Scienza della finanza

25/09/24

SCIENZA DELLE FINANZE

La Scienza delle Finanze (o Economia pubblica) è la disciplina economica che studia il

ruolo dello stato nelle economie di mercato. L’esperienza quotidiana di ciascun individuo è

fortemente permeata dalla presenza dello stato. La descrizione delle spese e delle entrate è

condensata nel Bilancio dello Stato.

Alcuni esempi di intervento pubblico: sempre avendo a mente il bilancio dello stato,

abbiamo detto che le politiche riguardano le entrate e le uscite, ma interviene anche con

politiche di tipo regolatorio.

● Il bonus in busta paga di 100 euro (prima 80 euro): questa è una politica che, dal

punto di vista dello stato, agisce dal lato delle entrate perché in realtà è una

detrazione fiscale (non un sussidio) e quindi è come se lo stato facesse uno sconto

fiscale a determinati tipi di lavoratori (-entrate).

● Il reddito di cittadinanza e reddito di emergenza: è una maggior spesa per lo Stato

in quanto consiste in un sussidio concesso ad alcuni cittadini.

● Il decreto “anti due tempi”: lo Stato interviene anche in altri modi, ad esempio,

regolamentando. In questo caso con tale decreto (detto anche “anti Vespa”), è stata

vietata la circolazione in Vespa nel centro di Genova. Tale regola ha finalità

ambientali.

● Obbligo di utilizzare i seggiolini antiabbandono, di usare il casco, le cinture di

sicurezza: sono tutti esempi di politiche regolatorie che hanno l’intento di proteggere

le persone. Sono scelte che lo stato fa in un’ottica di tipo paternalistica (ma

potrebbe esserci anche una giustificazione di tipo collettivo come ad esempio il fatto

di ridurre le spese sanitarie perché meno persone si fanno male).

LE TRE BRANCHE DEL SETTORE PUBBLICO DI MUSGRAVE

Quali sono le tre funzioni fondamentali del settore pubblico secondo Musgrave?

Le tre branche del settore pubblico di Musgrave: nell’opera “The theory of the Public

Finance” del 1959, Musgrave propone di articolare l’attività finanziaria dello Stato in tre

fondamentali funzioni. STABILIZZAZIONE, ALLOCAZIONE, REDISTRIBUZIONE

1. STABILIZZAZIONE, attività dello stato volto a mitigare l’impatto delle crisi e a

stabilizzare l’economia. Tale attività fa riferimento all’idea che lo stato debba

impegnarsi per garantire un livello di produzione il più vicino possibile a quello

di massimo impiego. Il modello neoclassico di equilibrio generale ha come

esito il pieno impiego dei fattori produttivi, tra cui riveste un particolare

interesse il lavoro. Secondo il modello neoclassico se si lasciasse agire i mercati in

modo autonomo, questi raggiungerebbero la massima occupazione. Tuttavia, il

modello neoclassico non rispecchia completamente la realtà: esiste la

disoccupazione e le economie hanno attraversato e attraversano, anche oggi,

fasi di recessione. Perciò si è diffusa l’idea (su cui non tutti sono d’accordo)

secondo cui il compito dello stato è quello di gestire la finanza pubblica per

promuovere la crescita dell’economia. Il più grande sostenitore di questa teoria fu

Keynes (1936) che riteneva che la spesa pubblica e le imposte possono

modificare il livello della domanda, sostenere la domanda in momenti di

recessione e, in conseguenza, favorire la crescita economica e mitigare

l’impatto delle crisi economiche. Ovviamente non tutti sono d’accordo: alcuni

continuano a sostenere che il mercato debba agire in modo indipendente. L’idea di 1

utilizzare il bilancio dello stato come strumento di stabilizzazione di fatto si scontra

oggi (ad esempio in Italia) con il problema del debito pubblico. Nei momenti di

recessione, favorire la spesa pubblica oppure ridurre le imposte (questi sono i

due strumenti attraverso cui si può stimolare l’economia) in paesi con un elevato

debito pubblico diventa insostenibile (tenendo anche in considerazione i vincoli

imposti dall’UE). Una delle finalità dello stato è evitare che le recessione abbiamo un

grave impatto.

