Organizzazione internazionale - Appunti

Specifiche forme di monitoraggio in materia di diritti umani

Il meccanismo consta di una serie di attività che includono la conduzione di studi e ricerche, la promozione di campagne e iniziative di sensibilizzazione sulla materia, la predisposizione di pareri tecnici per le autorità di governo che ne facciano richiesta.

In seguito alla segnalazione di situazioni nelle quali si è verificata una grave violazione dei diritti umani, l'esercizio del monitoraggio può comportare l'invio di una comunicazione urgente all'attenzione del governo dello Stato interessato, affinché fornisca soddisfacenti elementi di risposta in merito.

Visite pratiche e procedure di ricorso

Altrettanto importante è lo strumento pratico delle visite, effettuate negli Stati Membri (SM) al fine di verificare lo stato dei diritti umani. Per quanto riguarda la procedura di ricorso, è stata innovata mediante la creazione di due gruppi di lavoro: il primo, composto di 115 membri in carica per 3 anni, rappresentanti delle 5 principali aree geografiche di riferimento, ha il mandato di esaminare le comunicazioni, verificarne l'ammissibilità e pronunciarsi sul merito se le ritiene attendibili.

Segue parallelamente la richiesta di informazioni allo Stato e la trasmissione del dossier al secondo gruppo, affinché elabori un rapporto e formuli le proprie raccomandazioni al Consiglio dei Diritti Umani per l'adozione di una decisione.

Il controllo ad iniziativa di parte

Queste possono essere iniziate sulla base di una richiesta, denuncia, comunicazione o altra formula, specificamente indicata nel testo di riferimento, presentata dal soggetto che è venuto a conoscenza della violazione degli obblighi, o che ne ha un diretto interesse.

La procedura è stata inizialmente prevista nell'ambito delle convenzioni in materia di diritti umani e segnatamente nella Convenzione Europea, poi ripresa da altre convenzioni regionali o universali in materia di diritti umani. Una rilevante differenza attiene alle ipotesi in cui questa facoltà di denuncia viene conferita agli Stati, o a singoli individui o gruppi di individui.

Il primo caso muove da un interesse collettivo, che attribuisce ad ogni SM il diritto ad ottenere il rispetto degli obblighi derivanti dalla convenzione stessa, da parte di ogni altro SM; a questo si affianca una specifica previsione che attribuisce allo stesso il diritto di presentare la denuncia anche in difesa di un proprio cittadino. Ben più efficace è la procedura che vede il singolo che lamenta la violazione.

Il controllo finanziario e contabile

Fra le procedure di controllo interne, quella prevista da tutti gli enti è il controllo finanziario e contabile, disciplinato nell'atto o nei regolamenti interni. La procedura è preordinata nell'interesse dell'ente e degli SM, garantendo una sorveglianza sull'insieme delle operazioni finanziarie e sull'utilizzazione delle risorse.

Le disposizioni generalmente presenti nell'ente si limitano a prevedere l'iter necessario e le competenze per l'approvazione del bilancio; la procedura di controllo viene invece disciplinata dal regolamento finanziario dei singoli enti, che comprende norme relative alla formazione del bilancio, all'esecuzione dello stesso ed al controllo sulle spese effettuate dall'organizzazione.

• La prima fase ha carattere preventivo, con un controllo sul bilancio, che investe tutta la politica di programma dell'ente.
• Una volta approvato il bilancio, questo deve essere eseguito dagli organi dell'ente cui spetta tale competenza. In questa seconda fase si realizza l'ipotesi del controllo contemporaneo o concomitante.
• Decorso l'esercizio finanziario è necessario verificare che l'esecuzione del bilancio sia stata conforme alle disposizioni in esso contenute; si esercita in questa terza tappa, un controllo a posteriori, normalmente devoluto ad un organo apposito ed estraneo all'esecuzione del bilancio.

Monitoraggio e valutazione delle attività istituzionali

La tendenza a monitorare e valutare in termini di efficacia, funzionalità e risultati, l'operato di singoli organi e specifiche amministrazioni, si applica anche alle Organizzazioni Internazionali (OO.II.). Si tratta di attività di monitoraggio e valutazione che tendono a realizzare una sistematica verifica dell'operato degli organi, in termini di pertinenza, efficacia ed impatto delle politiche, azioni, programmi e progetti, rispetto ai principi ed agli obiettivi dell'ente.

