Analisi e valutazione politiche pubb, appunti lezioni ed approfondimenti

Analisi e valutazione delle politiche pubbliche

Approfondimenti sulle lezioni

Approfondimenti ipertestuali da utilizzare insieme agli appunti delle lezioni e alle lezioni di FEDERICA.EU. Nel documento sono riportate solo le voci ritenute importanti ai fini dell’esame.

Angelo Mangiapane - Analisi e valutazione delle politiche pubbliche 2019-2020

Lezione n 1

Politica e politiche: La distinzione tra politica e politiche è estremamente complessa da trattare all'interno di una lingua, quella italiana, che dispone di un solo termine per coprire un'area semantica che in altre lingue, ad esempio l'inglese, è coperta da due distinti termini (politics e policy). Eppure, tale distinzione è assolutamente rilevante ed imprescindibile al momento di affrontare l'analisi del fenomeno politico. La definizione dei concetti e dei termini costituisce il primo tassello dell'impresa scientifica e ne condiziona il procedere. Definire il fenomeno che si intende studiare in un modo oppure in un altro condiziona in modo decisivo le modalità prospettiche attraverso le quali si ricostruisce e interpreta la realtà politica, ponendo in essere, addirittura, diversi modi di fare scienza della politica (Lowi, 1992). D'altra parte, è anche evidente che le parole sono il prodotto della storia e della sedimentazione culturale di un paese e, quindi, delle modalità attraverso cui si sono venute costruendo le rappresentazioni sociali del fenomeno politico.

Ciò non toglie che il fenomeno politico, al di là dei termini utilizzati, sia stato definito e trattato, nel percorso diacronico della storia umana e nella storia del pensiero politico, sia secondo i requisiti di quella che definiamo la politica sia secondo una caratterizzazione che, mutatis mutandis, possiamo definire di policy. In questo senso, se analizziamo la storia del pensiero politico, ci rendiamo conto del fatto che se è vero che la politica è stata trattata come l'attività che ha a che fare con il potere e la lotta per il potere è anche vero, però, che esiste una tradizione di pensiero politico che considera la politica anche come quell'insieme di regole e processi attraverso i quali la cosa pubblica viene governata. In questo senso, l'opera di Machiavelli, spesso ritenuta, a causa del profondo realismo che la caratterizza, il primo lavoro di analisi scientifica della politica quale perseguimento del potere, può essere letta, da un'altra prospettiva, come una realistica analisi delle modalità attraverso le quali si dipanano i processi di produzione e attuazione delle politiche pubbliche, ovvero degli elementi che caratterizzano l'attività del governare (Friedrich, 1963; Regonini, 1995), tra i quali il potere è caratteristica essenziale ma non unica.

Il caso di Comacchio

L'ospedale San Camillo di Comacchio fu inaugurato nel 1970 e fu finanziato con donazioni private e grazie a mutui accesi dall’amministrazione comunale. Negli anni '70 nella zona c'era solo l’ospedale di Codigoro: la popolazione di Comacchio chiese al ministero nuovi fondi ma, data la mancata risposta, i cittadini si autotassarono per avere il proprio ospedale. Ciò ha fatto nascere nei cittadini la percezione che l’ospedale, nonostante passato prima all’interno del sistema nazionale sanitario e poi delle rispettive USL, rimanga parte integrante della proprietà popolare e che pertanto nemmeno la regione possa sottrarglielo.

Fino agli anni '90 gli ospedali che servivano la bassa ferrarese erano quello di Codigoro e Comacchio. Le due strutture erano tuttavia obsolete cosicché nel 1990 l’ex USL 33 decise di costruire un nuovo ospedale. Gli otto comuni si riunirono per decidere la localizzazione del nuovo polo ospedaliero. Due erano le ipotesi: Comacchio o Lagosanto. I comuni si coalizzarono contro Comacchio, così che fu scelto di costruire il nuovo ospedale a Lagosanto. Nel 1996 cominciarono i lavori per la costruzione dell’ospedale che è stato ufficialmente ultimato nel dicembre del 2000. Il nuovo polo di Lagosanto permetteva:

• Di servire un bacino di utenza maggiore grazie alla sua ubicazione centrale.
• La chiusura delle vecchie strutture di Comacchio e Codigoro, con il relativo trasferimento di personale e materiale nella nuova struttura.