● 17 marzo 2020: Decreto Cura-Italia (25 miliardi €)

● 8 aprile 2020: Decreto Liquidità (400 miliardi €)

● 19 Maggio 2020: Decreto Rilancio (55 miliardi €)

● 14 Agosto 2020: Decreto Agosto (25 miliardi €)

● 28 ottobre-nov 2020: Decreti Ristori (18 miliardi €)

● 2021: Decreti Sostegni (32 miliardi)

2. ALLOCAZIONE; attività con cui si cerca di capire in che modo lo stato influenza

l’efficienza economica. I mercati, sotto determinate condizioni, raggiungono una

situazione di efficienza, quindi, anche in questo caso, potremmo pensare che lo

Stato non ha ruolo. Tuttavia, questo accade solo se sussistono le condizioni di un

mercato in concorrenza perfetta. Allora è riconosciuto da tutti che lo Stato, nel

momento in cui non valgono le condizioni di concorrenza perfetta e di fatto i prezzi e

le quantità che si formano sul mercato non sono efficienti, deve intervenire attraverso

ad esempio la produzione di beni per correggere i c.d. fallimenti di mercato. È quella

funzione dello stato su cui sono d’accordo tutti perché prevede che lo stato debba

intervenire all’interno dei sistemi economici per motivi di efficienza. Se lo stato non

interviene non si raggiunge l'efficienza. Esempio tipico è quello della produzione di

beni pubblici, tipi di beni che non sono escludibili, tipo l’illuminazione pubblica.

Persegue modalità efficienti di offerta dei servizi pubblici e di prelievo fiscale

attraverso: produzione pubblica e regolamentazioni private.

Lo Stato influenza l'efficienza economica.

Il paradigma dominante della teoria economica (si vedano Walras, Pareto, Arrow)

tenta di fornire una spiegazione di come si formano i prezzi e le quantità prodotte in

un'economia di mercato, sulla base del presupposto che gli attori economici agiscano

secondo razionalità economica massimizzando l'utilità, se consumatori, il profitto, se

produttori. I risultati di questi comportamenti razionali sono efficienti.

Tuttavia, esiste una particolare categoria di beni, i beni pubblici, che possiede delle

caratteristiche che mettono in crisi alcune proprietà dell'economia di mercato: alcuni

servizi come la difesa, la giustizia, la sicurezza pubblica che un'impresa non ha

incentivo a produrre, perché se lo facesse, non potrebbe costringere gli acquirenti a

pagare il prezzo del servizio.

I potenziali acquirenti, a loro volta, non hanno incentivo a rivelare la loro disponibilità

a pagare per tali beni. Ciò produce il fallimento del mercato e per tale motivo i beni

pubblici sono forniti dallo Stato.

3. REDISTRIBUZIONE; pensiamo all' equità. Avviene quando lo stato attraverso il

bilancio pubblico altera la distribuzione delle dotazioni iniziali delle persone. Es. Ho

un certo reddito prima che intervenga lo stato; quando interviene lo stato, esso

agisce in modi diversi. Per prima cosa chiede di pagare le tasse, i contributi sociali

(assicurazione sociale). Lo stato però dà dei trasferimenti monetari (es pensione). Dà

2

anche dei servizi pubblici, es sanità, istruzione. Attraverso il prelievo fiscale, i

trasferimenti e la spesa pubblica, cerca di ridurre le disuguaglianze. Diverse teorie

economiche dicono che le imposte cambiano le scelte degli individui.

La redistribuzione è realizzata attraverso il bilancio pubblico. In assenza di

redistribuzione del reddito e del patrimonio, la distribuzione del reddito sarebbe

fortemente legata alla distribuzione delle dotazioni iniziali.

Avviene tramite trasferimenti, imposte, spesa pubblica.

La redistribuzione delle risorse implica dei trasferimenti (positivi o negativi) tra i

soggetti: es. sussidi, pensioni sociali, trasferimenti alle famiglie povere ecc. (ma

anche negativi es. imposte).

L'intervento dello Stato è, in questo caso, guidato da ragioni di equità.

I trasferimenti sono finanziati attraverso l’imposizione fiscale e le imposte sono

strutturate in modo da essere progressive. La progressività del sistema fiscale

implica che chi ha redditi maggiori, deve contribuire più che proporzionalmente al

finanziamento della spesa pubblica. Imposte e trasferimenti non sono gli unici canali

redistributivi.

Un altro importante canale redistributivo è quello della spesa pubblica. La spesa

pubblica (sanità, istruzione, ecc.) è finanziata attraverso l’imposizione fiscale

progressiva e il servizio viene reso gratuitamente (o quasi) e quindi si tratta di una

forma di redistribuzione delle risorse (le persone hanno contribuito a finanziare tale

servizio in misura diversa, ma tutti hanno diritto di usufruirne allo stesso modo).

Quanto più un sistema sarà progressivo, tanto più ci sarà una redistribuzione di

risorse e quindi una correzione nella distribuzione delle risorse effettuata dal

mercato. Il sistema fiscale incide pesantemente sull’attività redistributiva dello stato.

