Analisi e valutazione delle politiche pubbliche

La spina espa: analisi e valutazione delle politiche pubbliche

Le politiche pubbliche hanno un fondamento giuridico, ma molte delle componenti del funzionamento di una politica pubblica non sono contemplate dalle previsioni normative. La fattibilità, l’efficacia, l’impatto delle politiche pubbliche sfuggono all’approccio giuridico. La figura professionale dell’analista e/o valutatore delle politiche pubbliche è comunque differente per diversi profili essenziali da quella del giurista.

Il significato di "politica" e le componenti delle politiche pubbliche

In italiano si usa il termine politica con diverse accezioni. In inglese, esistono tre termini: politics, che potremmo tradurre con politica, intesa come l’insieme delle relazioni riscontrabili in un dato periodo tra gli attori politici rilevanti; polity, che fa riferimento alla forma di stato, la forma di governo e le costanti della cultura politica; policy, o meglio public policy, è la politica pubblica.

Le componenti essenziali di una politica pubblica sono:

• Uno o più obiettivi generali ufficiali, dotati di una certa stabilità nel tempo.
• La predisposizione di mezzi che consentirebbero il raggiungimento degli obiettivi.
• Una teoria circa l’idoneità dei mezzi prescelti rispetto agli obiettivi.
• Il riferimento a un qualche criterio di interesse pubblico.
• L’imputazione a un’autorità pubblica.

Obiettivi dichiarati, settori di policy, obiettivi latenti

Esistono svariati settori di policy. In ciascuno di essi le autorità pubbliche svolgono certe attività. A individuare una policy (nel senso di indicarne l’identità che la distingue da altre policies) non basta la collocazione settoriale. Sono necessarie anche le sue specifiche finalità ufficiali. Una policy è anzitutto la dichiarazione di un’intenzione di modificare l’ambito su cui si interviene.

Vi sono finalità espressamente dichiarate, o comunque desumibili dalla formulazione del testo ufficiale così come formalmente approvato e pubblicato. Vi sono poi gli obiettivi latenti, vale a dire obiettivi del policy maker non visibili, quanto meno non visibili nelle dichiarazioni o formulazioni ufficiali. Gli obiettivi dichiarati ricorrono sempre. Quelli latenti non li troviamo sempre. Non si hanno obiettivi latenti quando vi è perfetta coincidenza tra l’obiettivo dichiarato e l’intento che anima il policy maker. Per capire e spiegare la realtà delle politiche pubbliche, gli obiettivi latenti sono importanti quanto quelli dichiarati.

Mezzi, politiche simboliche, teorie

I mezzi sono le dotazioni finanziarie, ma possono essere anche strumenti che non hanno un costo monetario. Una buona politica pubblica non è necessariamente quella che ha a disposizione abbondanti mezzi finanziari, mentre una cattiva politica pubblica è quella che non ne ha. Possono anche esistere politiche a costo zero che raggiungono felicemente i loro obiettivi. I mezzi non sono sempre di tipo finanziario. Ciò che è veramente importante è modificare sapientemente la struttura degli incentivi cui sono sottoposti i soggetti cui la policy si rivolge. Il mezzo più importante è un’appropriata progettazione o formulazione delle politiche pubbliche.

Tutte le politiche pubbliche dovrebbero essere provviste di mezzi adeguati, se veramente intendono perseguire gli obiettivi dichiarati. Il punto è che vi sono politiche pubbliche che dichiarano sì certi obiettivi, ma poi non predispongono mezzi appropriati. Si chiamano politiche simboliche. Una politica simbolica è fatta da soggetti che annunciano una certa modificazione della realtà, ma sanno che le cose non andranno in quel modo. Una politica pubblica è un tentativo deliberato di modificare una certa realtà, ritenuta indesiderabile dal policy maker e dai suoi seguaci. Ciò significa che la realtà così com’è appare problematica, e come tale bisognosa di cambiamento. La scelta dei mezzi appropriati in sede di progettazione della nostra policy dipende dal possesso di teorie del genere e dalla loro validità.

Si può affrontare un problema di policy aderendo al principio di precauzione, in base al quale va privilegiata la soluzione con rischio minimo (il più possibile vicino allo zero). Oppure lo si può affrontare in base al diverso criterio del rischio accettabile.

