Riassunto esame Esame di stato, Prof. Ceccarelli Alberto, libro consigliato Kit esame di abilitazione alle professioni di architetto sez. A-B, Alberto Fabio Ceccarelli

Prontuario tecnico urbanistico amministrativo

Parte prima – Urbanistica, edilizia, normativa specifica

1. Urbanistica

1.1 Concetti introduttivi

Il termine urbanistica si è storicamente affermato nel momento in cui il grande sviluppo insediativo in atto richiedeva strumenti di controllo e di orientamento dell’urbanizzazione. Successivamente, quando lo sviluppo ha esteso la sua portata ben oltre i limiti dell’ampliamento urbano, il termine mutò in pianificazione territoriale. Il termine urbanistica viene oggi usato per definire nel suo complesso la disciplina che studia gli insediamenti sul territorio e che ne regolamenta lo sviluppo e le trasformazioni. Suddetta disciplina si attua attraverso uno studio scientifico e analitico che progetta il miglior utilizzo e la tutela delle risorse naturali territoriali al fine di garantire una corretta pianificazione degli insediamenti umani.

Lo studio scientifico riguarda l’analisi degli elementi che caratterizzano il più razionale assetto insediativo e la forma dell’aggregato edilizio più idoneo alla vita in comune. I risultati sono quindi riportati in norme giuridiche necessarie a tutti coloro che operano in questo procedimento: in particolare i funzionari e impiegati comunali, provinciali, regionali; i privati cittadini e gli enti sia pubblici che privati, nonché i professionisti che hanno assunto l’incarico di predisporre tali strumenti. Lo studio pratico riguarda invece la migliore realizzazione concreta di un centro abitato, residenziale o produttivo. I risultati servono per la redazione degli strumenti urbanistici che hanno un profilo giuridico e tecnico. Questo tipo di studio è di pertinenza degli urbanisti e dei tecnici incaricati alla progettazione e/o direzione lavori.

Lo Stato italiano attraverso la costituzione del 1948 definisce un sistema di autonomie locali dotate di poteri e funzioni. Questo è meglio specificato nel Titolo V della costituzione il quale definisce tre differenti tipologie di potestà legislativa:

• Potestà legislativa esclusiva dello Stato (definisce la normativa basata sui principi fondamentali sia gli aspetti regolamentari)
• Potestà legislativa concorrente Stato regioni (allo Stato spetta la definizione dei principi legislativi fondamentali, mentre alle regioni spettano gli aspetti regolamentari)
• Potestà legislativa esclusiva delle regioni (definisce la normativa basata sui principi fondamentali sia gli aspetti regolamentari)

Questo ha creato livelli legislativi diversi, in alcuni casi in netto contrasto fra di loro. Si tenga presente che taluni aspetti di aggiornamento normativo sono attuati prima dalle regioni e solo successivamente dallo Stato. Ad esempio, nel testo unico sono state introdotte procedure a livello nazionale che già esistevano da anni nelle regioni Lombardia e Toscana. Tutto ciò porta quindi a un appesantimento della macchina burocratica.

Gerarchia di leggi

La legislazione nazionale è ordinata sinteticamente secondo una gerarchia che può essere rappresentata con una piramide al cui vertice è posta la Costituzione: essa infatti detta le regole e i principi fondamentali sui quali si basa la Repubblica e viene definita la legge delle leggi. Con la Costituzione devono confrontarsi tutte le altre norme le quali, se risultano in contrasto, vengono dichiarate illegittime dalla corte ed eliminate dall’ordinamento giuridico.

Norme di primo livello

• Legge: adottata dal Parlamento con l’approvazione delle camere e del Senato, promulgata dal presidente della Repubblica.
• D.P.R.
• D.Lgs.: provvedimento avente forza di legge adottato dal governo con la delibera del Consiglio dei Ministri ed emanato dal presidente sulla base di una legge delega.
• D.L.: provvedimento di fermo ed è un altro il presidente della Repubblica in casi di urgenza deve essere convertito in legge entro 60 giorni.
• Reggio decreto: atto avente forza di legge nell’ordinamento giuridico italiano attualmente in vigore ma non più emanabile.

Norme di secondo livello

• D.M.: atto amministrativo emanato da un ministro nell’esercizio della sua funzione.
• D.P.C.M.: atto di competenza esclusiva del premier e immediatamente efficace.
• D.C.I.: delibera comitato interministeriale.