Adottando un sistema fiscale flat (con aliquota proporzionale universale) viene meno

l’intento redistributivo dello Stato.

La redistribuzione attraverso le imposte (che normalmente sono imposte sui

consumi, sulla produzione, sul capitale, sul lavoro) come vedremo ha effetti distorsivi.

Le imposte modificano le scelte degli agenti economici per via dell'effetto di

sostituzione e gli effetti distorsivi saranno tanto maggiori quanto maggiore è il grado

di redistribuzione.

Esistono anche delle imposte dette "in somma fissa" o "lump sum" che non hanno

effetto di sostituzione, ma solo effetto di reddito e quindi non distorcono le scelte

degli agenti economici, tuttavia è difficile pensare a trasferimenti di questo genere.

Per questa ragione di un trade-off tra equità ed efficienza:

● spesso per raggiungere allocazioni caratterizzate da un maggior livello di

efficienza, i mercati dovrebbero essere lasciati liberi di operare, ma cosi

facendo si otterrebbe una distribuzione iniqua;

● perseguire una maggiore equità implica l'utilizzo di imposte distorsive che

riducono il grado di efficienza dell'allocazione ottenuta.

Se lascio agire i mercati magari raggiungo una situazione efficiente, ma se voglio

introdurre un’imposta per ottenere effetti redistributivi (e quindi voglio modificare la

distribuzione iniziale delle risorse) e quindi voglio raggiungere una situazione più

equa, allora di fatto riduco l’efficienza dell’allocazione delle risorse.

DOMANDA: pensiamo a tre esempi di attività pubblica con obiettivo di

● Stabilizzazione: sussidi alle imprese in momenti di crisi, grandi investimenti pubblici

per sostenere l’economia in momenti di crisi; 3

● Allocazione: fornitura di servizi pubblici;

● Redistribuzione: reddito di cittadinanza.

Osserviamo come l'intervento dello Stato sia diverso nei vari paesi del mondo.

Quali criteri possono essere utilizzati per valutare l'intervento pubblico?

● Efficienza

● Equità

Qui è importante fare una distinzione sul tipo di analisi che si possono fare in economia...

● Analisi positiva

● Analisi normativa

ANALISI POSITIVA

Si analizza come e perché una certa situazione si sia verificata. Si occupa di spiegare fatti

economici, nessi causali, anche al fine di fare delle previsioni. La finalità dell’analisi positiva

è conoscitiva. È descrittiva ed esplicativa della realtà.

Esempi: Perché la spesa pubblica è cresciuta più del PIL? Perché l'economia italiana cresce

meno di quella degli altri paesi UE? Perché il debito pubblico italiano è così alto?

L'approccio positivo può essere interpretato come una descrizione dei fatti, ossia quel tipo di

analisi che ci consente di spiegare le cause di un fenomeno economico e quindi i nessi

causali tra le variabili. Com’è una determinata situazione? Le domande che si ci pone

quando si adotta un approccio positivo sono ad esempio: perchè il mercato immobiliare ha

raggiunto certi livelli? Perchè un kg di mele costa meno di un’automobile? Perchè in

monopolio l’impresa realizza profitti maggiori che in concorrenza perfetta? Perchè esiste la

disoccupazione?

Con tale approccio si cerca di dare risposta ad una domanda senza però introdurre dei

giudizi di valore (misurandola ad esempio attraverso strumenti statistici ed econometrici).

ANALISI NORMATIVA

Dato l'obiettivo che si desidera raggiungere, ci si domanda quale sia il modo migliore per

raggiungerlo e si stabilisce cosa si deve fare. Esprime valutazioni sulla desiderabilità di

opzioni alternative, sulla base di giudizi di valore.

Esempi: Quali politiche devono essere adottate per ridurre il debito pubblico? Cosa si deve

fare per contenere la spesa sanitaria? Quali leve possono essere utilizzate per incentivare la

crescita economica?

Nel corso approfondiamo le ragioni teoriche che giustificano l'intervento dello Stato

nell'economia.

Utilizziamo l'analisi normativa per valutare quando l'intervento dello Stato è desiderabile.