La funzione di valutazione può essere:

• Interna - In via generale presenta caratteri di obbligatorietà (self assessment), laddove la verifica svolta sulla base di parametri ed indicatori di condotta e risultato, consente di apportare modifiche alla metodologia operativa scelta e di effettuare previsioni nell'ottica di una razionale programmazione finanziaria.
• Esterna - Commissionata ad un soggetto esterno, può anch'essa assumere portata obbligatoria o discrezionale. Nel primo caso essa si rivela strumentale alla programmazione delle attività dell'organizzazione, mentre nel secondo influisce sull'efficacia degli interventi commisurati al raggiungimento degli obiettivi della stessa.

Nel sistema NU la definizione degli elementi costitutivi della funzione di controllo valutativo è promossa ed attuata nell'ambito di un apposito gruppo intergovernativo (UNEG) diretto da un rappresentante del Fondo delle Nazioni Unite per lo Sviluppo. Analoghe iniziative si sviluppano in altri enti: nella FAO ad esempio le politiche ed i programmi finanziati dal bilancio ordinario dell'Organizzazione nonché attraverso contributi volontari degli SM, sono sottoposti in via ordinaria a procedure di valutazione, strumentali al miglioramento dell'efficienza. La valutazione consiste nel promuovere uno specifico approccio strategico nell'ottica sia di analizzare i punti di forza e debolezza dell'O.I., sia di individuare ulteriori spazi di manovra ed intervento.

Anche nell'ambito della Banca Mondiale (BM), il Gruppo Indipendente per la Valutazione, procede in modo obiettivo nella verifica dei risultati in termini di efficienza operativa, riferendo ad un Comitato competente del Consiglio dei Governatori. Una duplice valutazione, interna ed esterna è stata adottata dal Fondo Monetario Internazionale (FMI), che accanto all’ufficio per la valutazione interna, istituisce un ulteriore Ufficio indipendente per la valutazione.

La funzione giurisdizionale

La prima situazione che ha determinato la creazione di organi con tale funzione è quella del rapporto di lavoro fra l'ente stesso ed i suoi funzionari ed agenti. Ciò ha determinato la nascita di ulteriori commissioni di ricorso ed organi analoghi e la creazione del Tribunale Amministrativo delle Nazioni Unite e del Tribunale Amministrativo dell'OIL, con competenze relative anche ad altre O.I..

Molto poco sviluppata è invece l'attività di controllo giurisdizionale sugli atti dell'ordinamento interno dell'ente allo scopo di valutarne la legittimità. La soluzione più avanzata a riguardo è quella oggi sviluppata nell'UE, nel cui contesto, la Corte di giustizia esercita un completo controllo giurisdizionale sugli atti e sui comportamenti delle istituzioni.

In relazione alla funzione giurisdizionale esercitata nei confronti degli Stati, da una parte si situa quella che ha ad oggetto le controversie interne all'ordinamento dell'ente, fra SM o fra questi e l'organizzazione; dall'altra, le controversie fra SM, nell'ambito di una convenzione internazionale.

Per quanto attiene alla prima forma di giurisdizione, l'istituzione della Corte Internazionale di Giustizia costituisce una soluzione a carattere generale, che ha reso superflua l'istituzione di una specifica giurisdizione all'interno di molte OO.II.. Questa svolge una funzione giurisdizionale nell'ambito ONU, ma anche in relazione alle altre organizzazioni che le hanno attribuito competenza giurisdizionale.

Con riferimento alle controversie che possono sorgere nell'ordinamento interno degli enti tra uno o più SM e l'organizzazione, il ricorso alla Corte Internazionale di Giustizia, non può svilupparsi nel contesto di una consueta competenza giurisdizionale, bensì nell'ambito di una competenza consultiva.

I pareri pronunciati dalla Corte, in entrambi i casi, soddisfano le esigenze della funzione giurisdizionale. In altri casi poi, la competenza giurisdizionale è limitata ad alcuni aspetti dell'attività dell'O.I. (es. tribunale OSCE, competente per i ricorsi degli Stati contro le decisioni dell'Agenzia europea dell'energia nucleare.)