Alla fine degli anni '80 la politica della regione Emilia-Romagna era quella di avere pochi ospedali ma di dimensioni maggiori e tecnologicamente più avanzati dal momento che per rinnovare la rete ospedaliera si pensava fosse necessario accorpare le strutture sparse sul territorio. Anche il personale ospedaliero di Comacchio era d’accordo con la scelta tanto che la chiusura della struttura avrebbe permesso, secondo le stime, un risparmio del 30% sul bilancio regionale annuo.

Già nel 1995 i comacchiesi erano scesi in piazza con una raccolta firme da consegnare al CIPE (cui competeva l’approvazione del nuovo piano ospedaliero) e con atti di protesta guidati dallo stesso sindaco di fronte al palazzo della regione. L’amministrazione comunale accusava i gestori dell’USL 33 di aver approvato il progetto di Lagosanto commettendo varie irregolarità per favorire le imprese locali. La protesta riesplose nell’estate del 2000 in seguito alla definizione di un piano che specificava tempi e modalità di trasferimento dei reparti dalle strutture di Codigoro e Comacchio a quella di Lagosanto: mentre a Codigoro il piano non incontrò resistenza, a Comacchio i cittadini scesero nuovamente in piazza.

Per comprendere l’attaccamento da parte della cittadinanza al proprio ospedale è necessario far ricorso ad alcuni elementi di contesto:

• Nel corso degli ultimi 30 anni a Comacchio sono state chiuse numerose attività commerciali, in primis lo storico Zuccherificio.
• Numerosi servizi sono stati accorpati e trasferite nel comune di Codigoro come gli istituti scolastici di secondo grado.

Al fine di difendere la chiusura del proprio ospedale la popolazione si organizzò in due comitati:

1. Comitato in difesa del San Camillo. Si dichiarava del tutto estraneo a forze politiche e di non voler collaborare con questi. Era per una politica del "tutto o niente": o si sarebbe mantenuto l’ospedale così com’era oppure si sarebbe protesto a oltranza.
2. Consulta popolare per l’ospedale San Camillo. Si considerava trasversale ai partiti e gli iscritti erano favorevoli anche a soluzioni di compromesso. E sotto lo slogan “la salute non ha colore” erano disposti a collaborare anche con le forze intenzionate a salvare l’ospedale dalla chiusura.

L’ASL di Ferrara cercò di organizzare dei tavoli della trattativa ma questi si conclusero con proteste aggravando ulteriormente la situazione e senza risolvere niente. L’ASL decise quindi nell’estate del 2000 di far rimanere alcuni reparti essenziali nella struttura di Comacchio anche se questo non interruppe i disordini e l’occupazione a oltranza della struttura e del comune. Nel frattempo a circa un mese dal trasferimento del personale dei macchinari i due comitati, così come stava accadendo ad anche in comuni limitrofi, decisero di indire uno sciopero generale.

La situazione divenne tanto complessa da dover richiedere l’intervento delle forze dell’ordine al fine di tutelare i medici e garantire il normale svolgimento delle attività. La resistenza della comunità fu tanto forte da scoraggiare in più occasioni l’intervento della ditta di traslochi. La sera del trasloco gli scontri raggiunsero un’intensità e un'estensione tanto grande da richiedere l’intervento del prefetto col compito di mediazione. Ad aggravare la situazione intervenne anche la cronaca partigiana dei giornali che raccontarono le notizie in modo parziale.

Il giro seguente il prefetto sospese il trasloco per motivi di ordine pubblico e indisse un tavolo delle trattative invitando governo regionale, ASL, amministrazione comunale e i manifestanti. Nel frattempo, data la massiccia mobilitazione cittadina, tutti i partiti locali si schierarono a fianco dei manifestanti. Prima di questi fatti neppure il sindaco aveva assunto una posizione riguardo della chiusura dell’ospedale così come i partiti di maggioranza.

Il sindaco si candidò come naturale rappresentante delle ragioni della protesta comacchiese ma i comitati insistettero per prendere parte alle trattative direttamente. Nella primavera seguente si aprì a Ferrara il tavolo prefettizio:

• Le richieste dei comacchiesi erano di mantenere attivo il proprio ospedale, richiesta che apparve da subito inconciliabile con i piani regionali.