L'approccio normativo individua gli obiettivi di politica economica e gli strumenti idonei per il

loro raggiungimento. Come dovrebbe essere una determinata situazione? Con un approccio

normativo sinintroducono dei giudizi di valore perchè bisogna capire quali sono i nostri

obiettivi e tali obiettivi potrebbero essere diversi a seconda delle attitudini, delle idee sul

ruolo dello stato (ritengo che lo stato debba essere una presenza costante oppure

bisognerebbe minimizzare il suo intervento?). A seconda dei pensieri personali riguardanti il

ruolo dello stato, si hanno obiettivi di politica economica diversi. L’approccio normativo

implica di individuare la desiderabilità sociale di una determinata politica (e quindi si ci

scontra con i diversi punti di vista che possono avere le persone o la politica riguardo agli

obiettivi di politica economica). 4

Ad esempio, con un approccio positivo si ci potrebbe limitare a capire perché esiste la

disoccupazione, mentre con un approccio normativo ci si chiederebbe quali sono le politiche

migliori per ridurre la disoccupazione. Oppure, quali sono le politiche migliori per ridurre

l’inquinamento? Per incentivare l’istruzione? Per contrastare l’evasione fiscale?

NB: noi focalizzeremo tutta la nostra analisi sull’analisi normativa e il nostro il punto di

partenza sarà il principio dell’ottimo paretiano (il tentativo di confrontare allocazioni delle

risorse differenti per individuare qual è l’ottimo paretiano e poi cercheremo di capire come

passare da un’allocazione delle risorse efficiente, ad una allocazione desiderabile a livello

sociale. Ciò non è semplice perchè di fatto lo Stato ha il ruolo di esprimere la somma delle

preferenze individuali...).

DOMANDA: quali sono gli aspetti positivi e normativi di una proposta di introduzione di

un’imposta sulla plastica ?

Positivi: effetto sul prezzo dei prodotti, ripartizione del carico tributario tra consumatori e

produttori, effetto sul consumo, effetto sulla regressività.

Normativi: l’imposta deve o non deve essere introdotta? Costi, benefici, distorsioni, iniquità,

alternative.

DEFINIZIONE DEL SETTORE PUBBLICO IN ITALIA

Avere una definizione comune di AP (Amministrazioni Pubbliche) ci consente di fare

confronti temporali e spaziali (se ad esempio in tutta Europa si adotta la medesima

definizione possiamo confrontare l’Italia con altri paesi).

Rientrano nelle Amministrazioni Pubbliche (AP) le unità istituzionali che producono

servizi non commerciabili (forniti gratuitamente o finanziati da imposte generali) o con

funzione principale di redistribuzione. Non tutti i servizi forniti dalle AP o dagli enti delle

AP sono gratuiti (e quindi non tutti i servizi sono non commerciabili), tuttavia il criterio che si

utilizza è quello della prevalenza: consideriamo un’unità appartenente alla AP se almeno il

50% dei servizi che produce non è destinato alla vendita, bensì è fornito gratuitamente o ha

funzioni redistributive. All’interno delle AP troviamo 3 sottogruppi:

1. Amministrazioni centrali, sono amministrazioni che hanno competenza su tutto il

territorio nazionale, come:

a. Governo Centrale

b. Enti di assistenza e ricerca con interesse nazionale (es. ISTAT, CNR)

c. Enti di regolazione dell’attività economica (es. AIFA-Agenzia Italiana del

Farmaco)

d. Enti produttori di servizi economici (es. ANAS)

e. Altre autorità amministrative indipndenti (es. AGCOM)

2. Amministrazioni locali

a. Regioni

b. Province

c. Città Metropolitane

d. Comuni

e. Altri enti che hanno competenza locale

i. ASL (Aziende Sanitarie Locali)

ii. Istituti di cura a carattere scientifico e cliniche universitarie

iii. Enti locali come Università e istituzioni di assistenza e beneficienza 5

iv. Enti economici locali come Camere di Commercio, industria,

artigianato, agricoltura, enti provinciali per il turismo, enti regionali di

sviluppo

v. Comunità montane

3. Enti previdenziali

a. INPS

b. INAIL.

Sono enti la cui attività è destinata prevalentemente all’erogazione della protezione

sociale e sono enti che si finanziano attraverso i contributi sociali versati dai

lavoratori.

C’è un forte dibattito per quale debba essere la ripartizione delle competenze tra i

diversi tipi di amministrazione (in particolare quella centrale e quella locale).

La parte della scienza delle finanze che si occupa di stabilire i rapporti tra i diversi

livelli di governo è il federalismo fiscale.

