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Informatica per le pubbliche amministrazioni

La società digitale è ormai realtà e nei prossimi anni il processo si intensificherà, considerati i cambiamenti radicali che si stanno mettendo in moto con la diffusione dell’intelligenza artificiale, della robotica, della realtà aumentata, dei big data. Tutte innovazioni che impatteranno sul modo di lavorare e sulle professionalità del futuro. Con il 5G nasceranno le smart city, dove per far funzionare il sistema di reti integrate occorrerà che tutti gli addetti dei vari settori sappiano dialogare con la tecnologia. Il divario con la media europea è praticamente stato eliminato per infrastrutture e digitalizzazione della PA, mentre rimangono grosse carenze nell’utilizzo effettivo delle tecnologie digitali da parte di cittadini e imprese. Il nodo, quindi, sono ancora una volta le competenze e la maturità digitale.

Caratteristiche essenziali del digitale

Il digitale presenta tre caratteristiche essenziali, la cui assimilazione risulta fondamentale per comprenderne gli impatti e cercare di orientarne gli effetti in maniera positiva:

• Pervasività: impatto ampio e profondo del digitale sulle competenze e sul mondo del lavoro.
• Dinamicità: ci si deve occupare del digitale non occasionalmente, ma con continuità.
• Giovinezza: il digitale è estremamente giovane, a differenza della maggior parte delle altre scienze umane.

L’umanesimo digitale è legato a una grande scoperta che ha aperto molteplici campi di indagine: le nuove tecnologie, che stanno ribaltando le consolidate categorie socio-culturali. Oltre ai suoi aspetti tecnici ed economici, che necessitano di un esame e di interrogativi costanti, la tecnologia digitale sta diventando sempre più una vera e propria cultura, nel senso che sta cambiando la nostra visione degli oggetti (internet of things), delle relazioni (social network) e dei valori, e ha introdotto nuove prospettive nel campo dell’attività umana (AI).

Le tre caratteristiche precedenti, considerate in modo congiunto, rendono la trasformazione digitale totalmente diversa da qualsiasi altro tipo di trasformazione avvenuta nella precedente storia umana. In molti settori, le professioni ad oggi più richieste dal mercato fino a dieci anni fa non esistevano ancora. La maggior parte dei bambini che oggi stanno affrontando le scuole elementari, un domani avranno un lavoro che attualmente non esiste. I manager devono vincere la propria resistenza al cambiamento, devono cioè acquisire una cultura che gli permetta di comprendere in profondità le logiche delle nuove tecnologie. Le scarse competenze dei manager portano a una bassa valorizzazione delle competenze dei lavoratori, per cui si registra anche una situazione di loro sovra-qualificazione rispetto ai lavori svolti, con forte fuga all’estero.

La digitalizzazione della pubblica amministrazione

La ripresa economica dell’Italia passa necessariamente da una pubblica amministrazione più efficiente, ovvero digitalizzata e gestita in modo trasparente, con una governance capace di guardare al controllo della spesa pubblica e al coordinamento efficace tra le strutture amministrative a livello centrale e regionale. L’attuale contesto organizzativo, normativo e manageriale è abbastanza fallimentare e su di esso continuano a stratificarsi riforme inapplicate perché inapplicabili. Oggi non esisterebbe né sanità, né scuola, né giustizia, né lavoro, se non fossero anche digitali.

Deadlock (stallo): alcune inefficienze (malcostume, individualismo, nepotismo, raccomandazione, malaffare, corruzione) potrebbero essere combattute molto efficacemente anche grazie all'informatica. Purtroppo, questa sua potenzialità è ostacolata proprio da quelle stesse inefficienze. Individualismo e parcellizzazione generano frammentarietà e, conseguentemente, spreco. Il numero dei CED in Italia e nell’Europa avanzata: in Europa l’ordine di grandezza è in decine, in Italia in migliaia.

Gran parte dei manager pubblici per l’IT ignorano le motivazioni che dovrebbero condurli alla definitiva chiusura dei data center. In ambito PA, le applicazioni sono replicate all’infinito. Dopo l’ultima modifica alla base di dati del 17/6/2015, risultano presenti 13.822 amministrazioni con almeno una base di dati, per un totale di 159.448 basi di dati, e 203.451 applicazioni. Nelle applicazioni vengono riportati 71.288 prodotti. Vi è un numero approssimativo delle centrali di acquisto di circa 30.000. Un altro esempio è dato dal fatto che vi sono tanti fascicoli sanitari quante sono le regioni che, in linea di massima, non colloquiano tra loro.