Interesse pubblico, monopolio della coercizione legittima

Tra gli elementi costitutivi di una politica pubblica bisogna includere il riferimento a un interesse pubblico. Dal momento che quello di interesse pubblico è un concetto non sempre univoco, si può aggiungere che l’interesse pubblico è definito dal policy maker. Le politiche pubbliche sono adottate da soggetti i quali in vario modo condividono la possibilità di ricorso in ultima istanza all’uso legittimo della coercizione. Un tempo ciò era prerogativa dello stato, appunto come il monopolista dell’uso legittimo della forza. Lo stato nel mondo odierno appare ben differente da quelli che Weber aveva davanti a sé nel primo ‘900.

Politiche, piani, programmi, direttive, progetti

Ciò che distingue una politica pubblica da altri più circoscritti interventi di gestione dei processi di cambiamento è il fatto che essa include in sé piani, programmi, direttive e progetti. Il termine pianificazione indica quel processo con il quale un’impresa, un’istituzione, una collettività territoriale o un’autorità statale precisa certi obiettivi da raggiungere, individuando nel contempo i mezzi e le tappe per la loro realizzazione, nonché i metodi per concretizzarli.

Il piano è una specificazione degli obiettivi, dei mezzi, dei percorsi attuativi di una policy. Un piano è inteso come la previsione il più possibile completa delle azioni che l’amministrazione intende compiere nelle sue varie articolazioni, con la relativa dotazione di risorse e la previsione dei risultati attesi. I programmi sono formulati da soggetti governativi o anche da agenzie non governative. Sono anche essi una specificazione di una policy e sono stati definiti come grandi aree di lavoro richieste per l’attuazione delle decisioni politiche.

La definizione di un programma dipende dalle autorità che ne sono responsabili. Un altro modo possibile per specificare gli obiettivi di una policy e il suo percorso attuativo può essere una direttiva adottata dall’esecutivo. Si presume che sia rivolta all’amministrazione esecutrice, disponendo nel dettaglio i componenti da tenere e/o indicando gli obiettivi da raggiungere in un dato arco di tempo da parte di soggetti determinati. Diversamente da un piano o da un programma, la direttiva non appronta di per sé poste finanziarie, ma piuttosto indica condotte da tenere, dal corretto adempimento delle quali può poi discendere l’allocazione di certe risorse predisposte indipendentemente.

Un progetto indica una serie di attività volte a determinare obiettivi chiaramente specificati in un definito periodo di tempo e con un budget definito. Così come i programmi, i progetti possono variare significativamente per obiettivi, portata e dimensione. Progetti di piccole dimensioni potrebbero comportare modeste risorse finanziarie e durare solo pochi mesi, mentre ad esempio un vasto progetto di sviluppo potrebbe coinvolgere molti milioni di euro e durare diversi anni. Un progetto può essere attuato da un attore pubblico, il che dovrebbe garantire che il raggiungimento dello specifico obiettivo progettuale contribuisca al raggiungimento degli obiettivi di policies nazionali.

Con la politica pubblica X, si appronta un piano nazionale, questo è il documento che articola, precisa, gerarchizza, quantifica e riferisce ad un congruo arco di tempo gli obiettivi della predetta policy X. Quest’ultima potrebbe richiedere l’avvio di più programmi, relativi a specifici subsettori di policy. Entro tali programmi possono poi aversi singoli progetti. Le direttive sono rivolte all’interno, vale a dire ai responsabili della performance amministrativa.

Leggere la realtà: l’approccio positivo/analitico e l’approccio normativo/valutativo

Leggere la realtà significa selezionare al suo interno certi aspetti, che sembrano rilevanti, trascurandone o escludendone altri; si individuano in essi tra tali aspetti, addebitando ciò che succede a questo o quel fattore; si prevedono gli sviluppi dei vari processi, in modo congruente con le precomprensioni, aspettative, letture precedenti. È importante evidenziare la distinzione tra approccio positivo e approccio normativo alla lettura della realtà da parte di chi studia le politiche pubbliche.

