine dalla dichiarazione del Direttore Generale dell’ente, nella quale si

leggeva che il Ministero della Sanità dell’URSS e le istituzioni che ne dipendono non sono soddisfatte dell’operato dell’OMS e 24

non si considerano più membri dell’organizzazione.

Il documento, non lasciava dubbi sulla volontà di receder, ma l’Assemblea dell’Organizzazione (dato che la costituzione non

prevedeva il recesso), continuava a considerarli membri, senza pronunciare nei loro confronti la sospensione. Tale situazione si

protraeva fino al 1955, quando l’URSS e gli altri Stati, riprendevano la loro partecipazione all’ente e l’Assemblea adottava una

risoluzione intesa a definire l’aspetto contributivo dei membri inattivi.

La situazione di membro inattivo è simile alla sospensione; ma mentre la sospensione è una forma di sanzione e quindi

dev’essere pronunciata e successivamente tolta con un atto dell’organo competente, la inazione è dipendente dalla volontà

dello Stato, che ha il potere di sottrarsi all’esercizio di diritti ed obblighi.

LA PERDITA DELLO STATUS DI MEMBRO

Cause di perdita automatica

La perdita non si manifesta sempre attraverso un atto volontario del soggetto, ma può essere effetto automatico di determinati

fatti giuridici. Ad esempio all’estinzione della soggettività internazionale, segue direttamente la cessazione dello status giuridico.

Parimenti accade in caso di perdita dei prerequisiti fondamentali per l’acquisto dello status di membro, da cui bisogna però

escludere quello relativo all’appartenenza del soggetto ad una certa area geografica (che non può venire a mancare). Per gli altri

requisiti (carattere di Stato, piena indipendenza, rispetto dei diritti dell’uomo), non si può parlare di perdita automatica dello

status, essendo il loro possesso non facilmente accertabile.

Esistono poi almeno altre 3 ipotesi nelle quali la perdita dello status consegue automaticamente ad un fatto giuridico verificatosi

nell’ambito dell’ordinamento dello stesso ente, o in quello di un altro ente, ma sempre giuridicamente rilevante.

Accennando a tale ultima ipotesi, in tema di adesione dei membri dell’ONU all’UNESCO, all’espulsione del membro dalla prima,

consegue la perdita dello status di membro dalla seconda, disposizione rilevabile anche nell’ordinamento dell’ICAO. Una

caratteristica propria presenta, invece, la disposizione della convenzione istitutiva dell’IMO per la quale una semplice risoluzione

dell’Assemblea Generale dell’ONU è giuridicamente idonea e sufficiente non soltanto a impedire l’acquisto, ma anche a far

perdere lo status di membro.

Nella seconda ipotesi, laddove al verificarsi di un fatto è connessa la perdita dello status di membro, rientrano quelle disposizioni

statutarie che prevedono le conseguenze della non accettazione degli emendamenti dell’atto istitutivo. Il principio si ritrova

nelle convenzioni di ICAO e IMO. La regola non si applica a qualsiasi emendamento, ma solo a quelli ritenuti tali (da 2/3

dell’Assemblea ) da determinare la perdita dello status se non accettati. Negli altri casi invece la perdita dello status di membro

appare giuridicamente logica al fine di impedire che nella stessa organizzazione possano coesistere due serie di norme diverse,

le prime, comprensive degli emendamenti, applicabili agli stati che le accettano, le seconde, limitate a quelle contenute nello

statuto, senza emendamenti, applicabili agli stati che li hanno rifiutati.

L’espulsione

Vari atti istitutivi ed enti internazionali prevedono la possibilità che uno Stato venga estromesso, ed il fenomeno viene indicato

come espulsione o esclusione. Questa si concreta in un atto unilaterale dell’organizzazione, che determina la perdita dello status

di membro, indipendentemente dalla volontà del soggetto. Tale atto è discrezionale, dato che le norme che lo prevedono si

limitano a disciplinare le circostanze, ma non determinano alcun obbligo a carico degli organi competenti.

I presupposti necessari all’espulsione sono generalmente costituiti dalla persistente violazione degli obblighi imposti allo Stato

(statuto generico). Nel solo Statuto del Consiglio d’Europa si fa esplicito riferimento al venir meno dei requisiti necessari

all’ammissione. In questo ambito, il Comitato dei Ministri, nel votare la sospensione di uno Stato, gli conferisce la possibilità,

temporalmente limitata, di rimuovere la violazione riscontrata; trascorso il periodo previsto, la questione viene riportata

all’esame del Comitato e si applicano le stesse norme regolamentari stabilite per la sospensione.

Il Comitato è così chiamato a prendere una nuova decisione per revocare la sospensione, qualora lo Stato abbia soddisfatto le

condizioni richieste. Nel caso inverso, dovrà decidere se invitare lo Stato a ritirarsi, decisione che non si pone come un atto di

espulsione, ma un invito, con effetti giuridici, in quanto tende ad indurre lo Stato sospeso a manifestare la volontà di recedere.

Nel caso in cui lo Stato non aderisca all’invito rivoltogli, verrà espulso.

Una volta accertata la sussistenza delle condizioni necessarie, l’emanazione dell’atto può essere attribuita ad un solo organo

dell’ente o a più organi contemporaneamente.

Prima di disporre il provvedimento di espulsione, alcuni atti istitutivi prevedono che lo Stato in difetto possa rivedere la propria

posizione.

Data l’eccezionalità del provvedimento di espulsione, perché lo stesso possa essere emanato, è necessario che sia

esplicitamente previsto nell’atto istitutivo.

Gli effetti della pronuncia di espulsione, decorrono normalmente dalla data di emanazione dell’atto. Uno Stato espulso perde lo

status di membro dell’ente, e con esso, i diritti, gli obblighi ed in generale tutte le situazioni giuridiche soggettive ad esso

collegate. 25

Il recesso

Gli atti istitutivi di molteplici organizzazioni prevedono a favore dei singoli Stati membri, la possibilità di porre termine al vincolo

associativo che li unisce, mediante una dichiarazione di volontà manifestata sotto certe condizioni. Si indica tale facoltà, come

diritto di recesso o facoltà di denuncia.

Il recesso può essere definito come la manifestazione unilaterale di volontà alla quale l’ordinamento dell’ente attribuisce il

potere di estinguere conformemente allo scopo che il recedente si propone, ogni rapporto fra lo Stato e l’ente,

indipendentemente dalla volontà di quest’ultimo.

Ipotesi di recesso previsto nell’atto istitutivo l’esercizio di tale potere può essere riconosciuto ai membri in qualsiasi momento

dopo l’entrata in vigore dell’atto istitutivo dell’ente o essere sottoposto ad un termine iniziale. Soluzioni del primo tipo figurano

in FMI, UNESCO, ICAO, IMO, OCSE, OIL ecc.

Gli atti che invece prevedono il decorso di un tempo minimo, non presentano alcuna uniformità al riguardo, andando da un

minimo di 1 anno per l’IMO ad un massimo di 20 anni per la NATO.

Gli statuti di FMI e BIRS dispongono che il recesso abbia effetto immediato dalla data di ricevimento della dichiarazione di

volontà, mentre generalmente gli effetti sono rinviati ad un anno dalla sua notifica.

Negli anni nei quali non è previsto il termine, si richiede che il membro faccia conoscere le proprie intenzioni con un preavviso di

uno o due anni. Infine, gli effetti del recesso possono essere subordinati all’adempimento degli obblighi finanziari del membro o

ad altre particolari condizioni.

In tutti questi casi, nei quali gli effetti del recesso non sono immediati, la dichiarazione di volontà dello SM deve ritenersi

liberamente revocabile, entro i limiti di tempo previsti dall’atto istitutivo, al di fuori dei quali, non vi può essere una revoca, ma

semmai può iniziare una procedura di riammissione.

Nell’ordinamento del Consiglio d’Europa il recesso, si configura anche come una delle soluzioni alle quali può dar luogo la

procedura di sospensione. In tale ipotesi, anche se il recesso manifestato in accoglimento dell’invito ricevuto non si diversifica in

nulla dal recesso che lo stesso Stato avrebbe potuto manifestare in qualsiasi momento, non può ignorarsi il motivo contingente

che ne è alla base, che riproduce i caratteri di un provvedimento di espulsione.

La situazione giuridica del membro recedente non differisce sostanzialmente da quella del soggetto che non ha mai partecipato

all’ente. Alcuni enti, però, prevedono delle norme rivolte direttamente ai membri recedenti ed intese a disciplinare la posizione

di questi ultimi nei confronti dell’ente. Esempio di tale categoria di norme si riscontra nella Convenzione istitutiva dell’ESA, che

attribuisce al consiglio dell’ente il compito di determinare con lo Stato recedente, se e in quale misura, talune disposizioni di

carattere generale contenute nella Convenzione continueranno ad applicarsi, e prevede altresì la conclusione di accordi tra lo

Stato recedente e l’ente, per disciplinare le condizioni in base alle quali l’ESA potrà continuare ad utilizzare le installazioni sul

territorio dello Stato recedente.

Una complessa normativa regola i rapporti dei membri che cessano di appartenere al FMI e alla BIRS, in seguito ad espulsione o

recesso. Lo statuto del FMI contiene un allegato relativo alla liquidazione dei conti dei membri uscenti.

Il recesso dal C.d.E. un interessante caso di recesso si è verificato nella storia del Consiglio d’Europa, per quanto riguarda la

Grecia, la quale notificò il proprio recesso tramite una nota verbale, che menzionava una denuncia allo statuto, come atto

diverso dal potere di recesso e con effetto immediato. La dichiarazione contenuta nella nota, è comunque da considerarsi

volontaria e superflua, in quanto non prevista dalla norma statutaria e produttiva degli stessi effetti del recesso. Inoltre questa

dichiarazione è da ritenersi giuridicamente illegittima, perché contraria alla norma statutaria, che non prevede effetti immediati,

infatti il recesso, notificato nel 1969, ebbe effetti solo dalla fine dell’anno successivo.

Ipotesi di recesso non previsto la situazione giuridica del soggetto che recede dall’ente in virtù di un potere implicitamente

riconosciutogli, non differisce da quella del membro che recede esercitando un potere espressamente attribuitogli dall’atto

istitutivo dell’ente, sempre che non vi siano apposite norme intese a determinarla.

In tema di facoltà di recesso non prevista dall’atto istitutivo, un particolare cenno merita la situazione determinatasi agli inizi

dell’attività dell’OMS, quando giunse la ratifica degli Stati Uniti accompagnata da una riserva relativa al potere di recesso. La

prima Assemblea OMS, dopo aver esaminato i pareri di alcune delegazioni, decise di accogliere l’adesione americana, senza

pronunciarsi però su una proposta dell’India, favorevole ad una interpretazione uniforme intesa a riconoscere a tutti i membri il

potere di recesso, al fine di evitare una posizione favorevole solo per gli USA.

Il recesso dall’ONU sul problema della legittimità di un potere di recesso implicito esistono 2 posizioni: tra gli autori che

concludono in senso positivo, ammettendo, cioè, nonostante il silenzio dello Statuto, un potere di recesso, Kelsen, pur negando

ogni carattere obbligatorio, riconosce l’applicabilità della clausola e ne ammette il recesso, purchè determinato da motivi gravi.

Tuttavia, non essendovi un organo competente a valutare la gravità dei motivi, lo Stato dovrebbe indirizzare la sua richiesta a

tutti gli altri membri, i quali però, avrebbero il diritto di sollevare il problema davanti alla Corte Internazionale di Giustizia, che si

pronuncerebbe come fosse una controversia fra Stati.

Per contro, Singh, non ritiene che si possa pervenire a conclusioni accettabili applicando i principi generali sulla denuncia dei 26

trattati e ciò perché il recesso è, a suo avviso, istituto ben diverso dalla denuncia. Egli infatti ritiene che i trattati istitutivi di enti

internazionali costituiscano una categoria tipica alla quale non sono applicabili i principi generali sulla denuncia, che può essere

interpretata solo come competenza residua. Quindi agli Stati è riconosciuto un illimitato potere di recesso.

Altri autori affermano la possibilità più o meno ambia di recedere dell’ONU.

Dal 1965 gli studiosi hanno potuto includere nella loro indagine, la valutazione di un caso concreto, quando il presidente

Sukarno affermava l’intenzione dell’Indonesia di recedere dall’ONU, attuandola pochi giorni dopo tramite comunicazione

ufficiale al Segretario Generale dell’organizzazione. In questo caso la GB sosteneva che l’elezione della Malaysia non fosse

circostanza tanto grave da giustificare il recesso, mentre l’Italia manifestava rincrescimento, sottolineando le conseguenze

relative alla mancanza di disposizioni relative al recesso.

Alla dichiarazione del presidente Sukrano, seguiva la totale cessazione di qualsiasi forma di partecipazione dell’Indonesia alle

attività dell’ONU; questo fino al 1966, quando il Governo indonesiano comunicava di aver deciso di riprendere la piena

cooperazione e partecipazione alle attività dell’organizzazione. Il Segretario generale ritenne che la ripresa della cooperazione e

l’assenza del paese dalle Nazioni Unite, non dovesse considerarsi come conseguenza di un recesso, ma solo come effetto di una

cessazione della cooperazione, invitandolo a riprendere il proprio posto all’Assemblea.

LA RIAMMISSIONE DELLO STATO

La quasi totalità degli atti istitutivi degli enti non prevedono, ne disciplinano la riammissione. Soltanto la convenzione istitutiva

dell’OIL e dell’ICAO contengono specifiche disposizioni. Per gli altri enti è coerente sostenere che debbano applicarsi le stesse

norme che regolano l’ammissione.

Tuttavia è necessario riflettere sui limiti. Appare opportuno richiamare il caso verificatosi nell’ordinamento dell’ONU; in seguito

alla formazione della RAU, la Siria riacquistava il proprio status di membro ed in particolare il governo siriano manifestava la

propria volontà di riprendere il suo posto nelle Nazioni Unite e la risposta del presidente dell’Assemblea comunicava che l’avviso

generale era che lo Stato era autorizzato a farsi rappresentare all’Assemblea. Quindi in determinate ipotesi si ha la tendenza a

semplificare al massimo le formalità al fine di consentire allo Stato di riprendere la propria posizione in seno all’ente.