La terza tipologia di funzione giurisdizionale, infine, è quella che trae origine da una convenzione internazionale elaborata e conclusa nell'ambito di un’organizzazione, ma che appartiene pur sempre alla categoria degli accordi multilaterali internazionali. I casi sono molto limitati: Corte europea dei diritti dell'uomo, Corte americana dei diritti dell'uomo, Corte africana per i diritti dell'uomo. Tali organi sono competenti a risolvere le controversie in materia di corretta esecuzione degli obblighi degli Stati membri delle predette convenzioni.

Eventi modificativi delle OO.II.

Gli emendamenti agli atti istitutivi delle OO.II.

Considerazioni generali

Le modifiche all’atto istitutivo appaiono come uno degli aspetti più rilevanti del diritto delle OO.II.. Un emendamento è la modifica apportata a una o più disposizioni di una convenzione internazionale dall’accordo tra le parti o attraverso la procedura a quest’effetto prevista dalla convenzione, mentre la revisione, applicata ad un trattato, ad un insieme di regole, ad una situazione, designa l’operazione consistente a procedere al loro esame in vista di apportarvi delle modifiche giudicate necessarie o utili.

La revisione determinerebbe la sostituzione di un nuovo accordo a quello già esistente, mentre l’emendamento provocherebbe la modifica solo di alcune norme del Trattato istitutivo, la cui efficacia, non subisce variazioni.

Procedimenti per l’adozione degli emendamenti

Le clausole di emendamento, contenute negli atti istitutivi, si configurano come norme speciali sulla produzione giuridica, in quanto implicano una deroga ai principi di diritto internazionale applicabili alla revisione dei trattati, secondo i quali, essendo l’atto istitutivo un trattato internazionale, non potrebbe aversi una sua modifica, se non mediante un accordo di tutte le parti contraenti.

Le norme riguardanti gli emendamenti, invece, contemplano, come idonei a modificare questi atti istitutivi, determinati atti, che assumono il carattere di procedimenti speciali di produzione giuridica.

Basandosi sull’organo competente ad adottare gli emendamenti è possibile distinguere tra:

• Procedimento organico - La norma sugli emendamenti prevede come idoneo a produrre modifiche dello statuto, un atto complesso, nel quale la volontà dell’ente deve sommarsi a quella degli SM, manifestata attraverso la ratifica (assenso). Atto dell’organizzazione e ratifica, non possono scindersi. La tesi dell’atto complesso è confermata dalla ricorrente previsione, nel testo emendato, di un termine per il deposito delle ratifiche da parte degli SM, trascorso il quale l’emendamento non acquista efficacia giuridica (art. 108 Statuto Nazioni Unite).
• Procedimento esterno - In questo procedimento si fa ricorso esclusivamente ad una procedura secondo la quale le proposte di modifica sono esaminate ed approvate da una conferenza generale degli SM ed entrano in vigore erga omnes, una volta ottenute le ratifiche necessarie. Il procedimento è definito esterno, per indicare la mancata partecipazione degli organi istituzionali all’elaborazione ed adozione dell’emendamento.

Si può parlare di procedimento esterno anche in quei casi, molto rari, nei quali la norma sugli emendamenti prevede solo la convocazione di una conferenza generale per esaminare le eventuali modifiche, senza indicare l’organo competente a convocarla ed il numero di ratifiche necessarie per l’entrata in vigore.

Per una parte della dottrina non esistono differenze tra i due procedimenti, la scelta sarebbe basa solo sull’esame delle circostanze e sulla natura delle modifiche da apportare. Tuttavia i due procedimenti sono diversi; infatti, nell’organico, mediante la delibera di un proprio organo, l’organizzazione concorre alla formazione di un atto complesso, di cui l’altro elemento è costituito dalla volontà degli stati; nel procedimento esterno, l’organizzazione ha solo la funzione di iniziativa, limitandosi a convocare la conferenza generale, con lo scopo di elaborare un nuovo trattato, che entrerà in vigore dopo le ratifiche degli SM.

Inoltre nel procedimento organico, la ratifica ha per oggetto la delibera dell’organo competente, in cui sono contenuti gli emendamenti da esso elaborati e gli Stati intervengono in qualità di membri; invece nel procedimento esterno, la ratifica ha per oggetto la proposta elaborata da una conferenza, simile a quella che ha istituito l’organizzazione, firmata da plenipotenziari degli SM, secondo la prassi del procedimento solenne di formazione dei trattati.