L’approccio positivo ha finalità eminentemente descrittive ed esplicative. Si parlerà di analisi delle politiche riferendosi a tale approccio positivo, in cui l’analista darà conto del modo in cui gli attori si comportano di fatto, e delle letture della realtà che essi costruiscono. L’approccio normativo mira a suggerire come le politiche dovrebbero essere e riguarda la valutazione delle politiche. Valutare una politica non significa giudicarla alla stregua dei valori di cui il valutatore può essere portatore come persona, cittadino, militante di un partito… Questi dovrebbero restare fuori dalla valutazione. Gli obiettivi che il policy maker ha fatto propri o intende assumere sono dei vincoli per il valutatore. L’approccio valutativo si limita a una normatività condizionale e tecnica. Se il policy maker intende perseguire un certo obiettivo e chiede una valutazione ex ante, il valutatore potrà suggerire le opzioni più idonee.

Il sistema politico

Le politiche pubbliche vengono adottate entro un sistema politico. Il sistema politico è un modo per guardare alla realtà e organizzare le proprie osservazioni, quindi un costrutto analitico. Il sistema è fatto delle azioni compiute dai vari soggetti che vi partecipano. È possibile immaginare un confine tra il sistema e il suo ambiente. I cittadini e i gruppi, che stanno nell’ambiente, specie in democrazia, veicolano le loro domande verso il sistema. Questo è un primo tipo di immissione, o input. Si ha poi il sostegno (support), che può essere diffuso o specifico. Vi sono poi i withinputs, vale a dire domande o suggerimenti provenienti dall’interno del sistema anziché dal suo ambiente. Le immissioni vengono trasformate in emissioni (outputs). Tra le emissioni tipicamente rientrano appunto le politiche pubbliche.

I partecipanti al policy process

Nelle politiche pubbliche coloro che sono formalmente responsabili dell’adozione delle decisioni rilevanti sono soggetti che hanno direttamente o indirettamente ricevuto un mandato elettivo, ovvero soggetti che operano entro burocrazie pubbliche. In tantissimi partecipano al processo di policy, decidendo qualcosa. Ad esempio, il singolo elettore che ha contribuito con il suo voto a eleggere quel certo componente della commissione. Oppure lo studioso defunto svariati anni prima dell’adozione della policy, il quale aveva scritto un articolo prefigurando una soluzione simile a quella che poi è stata adottata. Sono decisori sostanziali coloro che danno o avrebbero potuto dare un contributo incisivo e riconoscibile al processo, in mancanza del quale l’esito sarebbe stato diverso da quello che in effetti si è avuto.

Razionalità plurali

La versione standard del comportamento razionale è accostabile alla razionalità rispetto allo scopo di cui parla Max Weber e alle azioni logiche di cui parla Vilfredo Pareto. Entrambi avvertirono l’esigenza di considerare anche altre forme di comportamento umano: non logico (e pertanto irrazionale), nel caso di Pareto; affettivo (e pertanto irrazionale), tradizionale e razionale rispetto al valore nel caso di Weber. Weber è quindi un antesignano di una concezione pluralista della razionalità.

Il modello del ciclo di vita

Al fine di semplificare l’analisi del processo di formazione delle politiche pubbliche, gli studiosi utilizzano comunemente l’idea di un policy cycle, che prevede la scomposizione del processo di policy in una serie di fasi e sottofasi distinte. L’idea di modellizzare il policy making attraverso sequenze di stadi successivi è stata introdotta da Lasswell, attraverso la formulazione di un modello articolato in sette fasi: intelligence, promotion, prescription, invocation, application, termination, appraisal.

Il ciclo di policy in termini di progressione lineare, assume una successione di fasi discrete secondo un ordine cronologico stabilito. A tale modello è attribuito il limite principale di ridurre i confini del dominio di policy all’interno del governo, escludendo dall’analisi le influenze esterne che agiscono sul comportamento dello stesso. A partire dalla revisione dell’originario schema di Lasswell sono state proposte numerose versioni del ciclo di policy. Brewer ha interpretato il ciclo di policy secondo uno schema circolare a sei fasi. Il merito principale di tali modelli consiste nell’avere introdotto l’interpretazione del processo di policy come un ciclo continuo che trascende i confini di uno schema fisso e definito in termini di vita e di morte. I diversi stadi del ciclo di policy sono costantemente mescolati e intrecciati tra loro. È quindi possibile che il ciclo non si presenti come un unico movimento circolare che si ripete in modo uguale, quanto piuttosto come una serie di movimenti circolari più piccoli al suo interno.