Il problema non appare di altrettanto facile soluzione ove vi sia una perdita dello status, dovuta ad espulsione. In questa ipotesi

non sembra giuridicamente ammissibile applicare le norme sull’ammissione, dato che svuoterebbero di ogni contenuto la

pronuncia di espulsione.

Quindi nonostante il principio generale o la precisa disposizione, la riammissione di un membro espulso può avvenire soltanto

attraverso la procedura di ammissione; inoltre, trattandosi di un atto che sostanzialmente revoca un precedente

provvedimento, esso deve essere emanato dagli stessi organi e con le stesse modalità.

In quei casi nei quali l’espulsione dall’ONU determina automaticamente la perdita dello status di membro presso un altro ente,

l’applicabilità della norma sull’ammissione degli Stati non membri dell’ente, conduce all’assurdo di porre nel nulla

l’automatismo, consentendo l’elusione della norma che lo sancisce. Per rimediare a tale inconveniente esistono due soluzioni:

con la prima, applicando letteralmente gli effetti dell’espulsione dall’ONU, si vieterebbe il reingresso dello Stato nell’ente,

fintantoché lo stesso non sia stato riammesso all’ONU; con la seconda, più moderata, si consentirebbe la riammissione, soltanto

quando siano cessate le cause che hanno determinato l’espulsione e purché non vi sia un parere contrario dell’Assemblea

Generale ONU.

Per l’eventuale riammissione di uno Stato recedente, in assenza di specifiche disposizioni dello statuto, deve ritenersi applicabile

la stessa procedura vigente per l’ammissione di un nuovo SM.

Secondo Rousseau, lo Stato così recedente, tramite dichiarazione volontaria, può essere riammesso con una nuova dichiarazione

unilaterale. Per contro Feinberg sostiene che è possibile negare il diritto a una restitutio in integrum a uno Stato che avvalendosi

del suo diritto, ha receduto dall’organizzazione. Tesi, quest’ultima, che appare più corretta, giacchè dal momento in cui l’atto col

quale lo Stato ha manifestato il recesso dispiega i suoi effetti, viene a cessare ogni rapporto di appartenenza questo e l’ente. La

posizione dello Stato non differisce da quella del soggetto che non ha mai partecipato all’ente.

Infine, nell’art.4 della Carta ONU si fa riferimento alla riammissione di tutti gli Stati, tranne i fondatori, ma si tratta piuttosto di

una formulazione imprecisa.

CAP 5 LA STRUTTURA DELLE OO.II.

ORGANI DI STATI ED ORGANI DELL’ENTE INTERNAZIONALE

L’ordinamento internazionale è caratterizzato da un’ampia libertà dei soggetti che lo compongono nello stabilire e regolare i

rapporti reciproci, quindi gli Stati mantengono la più ampia libertà di scelta nel decidere come organizzare e strutturare la

cooperazione internazionale.

Gli organi di cui si tratta sono quelli esplicitamente appartenenti all’ente, da non confondersi con eventuali riunioni di organi di

Stati, che potrebbe in qualche caso, interagire con le attività di una specifica O.I. senza che ciò contraddica il carattere

istituzionale della medesime o la sua autonomia.

Le riunioni, comunemente indicate con il termine Vertice, hanno operato per molti anni e fino alla loro istituzionalizzazione, con 27

la denominazione Consiglio Europeo, nel Trattato di Maastricht, fuori dalla struttura della comunità e senza nulla toglierle.

Nella prassi, le decisioni che devono eventualmente far seguito alle scelte operate dalla riunione di organi di Stati, non sono

adottate da quest’ultima ma dagli organi competenti dell’organizzazione, nel rispetto delle disposizioni della medesima,

salvaguardando con ciò l’autonomia e le competenze interne e dell’organizzazione.

Naturalmente, ove la riunione degli organi di Stati coincida con la composizione di un organo dell’ente, nulla esclude che la

riunione, in un determinato momento, nel corso della stessa, si trasformi in un organo dell’ente e adotti le delibere di

competenza.

STRUTTURA ORGANICA E CRITERI DI FUNZIONALITA’

Considerato che gli Stati danno vita ad una O.I. in funzione di certi obiettivi che intendono perseguire e raggiungere, anche

l’organizzazione interna di questa sarà guidata dagli stessi criteri di funzionalità.

La realtà attuale consente così di individuare una gamma di soluzioni che vanno dall’organizzazione più semplice che si

sostanzia, ad esempio, in un solo organo, ad altre più complesse. La varietà delle solòuzioni non riguarda solo il numero di

organi, ma anche la loro composizione, poteri e rispettive norme di funzionamento.

Nella generalità dei casi, la soluzione scelta è sempre a favore di una pluralità di organi, che consente una migliore distribuzione

di funzioni e poteri. Questa soluzione si accompagna ad una capacità evolutiva della struttura ed in tal senso si può assistere alla

modifica di organi preesistenti o alla nascita di nuovi, ogni qual volta le esigenze dell’O.I. lo rendano necessario.

Un secondo principio generale è quello della collegialità dell’organo così che la totalità dei membri possa essere rappresentata.

La soluzione dell’organo individuale è riservata essenzialmente a quelle funzioni che non possono essere espletate da un

collegio, ma inevitabilmente da un singolo individuo.

Una terza caratteristica è quella che attiene alla composizione degli organi ed in particolare alla scelta tra quelli composti da SM

o quelli composti da individui scelti, nominati o eletti secondo procedure ad hoc. Sotto tale profilo la soluzione più ricorrente è

certamente la prima, dato che qualora l’organo fosse composto da individui, la capacità di ciascuno Stato di incidere sulla

volontà dell’ente si affievolirebbe.

Ciò non esclude che in qualche caso la scelta di istituire un rogano composto da individui, piuttosto che da Stati, si pone come

l’unica possibile. È questo ad esempio il caso degli organi di natura o con competenze giurisdizionale, come una corte, un

tribunale, un collegio arbitrale, che devono essere composti da individui, liberi, imparziali e indipendenti.

Infine esistono certamente altri organi composti da individui, ma generalmente si tratta di organi consultivi o di natura tecnica,

per lo più privi di natura decisionale.

È possibile isolare alcuni principi generali che guidano gli Stati nella determinazione della struttura delle OO.II.:

- Criterio funzionale capacità della struttura di adeguarsi alle esigenze che mutano nel corso della vita dell’ente.

- Criterio a favore della pluralità degli organi

- Criterio di confusione dei poteri normativi ed esecutivi

- Prevalenza e preferenza degli organi composti da Stati

CLASSIFICAZIONE DI ORGANI

In relazione alla previsione o meno nell’atto istitutivo, si possono distinguere organi:

- Originari

- Derivati non indicati nell’atto istitutivo e successivamente creati.

Fra gli organi previsti nell’atto costitutivo si possono poi distinguere:

- Principali 

- Sussidiari non sempre indicati nell’atto istitutivo, che si limita a prevederne la creazione (rientrano quindi fra gli

organi derivati).

In funzione dell’estensione della sfera di attività, si distinguono poi:

- Centrali 

- Periferici generalmente presenti nelle organizzazioni a competenza universale, per realizzare una maggiore e diretta

presenza nelle diverse aree del mondo. Obbediscono a questo schema, ad esempio, le commissioni economiche

regionali delle Nazioni Unite o le strutture regionali realizzate in ambito FAO, OMS, OMM ecc.

In funzione dei loro poteri, si possono poi distinguere:

- Organi di rilevanza esterna possono esplicare attività ed adottare atti che hanno una rilevanza all’esterno

dell’organizzazione.

- Organi di rilevanza interna operano solo all’interno dell’ente e svolgono prevalentemente attività interorganica.

- Consultivi o di natura tecnica contribuiscono alla formazione delle scelte dell’ente, fornendo pareri e dati di diversa

natura. 28

In base alla composizione è poi possibile individuare organi:

- Individuali

- Collegiali possono essere composti da Stati o individui, ma comunque la volontà dei singoli non ha autonoma

rilevanza, ma contribuisce alla formazione della volontà dell’organo.

- Semplici

- Complessi categoria cui appartengono gli organi collegiali, distinti da quelli burocratici, a capo dei quali è posto un

individuo, da cui dipendono gerarchicamente altri subordinati.

Con riferimento alle funzioni espletate, dato che alle OO.II. non può applicarsi il principio della separazione dei poteri, si possono

solo isolare:

- Organi aventi funzioni giurisdizionali o quasi giurisdizionali

- Organi di controllo finanziario e contabile

Ma non organi con esclusive funzioni normative o esecutive.

Infine, in relazione alla durata delle funzioni, si suole distinguere tra:

- Organi permanenti tra questi si può ulteriormente distinguere tra:

 Organi che siedono in permanenza possono avere riunioni frequenti in funzione delle attività da svolgere

 Organi che hanno un’attività di lavoro intermittente organizzati sulla base di sessioni convocate

periodicamente (assemblee)

- Organi temporanei nominati per svolgere una funzione ad hoc, sciolti una volta esaurite le loro funzioni

Per quanto attiene ai diversi sistemi di nomina, sono da notare due opposte tendenze: da un lato la nomina diretta da parte

degli SM, dall’altro, la libera scelta ad opera di un altro organi dello stesso ente.

Naturalmente, all’interesse dello Stato di inserirsi attivamente nella vita dell’ente, consegue che i comportamenti degli organi

esecutivi, detti anche di governo, sono frequentemente designati dagli SM, mentre la nomina da parte di un organo dello stesso

ente è riservata esclusivamente per gli organi di più limitate capacità. Si prevede una composizione mista, che permette agli stati

di nominare solo alcuni membri dell’organo, mentre gli altri sono indicati dall’atto costitutivo, in quanto ricoprono determinate

cariche o mediante il sistema della cooptazione che affida la scelta di un componente a quelli già nominati dagli Stati.

Anche nell’ambito del sistema elettivo esistono molte differenze, quasi tutte connesse alla procedura di elezione. Può essere

necessario ottenere la maggioranza semplice, si può preveder un’unica votazione o più votazioni successive, può essere infine

richiesta la formazione di una lista assunta come base dell’elezione e sulla quale sono talvolta richiesti pareri preventivi.

Anche quando si tratta di organi composti da individui, gli Stati sono restii ad affidarne la nomina ad altri organi dell’ente,

cosìcchè si riservano di influire ugualmente sulla composizione, prevedendo una procedura di designazione sottoposta al

comune accordo dei governi.

Ad oggi è possibile poi individuare organi comuni a più organizzazioni (Trattato di Roma, istituisce la Corte di Giustizia ed il

Parlamento europeo, come organi comuni alle 3 Comunità), o creati nel contesto di una O.I., che svolgono funzioni anche per

altre organizzazioni.

Competenze ed attribuzioni, sono stabilite nell’atto istitutivo per quanto riguarda di organi opriginari, o nel provvedimento con

cui sono stati creati, per quanto riguarda gli organi derivati.

Quando si presentano conflitti di competenze, un criterio di risoluzione è quello gerarchico, o laddove non vi sia una gerarchia,

la prassi offre soluazioni diverse. Laddove, infine vi sia un organo con funzioni giurisdizionali, questo potrebbe risolvere il

conflitto di competenze, se questo non esiste, funzione analoga viene riconosciuta all’organo assembleare, che riunisce tutti gli

SM.

LA STRUTTURA TERNARIA DEGLI ENTI INTERNAZIONALI

Nella maggior parte dei casi è possibile individuare la presenza di almeno 3 organi principali, quindi si indica la struttura degli

enti come ternaria o tripartita.

All’esigenza che tutti gli SM possano partecipare, fa riscontro il primo dei 3 organi, ovvero l’organo assembleare, nel quale,

indistintamente, tutti gli Stati membri sono rappresentati.

Negli enti a tendenza universale, l’esigenza di dar vita ad un organo a composizione ristretta cui affidare funzioni essenzialmente

esecutive, porta alla nascita di un organo frequentemente denominato Consiglio, che si caratterizza per la composizione limitata

ad un numero ristretto di Stati e nell’attribuzione di funzioni esecutive o attuative delle linee di indirizzo generale deliberate

dall’assemblea. L’unico problema che si pone è di individuare i criteri per la sua composizione, nell’obiettivo di salvaguardare le

esigenze di funzionalità dell’ente e il principio di uguaglianza sovrana degli Stati, esigenza che non si pone nelle organizzazioni

chiuse, dove viene istituito il solo organo assembleare, che ha anche funzioni esecutive. Così ad esempio il Consiglio d’Europa

prevede nella sua struttura un organo, il Comitato dei Ministri degli SM che è allo stesso tempo assembleare ed esecutivo. 29

Infine, la terza esigenza è quella connessa alla creazione dell’ente in senso materiale e quindi di dotare ciascuna organizzazione

di un apparato burocratico. La risposta a tale necessità si ritrova nell’istituzione di un organo, generalmente a carattere

individuale e comunemente chiamato Segretario Generale o Direttore Generale, che è al tempo stesso capo del personale

dell’intera struttura burocratica e l’organo cui vengono attribuite altre funzioni che vanno dalla rappresentanza legale a taluni

poteri di iniziativa.

A questa struttura, si accompagna a volte la presenza di un rogano con funzioni giurisdizionali, per la soluzione delle

controversie tra agenti e funzionari e l’ente stesso (interno). Mentre le controversie tra SM all’interno dell’organizzazione

attengono generalmente alla violazione di norme dell’atto istitutivo e sono riconducibili al più generale contesto delle

controversie giuridiche internazionali, quindi la competenza spetta alla Corte Internazionale di Giustizia. Un organo

giurisdizionale ad hoc è stato invece costituito in quei pochi casi nei quali si è ritenuto che la peculiarità dell’ordinamento lo

rendesse indispensabile.

Quando si tratta di un ente regionale a composizione limitata, gli SM preferiscono dar vita ad un organo fra loro istituito, come

ad esempio la Corte di Giustizia Andina, la Corte di giustizia del Benelux, la Corte di giustizia dell’EFTA, la Corte di giustizia

dell’Organizzazione degli stati dell’America Centrale. Anche nell’ambito dell’Unione Africana è prevista l’istituzione di una Corte

di Giustizia competente a risolvere le controversie derivanti dall’interpretazione ed applicazione dell’Atto costitutivo, la cui

soluzione era invece demandata allo stesso organo assembleare.