Norme di terzo livello

• Circolari: hanno il fine di precisare i criteri applicativi per la corretta attuazione dei principi legislativi.
• Interpretazioni
• Ordinanze

Un altro aspetto importante è il raccordo tra leggi promulgate in tempi diversi: infatti una norma successiva di grado inferiore non può modificare una norma precedente di grado superiore mentre tra norme di pari efficacia quelle successive abrogano ed integrano quelle precedenti. I decreti legislativi adottati dal governo su delega del parlamento sono atti normativi aventi efficacia di leggi formali. Per quanto riguarda i regolamenti dell’Unione Europea, essi sono direttamente applicabili in ambito nazionale mentre le direttive UE per essere applicabili devono essere recepite con apposito provvedimento. Uno dei grandi valori della normazione sta nella sua funzione di supporto alla legislazione. Le prescrizioni di legge possono trovare la loro concreta declinazione nelle norme UNI, che semplificano il sistema e rendono più veloce e automatico l’aggiornamento del corpus legislativo.

1.2 Legislazione urbanistica ed edilizia

L’Urbanistica moderna si è sviluppata a partire dalla rivoluzione industriale, dando parallelamente vita a una rivoluzione territoriale concentrando grandi masse attorno ai luoghi di lavoro. Dalle precarie situazioni di questi luoghi, in primis in materia di igiene, hanno origine i primi provvedimenti che tanto peso avranno poi nell’urbanistica odierna: i regolamenti di igiene e i regolamenti edilizi. Tra il 1870 e il 1914, la città europea assume il carattere di metropoli la quale da allora la definisce condizionando ancora oggi ogni progetto di modificazione: si creano i grandi parchi, le reti di trasporto urbano e metropolitano e i maggiori impianti tecnici a rete. Inoltre, le strutture fisiche realizzate in quel periodo sono state fino ad oggi supporto all’espansione urbana, infatti i centri urbani coincidono tuttora largamente con i centri ottocenteschi mentre le zone di più recente sviluppo conservano per carattere di periferia probabilmente causato anche dallo zoning monofunzionale del periodo del Movimento Moderno, il quale ha generato quartieri ghetto, mancanti di quelle caratteristiche funzionali di diversità.

La prima legge italiana di disciplina urbanistica è la legge N. 2359 del 25 giugno 1865 che prescrive, per i comuni con almeno 10.000 abitanti, di impostare un piano regolatore dell’esistente nucleo urbano indicante le linee da osservare nelle costruzioni e ricostruzioni e l’obbligo di cessione immediata al Comune del terreno occorrente per la costruzione di strade pubbliche. Le occasioni di applicazione di tale legge sono costituite da importanti avvenimenti nazionali come ad esempio il trasferimento della capitale d’Italia da Torino a Firenze nel 1865 e da Firenze a Roma nel 1873 (Milano 1899). Sostanzialmente le norme di legge vengono utilizzate per estendere il territorio pianificabile e per modificare quello pianificato, organizzato secondo le regole del meccanismo basato sull’esaltazione della rendita urbana, come ad esempio nel dopoguerra del 1920 in città come Roma e Milano si approvano regolamenti edilizi (regolamenti d’ornato) che consentono di innalzare la densità edilizia nelle zone di ricostruzione. Oltre alle già citate città interessate dai più importanti piani regolatori, si aggiunge la fondazione di città nuove come ad esempio Littoria e Sabaudia. Quindi il regime fascista unisce l’esaltazione dei valori immobiliari nelle grandi città ad un programma di borghi e città nuove che diano case e terre da coltivare al proletariato. Sempre in quegli anni gli studi degli architetti del Movimento Moderno sull’existenzminimum (a volte totalmente avulso dalle reali esigenze) si estendono anche meccanismi di produzione e di riproduzione della forza lavoro sul territorio distinguendo quindi in zone destinate al lavoro; zone per l’abitazione; zone per lo svago e la ricreazione; andando a concepire quel concetto di Zoning funzionale, oltre che lasciare in eredità le prime nozioni di pianificazione e programmazione dello sviluppo territoriale. In piena guerra una commissione di tecnici predispone un progetto di legge rifacendosi ai modelli stranieri più progressisti. Viene approvata la legge 1150 del 17 agosto 1942, che ancora oggi nei suoi aspetti più generali regola la materia urbanistica, modificata con provvedimenti parziali, norme settoriali o da legislazioni regionali che hanno in parte arricchito la regolamentazione e in parte modificato la normativa originale, facendo sì che non esista un corpo legislativo organico che coordini lo sviluppo territoriale ma bensì una serie di provvedimenti parziali.

