Riassunto esame Economia delle amministrazioni pubbliche, Prof. Francesconi Andrea, libro consigliato Management Pubblico , Longo F.; Turrini A.; Fattore G.; Cucinello M.; Ricciuti E..

Finalità e logiche di funzionamento delle istituzioni pubbliche 1

Funzioni pubbliche e specificità delle istituzioni pubbliche 5

I sistemi delle istituzioni pubbliche 11

Teorie sulle istituzioni pubbliche: Weber, New Public Management, governance 18

La strategia delle istituzioni pubbliche 24

La definizione degli obiettivi economico-finanziari a supporto della strategia 29

Gli acquisti pubblici 34

Le politiche di prodotto e di servizio 39

La gestione e valutazione della performance 43

Il bilancio delle istituzioni pubbliche 49

Etica e politiche di contrasto alla corruzione 56

I modelli di Stato: la distribuzione dei poteri nelle istituzioni pubbliche 61

Relazioni tra istituzioni pubbliche 65

Le relazioni tra istituzioni pubbliche e aziende partecipate 69

Le relazioni tra le istituzioni pubbliche e le imprese private 74

Le relazioni tra le istituzioni pubbliche e le aziende non-profit 79

Il pubblico impiego e le sue trasformazioni 82

I nuovi modelli organizzativi delle istituzioni pubbliche 87

Il Partenariato Pubblico Privato 91

Smart city e sharing economy nei servizi pubblici 97

0

Finalità e logiche di funzionamento delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche

Ogni organizzazione a cui la collettività ha conferito, direttamente o indirettamente, poteri sovraordinati per

la tutela e la promozione di interessi ritenuti rilevanti per la comunità.

istituzioni pubbliche territoriali istituzioni pubbliche specializzate

Finalità di tutela generale di un territorio Finalità specifiche

Nel contesto italiano sono i comuni, le provincie, Esistono ad ogni livello di governo (internazionale, nazionale,

le aree metropolitane, le regioni e lo Stato regionale, locale), hanno una missione più specifica e limitata,

→ la cittadinanza e la residenza delle persone discendono e dipendono da un istituzione territoriale.

definiscono l’appartenenza a tali istituzioni Hanno un vertice politico nominato dall'ente territoriale di

pubbliche. riferimento, che rispecchia la maggioranza politica

Di norma hanno un vertice politico eletto dell'istituzione madre.

direttamente dalla comunità di riferimento Es. FAO, Trenord per la Lombardia, La Scala per Milano.

L'istituzione pubblica può anche essere vista come un insieme di regole che in modo duraturo orientano e

limitano i comportamenti umani.

Le istituzioni si creano e consolidano come risposta sociale a bisogni emergenti che richiedono modalità

relativamente stabili e condivise di azione delle persone. Le istituzioni hanno pertanto una natura

stabilizzante dei comportamenti sociali e restringono le aree di indeterminatezza entro cui opera l'azione

umana. Proprio la natura dinamica dei bisogni umani sfida le istituzioni ponendo una continua domanda di

adattamento rispetto a nuove istanze che richiedono nuove regole.

Finalità delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche tutelano gli interessi generali, per cui la loro finalità non è orientata prevalentemente

a garantire i beni o i servizi a domanda individuale, per soddisfare le esigenze di un singolo cliente, ma, al

contrario, sono interessate all'impatto della propria azione sugli interessi collettivi.

Es. non rileva solo se le esigenze del singolo passeggero del trasporto pubblico siano state soddisfatte, ma

anche e soprattutto l'impatto complessivo generato dal trasporto pubblico sulla mobilità della comunità,

L’interesse pubblico non è la sommatoria di tanti interessi individuali ma un valore in sé che rispecchia i valori

di una comunità.

Ognuno di noi instaura relazioni multiple e di natura differenziata con le istituzioni pubbliche come cittadino,

utente e come cliente.

→ cittadini in quanto democraticamente corresponsabili della definizione degli interessi pubblici

→ utenti quando usufruiamo di servizi universalistici o di promozione di valori pubblici (es. sanità o

istruzione)

→ clienti quando acquistiamo un servizio pubblico a domanda individuale (es. luce o metano)

Livello politico e livello amministrativo nelle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche presentano due livelli di funzionamento:

a) livello politico, costituito da organi eletti e ha funzioni di indirizzo e di controllo.