L’ORGANO ASSEMBLEARE

Costituito da tutti gli SM, è generalmente indicato con i termini Assemblea Generale o Conferenza generale, mentre quando si

sovrappone a quello esecutivo, generalmente si usa Consiglio e Comitato dei Ministri.

In ordine alla specifica composizione dell’organo, nella maggior parte dei casi, gli Stati rimangono liberi di designare i loro

rappresentanti. In altri casi, invece, la qualifica del rappresentante è espressamente indicata, come ad esempio per le assemblee

o conferenze dei “Capi di Stato” o di governo e di quelle dei “Ministri” o “Governatori”.

In alcuni enti a prevalente competenza tecnica come l’OMM, l’organo assembleare, cioè il Congresso, deve essere composto dai

direttori dei servizi metereologici degli Stati. In questi casi, viene meno la discrezionalità dello Stato. In pochi casi, poi,

l’indicazione della qualifica del rappresentante è contenuta nella norma di riferimento; così ad esempio nel Consiglio

dell’Eumetsat, gli Stati sono rappresentati da due persone, di cui uno deve essere un delegato dal Servizio meteorologico

nazionale, mentre nella Conferenza generale OIL, uno dei due delegati deve essere donna, quando si discutono questioni di

lavoro femminile.

In altri casi limitati è previsto un organo assembleare che si possa riunire a diversi livelli, e con diversi poteri. Ad esempio l’OAS,

che prevede una conferenza interamericana, dispone anche che la stessa possa riunirsi a livello dei ministri degli affari esteri o

ambasciatori.

Se in qualche caso viene indicato un numero di membri delle delegazioni, ciò è dovuto a mere esigenze logistiche, perché la

delegazione dello SM possa essere riconosciuta come tale, le delegazioni invitate dai singoli paesi vengono preventivamente

notificate all’organo amministrativo.

Per verificare che le persone materialmente presenti alla riunione siano realmente quelle nominate per rappresentare lo Stato, è

d’uso istituire una commissione, generalmente chiamata Commissione per la verifica dei poteri, la quale verifica l’identità dei

presenti rispetto ai notificati. Le funzioni da questa svolte hanno dovuto affrontare problemi giuridici allorquando all’Assemblea

generale ONU, in concomitanza con fenomeni rivoluzionari o scissioni che hanno dato luogo all’instaurarsi di due governi nel

medesimo paese, si è dovuto decidere a quale riconoscere la legittimità a rappresentare lo SM.

L’atto costitutivo indica inoltre la periodicità con la quale si riunisce l’organo assembleare. Le sessioni ordinarie del medesimo

hanno luogo generalmente una volta l’anno, ma non mancano intervalli più lunghi (funzione intermittente). La durata delle

sessioni può essere stabilita nel regolamento o variare di volta in volta. In molti casi questo può riunirsi in sessione straordinaria.

Per la disciplina dei lavori e del funzionamento dell’organo assembleare, lo stesso, procede, fin dalla sua istituzione, ad elaborare

un regolamento interno, che integra le norme dello statuto e contiene in dettaglio la procedura per la nomina di un presidente e

vice presidenti, le disposizioni sulla predisposizione e l’adozione dell’ordine del giorno, la regolamentazione del diritto di parola,

la durata della sessione, il sistema di voto e delle maggioranze ed in genere tutto quanto è strumentale e necessario per l’attività

concreta dell’organo.

Nella maggior parte dei casi inoltra, l’assemblea si articola in diverse commissioni, ciascuna competente per determinate

materie (è ricorrente l’istituzione di una commissione per il bilancio), a seconda dell’avvitià dell’ente.

A prescindere dalla commissione per la verifica dei poteri, le altre commissioni non sono dotate di autonomia, non costituiscono

organi sussidiari all’assemblea, ma sono soltanto espressioni parziali dell’organo cui si riferiscono, in quanto destinate a

discutere soltanto alcuni dei punti all’ordine del giorno.

La natura dell’organo assembleare, come organo aperto a tutti gli SM, impone che anche le singole commissioni siano aperte.

Ciò obbliga lo Stato che intende essere rappresentato in ciascuna commissione, di poter contare su più delegati e gli Stati con 30

modeste risorse finanziarie a non essere rappresentati in tutte le commissioni o per tutta la durata delle sessioni.

I lavori delle commissioni si concludono generalmente con la proposta di provvedimenti, sottoposti all’assemblea plenaria

competente per statuto ad adottare gli atti.

Per quanto attiene alle competenze dell’organo assembleare, queste sono comunemente di carattere generale o in particolare

di indirizzo dell’attività dell’ente e degli organi; funzioni che attengono alla partecipazione degli Stati, procedure di adesione o

ammissione e gli eventuali provvedimenti di sospensione ed espulsione.

Per le stesse ragioni, all’organo spetta altresì, l’approvazione del bilancio, la decisione sull’eventuale scioglimento dell’ente e

spesso anche la nomina di altri organi.

Il meccanismo di voto muove al presupposto dell’uguaglianza di tutti gli SM e quindi la regola, generalmente seguita, è quella di

attribuire un voto per Stato. Il regolamento interno stabilisce altresì, un numero minimo delle presenze (quorum), per la validità

della seduta, nonché le varie ipotesi per la formazione della volontà (no unanimità).

La Conferenza generale del Lavoro

La Conferenza generale dell’OIL, fa eccezione; in funzione degli scopi dell’organizzazione, l’atto istitutivo prevede una particolare

composizione dell’organo, che si avvale della rappresentanza degli Stati, ma anche di quella delle categorie interessate:

lavoratori e datori di lavoro.

Ogni Stato è rappresentato da 4 delegati, di cui due sono espressione del governo, uno dei lavoratori ed uno dei datori di lavoro.

Ciascuno Stato provvede a determinare le procedure mediante le quali i due rappresentanti di categoria possono essere eletti.

Questa composizione tende a far si che già nell’organo assembleare possano essere fatti valere gli interessi delle singole

categorie coinvolte.

La nomina dei delegati del governo si realizza attraverso consuete procedure; altrettanto si potrebbe dire per i lavoratori, anche

se, in tal caso, tutto dipende dalla normativa interna che ne disciplina la nomina. Generalmente si tiene conto delle associazioni

di categoria ed in particolare dei sindacati.

Per la categoria dei datori di lavoro, la rappresentanza fu a suo tempo concepita nella costituzione dell’ente, nel presupposto

che in ciascuno Stato, vi fosse una categoria di datori di lavoro, autonomi rispetto a governo e lavoratori. Con l’avvento

dell’economia pubblica di taluni regimi comunisti e con la realizzazione del sistema dello Stato imprenditore, è venuta a

mancare, in questi paesi, una categoria autonoma; ciò ha determinato un problema di legittimità per le delegazioni di taluni

Stati.

In funzione di ciò, la Conferenza Generale del Lavoro, si differenzia altresì, dagli altri organi assembleari per l’attribuzione del

voto, e considerato che i 4 delegati potrebbero avere opinioni divergenti si è dovuto optare per la soluzione del voto individuale

(maggioranze).

Le Assemblee parlamentari

Queste non si identificano con le esigenze dell’organo assembleare, cioè la rappresentanza di tutti gli SM, sfuggono alla struttura

ternaria, e sono presenti in poche organizzazioni regionali, specialmente nel contesto europeo, dove si sono particolarmente

sviluppati e inserite in enti di integrazione come il Parlamento europeo.

Le origini di tali forme assembleari risalgono al primo dopoguerra ed alla riunione del Movimento federalista europeo, che

preconizzava un’Assemblea costituente europea; idea che diede vita all’Assemblea Consultiva del Consiglio d’Europa, ripresa

nella NATO e nella Comunità Europea (dapprima con l’assemblea comune CECA, poi l’Assemblea unica per le 3 comunità, oggi

con il Parlamento europeo). Recentemente sono state istituite 2 Assemblee Parlamentari nell’ambito di MERCOSUR e Unione

Africana.

L’anomali di tali assemblee risiede proprio nella loro composizione, per cui l’organo si presenta come rappresentativo dei

Parlamenti degli Stati (non degli Stati stessi). A tale organo, pertanto, non vengono attribuiti poteri generalmente appartenenti

agli Stati, ma solo consultivi e a volte di partecipazione agli atti complessi (l’Assemblea del C.d.E. deve pronunciarsi per

l’ammissione di nuovi Stati); oggi il Parlamento Europeo, oltre ad un ruolo determinante oper l’ammissione di nuovi Stati,

partecipa alla funzione normativa, insieme a Consiglio e Commissione.

La composizione parlamentare determina un problema di attribuzione del numero dei seggi, che in linea di principio,

dovrebbero essere commisurati alla popolazione di ciascuno SM, ma è frutto di una scelta politica e risultato di un compromesso

fra Stati.

L’ORGANO ESECUTIVO

L’organo esecutivo a composizione ristretta si ritrova in tutte le OO.II a tendenza universale, ma anche in alcune a tendenza

regionale. Il titolo più frequentemente utilizzato è Consiglio o Comitato, con specificazioni quali “di amministrazione” o

“esecutivo”. Generalmente esso è unico, ma nulla esclude che in ragione della molteplicità di funzioni ad esso attribuite, la

gestione possa essere ripartita tra più organi. Emblematico è il caso delle Nazioni Unite, il cui Statuto prevede il Consiglio di

Sicurezza per le questioni relative al mantenimento della pace ed alla sicurezza internazionale, un Consiglio Economico e Sociale 31

ed un Consiglio di Amministrazione fiduciaria, incaricato di sorvegliare la gestione dei territori affidati a taluni SM.

Tre consigli sono stati istituiti nella recente OMC e due nell’OAS. In altri casi poi il Consiglio assume diverse funzioni in ragione

della partecipazione, come ad esempio il Consiglio della CE che è composto dai Ministri degli SM, ma che si riunisce

periodicamente con la presenza dei Ministri competenti per materia, dando vita ad un Consiglio generale, uno agricolo, uno

economico e finanziario ecc.

Il problema fondamentale di quest’organo è quello della sua composizione; premesso che solo alcuni SM potranno farne parte, è

indispensabile che l’atto costitutivo contenga le relative norme, ai fini di rispettare funzionalità dell’ente e sovranità degli Stati.

Un primo elemento è l’indicazione del numero dei componenti che può essere predeterminato o individuabile. In pochi casi

infine, l’organo è aperto alla partecipazione di tutti gli SM.

Un successivo metodo è quello che prevede una composizione mista: una o più componenti dell’organo sono individuate in

ragione delle funzioni e degli obiettivi dell’ente, l’altra invece serve ad assicurare la possibilità che tutti gli altri SM ne possano

far parte.

Una prima conseguenza è il rapporto numerico che intercorre tra queste due categorie: se è equilibrato, altrettanto equilibrate

saranno le capacità decisionali dell’organo, se è a favore del primo gruppo, saranno privilegiate le esigenze funzionali, mentre

nel caso inverso sarà il principio di eguaglianza tra gli Stati a prevalere.

Quando l’equilibrio non può essere raggiunto attraverso un rapporto numerico fra le due o più componenti dell’organo, si

sopperisce operando sul sistema del voto.

In relazione alla componente dell’organo esecutivo, determinata per tener conto degli obiettivi e delle attività dell’ente, i criteri

variano da un ente all’altro. La scelta degli Stati che faranno parte di questa componente dell’organo, può essere indirettamente

indicata nello statuto, attraverso la previsione di precisi parametri, o gli stessi parametri possono costituire l’elemento per

individuare un gruppo di Stati, fra i quali scegliere, poi, quelli che effettivamente fanno parte dell’organo esecutivo.

Se i parametri richiesti sono di facile comprensione, la scelta dei componenti dell’organo, operata generalmente dall’assemblea,

è ampiamente condizionata e la discrezionalità, ridotta al minimo.

Nei casi nei quali la composizione è più articolata, vi sono più componenti dell’organo, predeterminati in funzione di specifici

requisiti. Così, ad esempio, dei 12 membri del Consiglio dei direttori esecutivi della BM, 5 sono i membri maggiori azionisti e 7

scelti fra tutti i membri dell’ente.

L’esigenza di un criterio di scelta che tenga conto di tutti i PM è generalmente indicata con l’espressione “tenendo conto di

un’equa ripartizione geografica”; criterio generalmente utilizzato per tutti quegli organi costituzionali, sussidiari, ad hoc ecc. che

hanno una composizione limitata e per i quali non vengono indicati requisiti o condizioni specifiche. Il principio dell’uguaglianza

tra Stati consente all’organo assembleare di scegliere i rimanenti componenti fra tutti gli SM. Anche in tal caso, numerosi testi

costituzionali aggiungono una indicazione che limita la scelta dell’assemblea ma è opportuna per mantenere l’equilibrio.

Per l’elezione dei membri del consiglio dell’UNESCO ad esempio, occorre anche tener conto della diversità culturale.

Trattandosi di un organo generalmente qualificato come esecutivo, i suoi compiti sono essenzialmente quelli di adottare

decisioni operative per l’attuazione dei programmi dell’ente. A volte esso ha competenze proprie e autonomia di decisione,

mentre a volte le sue decisioni devono essere convalidate dall’organo assembleare. In altri casi, infine, questo delega funzioni

specifiche al Consiglio e può ampliarne e restringerne la sfera di competenza.

IL SEGRETARIATO

È l’organo amministrativo, generalmente indicato come Segretario Generale o Direttore Generale (nella BM assume il titolo di

Presidente). Egli è normalmente nominato dall’organo assembleare eventualmente su designazione dell’esecutivo. Si tratta di un

organo individuale, posto a capo dell’amministrazione burocratica dell’ente, cui spetta la gestione del personale, compresa

l’adozione di tutti i provvedimenti relativi, riguardanti il loro status giuridico, le loro funzioni, nonché l’organizzazione dei vari

servizi ed uffici nei quali si articola l’amministrazione dell’ente.

Quale organo individuale, deve essere distinto dal Segretariato, che indica l’intero apparato burocratico e che è un organo

complesso.