L’assessorato regionale dichiarò fermamente di non voler alcuna soluzione di compromesso: la situazione fu sbloccata quando l’assessore alla Sanità fu sostituito dal presidente della regione Emilia-Romagna. Dopo estenuanti trattative fu siglato un protocollo di intesa: l’ospedale di Comacchio non sarebbe stato chiuso ma sarebbe divenuto sede di un dipartimento di emergenza di primo livello. Il sindaco di Comacchio giustificò la decisione sostenendo che la chiusura dell’ospedale per la cittadinanza sarebbe stato un colpo troppo duro per i comacchiesi. Secondo il protocollo di intesa, al San Camillo sarebbero rimasti 80 posti letto e i reparti di Medicina generale, Chirurgia, Ortopedia, Pronto soccorso, Terapia intensiva, Ostetricia (importante per l’identità popolare). La regione Emilia-Romagna dovette così stanziare 9 milioni per la ristrutturazione dell’ospedale oltre 6,5 milioni per tutti i macchinari che non vennero trasferiti a Lagosanto. Oltre a questi costi iniziali la regione dovette stanziare 7 milioni annui per l’esercizio della struttura.

Lezione n 2

Advocacy Coalition Framework (ACF): È una delle più note formule teoriche usate per spiegare il policy change e si riferisce alle dinamiche competitive. L’assunto di partenza è che il cambiamento avviene mediante la formazione di coalizioni che sostengono una posizione, che tentano di imporre su una coalizione avversaria, o su più di una. La caratteristica della teoria è che le coalizioni sono per loro natura reticoli eterogenei, trasversali, all’oggetto del cambiamento che aggregano attori e interessi inizialmente molto lontani tra loro i quali convergono solo perché attratti dalla specifica innovazione da promuovere. Dunque, ogni coalizione è partigiana, ma anche episodica, limitata, trasversale. La coalizione è tanto più forte e capace quanti più attori diversi e rappresentativi di mondi differenti riesce ad assemblare.

Jenkins e Sabatier sostengono che le coalizioni partigiane che difendono posizioni condivise rappresentano sottosistemi di policy making distinti dall’ambiente esterno, pur non essendone impermeabili. Avremo così cambiamenti di grado maggiore, se riguardano l’ambiente e il Sistema di policy in generale, o di grado minore, se concernono solamente i due sottosistemi in competizione. I sistemi di credenze che guidano l’azione delle due coalizioni sono determinanti a loro volta ed avere diversi gradi di consistenza (credenze di primo, secondo e terzo grado). Il cambiamento generato, infine, è a sua volta classificabile in quattro meccanismi principali:

1. Shocks esterni, che generano alterazioni nella distribuzione delle risorse o una trasformazione delle credenze di primo grado;
2. Cambiamento mediante processi di apprendimento e la graduale accumulazione di nuove informazioni, che alterano le prospettive degli attori modificano interessi e coalizioni;
3. Situaioni di stallo negative del sottosistema, laddove lo status quo è insoddisfacente per entrambe le coalizioni e si procede a negoziare un ordine condiviso;
4. Shocks interni al sottosistema, che rendono impraticabile a oltranza quella coalizione a causa dell’alterazione della distribuzione di risorse e credenze.

Institutional Layering: La teoria dell’institutional layering elaborata da Streeck e Thelen (2002) e da Mahoney e Theelen (2005) sviluppa le teorie istituzionaliste individuando meccanismi tipicamente istituzionali di generare il policy change. Thelen afferma che il cambiamento va inteso come graduale trasformazione delle condizioni precedenti: nuovi elementi vengono aggiunti a istituzioni precedenti e così gradualmente ne modificano strutture e status. Questo processo viene definito layering - stratificazione - ossia giustapposizione, sovrapposizione di elementi differenti, non necessariamente coerenti tra loro, su una base di partenza. Il layering coinvolge una parziale rinegoziazione di alcuni elementi su un dato set di istituzioni, lasciandone altri intoccati. Comporta la creazione di elementi nuovi rispetto ad altri che vengono conservati e ciò implica: emendamenti, aggiunte, revisioni, riformulazioni di regole e modalità esistenti. Il policy change consiste quindi nell’aggiustamento parziale e progressivo di un dato framework.