È dinamico, in quanto fisiologicamente la carica sura per un periodo limitato prestabilito.

→

Composto da un numero ristretto di individui relazione contrattuale specifica che solo per istituzioni

molto grandi prevede importi significativi in termini di indennità.

b) livello amministrativo, costituito dalle tecnostrutture che implementano le politiche, gestiscono i servizi

pubblici e sono responsabili di tutta l'operatività.

Si tratta di un corpo professionale stabile. →

Composto da migliaia di professionisti, i dipendenti pubblici contratto di lavoro

Tra i due livelli intercorrono relazioni molto frequenti e costanti: il livello amministrativo presenta le analisi

dei problemi e propone possibili indirizzi di policy, mente il livello politico decide le policy e controlla la loro

→

attuazione. possono generarsi situazioni di conflittualità così come situazioni di armonia. 1

Tre modelli compresenti nelle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche possono essere inquadrate sotto l'azione congiunta di tre differenti modelli che

interagiscono tra loro e co-determinano la qualità delle loro attività e impattano simultaneamente il livello

amministrativo e quello politico:

1) modello politico

2) modello legale

3) modello economico-aziendale.

Modello politico

Nei regimi democratici, le istituzioni pubbliche trovano nella competizione elettorale, ossia nella ricerca del

consenso, il principale meccanismo di regolazione dei rapporti tra la comunità e la politica: è il consenso

elettorale che dovrebbe garantire che i rappresentanti politici agiscano nell’interesse della comunità di

rifermento.

Riconoscere che la responsabilità dell'azione pubblica dipende da organi politici eletti tramite procedure

democratiche è importante per due motivi principali:

1) chiarisce che la responsabilità ultima delle scelte pubbliche è in capo alla politica e quindi alla qualità

complessiva del sistema politico.

2) il management pubblico risente della complessità del sistema politico e, per certi aspetti, della

fragilità di un sistema di rendicontazione tra governati e governanti che si fonda principalmente

sull'esercizio del voto.

Modello legale

Il funzionamento delle istituzioni pubbliche nei paesi sviluppati è regolato da un articolato sistema di norme.

Queste norme definiscono le regole entro cui operano sia il livello politico, sia il livello amministrativo.

Il modello legale garantisce che gli organi di governo e le strutture amministrative, che esercitano rilevanti

poteri sovraordinati su persone, imprese e associazioni, agiscano sempre in un quadro di norme e di limiti

piuttosto stabili, decisi dai rappresentanti della collettività.

→ ogni istituzione pubblica è sottoposta alla verifica esterna di un'autorità di controllo indipendente (es.

Corte dei conti per il governo centrale), che ne verifica il rispetto del sistema legale. Essa agisce in

applicazione di routine di accertamento prestabilite o su impulso del livello amministrativo o politico (tra

loro in disaccordo) o su segnalazione dell’opposizione politica.

Se da un lato il sistema legale ha la funzione di delimitare gli spazi di azione di chi detiene il potere politico o

amministrativo, dall'altro è il potere politico stesso che interviene sul sistema legale, anche se all'interno di

una cornice normativa fondamentale che ne limita gli spazi d'azione

Modello economico-aziendale

Il modello economico-aziendale delle istituzioni presidia la razionalità nell'uso delle risorse nella definizione

delle politiche e nei processi esecutivi, perché anche le istituzioni pubbliche hanno una rilevante dimensione

economica, in quanto acquisiscono dalla società ingenti risorse, le trasformano e le cedono sotto forma di

servizi e funzioni redistributive e di regolazione, necessarie per la tutela degli interessi collettivi

→ equilibrio di bilancio interno tra entrate e uscite

→ necessità di raggiungere un equilibrio tra contributi richiesti alla collettività e benefici a essa garantiti.

La legittimazione dell'azione pubblica si consolida laddove i benefici collettivi prodotti sono superiori a quelli

ottenibili da altre istituzioni, come per esempio il mercato popolato dalle imprese.

La funzionalità delle istituzioni pubbliche può essere raggiunta solo considerando tutte le dimensioni

rilevanti del sistema economico-aziendale:

• chiarezza strategica

• razionalità organizzativa

• produttività operativa

• efficacia dei servizi

• capacità di raggiungere gli utenti obiettivo.