Il Segretario Generale è spesso assistito da uno o più aggiunti o vice, ai quali può delegare specifiche funzioni. Esso assiste a tutte

le riunioni degli organi principali, pur senza diritto di voto, in molti casi predispone l’ordine del giorno e può convocare le

riunioni per ragioni di urgenza. Svolge un ruolo di tramite tra l’organizzazione e gli SM, è depositario degli atti internazionali

conclusi sotto gli auspici o per iniziativa dell’ente. Egli assume spesso rilevanti funzioni politiche e può incidere, in maniera

determinante, sull’indirizzo dell’ente (es. Segretario generale NU). Tale funzione manca nella Comunità Europea e le sue funzioni

sono svolte dalla Commissione (con il trattato di Amsterdam e Nizza è stato istituito un Segretario generale, collegato solo al

Consiglio della Comunità).

I TRIBUNALI AMMINISTRATIVI

Le origini 32

La presenza di organi giurisdizionali all’interno di OO.II. non è frequente. Da una parte lo sviluppo di tale funzione segue lo

sviluppo degli enti ed è presente in quelli maggiormente istituzionalizzati, dall’altra, la natura delle controversie (contenuto e

soggetti) induce le organizzazioni ad attribuire competenza ad organi giurisdizionali preesistenti.

L’istituzione di tali organi è stata ritenuta necessaria giacchè le controversie relative al rapporto di lavoro e di servizio fra i

funzionari e gli enti sono state sempre escluse dalla competenza dei tribunali degli SM. Tali organi, detti comunemente Tribunali

Amministrativi, sono giurisdizioni speciali istituite nell’ambito di talune organizzazioni per dirimere le controversie che possono

sorgere tra l’ente e i suoi funzionari.

Sono creasti e funzionano al di fuori dell’ambito dello Stato e sono totalmente indipendenti da ogni sistema giuridico nazionale

nella loro costituzione e nel diritto che essi applicano. Tali giurisdizioni sono comunemente qualificate come internazionali, pur

avvertendosi la diversità esistente fra i tribunali competenti a giudicare le controversie fra Stati e questi, amministrativi, istituiti

per dirimere controversie nascenti fra enti internazionali ed individui.

La creazione dell’organo giurisdizionale è stabilita generalmente da una Risoluzione dell’Assemblea dell’organizzazione o in

qualche caso è già presente nell’atto costitutivo. Tali organi giudiziari assumono la denominazione di tribunale amministrativo o

Commissione di ricorso.

L’istituzione

Già nella S.d.N. (1925) si iniziò uno studio preparatorio per la creazione di una eventuale istanza alla quale il personale della

Società avrebbe potuto far appello per la tutela dei propri diritti ed interessi. Il Tribunale funzionò fino alla liquidazione della

Società delle Nazioni nel 1946.

In seguito, nell’intento di mantenere una giurisdizione amministrativa per i funzionari dell’Ufficio Internazionale del Lavoro,

l’Assemblea procedette alla sua trasformazione nel Tribunale amministrativo dell’OIL (TAOIT).

Successivamente, la Conferenza internazionale del lavoro doveva confermarne lo Statuto e apporvi emendamenti in vista di

estendere la sua competenza anche ai funzionari di quelle altre istituzioni specializzate Onu che lo avessero previsto mediante

apposito accordo.

Con la Risoluzione del 1949 n. 351, venne creato il TANU (Tribunale amministrativo NU).

Contrasti fra il Governo USA e il Segretariato dell’ONU, ne determinarono una prima riforma e successivamente un parere della

Corte Internazionale di Giustizia sugli effetti delle sentenze pronunciate.

Analogamente, l’OECE prevedeva la costituzione di un organismo giurisdizionale competente a dirimere le controversie relative

ai propri funzionari. In seguito, anche l’Istituzione per l’unificazione di un diritto privato, provvedeva alla costituzione di un

proprio Tribunale amministrativo. Una Commissione di ricorso veniva poi prevista nell’ambito dell’UE occidentale, una

Commissione di arbitrato nell’ambito del C.d.E. ed un Tribunale di arbitrato del CERN.

Nell’ambito delle Comunità Europee, infine, l’istituzione della Corte di giustizia della CECA, tramutata poi in organo comune

delle Comunità, consentiva di attribuire a tale Corte la competenza a dirimere le controversie relative ai rapporti con i

funzionari. Successivamente l’istituzione del Tribunale di primo grado ha attribuito a quest’ultimo la specifica competenza in

materia di rapporti di lavoro.

Negli anni ’80 viene istituito anche il Tribunale per BM, IDA e SFI; successivamente hanno istituito propri Tribunali anche FMI e

OSA. Organizzazioni regionali, quali NATO, ESA e UEO hanno istituito commissioni di ricorso con funzioni analoghe, la cui

composizione varia da una organizzazione all’altra, così come le modalità della nomina dei giudici e del presidente del Tribunale,

anche se il metodo più comune è l’elezione da parte dell’organo deliberativo dell’organizzazione. Anche per quanto riguarda la

loro qualifica, gli atti istitutivi presentano differenze (limiti all’organo che deve nominarli, requisiti per membri, personalità

particolarmente competenti).

GLI ORGANI DEL CONTROLLO FINANZIARIO

Ogni ente, per poter agire, deve disporre di un proprio bilancio, generalmente alimentato dal contributo degli SM ed è quindi

opportuno che venga istituito un organo di controllo per verificare la regolarità delle spese.

Esiste una stretta correlazione tra le funzioni di controllo devolute all’organo ed i caratteri distintivi di quest’ultimo. Da ciò deriva

la necessità di una fondamentale scelta fra gli organi che esercitano anche altre attività e quelli istituiti appositamente. Da una

parte, se non si realizza pienamente l’adattamento degli organi alla funzione, se ne rischia la paralisi, dall’altra, questo

fenomeno, è spesso utilizzato per manipolare il controllo.

Per quanto riguarda il sistema della nomina, esso è strettamente legato alla composizione. Possiamo avere un organo composto

da membri designati dagli SM o all’estremo opposto, un organo composto di soli tecnici indipendenti.

Si può constatare una netta tendenza allo sviluppo degli organi indipendenti, che determina come conseguenza, una

depoliticizzazione del controllo, riscontrabile del metodo di designazione, nella sua composizione e nel suo funzionamento.

L’istituzione di tali organi, può essere prevista nell’atto istitutivo, ma difficilmente è disciplinata nei dettagli. Nel trattato

istitutivo CECA, ad esempio, era prevista la Commissione dei Presidenti, composta da Presidenti della Corte, dell’Alta Autorità,

dell’Assemblea e del Consiglio, con poteri di controllo preventivo limitatamente all’approvazione del bilancio. In altri casi invece, 33

quando l’accordo istitutivo non contiene alcun riferimento, sono i regolamenti interni che prevedono la costituzione e le funzioni

dell’organo di controllo.

La denominazione di tali organi, varia a seconda delle diverse organizzazioni (Commissione di controllo finanziario, Commissione

delle finanze e del bilancio, Commissione di controllo). La loro composizione può essere a numero predeterminato o variabile,

ma normalmente sempre limitato. La maggior parte di tali organi risulta composta da individui, i quali devono possedere

determinati requisiti e competenze.

Non sempre la scelta dei componenti dipende da una nomina, perché sussistono casi nei quali le disposizioni regolamentari

prevedono la partecipazione di altri organi dell’ente e di determinati rappresentanti. La nomina di tali commissioni è

normalmente devoluta all’organo assembleare, che decide a maggioranza (OIL, FAO). In altri casi invece, la nomina è riservata

all’organo esecutivo che decide all’unanimità (Comitato del bilancio del Consiglio d’Europa designato dal Comitato dei Ministri).

La durata in carica dei componenti di tali organi, varia generalmente da 1 a 5 anni. Essi si riuniscono una o più volte l’anno, in

ragione anche della loro composizione e della complessità delle loro funzioni.

Il sistema di formazione della volontà degli organi, non sempre viene precisato dalle norme che li istituiscono: spesso sono loro

applicabili i criteri della maggioranza semplice. Non mancano tuttavia casi che richiedono la maggioranza qualificata e

l’unanimità.

Il controllo finanziario delle entrate e delle spese dell’ente sono generalmente espletate sulla base delle disposizioni contenute

nel regolamento finanziario dell’ente e di un apposito regolamento interno. Nella maggior parte dei casi si tratta di un controllo

che rientra nella categoria della legittimità e solo raramente da luogo ad indagini di merito.

Infine, nell’assolvere i loro compiti, tali organi godono spesso di ampi poteri; infatti, il controllo si effettua a posteriori e su

documenti e non mancano le ipotesi di informazioni richieste direttamente agli organi e ipotesi di ispezioni sul posto.

GLI ORGANI SUSSIDIARI

Tutte le OO.II. si avvalgono di organi sussidiari, necessari allo svolgimento delle attività istituzionali, i quali svolgono

generalmente lavoro di studio e preparatorio delle decisioni di maggior rilievo, che dovranno poi essere sottoposte all’organo

assembleare o a quello esecutivo. Essi si indicano spesso con il termine commissione, comitato, comitato ad hoc,

sottocommissione ecc.. Si tratta di organi che possono avere carattere di permanenza o temporaneo, se costituiti per un’attività

specifica e successivamente sciolti, quando l’obiettivo è stato raggiunto.

La varietà delle soluzioni adottate, permette di individuare organi sussidiari composti da Stati o individui, aperti a tutti gli SM o

limitati ed infine organi individuali (es. Mediatore per problemi relativi a Cipro, Palestina ecc).

Tali organi sono nominati dall’organo principale, che ne ha la competenza, ed ogni qual volta ne ravvisa la necessità.

L’attività che svolgono opera all’interno dell’ente e nei limiti del mandato loro attribuito dall’organo che li ha istituiti. Le funzioni

possono essere le più diverse (studio approfondito su una tematica specifica, elaborazione del testo che dovrà poi essere

adottato ecc). in ragione dei compiti, la composizione si avvale spesso di esperti e giuristi. Altre funzioni attengono alla soluzione

pacifica della controversie, conciliazione, mediazione o arbitrato.

Infine, alcuni organi sussidiari sono stati strutturati in modo assai complesso da apparire come altre OO.II., come nel caso di

UNICEF e UNICTRAL.

CAP 6 L’ORDINAMENTO DELLE OO.II

GLI ORDINAMENTI DEI SOGGETTI DELLA COMUNITA’ INTERNAZIONALE

un ordinamento giuridico è l’insieme delle norme organizzate allo scopo di regolare e disciplinare i diversi aspetti della comunità

di cui si tratta.

All’interno delle OO.II. esso disciplina anche i rapporti con i funzionari, il loro status, diritti ed obblighi, individua gli organi

competenti a rappresentare l’ente nell’ambito internazionale e le modalità di relazioni con gli altri enti e soggetti nella comunità

internazionale.

L’ordinamento interno di una O.I. è composto anzitutto dal trattato istitutivo, che costituisce la norma fondamentale, la

costituzione sulla quale si fonda tutta la struttura ed il funzionamento dell’ente stesso, quindi gli atti emanati in applicazione di

questo, voli essenzialmente a regolare il funzionamento interno dei singoli organi, ed infine, gli atti adottati sotto forma di

decisioni, risoluzioni o altre tipologie, da parte dei singoli organi a ciò abilitati.

Nell’ordinamento della comunità internazionale operano gli Stati, i quali sono certamente portatori di un proprio ordinamento

giuridico, che non derivano la propria giuridicità dall’ordinamento internazionale, ma la desumono dal fatto stesso dell’esistenza

dello Stato. Questi sono pertanto originari, indipendenti ed autonomi, nei confronti dell’ordinamento internazionale.

L’ORDINAMENTO DELLE OO.II.

Le prime considerazioni a favore di un ordinamento proprio delle OO.II. sono state sviluppate muovendo dalle esigenze delle

relazioni fra ente e suoi funzionari. Dovendosi fare riferimento ad un sistema di diritto per risolvere le controversie fra questi, si

è ritenuto che tali norme dovessero essere poste dall’ente stesso. Quindi il rapporto tra funzionario ed ente, sfugge 34

dall’ordinamento interno dello Stato.

Dalla prima affermazione della Corte d’Appello di Roma e della Cassazione italiana, per arrivare poi alle reiterate affermazioni

del Tribunale amministrativo delle NU e della Corte Internazionale di Giustizia, tutte le giurisdizioni adite hanno concordemente

ammesso e riconosciuto l’esistenza di un ordinamento giuridico delle OO.II.

Autonomia ed originalità dell’ordinamento

Secondo una prima tesi, muovendo dalla considerazione che ogni O.I. trae origine da un accordo fra Stati, si è ritenuto che tutte

le norme successivamente emanate avessero comunque natura di norme convenzionali. Altri autori, per contro, rilevando che gli

atti interni delle OO.II. sono adottati unilateralmente dagli organi della medesima e non obbediscono ad alcuna norma o

principio sul diritto dei trattati, , hanno difficoltà ad ammettere che si tratti pur sempre di diritto internazionale tradizionale; si

propongono così ulteriori distinzioni, ma si continua a sostenere che tale diritto, trovando origine da un accordo, non può

generare se non altre norme di diritto internazionale, seppur particolare.

Successivamente si sviluppa una tesi diametralmente opposta, tendente ad affermare la piena autonomia dell’ordinamento

delle OO.II.. La giuridicità ed i caratteri particolari del medesimo, vengono desunti dall’esistenza dell’ente sociale in cui

l’organizzazione si concreta. In tal senso l’ordinamento avrebbe carattere originario ed autonomo rispetto all’ordinamento degli

Stati e all’ordinamento internazionale, nei cui confronti assume carattere di originarietà perché le norme dell’atto di unione

presuppongono la creazione dell’ente e dell’ordinamento giuridico ma l’efficacia obbligatoria delle norme di questo si riconduce

all’esistenza materiale dell’ente e non alle norme internazionali che ne hanno predisposto la formazione.

L’accordo istitutivo di un ente internazionale, riveste la natura di costituzione per l’ente; tale carattere costitutivo deriva anche

da elementi successivi alla vita dell’accordo stesso.