La pianificazione del budget degli Enti delle PA è fondata sulla base di serie storiche, i CIO pubblici si occupano di budget. Alcune delle ragioni che mostrano i chiari vantaggi nell’aggregazione digitale tra le PPAA sono ovviamente valide anche per le aziende private.

Responsabile per la trasformazione digitale

Il responsabile per la trasformazione/transizione al digitale (RTD): art. 17 del CAD, il responsabile è previsto abbia certe caratteristiche, la commissione parlamentare di inchiesta sul livello di digitalizzazione e innovazione delle PA ha verificato che questa figura quasi non esiste nella PA. Il responsabile dell’ufficio è dotato di adeguate competenze tecnologiche, di informatica giuridica e manageriali e risponde, con riferimento ai compiti relativi alla transizione, alla modalità digitale direttamente all’organo di vertice politico.

Una proposta per la corretta digitalizzazione della PA

• Colmare il gap culturale;
• Consolidare le infrastrutture;
• Centralizzare le applicazioni by cloud;
• Costituire commissioni paritetiche con Confindustria Digitale, Assinform, Ag.I.D., Sogei, Consip, Poste Italiane.

Il dramma dei numeri italiani, quante sono le leggi? Italia 75.000 secondo normattiva, 160.000 secondo Cassese:

• Francia 7.000
• Germania 5.500
• Inghilterra 3.000

Le indagini di Transparency mostrano chiaramente come i Paesi meno affetti da corruzione politica siano quelli, il cui grado di educazione civica e la chiarezza della legislazione sono tra i più alti. L’Italia quindi non sfrutta adeguatamente le opportunità offerte dall’ICT.

Il problema emerso dal terremoto di Amatrice

Qual è il problema che ha fatto emergere il terremoto di Amatrice?

• La perdita di dati importanti (grandi quotidiani);
• La mancata applicazione dell’art.50bis del CAD (piccole riviste specializzate).

Cercando una risposta a questa domanda riusciremo anche a capire perché l’attuale contesto organizzativo, normativo e manageriale è fallimentare, su di esso continuano a stratificarsi riforme inapplicate, perché inapplicabili. Le norme di complessità inaudita risultano inapplicabili anche per le grandi Pubbliche Amministrazioni. Nessun governo e nessun legislatore si è mai preoccupato della fattibilità organizzativa, tecnica e manageriale dei progetti, attività e adempimenti, ma solo della loro copertura economica.

DESI (Digital Economy and Society Index): nel 2021 la commissione ha adeguato il DESI affinché rispecchiasse le due principali iniziative politiche che avranno un impatto sulla trasformazione e digitale nell’UE nel corso dei prossimi anni: il dispositivo per la ripresa e la resilienza e la bussola per il decennio digitale. È l’unico ranking internazionale, a livello dell’Unione Europea, che indica il livello di digitalizzazione di una nazione.

Per quanto riguarda il capitale umano, l'Italia si colloca al 25º posto su 27 paesi dell'UE. Solo il 42% delle persone di età compresa tra i 16 e i 74 anni possiede perlomeno competenze digitali di base (56% nell'UE) e solo il 22% dispone di competenze digitali superiori a quelle di base (31% nell'UE). La percentuale di specialisti TIC in Italia è pari al 3,6% dell'occupazione totale, ancora al di sotto della media UE (4,3%). Solo l'1,3% dei laureati italiani sceglie discipline TIC, un dato ben al di sotto della media UE. Le prestazioni dell'Italia sono più vicine alla media UE per quanto riguarda invece gli specialisti TIC di sesso femminile, che rappresentano il 16% degli specialisti TIC (la media UE è del 19%). Solo il 15% delle imprese italiane eroga ai propri dipendenti formazione in materia di TIC, cinque punti percentuali al di sotto della media UE.

Rispetto agli altri paesi europei, l’Italia ha sempre vantato un elevato numero di servizi pubblici digitali, ma anche il più basso livello di penetrazione (effettivo utilizzo dei servizi). Questo dato è confermato da tutti gli “eGovernment Benchmark” stilati dalla UE negli ultimi anni. Dall’“eGovernment Benchmark 2018” emerge che l’Italia è caratterizzata da una dicotomia; per quanto riguarda la “digitisation”, ovvero la disponibilità di servizi pubblici digitali, l’Italia con il 58% è appena al di sotto della media UE del 63%.