DEFINIZIONE DEL SETTORE PUBBLICO ALLARGATO IN ITALIA

Nel Settore Pubblico Allargato (SPA) vengono incluse anche le spese effettuate da:

● Aziende municipalizzate e regionalizzate (es. le aziende municipalizzate di

trasporto urbano)

● Aziende pubbliche ed ex aziende autonome; Ferrovie, Poste, anas e foreste

demaniali, monopoli

ENTRATE FISCALI

a. Imposte dirette: tassano il reddito o il patrimonio (es. Irpef; Ires; Ritenuta sui

dividendi). Sono quelle attraverso cui avviene la maggior quota di redistribuzione,

sono quelle che rendono il sistema fiscale progressivo. Tassano direttamente la

capacità produttiva.

b. Imposte indirette: colpiscono la produzione, il trasferimento o il consumo di beni

(es.: Iva; Registro; Bollo; Oli minerali; Tabacchi; Lotto). Rispetto alle imposte dirette,

quelle indirette tendono ad essere regressive: visto che le persone con redditi più

bassi dedicano ai consumi una quota maggiore del proprio reddito tendono, in

proporzione, a pagare più imposte (rapportate al loro reddito) rispetto a quelle che

pagano le persone più ricche. Tale considerazione vale ovviamente per beni di prima

necessità. Imposte molto regressive sono quelle sui sin goods (ad esempio imposte

sui tabacchi). Colpiscono la manisfestazione della capacità produttiva.

c. Contributi sociali: gravano sui redditi da lavoro e sono destinati al finanziamento

della previdenza

d. Altre entrate (es. Contributi SSN e RC Auto; Vendita di Beni e servizi) 6

Dati del Conto Economico consolidato delle Attività Pubbliche, 2018: entrate totali 816

miliardi (30% imposte dirette, 31% indirette, 28% contributi sociali). Le entrate

rappresentano circa il 46% del PIL. L’Irpef fornisce circa il 34% delle entrate, l’IVA il 21%...

L’andamento delle entrate fiscali delle 3 principali entrate: dal 1951 al 2016 si sono molto

alterate le percentuali delle diverse voci. In particolare, a partire dagli anni ’70 c’è stata una

importante riforma tributaria che ha introdotto l’IRPEF e ha sostanzialemente aumentato in

modo considerevole la quota di imposizione diretta (riducendo la quota di contributi sociali).

A livello internazionale, emerge che in Italia la quota di imposizione diretta tende ad essere

comunque inferiore ad esempio a quella del Giappone o UK, mentre i contributi sociali

tendono ad essere maggiori rispetto a USA e UK. Le spese totali ammontavano a 856

miliardi (48,4% del PIL).

La spesa pubblica può essere distinta in Spesa corrente e Spesa in conto capitale.

Le spese riguardano: redditi da lavoro dipendente, consumi intermedi, prestazioni sociali in

denaro, altre spese correnti= totale spese correnti al netto degli interessi; interessi passivi=

totale spese correnti; investimenti fissi lordi, contributi agli investimenti, altre spese in conto

capitale= totale spese in conto capitale.

Il 93% delle spese pubbliche sono correnti, mentre solo il 7% riguarda spese in conto

capitale.

La composizione della spesa pubblica, oltre che per voci economiche, può essere analizzata

per funzioni, dove le funzioni sono i settori nei quali lo stato investe: 42,7% previdenza e

assistenza, 14% sanità, difesa 2%, istruzione 8% ecc.

La spesa pubblica può anche essere distinta in spesa obbligata o discrezionale.

Per quanto riguarda l’andamento della spesa pubblica possiamo affermare che negli ultimi

65 anni, l’incidenza della spesa pubblica sul PIL si è raddoppiata, passando dal 24% del

1951 al 49,4% del 2016. La prima metà degli anni ’70 e l’inizio degli anni ’80 sono stati i

periodi di più intensa crescita. La crescita si è concentrata soprattutto in due componenti

della spesa: trasferimenti e interessi sul debito. Rispetto a 65 anni fa, la spesa pubblica per

trasferimenti (alle famiglie e alle imprese) e per interessi è cresciuta, in rapporto alla spesa 7

pubblica totale dal 40% all’attuale 60%.

Le voci che sono cresciute maggiormente sono la spesa per prestazioni sociali e quella per

interessi sul debito. Alcune categorie di spese hanno subito una diminuzione di risore

dedicate (esempio istruzione), altre sono aumentate (esempio protezione sociale):

l’invecchiamento demografico sta portando a un ribilanciamento della spesa, con ricadute a

livello intergenerazionale.

Rispetto agli altri paesi, l’Italia ha una % di spesa in rapporto al PIL simile a quello di UK e

Germania, ma la composizione è diversa.

Negli anni ’70 si verificoò l’estensione del welfare (SSN+pensioni).

Pressione fiscale: rappresenta l’ammontare delle imposte dirette, indirette, in conto capitale

e dei contributi sociali in relazione al PIL. Il dato sulla pressione fiscale ci consente di capire

quanto pesano le entrate sul PIL. La pressione fiscale supera il 42% del PIL ed è superiore

alla media Eu. Pressione fisca