Se fossimo di fronte ad un accordo internazionale di tipo classico, l’interpretazione del medesimo dovrebbe seguire i criteri

generali d’interpretazione dei trattati. Viceversa molti statuti di enti internazionali ne attribuiscono l’interpretazione ad organi

interni, realizzando un meccanismo che sfugge alle regole del diritto internazionale. Inoltre se ci trovassimo di fronte ad un

accordo internazionale di tipo classico, le sue modifiche dovrebbero essere adottate secondo le norme consuete e l’accettazione

unanime degli SM, invece molte OO.II. prevedono meccanismi di emendamenti realizzabili senza unanimità.

Sempre a favore della tesi dell’autonomia si è sostenuto che se fossimo nel contesto dell’ordinamento internazionale, tutti i

principi del medesimo dovrebbero trovare applicazione, mentre la Corte di Giustizia ha ribadito l’inapplicabilità del principio

dato che il trattato non si limita a creare obblighi giuridici fra i diversi soggetti ai quali si applica, ma ha costituito un ordine

giuridico nuovo che ne regola poteri ed obblighi.

L’autonomia e l’originarietà trovano ulteriore riscontro nella circostanza che , al di la dei singoli poteri attribuiti all’O.I. dalle sue

norme istitutive, la prassi ha riconosciuto l’esistenza di poteri impliciti, laddove questi siano ritenuti necessari per l’assolvimento

dei compiti e delle finalità dell’ente e tali poteri non possono derivare dall’ordinamento internazionale.

Natura dell’ordinamento

Muovendo dal presupposto che nella comunità internazionale operano una molteplicità di soggetti di cui la maggior parte sono

enti politici territoriali (Stati), altri sono enti non territoriali ed altri ancora organizzazioni internazionali, si è sostenuto che

ciascuno di essi è portatore di un proprio ordinamento con natura analoga fra essi. Ma se la maggior parte degli enti, ed

essenzialmente gli Stati, e con essi anche altri soggetti non territoriali, sono costituiti da una comunità di persone fisiche o

giuridiche di diritto interno, l’O.I. si caratterizza, invece, per essere una comunità composta da soggetti pubblici quali gli Stati ed

eventualmente altre OO.II..

L’ordinamento di Stati ed enti non territoriali oltre a comprendere norme di organizzazione e funzionamento, che ciascun ente

deve comunque possedere, si caratterizzano per le norme volte a disciplinare i rapporti fra soggetti dell’ordinamento stesso,

categorie queste, costituite essenzialmente da persone fisiche. Nell’ordinamento dell’O.I., invece, la presenza di queste

categorie di norme che si aggiunge a quelle consuete di organizzazione e funzionamento, si caratterizza per regolare i rapporti

fra i soggetti dell’ordinamento medesimo, costituiti essenzialmente dagli SM, ma anche dagli organi dell’ente.

La diversità dei soggetti destinatari delle norme, incide sulla natura delle stesse e permette quindi un’ulteriore differenziazione

fra l’ordinamento delle OO.II. e quello di ogni altro soggetto della comunità internazionale. L’ordinamento dell’organizzazione

internazionale, costituisce una terza dimensione del diritto che si inserisce a metà strada in quanto sistema di norme che

disciplina rapporti differenziati in rodine alla destinatarietà dei soggetti, dal momento che regola i rapporti fra Stati all’interno

dell’organizzazione, i rapporti fra individui aventi uno status particolare e i rapporti fra organi. Siamo di fronte ad una terza

dimensione del diritto che si avvale dei modelli del diritto statuale e della comunità internazionale, ma che si ricostruisce in una

unicità ed autonomia di sistema all’interno di ciascuna organizzaizone internazionale.

GLI ATTI DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

DELIMITAZIONE DELLA NOZIONE

L’esercizio dei poteri conferiti alle OO.II. si concreta in attività materiali realizzate direttamente dall’ente o dagli SM in

esecuzione di atti da questo adottati. Ogni attività presuppone quindi l’emanazione di atti giuridici del tipo previsto 35

dall’ordinamento stesso, per le attività interne e quelle esterne.

L’atto giuridico in senso stretto, deve essere inteso come una manifestazione di volontà contenuta in un testo scritto, previsto

dall’ordinamento dell’ente o dall’ordinamento internazionale, nel quale vengono poste delle regole di condotta che possono

essere rivolte alla generalità dei membri o a taluni soggetti. Gli atti giuridici delle OO.II. rispetto a quelli di diritto internazionale,

derivano la loro giuridicità da una norma attributiva della competenza, ricavabile dallo statuto. Da questi, vanno distinti quegli

atti che non sono elaborati ed adottati nel contesto dell’ordinamento interno dell’ente, ma alla cui formazione l’ente concorre

unitamente ad altri soggetti. La prima categoria è quella degli accordi, convenzioni, trattati ed altri atti nei quali l’O.I. si pone

come soggetto contraente dell’accordo, sia questo bilaterale o multilaterale. Tali atti non possono essere classificati “atti

dell’organizzazione”, in quanto tipici dell’ordinamento internazionale, di cui l’O.I. prende parte.

Esiste altresì una categoria di accordi e convenzioni multilaterali che, pur obbedendo alle norme generali del diritto

internazionale, costituiscono una delle modalità mediante la quale l’organizzazione persegue i suoi scopi. Rientrano in questa

categoria le convenzioni concluse fra gli SM dell’organizzazione ed elaborate in seno alla stessa; l’esempio più rilevante è

costituito dalle convenzioni internazionali del lavoro che disciplinano i diversi aspetti dell’attività di lavoro e tendono a stabilire

condizioni minime di protezione applicabili in tutti gli SM. Queste convenzioni sono concluse fra gli SM. L’organizzazione nel cui

ambito si situano, pur provvedendo a tutte le fasi dell’elaborazione e del negoziato fino all’adozione del testo, non è parte

dell’accordo. Gli atti unilaterali dell’ente sono i più interessanti perché l’atto è imputabile all’organizzazione, come soggetto

internazionale e non ai suoi SM.

LE DIVERSE TIPOLOGIE DI ATTI

In funzione della natura dell’etto, in una prima categoria si possono includere i cosidetti atti normativi che hanno per effetto di

introdurre, modificare, integrare o estinguere norme che si indirizzano ad una pluralità di destinatari, quali gli atti relativi allo

statuto che ne integrano o modificano le norme, e quelle che disciplinano il funzionamento dei singoli organi, quali i regolamenti

interni. In molte OO.II. gli organi principali si vedono attribuito il potere di creare organi sussidiari, attraverso atti nei quali si

stabilisce l’istituzione, la competenza, la sede, i mezzi materiali, le risorse degli organi istituiti.

Nell’ambito dei regolamenti che appartengono a questa categoria, si suole distinguere tra regolamenti interni dei singoli organi,

che disciplinano il loro funzionamento interno, ed i regolamenti di organizzazione, che ne riguardano il funzionamento globale.

Una seconda categoria è quella degli atti che possono essere qualificati amministrativi, mediante i quali vengono presi

provvedimenti nei confronti dei destinatari, in specie assunzioni, revoche, licenziamenti e provvedimenti disciplinari. Alla stessa

categoria appartengono gli atti di approvazione del bilancio o di stanziamento di fondi, gli atti che attengono alla qualità di

membro (espulsione, sospensione, ammissione e riammissione). Più raramente, poi, si possono avere atti di natura giudiziaria

quando gli organi hanno capacità di emettere decisioni, sentenze ed atti analoghi.

In funzione degli organi dai quali emanano, si distinguono gli atti semplici, emanati da un solo organo, dagli atti composti, nei

quali l’adozione è il concorso di una pluralità di organi.

Un’ulteriore distinzione, in funzione degli effetti dell’atto, e quindi della sua natura di atto obbligatorio vincolante o meno, non è

ipotizzabile.

Fra le categorie di atti cui natura ed effetti devono essere valutati caso per caso, i termini più ricorrenti sono : risoluzione,

decisione e raccomandazione.

Agli atti tipici si aggiungono poi, una molteplicità di atti atipici, relativi a ciascuna organizzazione (piani e programmi d’azione).

I REGOLAMENTI INTERNI

Tutte le norme occorrenti al funzionamento dell’ente, si trovano nei regolamenti, che disciplinano, ad esempio, i rapporti

finanziari o i rapporti con i funzionari e gli agenti, nonché i regolamenti interni dei singoli organi che disciplinano le modalità di

funzionamento dei medesimi.

Le regole delle OO.II. attribuiscono in maniera espressa o implicita un potere normativo interno destinato a regolarne il

funzionamento adattandolo all’evoluzione dell’attività. Destinatari di queste sono lo stesso ente con i suoi organi, i soggetti del

proprio ordinamento interno ed in particolare geli SM ed eventualmente le persone fisiche nella qualità di funzionari, agenti,

organi ecc. Attraverso tali norme, l’organizzazione stabilisce la competenza e le funzioni dei propri organi, i procedimenti da

seguire nelle relazioni reciproche ed indica quali siano gli organi competenti per rappresentarla nella comunità internazionale.

Queste norme sono utilizzate anche per stabilire diritti ed obblighi dei suoi funzionari ed agenti nel contesto giuridico di una

funzione pubblica internazionale.

La natura obbligatoria di tali regolamenti si evince dallo statuto e dall’ordinamento stesso dell’ente.

Tali norme si riferiscono essenzialmente ai singoli organi ai quali viene riconosciuto il potere di dotarsi di regolamenti interni.

Nell’ambito di tale gruppo di norme, occorre menzionare talune risoluzioni che hanno il potere di modificare, con effetto

obbligatorio per i suoi SM, le norme di base del suo funzionamento, così come previsto negli atti costitutivi attraverso il

procedimento di modifica degli stessi. L’attività normativa interna di un’O.I., infine, può manifestarsi anche attraverso atti che

non sono in principio vincolanti, categoria in cui si possono ricondurre le raccomandazioni ed i pareri manifestati da un organo 36

ad un altro della stessa organizzazione di propria iniziativa o su richiesta.

LE RISOLUZIONI

A prescindere dai casi nei quali l’organizzazione si vede riconoscere un potere normativo, in tutti gli altri casi essa interviene

attraverso atti con i quali tende ad indurre gli Stati a mantenere un determinato comportamento. Questi atti sono spesso

indicati con il termine risoluzione.

L’atto può avere titolo specifico, quale ad esempio decisione, norme e pratiche raccomandate, raccomandazione e così via.

Mediante una risoluzione si può creare un organo sussidiario, si può adottare un atto di organizzazione interna, un atto di

rilevanza esterna o anche un atto interorganico, si può raccomandare un certo comportamento; altre volte, poi, le risoluzione

tendono alla sistemazione di principi generali di diritto o a consolidare consuetudini internazionali.

Fra le risoluzioni relative al funzionamento interno, si possono distinguere anzitutto le risoluzioni che un organo rivolge ad un

altro chiedendogli di assumere iniziative o svolgere un’azione. In tal caso il valore obbligatorio dell’atto dipenderà da due fattori:

- Posizione gerarchica dell’organo che l’ha adottata

- Competenza per rivolgerla.

Per contro, quando si tratta di organi posti su un piano di parità, non è ipotizzabile che la risoluzione così concepita possa avere

effetti obbligatori, caso ad esempio dell’Assemblea generale e del Consiglio di sicurezza delle NU poste su un piano di

eguaglianza.

La maggior parte delle risoluzioni non producono effetti giuridici obbligatori ma contengono soltanto raccomandazioni di seguire

una condotta determinata o un mero invito o esortazione. Tuttavia, tali risoluzioni, in particolare quelle adottate nell’ambito

delle organizzazioni a tendenza universale, possono assumere un ruolo determinante o costituire un elemento importante per

altri processi di produzione normativa internazionale, in particolare per i trattati multilaterali e per la formazione di

consuetudini.

Tali atti possono, inoltre, avere valore di codificazione o di cristallizzazione di una consuetudine o ancora essere all’origine di una

nuova consuetudine.

La codificazione ( trascrizione in testo di regole e principi consuetudinari) è un atto rilevante perché apporta precisazioni al

contenuto della norma non scritta e vale altresì come elemento di prova della consuetudine stessa. Si parla, poi, di

cristallizzazione, quando non esiste una norma consuetudinaria preesistente.

Quando invece l’atto vuole essere il punto di partenza per una nuova norma di diritto consuetudinario, il procedimento è

certamente diverso; il voto è espresso in una raccomandazione e non ha di per se alcun valore giuridico; tuttavia, se, in seguito,

gli Stati si conformano al contenuto, si può allora ritenere che sia posta la base per una nuova norma consuetudinaria.

Le risoluzioni ONU, possono talvolta avere valore normativo e in alcune circostanze, fornire prove importanti per stabilire

l’esistenza di una norma o l’emergere della opinio iuris. Si è detto altresì che l’obbligo di conformarsi alla raccomandazione

derivi anche dalla buona fede, per tanto, qualora lo Stato non intenda conformarsi all’atto, dovrebbe spiegare il motivo del suo

comportamento.

LE DICHIARAZIONI

Alcune risoluzioni hanno poi un particolare significato quando pongono dichiarazioni di principio e vengono inquadrate nel

cosiddetto soft law. La tendenza dell’Assemblea dell’ONU è iniziata con la Dichiarazione Universale del 1948 e successivamente

consolidata nel corso degli anni. Mediante una dichiarazione, l’organo afferma il valore di certi principi, riconosce l’esistenza di

una situazione particolare ed indica all’organizzazione, agli SM o anche a terzi, un determinato programma di condotta nel

rispetto di questi.

Le dichiarazioni possono essere ripetitive di consuetudini internazionali preesistenti o costituire la base per il nascere di nuove

consuetudini. Analogamente possono essere il presupposto per successive convenzioni, come la Dichiarazione sui diritti del

fanciullo, sull’indipendenza ai popoli coloniali, la Dichiarazione di Rio su ambiente e sviluppo ecc.

Il fatto che esse in linea generale non siano obbligatorie, non toglie che l’obbligatorietà possa derivare da altre fonti, come le

norme di diritto internazionale generale. L’approvazione da parte di un gran numero di Stati di una dichiarazione, che codifica

una consuetudine, ha come diretta conseguenza l’accettazione di questa.

Una seconda fonte da cui può scaturire l’obbligatorietà, sono i principi generali di diritto; l’adozione della dichiarazione

costituisce il riconoscimento del principio.