Con il termine pianificazione si intende il governo dell’uso del territorio di ampia scala attraverso componenti tecnico scientifiche socio-economiche. All’estero e più precisamente nei paesi anglosassoni vi è un approccio più tradizionale verso la pianificazione territoriale. A partire dagli anni '70, con le normative sul decentramento regionale si è iniziato a porre attenzione alle dinamiche della trasformazione territoriale ad ampia scala. Le conquiste concettuali poi fatte negli ultimi decenni, sia in ambito nazionale che internazionale, hanno portato alla promulgazione di norme specifiche relative le procedure di valutazione dell’impatto ambientale e di valutazione ambientale strategica, integrando sempre più l’approccio alla pianificazione del territorio.

Ulteriore elemento è un rinnovato interesse e attenzione nei confronti del paesaggio auspicato in sede internazionale attraverso la convenzione europea del paesaggio firmata a Firenze il 20 ottobre 2000. Questa convenzione è il primo trattato esclusivo dedicato al paesaggio europeo nel suo insieme il quale si applica a tutto il territorio delle parti: sia su spazi naturali, rurali, urbani e periurbani riconoscendo pertanto in ugual misura i paesaggi eccezionali, i paesaggi quotidiani, i paesaggi degradati. La convenzione europea del paesaggio impegna a promuovere politiche di salvaguardia e gestione dei paesaggi coinvolgendo le parti interessate nei rilevanti processi decisionali imponendo agli Stati di riconoscere giuridicamente il paesaggio indipendentemente dal valore effettivamente attribuitogli, promuovendo politiche di salvaguarda, gestione, valorizzazione e restauro di paesaggi rispetto all’intero territorio nazionale. Questa convenzione è fondata sul principio che la dimensione del paesaggio rappresenta una componente essenziale dell’ambiente di vita delle popolazioni ed è espressione della diversità del loro patrimonio culturale naturale. Per affrontare le difficoltà legate alla realizzazione di questo disegno il congresso dei poteri locali e regionali del consiglio Europa ha incoraggiato gli enti a creare un organismo non governativo, la Recep, in grado di rappresentarli e sostenerli a livello europeo nel momento in cui sono chiamati ad applicare i principi della convenzione nei territori di loro competenza.

Nel 2005 viene poi ratificata la Convenzione di Faro la quale si fonda sul presupposto che la conoscenza e l’uso dell’eredità culturale sia parte dei diritti umani in particolare nell’ambito del diritto dell’individuo a prendere liberamente parte la vita culturale della comunità e a godere come previsto dalla dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948 e del patto internazionale sui diritti economici sociali e culturali del 1966. La convenzione rimarca il valore potenziale del patrimonio culturale come risorsa per lo sviluppo durevole per la qualità della vita ed individua il diritto al patrimonio riconoscendo la responsabilità individuale e collettiva nei confronti del patrimonio culturale. La convenzione definisce diritti e responsabilità concernenti il patrimonio culturale e fissa l’impegno fra le parti a riconoscere il suo interesse pubblico a valorizzarlo, a predisporre disposizioni legislative conseguenti favorendo la partecipazione all’attività ad esso correlate.

2. Argomenti specifici - Urbanistica

2.1 Zone omogenee (d.m. n. 1444/1968)

È definita zona quella parte del territorio comunale che ha o per la quale si prevede una determinata destinazione d’uso:

• Zona A: zone delimitate come centro storico i nuclei di interesse storico artistico ed ambientale.
• Zona B: le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate classificate in: B1 parte del territorio per le quali non si prevede particolari modificazioni dell’attuale stato di fatto; B2 parte del territorio per le quali si richiedono interventi di ristrutturazione urbana o edilizia; B3 parti del territorio per le quali si richiedono interventi coordinati per ambiti significativi.
• Zone C: parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi prevalentemente residenziali.
• Zone D: parti del territorio destinate a nuovi insediamenti per impianti industriali o di carattere commerciale e direzionale.
• Zone E: parti del territorio dove viene mantenuta l’attività agricola.
• Zone F: aree destinate ad attrezzature pubbliche.