Per quanto riguarda la “penetration”, ovvero l’effettivo utilizzo dei servizi da parte dei cittadini, questa rimane molto bassa: solo il 19% degli individui che sottomettono moduli lo fanno in rete, rispetto a una media UE pari al 53%.

Purtroppo, misurare i risultati dei progetti non fa parte della cultura della pubblica amministrazione italiana. Parte fondamentale del project management ha come oggetto il verificare che gli obiettivi di progetto (output) vengano raggiunti nei tempi e nei modi prestabiliti, rimanendo nei limiti del budget concordato. Inoltre, punto focale di un project management che possa dirsi efficace è la verifica ex-post del raggiungimento dei benefici attesi dal progetto (outcome) e dei relativi benefici apportati agli stakeholder.

Il coefficiente di correlazione tra gli indici CPI (è un indicatore di percezione della corruzione pubblicato da Transparency International) e DESI è quasi pari all’unità. È necessario avere consapevolezza dell’emergenza digitale ed il ruolo dei media, è importante per la pervasività del fenomeno: ad oggi la corruzione, l’evasione fiscale, la criminalità organizzata e qualsiasi altro problema devono essere necessariamente combattute anche nel fronte del digitale.

Emergenza digitale

Lavoro, emigrazione fisica, terrorismo, criminalità organizzata, corruzione, evasione → emergenza consapevole. Emigrazione cervelli, terrorismo digitale, criminalità digitale, ecc. → emergenza inconsapevole. L’emergenza digitale, non solo è ignorata dalla maggior parte della popolazione, ma a causa della pervasività è l’unica che dev’essere affrontate per affrontare le altre, perché è trasversale. La contaminazione ha aspetti positivi e aspetti negativi, il settore digitale deve contaminare ed essere contaminanti. Non è un “moloc” a sé stante. Vi è, difatti, una collaborazione a trecentosessanta gradi: manager, giuristi, economisti, informatici e politici debbono collaborare congiuntamente al fine del raggiungimento di risultati concreti.

Emergenza pandemica e digitale

Tanto si è parlato di come il digitale abbia consentito a noi tutti di affrontare con maggiore serenità e facilità l’emergenza pandemica. Immaginiamo cosa sarebbe avvenuto se questa stessa emergenza fosse esplosa negli anni Ottanta o Novanta dello scorso secolo. Qualcuno ha manifestato contro la DAD nella scuola, altri la introdurrebbero in modo stabile. Qualcuno è favorevole allo smart working, altri sono contrari, adducendo motivazioni derivanti da eccessive semplificazioni. DAD e smart working sono solo opportunità, che non possono essere demonizzate, ma che non rappresentano neanche una panacea. Ci vorrebbe solo un po’ di buon senso e profonde competenze, quelle che solo gli esperti posseggono.

Il Covid-19 ha fatto comprendere fino a che punto il settore digitale potesse rappresentare un’opportunità per la resilienza. Purtroppo, per lo più, come già avvenuto in passato nello stesso ambito digitale, ci si è fermati al primo livello. Le potenzialità erano molteplici ed enormi. Ognuno nel proprio ambito di competenza, avrebbe dovuto approfondirle e andare oltre (scuola, università, lavoro e così via). In realtà, per lo più, abbiamo solo provato a fare le stesse identiche cose di sempre, ma da remoto. Come spesso accade, non abbiamo affatto reingegnerizzato né i processi, né noi stessi. Tendiamo sempre a semplificare il valore del digitale, così come semplifichiamo, denigriamo, e talvolta sopravvalutiamo, gli addetti ai lavori in questo settore. Chi aveva lavorato in maniera ben organizzata (ad esempio le aziende che hanno operato in cloud, oppure quelle con un buon sito e-commerce), ha avuto successo, gli altri hanno spesso subito pesanti conseguenze.