Un’altra ipotesi dalla quale può derivare l’efficacia vincolante delle dichiarazioni è il potere dio un dato organo di

un’organizzazione, di specificare ulteriormente gli obblighi derivanti dallo Statuto; quasi tutti gli atti contengono nozioni e

concetti, che per essere messi in pratica, necessitano di particolari chiarimenti, che possono essere forniti tramite dichiarazioni

interpretative. Tali atti sono solitamente considerati come interpretazioni vincolanti di norme esistenti; dichiarazioni di questo

tipo, non producono diritto, ma ne chiariscono la portata.

LE DECISIONI

Il potere normativo interno dell’organizzazione acquista natura legislativa o quasi legislativa con le decisioni, soprattutto nel 37

presupposto che queste siano state adottate a maggioranza qualificata o assoluta ed obblighino tutti gli Stati. Fano eccezione le

decisioni adottate secondo la procedura “opting out”, mediante la quale gli Stati hanno il diritto di non accettare la decisione o

formulare riserve, senza che ciò faccia perdere la natura obbligatoria dell’atto per gli altri Stati.

Gli atti giuridici obbligatori non hanno sempre medesime funzioni, esistono ad esempio, decisioni individuali che riguardano un

determinato gruppo di destinatari ben definiti (caso di talune decisioni del FMI o del Consiglio di Sicurezza o della Comunità

Europea), categoria cui appartengono anche le decisioni che impongono una sanzione.

Esistono anche decisioni di carattere generale che si differenziano proprio per il tipo di obblighi che impongono, come nel caso

delle decisioni dalle quali scaturiscono obblighi di risultato, lasciando agli Stati la forma ed i mezzi per realizzarli.

La soluzione ottimale per dare all’ente la capacità di perseguire i suoi scopi, sarebbe quella di dotarlo di poteri atti ad emanare

norme obbligatorie nei confronti dei suoi membri. Purtroppo nella prassi non si riscontrano organizzazioni con potere normativo

così rilevante. Ad eccezione della Comunità Europea.

Nell’ambito ONU le decisioni di maggior rilievo sono quelle che ripartiscono le spese dell’organizzazione, le decisioni del C.d.S.

circa le misure non implicanti l’uso della forza o quelle sulla mancata esecuzione delle sentenze della Corte. Una menzione

particolare meritano le decisioni del Consiglio di Sicurezza; l’art.25 dello Statuto dispone che i membri ONU convengono di

accettarle e realizzarle.

Di carattere obbligatorio si parla anche per quelle decisioni che danno luogo ad attività immediatamente operative, quale

l’intervento di forze armate, un intervento umanitario o disposizioni analoghe. In questo caso, tuttavia, la decisione può non

essere considerata obbligatoria per gli Stati non coinvolti nelle operazioni; l’obbligatorietà si applica semmai all’incidenza

finanziaria.

Anche l’OAS può emettere decisioni vincolanti in merito al mantenimento della pace e sicurezza internazionali, come pure l’UEO

nel campo del controllo degli armamenti e la NATO.

LE RACCOMANDAZIONI

Le raccomandazioni sono atti che contengono un invito diretto ai destinatari perché adottino un comportamento determinato.

Esse possono essere dirette ai membri ed ai non membri, agli organi o ad altra organizzazione.

La regola generale è nel senso della non obbligatorietà della raccomandazione. Nei confronti degli SM questa non si trasforma in

obbligo giuridico se non dopo l’eventuale accettazione espressa o tacita. Gli Stati sono quindi liberi di rifiutarla, anche se lo

faranno con estrema prudenza se l’atto ha ottenuto la maggioranza degli altri, ed è così che le raccomandazioni si possono

trasformare in un efficace mezzo di pressione.

La prassi internazionale non ha elaborato a tutt’oggi un concetto generale ed una forma specifica di raccomandazioni. Essa può

essere obbligatoria o meno, a volte può acquisire questo carattere tramite l’accettazione degli Stati, come ad esempio l’allegato

del Trattato di pace con l’Italia del 1947, che precisava che qualora Unione sovietica, GB, USA e Francia non si fossero accordati

entro un termine per la sorte dei possedimenti italiani in Africa, la questione sarebbe stata sottoposta all’Assemblea generale

ONU per una raccomandazione che le 4 potenze avrebbero dovuto accettare ed eseguire. Quindi la raccomandazione adottata

in relazione a Libia e Somalia, divenne obbligatoria.

Al di fuori di queste caratteristiche generali, esistono casi specifici nei quali il trattato impone agli SM obbligazioni determinate

rispetto alle raccomandazioni. Ciò si verifica ad esempio per quelle raccomandazioni che prevedono periodicamente un rapporto

per valutare se l’oggetto della stessa è stato recepito dallo Stato ed eventualmente quali sono le difficoltà.

Dalla raccomandazione nasce l’obbligo per gli Stati di sottoporre l’atto alle autorità competenti, affinchè queste decidano se

emanare o meno le norme destinate ad attuarle nonché l’obbligo di comunicare all’organizzazione lo stato della legislazione

interna e della prassi relativa alle questioni che hanno formato oggetto di raccomandazione.

Alle raccomandazioni viene ricondotta una limitata efficacia giuridica consistente nel cosiddetto effetto di liceità, nel senso cioè

di ritenere legittimi i comportamenti assunti in conformità con la raccomandazione e quindi di invertire, semmai, l’onere della

prova.

Le raccomandazioni, inoltre, anche se prive di effetti giuridici vincolanti, hanno una notevole forza morale, in quanto richiamano

l’attenzione degli Stati e dell’opinione pubblica su una determinata situazione e pongono quindi in moto, in relazione ad essa,

forze sociali e politiche notevoli.

Esse, infine, hanno un considerevole valore politico anche perché obbligano gli Stati a prendere posizione con il loro voto o

comportamento.

LA FORMAZIONE DELLA VOLONTA’

LA FORMAZIONE DELLA VOLONTA’ DELL’ENTE E DEI SINGOLI ORGANI

In tema di formazione della volontà nell’ambito degli enti internazionali, occorre anzitutto distinguere tra i procedimenti che

presiedono alla formazione della volontà dell’ente, da quelli che presiedono alla formazione della volontà di un organo di 38

questo.

Ad esempio, nel caso del procedimento per l’adozione di un atto, può esse richiesto l’intervento di un primo organo competente

a formulare la proposta, quindi quello di uno o più organi che esprimono un parere ed infine, l’intervento di un terzo organo, a

carattere decisionale, che adotta l’atto. Ciascuno di questi dovrà porre in essere i procedimenti previsti per manifestare la

volontà.

La volontà dell’ente, per contro, sarà il risultato del procedimento complesso nel quale intervengono le volontà singolarmente

manifestate dagli organi.

In altri casi poi, la volontà dell’ente può essere manifestata da un singolo organo; una risoluzione del Consiglio di Sicurezza o

dell’Assemblea generale ONU, manifesta non soltanto la volontà dell’organo, ma anche quella dell’ente.

Viceversa, un regolamento della CE, nel quale si concreta la volontà dell’ente internazionale, è frutto, generalmente,

dell’intervento di 3 diversi momenti della formazione della volontà : proposta della Commissione, parere del Parlamento

europeo e decisione del Consiglio.

IL PRINCIPIO DELL’UNANIMITA’

Le OO.II. riposano su due principi fondamentali:

- Uguaglianza degli Stati

- Volontarietà

Che conducono a rilevare come la procedura base per la formazione della volontà debba essere l’unanimità. Richiedendosi

l’unanimità dei consensi si soddisfano i due principi, giacchè ogni decisione unanime esclude di per sé che uno stato possa

essere assoggettato ad un atto alla cui adozione non ha positivamente contribuito. È evidente, però, che questa regola, rischia di

paralizzare qualunque azione voglia essere intrapresa, rischio tanto più frequente quanto è più ampia la partecipazione degli

Stati. Quindi la regola dell’unanimità resta solo nelle organizzazioni più piccole.

I CORRETTIVI INTRODOTTI

Negli organi nei quali sussiste ancora la regola dell’unanimità, per limitarne gli effetti negativi, essa è applicata solo per le

decisioni di maggior rilievo. Negli organi nei quali la regola costituisce la sola formalmente applicabile, sono state spesso

introdotte misure correttive che operano sulla astensione e più limitatamente sull’assenza, nonché sulla possibilità offerta ad

uno Stato, di dichiararsi non interessato; la delibera così adottata non si impone allo Stato che si dichiara non interessato.

Per quanto riguarda l’astensione, essa costituisce una rinuncia, attraverso la quale lo Stato rimette agli altri componenti

dell’organo il potere di adottare l’atto e rinuncia al diritto di opporsi alla sua attuazione, nonostante esso si imponga a tutti,

compresi gli astenuti. L’OCSE prevede l’astensione, aggiungendo però che il testo così adottato non si impone allo Stato

astenuto.

Per quanto riguarda l’assenza, questa potrebbe dipendere da una fatto meramente fortuito o un comportamento

deliberatamente attuato dallo Stato, quindi le conseguenze di questa sono raramente disciplinate negli atti istitutivi o nei

regolamenti interni e quando il problema si presenta è preferibile risolverlo per via interpretativa.

Il caso di maggior rilievo si è verificato al Consiglio di Sicurezza ONU, ed è stato risolto nel senso della legittimità della delibera

adottata in assenza dello SM.

LE DIVERSE MAGGIORANZE

In taluni statuti e per taluni organi o per talune votazioni, si indica la maggioranza con riferimento ai componenti dell’organo, in

altri, invece, la maggioranza dei membri presenti e votanti ed infine, anche la maggioranza dei voti espressi.

Il primo caso, nel quale si parla della maggioranza dei componenti l’organo o in alternativa degli aventi diritto al voto, significa

che se un rogano, ad esempio il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, è composto attualmente da 47 membri, la

maggioranza dev’essere calcolata su questi, a prescindere dai presenti nella data riunione. In tali termini la maggioranza è

calcolata sul numero massimo possibile.

Qualora si parli di maggioranza dei membri presenti e votanti, il numero di riferimento viene potenzialmente ridotto dagli

assenti e anche dall’interpretazione da attribuire al termine votanti, che esclude gli astenuti, quindi il numero minimo dei voti

favorevoli alla formazione della volontà si abbassa notevolmente.

La specificazione “membri aventi diritto al voto”, che apparentemente si identifica con la totalità dei membri, perché tutti hanno

diritto al voto, si riferisce ai casi di sospensione, il che modifica il numero di base sul quale calcolare la maggioranza.

Si può affermare che, se, nella quasi totalità degli organi di natura assembleare la regola della maggioranza è generalmente

accettata, la diversità della medesima, semplice o variamente qualificata, dipende anche dalla natura degli atti da adottare. La

maggioranza semplice costituisce certamente la regola fondamentale, mentre quelle qualificate sono riservate ad atti o delibere

di maggior rilevo, e tra queste, quelle che attengono allo status di membro, all’ammissione, sospensione o espulsione o per

l’adozione di emendamenti all’atto istitutivo o di altri atti di particolare rilievo.

La regola della maggioranza, comunque questa sia calcolata, è in contrasto con i principi base, perché fa prevalere l’opinione

della maggioranza ed impone atti obbligatori agli altri Stati, anche quelli che esprimono opinione contraria. Nonostante il 39

contrasto, essa è comunque giustificata dal principio di funzionalità dell’organizzazione. Inoltre gli Stessi Stati, nell’istituire

l’ente, possono derogare ai principi generali della comunità internazionale, senza che questo incida sui principi generali

dell’ordinamento internazionale, che rimangono comunque operanti al di fuori del contesto specifico.

L’UGUAGLIANZA DEGLI STATI ED IL VOTO PARITARIO

Criterio accolto da tutti gli enti è quello sintetizzato nell’espressione “uno Stato, un voto”.

Questa regola ha però i suoi limiti operativi, giacchè è una costruzione del diritto internazionale, che aveva rispondenza con la

realtà agli albori della nascita della comunità internazionale, limitata a poche decine di Stati, ma oggi totalmente contraddetta.

Le esigenze di funzionalità dei singoli enti internazionali devono trovare applicazione anche nei confronti di questa situazione

contraddittoria.

In relazione alla composizione degli organi, in diversi casi, questa privilegia la presenza di determinati Stati, proprio in ossequio

alla funzionalità dell’ente medesimo. Una volta che di quel determinato organo sono stati chiamati a far parte gli Stati che hanno

maggior rilievo per la funzionalità di quell’ente, si potrà rispettare il principio dell’uguaglianza fra Stati in quanto una

diseguaglianza si è già operata.

IL VOTO PONDERATO

Quando un organo viene costituito su basi pienamente paritarie, l’applicazione del criterio dell’uguaglianza giuridica degli Stati,

può condurre ad incidenze negative sulla funzionalità dell’ente. Per ovviare a tali inconvenienti, si è fatta strada la soluzione del

cosiddetto voto ponderato, realizzato segnatamente nelle organizzazioni economiche sorte nella conferenza di Bretton Woods,

anche se è sempre meno utilizzato per il suo impatto politico negativo.

La nozione di voto ponderato, voto pesato, indica un voto al quale viene attribuito un diverso valore o peso in ragione del

soggetto cui viene attribuito.

L’elemento fondamentale è quello che attiene alla determinazione dei parametri in base ai quali il voto stesso viene

determinato che potrebbero essere la popolazione, la superficie del territorio, il PIl e così via, ma che comunque devono essere

attinenti alle esigenze funzionali dell’ente.

La prima e più chiara situazione in cui si è determinato il voto ponderato è quella degli enti economici internazionali ed in

particolare la BM, che prevede che ogni Stato abbia 250 voti+1 per ogni azione di capitale della Banca sottoscritto (la scelta dei

250 voti è frutto di un compromesso politico). Si realizza così un voto che si avvale di due componenti, una fissa, uniformemente

attribuita ad ogni SM e che soddisfa il principio di uguaglianza, ed una variabile in funzione dell’apporto di capitale.

Ove non fosse adottato un meccanismo di voto ponderato, gli Stati maggiori contribuenti, che non fossero d’accordo con le

scelte così operate, finirebbero con l’interrompere i versamenti alla Banca e recedere dalla stessa, paralizzandone l’attività.

Il panorama delle organizzazioni economiche internazionali non offre altri esempi di voto ponderato rapportati al capitale, ma

altre ponderate su elementi meno obiettivi, ma che raggiungono i medesimi effetti.