2.2 Standard urbanistici e residenziali (legge n.765/1967 e d.m. n.1444/1968)

Gli standard urbanistici rappresentano i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti (residenziali produttivi e direzionali/commerciali) e gli spazi pubblici a loro dedicati, riservati rispettivamente ad attività collettive, edilizia scolastica (solo per ambito residenziale), verde pubblico e parcheggi. Gli standard vanno osservati sia nella formazione di nuovi strumenti urbanistici sia nelle revisioni di quelli vigenti e vengono definiti per zone territoriali omogenee. Gli standard sono fissati in misura tale da assicurare ad ogni abitante, insediato da insediare, una dotazione minima, inderogabile, di 18 mq con esclusione degli spazi destinati alle sedi viarie che ogni Comune è libero di fissare.

Ripartizione:

• Mq 4,50 di aree per l’istruzione
• Mq 2,00 di aree per attrezzature di interesse comune (religiose, sanitarie, amministrative, pubblici servizi)
• Mq 9,00 di aree per spazi pubblici attrezzati a parco per il gioco e per lo sport
• Mq 2,50 di aree per parcheggi (in aggiunta a quelle previste all’Art. 18 della legge n. 122/1989)

Nel caso in cui l’area di progetto sia contigua o il diretto rapporto individuale con particolari zone del territorio come coste, laghi o con preesistenze storico artistiche e archeologiche la quantità minima di spazio per il verde pubblico è fissata in 15 mq/ab.

Nei comuni per i quali la popolazione prevista non è superiore ai 10.000 abitanti la quantità di aree pubbliche per abitante è fissata a 12,50 mq di cui 4,5 per l’istruzione e 8 per altre funzioni:

• Mq 4,50 di aree per l’istruzione
• Mq 2,00 di aree per attrezzature di interesse comune (religiose, sanitarie, amministrative, pubblici servizi)
• Mq 3,50 di aree per spazi pubblici attrezzati a parco per il gioco e per lo sport
• Mq 2,50 di aree per parcheggi

Ai fini dell’osservanza dei rapporti indicati si assume che ad abitante insediato o insediare corrispondono mediamente 25 mq di superficie lorda abitabile (pari a 80 mc vuoto per pieno), eventualmente maggiorati di una quota non superiore a 5 mq per le destinazioni non specificatamente residenziali ma strettamente connesse con le residenze (negozi di prima necessità, servizi collettivi per le abitazioni ecc.)

2.3 Opere di urbanizzazione primaria e secondaria (legge n.847/1964)

Le opere di urbanizzazione primaria sono:

• Strade residenziali
• Spazi di verde attrezzato lungo le strade
• Illuminazioni pubbliche
• Spazi di sosta e parcheggi
• Rete fognaria
• Rete di distruzione dei servizi

Le opere di urbanizzazione secondaria sono:

• Scuole dell’obbligo e superiori
• Mercati di quartiere
• Delegazioni comunali
• Chiese oratori e di altri edifici religiosi
• Impianti sportivi di quartiere
• Centri sociali ed attrezzature culturali e sanitarie
• Biblioteche di quartiere
• Parchi attrezzati di quartiere

2.4 Tipi di edilizia

Edilizia agevolata

Lo Stato interviene al fine di favorire la costruzione di alloggi da destinare a prima casa mettendo a disposizione dei contributi; concedendo mutui agevolati con una quota di interessi coperta dallo stesso. Per questo tipo le imprese di costruzione si rivolgono agli enti territoriali o alle regioni per poter ottenere i finanziamenti necessari. Gli acquirenti per poter beneficiare di questo regime devono avere: cittadinanza italiana; residenti domiciliati nel comune; non possedere altri alloggi; non aver detenuto un’altra abitazione attraverso il contributo pubblico; rientrare in una specifica fascia di reddito.

Edilizia convenzionata

Viene attivata da imprese o cooperative che stipulano una convenzione con il Comune, specificando le condizioni da rispettare che riguardano l’acquirente: non possedere un altro appartamento all’interno del territorio comunale; essere residente o domiciliato nel comune; essere un cittadino italiano, della comunità europea o possedere un permesso di soggiorno valido; non poter vendere o affittare l’abitazione per un periodo di 5 anni (oltre cinque anni è possibile affittare o vendere tenendo però presente i termini di condizioni dettati dalla convenzione).

Edilizia sovvenzionata

Sono gli enti territoriali o lo Stato che si fanno totalmente carico delle costruzioni. Gli alloggi vengono assegnati in quelle case che sono conosciute come case popolari alle famiglie più bisognose praticando dei canoni di locazione ridotti.