La nostra è una società basata per lo più sulle leggi scritte, anche se con consistenti differenze tra i vari Paesi. Non a caso il codice di Hammurabi è considerato un punto di svolta della storia dell’uomo. Scrivere una norma esige la profonda comprensione del fenomeno sul quale si sta legiferando. Le caratteristiche fondamentali della trasformazione digitale hanno inevitabilmente messo in crisi l’iter di produzione normativa:

• Spesso il legislatore non ha il tempo materiale per maturare una sua consapevolezza sull’oggetto della sua azione;
• Ormai qualsiasi ambito della società è influenzato dalle tecnologie digitali per cui qualsiasi normativa di settore dovrebbe essere rivista e aggiornata continuativamente;
• Una gran parte della nostra esistenza si è spostata nel giro di pochi anni sul web; tutte le più grandi aziende mondiali operano oramai in questo settore e posseggono numeri e PIL paragonabili a quelli di nazioni di medie dimensioni;
• Temi legati alla privacy, alla proprietà, al trattamento e alla commercializzazione dei dati, alla tassazione dei giganti del web, sono diventati centrali ma le risposte delle istituzioni arrivano lentamente, o arrivano errate, o non arrivano affatto;
• La complessa e difficile genesi di norme tecniche fa sì che esse risultino già obsolete al momento stesso della produzione.

L’enorme ed inevitabile difficoltà di tutti i Governi (USA e UE inclusi) è quella di riuscire a gestire con tempestività i fenomeni appena descritti. In questo contesto, risultati come il “Regolamento generale sulla protezione dei dati” (GDPR) debbono essere considerati dei veri e propri miracoli.

“Civil law” e “common law” sono due modelli giuridici differenti per struttura e applicazione. L’ordinamento giuridico italiano è strutturato su un modello che viene da sempre denominato civil law, e si contrappone a quello degli ordinamenti anglosassoni, che ha il nome di common law.

Civil law: come noto, si fonda sul diritto scritto e sul ruolo determinante della legge, sia sotto il profilo legislativo-parlamentare che sotto l’aspetto della funzione giurisdizionale, in quanto i principi fondanti di questo sistema vengono codificati. Questo modello riconosce il ruolo preminente della legge nel guidare le decisioni della magistratura, che deve attenersi al rispetto della normativa vigente nell’ordinamento ed applicarla al caso concreto: la fonte primaria del diritto è pertanto la legge.

Common law: si basa, contrariamente al civil law, sulle decisioni dei giudici. Il caso concreto è il punto di riferimento, e le sentenze hanno natura vincolante per quanto riguarda i futuri casi a venire: è il principio del cosiddetto stare decisis, secondo cui ciò che vincola il giudice sono i precedenti giudiziari in materia, ovvero le sentenze. Sono quindi meno rilevanti il diritto scritto e la normazione legislativa, che assumono di conseguenza un ruolo secondario.

Nell’ottica della trasformazione digitale, è evidente come il modello giuridico common law sia maggiormente resiliente rispetto al modello civil law. L’attuale contesto tecnico, organizzativo e normativo è fallimentare, su di esso si sviluppano competenze digitali ormai obsolete. Gli “esperti funzionali” sono risorse con competenze professionali elevate (ingegneri, laureati in scienze informatiche, ecc.), che vengono costretti dall’organizzazione della PA a snaturare il loro sapere e a svolgere mansioni ben diverse e molto più modeste (esperto di protocollo, di processo amministrativo, di trattamento economico, ecc.), rispetto a quanto teoricamente previsto dal loro corso di studi. Non intendiamo dire che le professioni appena elencate non debbano più esistere; sistemisti, programmatori ed analisti, ad esempio, dovranno continuare ad operare, ma adeguandosi ai tempi e con la precondizione della competenza. Il modello parcellizzato, caratterizzato da grandezze abnormi, comporta, tra l’altro, che molte persone totalmente prive di competenze informatiche si occupino di ICT, con conseguenze a dir poco disastrose. Sottolineiamo che l’estrema pervasività del mezzo informatico impatterà e modificherà fortemente tutte quelle professioni non digitali e che vedono nella digitalizzazione un imprescindibile strumento d’ausilio alle proprie attività.

Il mancato adeguamento organizzativo

Per conto della PA, i seguenti enti dovrebbero occuparsi dell’emergenza digitale, contrastando la parcellizzazione:

• Ag.I.D: ha il compito di garantire la realizzazione degli obiettivi dell’agenda digitale italiana (in coerenza con l’agenda digitale europea) e contribuire alla diffusione dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, favorendo innovazione e crescita.