Nell’ambito degli enti di integrazione europea, già dalla prima comunità (siderurgica) fino alla recente UE, nell’organo esecutivo

della comunità è stato previsto un voto differenziato che doveva tener conto di tanti fattori, segnatamente dalla rilevanza

economica dello Stato, e della sua capacità di contribuzione. In tal caso le scelte sono state operate a livello politico nell’ambito

della conclusione dei Trattati istitutivi; dai due voti attribuiti al Lussemburgo, lo Stato più piccolo, fino ai 10 voti attribuiti alle

grandi potenze dell’Unione, sono frutto di compromessi politici, che dal 1951 hanno mantenuto la loro validità.

ALTRE SOLUZIONI ADOTTATE IN APPLICAZIONE DEL CRITERIO DI FUNZIONALITA’

Altre soluzioni che tendono a realizzare i medesimi obiettivi possono essere individuate nel sistema di voto del C.d.S. delle

Nazioni Unite ed in altri sistemi di voto nei quali si fa riferimento al capitale investito in una data attività.

Per quanto attiene il Consiglio di Sicurezza, le delibere vengono adottate con la maggioranza di 9 membri su 15, mentre per le

questioni di maggior rilievo è richiesta sempre la stessa maggioranza, ma fra i 9 devono essere compresi i 5 membri permanenti.

Il voto rimane paritario, giacchè tutti i membri, permanenti e non, dispongono ciascuno di 1 voto con stesso valore, ma

sostanzialmente diverso dal momento che la presenza dei permanenti è fondamentale per la formazione della volontà. La

mancata presenza di anche uno solo di questi impedirebbe il processo.

Questo potrebbe sembrare un diritto di veto per i 5 membri permanenti, ma non è un termine appropriato, in quanto non siamo

di fronte ad un atto adottato al quale si impedisce la produzione di effetti, ma all’impossibilità di esprimere la volontà quindi di

adottare l’atto.

La soluzione adottata prevede una doppia maggioranza che si identifica nella maggioranza due 2/3 degli Stati partecipanti, che

rappresenti altresì la maggioranza dei 2/3 del bilancio del programma stesso; in tal modo si privilegia il carattere paritario degli

Stati, ma si attribuisce anche un adeguato peso all’apporto economico, lasciano immutato il peso del voto dei singoli Stati.

Negli enti nei quali vi è un riferimento all’apporto economico come parametro, viene generalmente prevista una norma atta ad

impedire che uno o pochi Stati possano assumere il monopolio della gestione dell’ente (limitano la sottoscrizione del capitale).

Ad esempio nell’ambito della BM un singolo Stato non può sottoscrivere quote che superino il 20% del capitale. 40

IL CONSENUS

Già nell’esperienza di molte conferenze internazionali è emersa la difficoltà di procedere continuamente a votazioni per

adottare, di volta in volta, articoli, testi, risoluzioni ed altro, perché ogni qual volta si fa ricorso ad una procedura di voto, si

impone agli stati di assumere uno specifico atteggiamento sull’oggetto della votazione, pubblicamente e con tutte le implicazioni

politiche che ciò può determinare.

Inoltre, nonostante le regole delle maggioranze siano dettate da esigenze di funzionalità, la minoranza che rimane soccombente

potrebbe avere una reazione politica negativa, spesso con conseguenze per la vita dell’ente. Allo scopo di evitare o ridurre

questi rischi si è diffuso l’uso di utilizzare il comune consenso, ovvero la ricerca di una soluzione, nel rispetto dell’esigenza di

funzionalità dell’ente, senza riscontri politici negativi.

La pratica del consensus ha trovato larga applicazione in ambito ONU, in particolare nell’organo assembleare, caratterizzato da

un elevato numero di Stati e diviso in gruppi contrapposti.

Di un certo rilievo è anche la pratica del Consiglio di Sicurezza di adottare dichiarazioni presidenziali tramite consensus.

Il meccanismo viene adottato ogni qual volta il Presidente della riunione ritiene che la decisione possa essere adottata “se non vi

sono opinioni contrarie”. In assenza di interventi in tal senso, si attribuisce al generale silenzio delle delegazioni presenti, una

implicita volontà consensuale all’adozione del testo, quindi l’unanimità dei consensi non è manifestata, ma implicitamente

presunta e derivante dalla mancanza di opposizioni manifestate.

Nell’ambito della Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione in Europa (CSCE) era data anche una definizione, chiarendo che il

termine significava l’assenza di qualsiasi obiezione espressa.

CAP 7 I FUNZIONARI DELLE OO.II.

INDIVIDUAZIONE DEI SOGGETTI

Parallelamente al sorgere delle organizzazioni internazionali si è manifestata l’esigenza di definire e regolare il ruolo del

personale da queste utilizzato, organi ed uffici attraverso i quali poter agire e che devono essere sottratti all’influenza sia degli

SM, sia di autorità estranee all’ente medesimo.

Una prima distinzione generale fra le varie categorie di persone fisiche che agiscono nel quadro di una O.I. può essere operata

con riferimento ai soggetti nell’interesse dei quali l’attività è svolta. Quindi coloro che agiscono come delegati degli SM e coloro i

quali agiscono nell’interesse esclusivo dell’ente e totalmente svincolati da qualsiasi rapporto subordinato con gli SM o altri enti

internazionali. In quest’ultima categoria si possono individuare due partizioni:

- Salariati per il tipo di mansioni svolte e per la natura delle norme che ne disciplinano il rapporto di impiego, non

beneficiano di una condizione giuridica tale da poterle differenziare da qualsiasi altro lavoratore; essi svolgono per lo

più compiti collegati alla gestione e manutenzione della sede o degli uffici dell’organizzazione.

Tali persone sono riscontrabili in qualsiasi organizzazione; il loro rapporto di lavoro con l’ente è regolato dalle norme di

diritto interno dello Stato sul cui territorio il lavoro viene eseguito.

- Agenti internazionali la loro attività è direttamente collegata alla realizzazione degli scopi istituzionali ed il rapporto

di lavoro fra agenti ed ente è regolato da norme interne, senza alcuna ingerenza da parte dello Stato territoriale. Ciò

non esclude che in alcuni casi la legislazione dello Stato possa essere applicata, ma solo se le norme interne vi facciano

espressamente rinvio o se risulti necessario.

Con il termine funzionario o agente internazionale si vuole generalmente indicare qualsiasi individuo che presti la sua

opera presso un ente internazionale.

Una definizione largamente accettata è quella che individua il funzionario internazionale come “qualsiasi individuo

incaricato, dai rappresentanti di diversi Stati o da un organismo delegato, in seguito ad un accordo inter statale, di

esercitare, essendo sottomesso a regole giuridiche speciali, in maniera costante ed esclusiva, delle funzioni

nell’interesse dell’insieme degli stati in questione”.

Infine, anche la giurisprudenza, ed in particolare la Corte Internazionale di Gioustizia, ha indirettamente fornito una

definizione, affermando che è agente internazionale “qualunque funzionario, remunerato o meno, impiegato a titolo

permanente o meno, che sia stato incaricato da un organo dell’Organizzazione, di esercitare o aiutare ad esercitare una

delle funzioni di questa; in breve tutti coloro attraverso cui l’Organizzazione agisce”.

Agenti e funzionari internazionali

Alla nozione di agente internazionale corrisponde un contenuto certamente più ampio di quello generalmente indicato col

termine funzionario: infatti agente è l’individuo che, a qualunque titolo, temporaneo o permanente, remunerato o gratuito,

operi per conto dell’ente internazionale. La nozione di agente internazionale costituisce un genus, all’interno del quale si deve

ricercare la species del funzionario internazionale.

Come funzionario internazionale, è necessario anzitutto, che l’attribuzione delle funzioni provenga all’individuo da un ente

internazionale; l’attività dell’individuo chiamato ad assumere tali funzioni, deve svolgersi sotto il controllo dell’ente 41

internazionale e deve essere retta da un insieme di norme giuridiche speciali; tale azione deve, infine, avere carattere di

continuità ed esclusività e le funzioni da svolghere devono avere come obiettivo l’interesse dell’ente.

L’accordo costituisce la prova che ciascuno degli Stati firmatari riconosce la necessità di un’amministrazione internazionale

quindi la legittimità dell’azione dei funzionari e si impegna a non influenzarne o comprometterne l’indipendenza di lavoro.

D’altra parte ogni Stato firmatario dell’accordo ammette implicitamente la possibilità che anche i suoi cittadini possano

assumere la qualifica di funzionario internazionale, impegnandosi a rispettarne anche in tal caso, l’indipendenza. Si deve

comunque rilevare che generalmente l’accordo internazionale non disciplina espressamente le diverse categorie di individui

attraverso le quali si esplicherà l’attività dell’ente, ma si limita a prevedere l’istituzione di una struttura amministrativa.

La necessità che sia l’ente ad attribuire l’incarico all’individuo, si rivela indispensabile per mantenere il carattere internazionale

della funzione che l’agente dovrà svolgere.

Le esigenze di indipendenza ed autonomia del funzionario internazionale giustificano l’altra condizione relativa all’esercizio delle

funzioni nell’interesse comune dell’ente. Ulteriore condizione, infine, è la sottoposizione del funzionario, in maniera esclusiva e

costante, ad un insieme di regole giuridiche speciali, ovvero lo Statuto dei funzionari, creazione necessaria fin dall’apparizione

delle prime forme di amministrazione nei diversi enti.

LA DISCIPLINA DEL RAPPORTO DI SERVIZIO CON L’ENTE INTERNAZIONALE

Il rapporto che intercorre fra l’individuo e l’ente è disciplinato dall’ordinamento interno di quest’ultimo.

È possibile individuare due forme differenti ed opposte che regolano tale rapporto:

- Il regime statutario, basato sul diritto amministrativo francese attraverso l’atto di assunzione il funzionario aderisce

ad un regolamento già precedentemente fissato, nel quale sono disciplinate tutte le condizioni, fasi e modalità del

rapporto di impiego. In questo caso il rapporto è più stabile e fornisce maggiori garanzie al funzionario.

- Il sistema contrattuale, ancorato alla dottrina anglosassone questa soluzione fa dipendere il rapporto da un contratto

a carattere ineguale, concluso fra funzionario dipendente ed ente. L’inconveniente di tale regime, deriva proprio dalla

diversità di clausole e condizioni che possono essere inserite nel contratto e dalla precarietà della situazione che ne

deriva.

Ad oggi è possibile riscontrare l’utilizzo di entrambi i sistemi nei diversi enti o ancora, altri hanno deciso di applicare la forma

contrattuale, introducendo delle clausole che ancorano il contratto ad una regolamentazione precedentemente adottata (OCSE,

UEO ecc.), in tal modo si realizza una soluzione intermedia.

Lo status di funzionario

Il complesso di norme che ne disciplina e definisce i caratteri fondamentali, costituisce la base per affermare che esiste una

condizione giuridica particolare, un vero e proprio status tipico del funzionario; conferma di ciò è rintracciabile nella formazione

di movimenti sindacali, che dato il loro carattere di difesa dei diritti di categoria, presuppongono l’omogeneità di interessi della

stessa, riposanti su una regolamentazione.

Nonostante l’uniformità ed omogeneità dello status di funzionario, le diversità riscontrabili da un ordinamento all’altro,

relativamente alla condizione giuridica degli individui che agiscono per l’ente, costituiscono la riprova della relatività della

nozione.

Fra le diverse categorie di funzionari esaminiamo quella cui corrisponde una diversità di trattamento e posizione giuridica, fra i

quali si può ulteriormente dividere fra funzionari così detti occasionali, quelli a carattere permanente e una terza categoria

costituita da quei funzionari non tanto appartenenti alla struttura organica dell’ente stesso quanto ad organismi

successivamente istituiti, rientrano in questa ipotesi, ad esempio, i funzionari delle diverse agenzie delle Nazioni Unite. Una

condizione speciale rivestono, infine, quei funzionari assunti per l’esecuzione di specifiche funzioni, che non appartengono alla

normale organizzazione amministrativa dell’ente, ma sono destinati a compiti speciali.

L’ACQUISTO DELLO STATUS

Il sistema contrattuale fa dipendere l’acquisto dello status dalla stipulazione di un contratto, mentre nel sistema statutario

consegue ad un atto di nomina.

Un qualsiasi individuo può comunque divenire funzionario di un ente internazionale purchè ne abbia i requisiti richiesti e ne

accetti le condizioni previste. Perché si realizzi tale evenienza, è necessaria l’assunzione dell’individuo, atto generalmente

affidato ad un organo ben determinato, che detiene un potere esclusivo il cui esercizio è limitato soltanto dal rispetto delle

regole e condizioni previste per la nomina stessa e per il quale è esclusa qualsiasi ingerenza da parte degli Stati membri.

Generalmente l’organo al quale è affidata tale competenza è il Segretario Generale o altro equivalente organo amministrativo.

Le condizioni richieste da ciascun ente possono variare, ma è comunque possibile riassumerle, distinguendo le condizioni fisse:

 Nazionalità, di uno degli SM, soprattutto richiesta negli enti a carattere regionale.

 Godimento dei diritti civili e politici e posizione dell’individuo nei confronti degli obblighi militari nel suo Stato.

 Attitudine fisica all’impiego. 42

 Sufficiente garanzia morale.

 Limite di età minimo o massimo.

Da quelle variabili, che dipendono essenzialmente dal tipo di funzione che l’individuo è chiamato a svolgere. Esse possono

essere:

 Relative alle capacità tecniche dell’individuo.

 Relative alle esperienze personali.

 Titoli

 Conoscenze linguistiche

Inoltre, in più testi è previsto il criterio della ripartizione geografica, al fine di assicurare una certa distribuzione dei posti tra i

cittadini dei diversi SM, mentre in certi casi si tiene conto del contributo finanziario dello Stato.

LE SITUAZIONI GIURIDICHE INERENTI ALLO STATUS

All’individuo titolare dello status di funzionario, l’ordinamento attribuisce un complesso di situazioni giuridiche soggettive

tipiche dello status, che possono avere natura attiva o passiva. Le situazioni passive sono generalmente indicate come i doveri,

contrapposti ai diritti che costituiscono la parte attiva delle situazioni giuridiche.