Le fasi di stipulazione dell’emendamento

Nel processo di formazione dell’emendamento si possono distinguere tre fasi: la presentazione, l’adozione e l’entrata in vigore.

La presentazione

Il procedimento ha come punto di partenza la presentazione del nuovo testo dell’articolo o degli articoli. Questa fase condiziona l’iter formativo. Il procedimento inizia con la presentazione della proposta, indirizzata all’organo competente dell’organizzazione, che esplica soprattutto una funzione di coordinamento ed ha l’obbligo di informare gli Stati contraenti. Il potere di presentare l’emendamento è riconosciuto a tutti gli SM ed agli organi dell’ente.

Per quanto concerne i limiti al potere di iniziativa si distinguono quelli:

• Ratione temporis - Si hanno nel caso in cui l’atto istitutivo preveda un periodo di efficacia minimo durante il quale non è possibile alcuna modifica, questo perché se non vi fosse un limite di tempo, significherebbe mettere in continua discussione l’ordinamento interno dell’organizzazione.
• Ratione materiae - Il problema che si pone è quello di individuare gli atti che non possono essere oggetto di emendamento (art. 95 trattato CECA).
• Ratione personae - Il problema è se la competenza dei membri dell’organizzazione di presentare emendamenti, possa essere esercitata individualmente o se in alcuni casi non sia richiesta l’iniziativa di più Stati. È principio generale che l’iniziativa di un solo Stato sia sufficiente per iniziare il procedimento, ad eccezione dell’art. 118 dell’UPU, che richiede almeno 2 amministrazioni postali.

L’adozione

Con l’adozione dell’emendamento, le parti manifestano l’approvazione di un nuovo testo e la volontà di vincolarvisi. In generale l’organo competente ad adottare gli emendamenti è a composizione plenaria allo scopo di favorire la più ampia partecipazione. Per quanto riguarda i sistemi di voto, non esiste una regola costante, anche se per consuetudine si attribuisce il potere alla maggioranza dei 2/3 (IMO), eccezion fatta per le norme che richiedono l’unanimità di determinate categorie o che introducono il voto ponderato (FMI).

L’entrata in vigore

A conclusione del processo si ha la ratifica da parte degli SM, secondo le procedure previste dai singoli ordinamenti interni. Tuttavia un trattato istitutivo può contenere delle norme apposite che prevedono un iter procedurale abbreviato e la soppressione della ratifica (la volontà degli Stati si manifesta solo al momento della votazione dell’organo plenario). Ad esempio l’UNESCO distingue gli emendamenti in due categorie: quelli che non prevedono modifiche fondamentali negli scopi e nella struttura dell’organizzazione, adottati direttamente dalla Conferenza generale, e quelli che incidono sostanzialmente sulla natura dell’ente e dopo l’adozione devono essere accettati dai 2/3 dei membri.

L’efficacia degli emendamenti nei confronti degli SM

L’obbligatorietà degli emendamenti si realizza nei confronti di tutti gli Stati, pur se approvati solo dalla maggioranza. Tuttavia questa è attenuata dalla possibilità che gli Stati hanno di recedere dall’ente; l’unico esempio è però l’art. 18 dello Statuto dell’AIEA, mentre secondo l’art. 10 dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, la Conferenza ministeriale può decidere a maggioranza dei ¾ che un emendamento è di natura tale per cui un membro che non l’abbia accettato può decidere di recedere o rimanere membro della stessa (potere di espulsione); una norma simile è contenuta nello Statuto dell’ICAO, che prevede una forma di recesso automatico, con un termine per la ratifica.

Trasformazione, successione, privatizzazione, scioglimento ed estinzione delle OO.II.

La trasformazione di enti di diversa natura in OO.II.

Una O.I. può subire vicende che ne comportano la trasformazione, la successione o la totale sparizione. Con il termine trasformazione si fa riferimento a qualsiasi fenomeno di carattere generale che comprende anche il caso del passaggio da un ente non dotato di personalità giuridica in una O.I.. Il termine successione, si riferisce invece al trasferimento di funzioni e competenze tra enti dotati di soggettività internazionale.

La trasformazione dovrà essere regolata in ogni caso da norme pattizie, contenute in trattati estintivi o costitutivi delle due istituzioni che si succedono nel tempo. Qualsiasi cambiamento o trasformazione, quindi non potrà prescindere dalla volontà degli Stati Membri coinvolti.