L’idea del ciclo ha avuto una massiccia diffusione nel campo della policy analysis. Il processo è scomponibile in cinque fasi: agenda setting; formulazione delle politiche; decisione; implementazione o attuazione; apprendimento e valutazione ex post. L’agenda setting si riferisce al processo tramite il quale un problema giunge all’attenzione delle autorità pubbliche; la formulazione indica il processo con cui vengono individuate ed esaminate le alternative per affrontare un determinato problema di policy; la decisione si riferisce all’adozione (o all’abbandono) della politica; l’implementazione riguarda il processo di messa in atto della politica adottata; l’apprendimento fa riferimento al processo tramite il quale gli attori rilevanti prendono atto dei risultati delle politiche pubbliche.

Prima fase: l’agenda setting

La formazione dell’agenda rappresenta il momento iniziale del ciclo di policy e indica l’insieme delle attività attraverso le quali vengono selezionati i problemi e le questioni per i quali si richiede un intervento pubblico. Lo studio del processo di costruzione dell’agenda (o agenda setting) riguarda l’analisi delle dinamiche attraverso le quali nuove proposte politiche e nuove definizioni dei problemi sociali giungono all’attenzione dei decisori pubblici. Occorre analizzare il passaggio dalla cosiddetta agenda sistemica, o pubblica, all’agenda istituzionale, o formale. La prima riguarda tutti i problemi che vengono comunemente ritenuti degni di attenzione pubblica dai membri della comunità politica e che implicano questioni di legittima giurisdizione delle autorità di governo ed è altresì definita agenda di discussione. La seconda è ristretta ai problemi rispetto ai quali lo stato riconosce la necessità di intervenire ed è un’agenda di intervento. Al fine di sistematizzare le fasi di formazione dell’agenda, vengono distinti al suo interno due momenti: la percezione e definizione del problema e la mobilitazione delle risorse necessarie all’inclusione del problema nell’agenda sistemica e/o istituzionale.

L’origine dei problemi di policy

Nel tentativo di spiegare il modo in cui una particolare issue diventa un problema politico che richiede una risposta di policy, i primi modelli di agenda setting si sono concentrati sugli aspetti economici e sociali come variabili esplicative, partendo dall’osservazione di una correlazione tra politiche pubbliche e livello di sviluppo economico di una nazione. L’uso strategico della copertura mediatica è identificato come strumento tattico a sostegno della costituzione di un monopolio di policy, ossia per definire le issues in quanto problemi politici e per la formazione dell’agenda. Soffermandoci sul rapporto di interdipendenza tra policy making e sistema dei media, l’informazione politica viene spesso interpretata come risultante di processi di negoziazione della negoziabilità, in cui gli attori politici e i giornalisti interagiscono con una serie costante seppur implicita di negoziazioni su chi controlla l’agenda, che cosa si può chiedere, dove e come, e sulle risposte più adatte a dare. L’influenza dei media sul policy making è generalmente associata sia a una loro funzione che viene detta di agenda setting (chiamiamola mediatica per distinguerla dall’agenda setting come fase del ciclo), sia all’agenda building. L’agenda setting mediatica si riferisce all’influenza dei media sulle percezioni dei temi sociali e politici, da parte del pubblico. I media possono favorire o al contrario contrastare l’ingresso delle questioni nell’arena della tensione pubblica e nell’agenda dei decisori politici.

Modelli di agenda setting

L’agenda sistemica è un’agenda politica che comprende le questioni che sono ritenute prioritarie nell’ambito della discussione pubblica, in un determinato momento, che vengono considerate di interesse collettivo da parte dei membri della comunità politica. L’agenda istituzionale è un’agenda di intervento in quanto raccoglie le questioni sulle quali le autorità pubbliche intendono procedere concretamente. Cob, Ross e Ross distinguono tre schemi di formazione dell’agenda sulla base dell’attore che promuove l’accesso di una questione nei due tipi di agenda. I tre schemi sono inoltre associati a tipi di regimi politici diversi. Il primo è l’outside initiation model, associato alle democrazie liberali, in cui assumono un ruolo di primo piano i gruppi...