Si possono poi distinguere i doveri positivi, da quelli negativi. Con la nozione di dovere positivo si indica l’obbligo imposto al

funzionario di tenere un determinato comportamento o svolgere una determinata attività. Per contro con dovere negativo si

indica l’obbligo di astenersi dal compiere determinate attività o assumere determinate posizioni.

I doveri del funzionario gli derivano dal complesso di norme che disciplinano la sua posizione giuridica e sono generalmente

riassunti nella formula del giuramento che egli deve prestare al momento dell’assunzione. Tra i doveri positivi rientra in primo

luogo il dovere di compiere ogni attività con il massimo di coscienza professionale, concretato soprattutto nel dovere di

obbedienza; al principio della sottomissione ad un capo gerarchico, fa seguito una responsabilità a carico del funzionario stesso,

nel caso di violazione dell’obbligo.

In molteplici statuti e regolamenti si legge, inoltre, che il funzionario deve esercitare la sua attività con la massima discrezione,

lealtà e coscienza.

Fra i doveri di contenuto negativo figura in primo luogo il principio di indipendenza del funzionario nei confronti di qualsiasi altra

autorità al di fuori dall’ente. Al funzionario, inoltre, è fatto obbligo di astenersi dal compiere qualsiasi atto in contrasto con la

dignità delle sue funzioni.

Dal principio generale, discendono una serie di incompatibilità, tra le quali, l’obbligo di non accettare alcun incarico remunerato

da parte di un qualsiasi governo; l’imposizione può essere totale o parziale. Inoltre il funzionario, non può avere interessi

finanziari al di fuori dell’ente e ciò, in particolare, nei casi in cui esso potrebbe trarre profitto dalle posizioni o funzioni esercitate

nell’ambito dell’ente.

L’obbligo di non assumere attività esterne assume particolare rilevanza in quelle organizzazioni la cui attività è compiuta da

individui i quali potrebbero avvalersi delle loro cognizioni anche al di fuori dell’ambito dell’ente. Un altro dovere a carattere

negativo è il divieto di manifestazioni orali o scritte sulle attività dell’ente, correlativo al dovere positivo di mantenere il segreto

professionale. Anche tale divieto può essere totale o parziale (limitato alle manifestazioni contrarie alle finalità dell’ente

medesimo).

Sempre al fine di assicurare la massima indipendenza dei funzionari internazionali, nei confronti soprattutto dello Stato

d’origine, incombe l’obbligo di astenersi dal richiedere ed accettare titoli, onorificenze, decorazioni, doni, favori o altri

riconoscimenti provenienti da una qualsiasi altra autorità diversa dall’ente.

Un particolare aspetto rivestono, inoltre, le incompatibilità di carattere politico. Gli statuti vietano, infatti, ai membri del

personale, di sollecitare o accettare un mandato elettivo in una assemblea nazionale, regionale o locale. Questa incompatibilità

ovviamente non si estende al diritto di avere ed esprimere una opinione politica.

Un problema particolare richiama, poi, l’iscrizione ad un partito politico. Secondo la giurisprudenza del Tribunale Amministrativo

ONU, l’affiliazione ad un partito politico costituisce di per se la più legale tendenza politica e non può quindi essere negata;

tuttavia risulta problematica l’iscrizione ad un partito dichiarato illegittimo nello Stato del funzionario.

Lo statuto del personale non distingue esplicitamente fra partiti legali o illegali, ma si limita ad affermare, ad esempio, che i

funzionari possono esercitare il diritto di voto, ma non possono svolgere alcuna attività politica che sia incompatibile con

l’indipendenza e l’imparzialità che esige la loro funzione o che possa metterla in dubbio.

Gli obblighi imposti ai funzionari sono generalmente accompagnati da sanzioni previste nell’ambito dello stesso ordinamento

dell’ente, distinte in ragione del loro carattere penale o disciplinare. Le sanzioni penali si rivelano in pratica inesistenti, dato che

è estremamente difficile organizzarle sul piano internazionale. 43

Le sanzioni disciplinari possono assumere diversa gravità, dal semplice ammonimento, alla destituzione. A tutela dei diritti ed

interessi dei funzionari si prevede, tuttavia, una procedura di ricorso contro gli eventuali provvedimenti illegittimi.

Accanto alle sanzioni, assume particolare rilievo la previsione di una responsabilità a carico del funzionario, che può essere

civilmente responsabile, non solo nei confronti di terzi, ma anche dell’ente.

Egli è poi destinatario di situazioni giuridiche soggettive attive, generalmente a carattere economico e sociale, come quelle

relative al suo trattamento economico, allo sviluppo della carriera ed alle assicurazioni sociali. È infine istituito un sistema di

previdenza sociale che fa capo ad una cassa tra funzionari ai fini del trattamento di fine rapporto e della pensione, cui si

aggiungono assicurazioni per malattia e altre forme previdenziali.

PRIVILEGI ED IMMUNITA’ DEI FUNZIONARI INTERNAZIONALI

È nell’ambito dello Stato sul cui territorio l’ente ha sede che devono trovare applicazione i privilegi e le immunità di cui gode il

funzionario giacchè questi configurano specifiche limitazioni all’attività degli organi interni dello Stato e all’applicazione delle

norme nello stesso vigenti.

L’espressione “privilegi e immunità” lascia intendere che si tratta di situazioni giuridiche attive, ovvero diritti concessi al

funzionario all’interno degli SM dell’ente. Tali diritti sono riconosciuti al funzionario in ragione dell’ufficio al quale egli è

preposto, in ragione dell’interesse pubblico internazionale connesso all’attività svolta dai funzionari.

La fonte giuridica di tale complesso di diritti può essere storicamente individuata nel diritto consuetudinario che aveva dato

luogo a privilegi ed immunità degli agenti diplomatici; a parte questo, non esistono norme consuetudinarie internazionali che

impongono agli Stati di concedere ai funzionari, particolari privilegi e immunità, le attuali fonti sono costituite dai testi di

convenzioni o protocolli internazionali multilaterali o di accordi bilaterali stipulati fra l’organizzazione e lo Stato territoriale.

Fra gli accordi multilaterali si possono richiamare: la Convenzione generale sui privilegi ed immunità dell’ONU, che costituisce il

testo fondamentale sulla materia e stabilisce privilegi ed immunità indispensabili al compimento delle attività dei funzionari

della Nazioni Unite, e la Convenzione del 1947, da applicarsi alle Istituzioni specializzate, che si compone di un complesso di

norme uniformi per tutte le Istituzioni specializzate e di talune norme variabili in ragione delle specifiche attività dell’ente.

Il sistema degli accordi multilaterali ha tuttavia incontrato una notevole resistenza da parte degli Stati che avrebbero dovuto

firmare e ratificare ed inoltre ha il limite di non poter essere applicato nei confronti degli Stati non membri. Questo ha

contribuito a dare maggior rilievo agli accordi bilaterali, fra l’ente e lo Stato della sede; questi possono avere carattere specifico

(limitati a disciplinare privilegi e immunità dei funzionari internazionali) o più generale, regolando cioè le diverse implicazioni

derivanti dall’esistenza della sede dell’ente sul territorio dello Stato.

In assenza di convenzioni multilaterali o bilaterali il problema della base giuridica dei privilegi ed immunità è stato risolto con atti

unilaterali interni dello Stato sul cui territorio l’ente ha sede.

Il complesso di diritti non è riconosciuto agli individui in quanto tali, ma solo in quanto funzionari dell’ente.

Ulteriori limitazioni possono poi essere dettate in rapporto alla nazionalità, al grado ed alla natura del contratto del funzionario;

infatti ai funzionari temporanei non vengono accordati, per ragioni di equità, gli stessi privilegi dei permanenti. Infine, il

contenuto di privilegi ed immunità varia da un ente all’altro.

L’immunità dalla giurisdizione

Le situazioni giuridiche soggettive riconosciute ai funzionari possono essere divise in 2 categorie:

- Esenzioni fiscali

- Immunità giuridica (immunità dalla giurisdizione) accordata generalmente riguardo la giurisdizione penale.

Il funzionario, pur essendo sottoposto alla legge dello Stato di residenza, non può essere oggetto di sanzioni e non può subire

procedimenti giudiziari ad opera di organi nazionali, per fatti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni.

L’immunità dalla giurisdizione, pressocchè totale nel campo penale, si trova invece assai limitata con riferimento alla materia

civile e ciò perché più difficilmente gli atti che l’individuo è chiamato a compiere nell’esercizio delle sue funzioni, possono dar

luogo ad illeciti di natura civile.

La prima forma di immunità è il diritto a non essere sottoposti alla giurisdizione penale e civile per gli atti compiuti nell’esercizio

delle loro funzioni ufficiali; questa è quindi un’immunità strumentale rispetto all’espletamento delle funzioni internazionali. Si

pone in tal caso il problema dell’individuazione dei criteri che permettono di distinguere gli atti ufficiali da quelli privati. Con

riferimento agli atti dei funzionari, la soluzione è più semplice dal momento che la determinazione del rapporto di causalità tra

l’atto del funzionario ed il servizio internazionale cui lo stesso è preposto, si può individuare tenendo conto della natura

dell’atto, della presenza o meno di un’autorizzazione da parte di un superiore gerarchico, nonché dalla prassi giurisprudenziale

consolidata in materia.

Sotto il secondo profilo si è osservato che l’attività del giudice per accertare il carattere ufficiale dell’atto, potrebbe determinare

una indebita ingerenza nella vita dell’organizzazione e che al contrario la qualificazione giuridica di un atto posto in essere dal

funzionario spetti solo a quest’ultima.

In caso di contrasto fra organizzazione e Stato sul carattere di un particolare atto, alcune convenzioni generali hanno previsto la 44

competenza della Corte Internazionale di Giustizia o il ricorso all’arbitrato. In tal caso, il parere della Corte è obbligatorio per

entrambe le parti.

Restano da considerare i limiti temporali entro cui tale immunità opera (sia la Convenzione ONU che quella delle Istituzioni

specializzate non indicano tali limiti).

Le esenzioni fiscali

Dal principio dell’uguaglianza fra gli SM discende che nessuno di questi può trarre vantaggi fiscali dagli emolumenti versati ai

funzionari, recuperando, attraverso l’imposizione fiscale, parte dei propri contributi, andandosi a trovare in una posizione

avvantaggiata rispetto agli altri.

Per evitare questo, si accorda ai funzionari un esonero dal pagamento delle imposte, privilegio che, si applica a qualsiasi reddito

del funzionario percepito dall’ente, escluse le altre eventuali fonti di reddito e le tasse che hanno natura di pagamento di un

servizio reso.

Problemi particolari sollevano in tale settore i funzionari cittadini dello Stato sul cui territorio l’ente ha sede; da un lato, infatti,

l’esigenza di uguaglianza tra funzionari postulerebbe l’esonero fiscale, dall’altro il principio dell’uguaglianza dei cittadini di fronte

alle leggi, richiede che egli venga ugualmente assoggettato al pagamento. Ed è quest’ultimo principio che ha finito per prevalere

nella maggior parte degli Stati, pur non mancando soluzioni diverse, specialmente nel caso in cui l’ente prevede una forma di

tassazione interna, come è il caso dell’ UE.

Altri privilegi

Qualche problema ha posto l’esenzione dagli obblighi connessi al servizio militare o ad altri servizi di carattere nazionale. Infatti,

mentre la Convenzione sui privilegi e le immunità delle NU riconosce in via essenziale tale esenzione, quella delle Istituzioni

specializzate ed altri accordi prevedono che sia lo Stato di cui il funzionario è cittadino a riconoscerla o meno a determinati

funzionari posti in una lista predisposta dall’ente ed approvata dallo Stato. Per quanto riguarda gli altri funzionari, in caso di

chiamata al servizio militare, lo Stato interessato accorderà, su domanda dell’organizzazione, la sospensione del richiamo se

questo pregiudica l’esercizio di un servizio essenziale.

Rientra fra le altre immunità l’inviolabilità personale dell’agente, ovvero l’esenzione da ogni atto di coercizione da parte delle

autorità locali del Paese in cui risiede, con riguardo all’ambito della sua attività ufficiale.

Per i funzionari internazionali rivestono particolare importanza anche le facilitazioni in materia doganale e valutaria. Essi hanno il

diritto di importare o esportare in esenzione da tasse o imposte, tutto quanto è destinato al loro uso personale o al benessere

della loro famiglia (arredi, autovettura, generi alimentari). Per quanto riguarda le facilitazioni valutarie e di cambio, essi

godranno degli stessi privilegi delle missioni diplomatiche di rango equivalente.

In periodo di crisi internazionali, per garantire la sicurezza del funzionario e della sua famiglia, vengono attribuite particolari

facilitazioni per ilo rimpatrio, simili a quelle accordate agli agenti diplomatici.

Inoltre, i funzionari di rango più elevato, i loro assistenti e famiglia, godono di tutte le garanzie, privilegi ed immunità accordate

agli agenti diplomatici dal diritto internazionale generale.

Anche nei confronti del funzionario internazionale si impone allo Stato territoriale il dovere di protezione nei confronti degli

stranieri, che consiste nell’adozione di misure idonee a prevenire e reprimere gli attentati alla sicurezza degli stranieri. È lo Stato

di cui lo straniero è cittadino che può eventualmente intervenire in caso di violazione di questi obblighi.

Una specifica norma impone allo Stato territoriale un dovere di tutela nei confronti dello straniero-organo o funzionario di uno

Stato, al fine di tutelarne la funzione. In caso di violazione lo Stato nazionale può richiedere un risarcimento.

La rinuncia

Il godimento di tali privilegi potrebbe portare in alcuni casi ad abusi e risolversi in un aperto contrasto col rispetto della

legislazione locale; si è quindi posto il problema di armonizzare l’esigenza di protezione ed indipendenza del funzionario, con

l’esigenza del rispetto dell’ordinamento giuridico dello Stato considerato.

L’ipotetico contrasto di opposte esigenze può essere risolto attraverso un provvedimento che sospenda o revochi il diritto del

funzionario o attraverso la previsione che il beneficiario possa espressamente rinunciarvi.


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per la cooperazione
SSD:
A.A.: 2014-2015

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher chiara.chialant di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Organizzazioni internazionale e tutela dei diritti umani e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Carletti Cristiana.

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