Lo stato come attore chiave: Ciò che per noi è importante nel contributo del corporativismo al dibattito sul potere è dunque l'accento posto sullo stato, quale attore chiave. Questo punto viene sottolineato anche da Nordlinger. Come già abbiamo notato in questo capitolo, Nordlinger sostiene l'esigenza di attribuire maggiore rilievo alle spiegazioni delle politiche pubbliche incentrate sullo stato. La sua tesi è che le preferenze dello stato sono importanti almeno quanto quelle della società civile per spiegare ciò che lo stato democratico fa e non fa; spesso, lo stato democratico è non solo autonomo, nella misura in cui agisce regolarmente secondo le sue preferenze, ma anche marcatamente autonomo nell'agire in questo modo, anche quando le sue preferenze divergono dalle domande dei gruppi più potenti della società civile (1981, lJ. Nordlinger sviluppa questa tesi identificando tre tipi di autonomia statale. L'autonomia del primo tipo esiste quando lo stato agisce sulla base delle sue stesse preferenze, quando queste divergono dalle preferenze della società. Si ha invece un’autonomia del secondo tipo quando le preferenze della società e quelle dello stato divergono e gli attori pubblici agiscono per modificare le preferenze sociali. L'autonomia del terzo tipo descrive la situazione in cui le preferenze della società e dello stato non divergono e nella quale diventa plausibile sostenere sia che le preferenze dello stato hanno influenzato quelle delle società, per produrre una convergenza, sia l'esatto contrario. L'analisi di Nordlinger è degna di nota in quanto attribuisce allo stato e ai funzionari pubblici un posto di maggior rilievo nelle spiegazioni dell'azione di governo. Naturalmente, come Evans, Rueschemeyer e Skocpol (1985) hanno sottolineato, egli non è il solo scienziato politico americano ad avere di recente individuato questa trascuratezza, in termini comparativi, nei confronti dello stato.

Multiple Stream Approach (MSA): Il Multiple Stream Approach elaborato da Kingdon (1984) nel volume Agendas, Alternatives and public policy, si colloca all’inizio anche temporale della politica pubblica perché si focalizza sulle fasi iniziali della medesima (Lezione 8). L’assunto sottostante è che il cambiamento avvenga grazie e attraverso la convergenza contingente e situazionale di una serie di fattori, o correnti (streams) I quali combinati tra loro permettono una svolta del primo, secondo o del terzo tipo, anche se ovviamente l’attenzione dello studioso è sui secondi due. Kingdon sostiene che questa congiuntura favorevole sia la risultante di una combinazione anche casuale di fattori e definisce la finestra temporale catalizzatrice come finestra di policy (policy window). Il concetto di finestra di policy (Lezione 9) riprende e sviluppa una teoria nota nello studio delle decisioni (Lezione 10), nota come cestino dei rifiuti (Garbage can). Le istituzioni, specie se altamente frammentate, da permettere flussi di idee, costituiscono potenti fattori di sviluppo del cambiamento. L’idea sottostante è che ci sono situazioni, oggetti, argomenti, valori, e emergenze che possono catalizzare l’attenzione di policy makers inizialmente molto diversi tra loro, i quali convergono tutti grazie e attraverso la casual possibilità di vedere ciascuno uno specifico tornaconto dalla tematizzazione oggetto di attenzione. La dimensione contingente è, perciò, decisiva, poiché il cambiamento non è espressione di una volontà deliberata e specifica, ma dall’interazione di alcune diverse volontà, che si influenzano reciprocamente e sono attratte da un fattore terzo estraneo e dato dal momento. Per comprendere questo fatto si pensi al ruolo che le strategie di austerity e di taglio della spesa hanno avuto nel favorire riforme istituzionali (l’abolizione degli organi elettivi delle province) ispirate dal taglio della spesa.

Path Dependency Framework (PDF): La teoria della path dependency è diffusa omogeneamente nelle scienze sociali ma è stata meglio definita nel policy making da Pierson (2000). L’idea di base, come noto, è quella di una riproduzione delle condizioni permanenti con aggiustamenti. L’approccio assume che il cambiamento generi delle persistenze, ovvero che le innovazioni finiscono per riprodurre condizioni non molto dissimili da quelle precedenti, per cui si va avanti per minimi aggiustamenti che ripropongono vecchie istituzioni o consolidati modelli, anche se output e outcome sono irreversibili e non si parla di stabilità o di mancato cambiamento: è un’innovazione nella conservazione e nella riproduzione dell’assetto consolidato. La dipendenza dal sentiero intrapreso permette solo pochi scostamenti. La ragione di questo fenomeno è...