Si tratta quindi di un modello complesso, che coinvolge e responsabilizza sia il livello politico sia il livello

amministrativo, in quanto il disegno degli indirizzi politici deve essere improntato a logiche di efficacia 2

e di efficienza (e non solo di consenso) e l'attuazione deve essere attenta alle ottimizzazioni operative.

→ L'amministrazione deve esprimere un giudizio sull'economicità delle decisioni politiche e, per esempio,

può bloccare quelle che minano il vincolo del pareggio di bilancio.

→ Allo stesso modo, il livello politico controlla l'economicità dell'azione del livello amministrativo, sia da

parte dell'organo di governo, sia da parte dell'opposizione.

Equilibrio tra modello politico, legale ed economico-aziendale

L’equilibrio tra questi modelli definisce la qualità complessiva delle istituzioni pubbliche e il loro contributo

allo sviluppo economico e sociale.

Non esiste una gerarchia tra le tre razionalità, essendo tutte imprescindibili, il successo delle istituzioni

pubbliche deriva quindi dall'equilibro tra:

• politica come espressione ultima della volontà della comunità

• sistema legale come insieme delle regole scritte che stabilizzano e rendono esplicite le regole del gioco

con cui gli attori sociali agiscono

• razionalità economico-aziendale per la produzione e il consumo di beni e servizi finalizzate al

soddisfacimento dei bisogni e al benessere della comunità.

Teorie sui processi decisionali nelle istruzioni pubbliche

Vi sono diversi approcci accumunati dalla constatazione di un'impossibilità strutturale ad arrivare a una

decisione perfettamente razionale nelle organizzazioni complesse.

• modello decisionale della razionalità assoluta

Costituisce una rappresentazione modellistica e semplificata della realtà

• identificare e ordinare gerarchicamente obiettivi e valori

• avere conoscenza, possesso e padronanza di tutti i mezzi necessari per raggiungerli

• valutare perfettamente e in maniera completa le conseguenze correlate alle diverse alternative

Vi sono cause diverse all'impossibilità di adottare processi decisionali perfettamente razionali in

organizzazioni complesse come le istituzioni pubbliche: l'eccessivo costo e lunghezza del processo di

analisi, l'assenza di un criterio decisionale univoco o la mancata convergenza dei diversi stakeholder su

un criterio di selezione comune.

È quindi più realistico considerare la presenza di processi decisionali a razionalità parziale, diversi modelli:

• Modello della razionalità limitata di Simon, assunti

1) sono gli uomini, attraverso le loro decisioni, a determinare il funzionamento delle organizzazioni;

2) i soggetti che assumono le decisioni agiscono sulla base di criteri di razionalità limitata perché non

vi è la possibilità di disporre di una conoscenza perfetta delle alternative disponibili e delle

conseguenze delle azioni;

3) le persone adattano costantemente le informazioni e le conoscenze che possiedono alle condizioni

(mutevoli) dell'ambiente esterno;

4) il soggetto decisore, inserito in un contesto organizzato, assume decisioni basandosi non tanto su un

criterio di massimizzazione dei fini, quanto di soddisfacimento medio degli obiettivi/interessi.

Il funzionamento del metodo a razionalità limitata può realizzarsi con efficacia in istituzioni pubbliche o

private in presenza di obiettivi fortemente condivisi e ampia disponibilità di informazioni e significativa

capacità di elaborazione delle stesse.

Problematiche:

o non esiste un'unica funzione obiettivo chiaramente identificata e condivisa;

o soltanto alcune variabili funzionali alla decisione possono essere identificate, selezionate,

rappresentate e misurate;

o il fine principale è il raggiungimento di una «soluzione soddisfacente e accettabile»

o non è (sempre) possibile misurare e stimare con un approccio quantitativo la correlazione tra le

variabili in gioco;

o i decisori si adattano all'ambiente e non viceversa. 3

• Modello incrementale di Lindblom

Il modello incrementale prevede che una decisione sia analizzata sulla base della sua capacità di creare

differenze rispetto allo status quo esistente.

Si parte dall'analisi dello status quo, muovendosi «incrementalmente» nella direzione che l'esperienza

suggerisce e cercando di proporre degli scenari migliorativi, con la consapevolezza che meno ci si

allontana dallo status quo, più alta è la probabilità di conservare il consenso

A sua volta, la valutazione della decisione dipende poi dall'accordo raggiunto tra coloro i quali possono

influenzare lo scenario nel quale le decisioni vengono assunte (interdipendenza dei decisori). Solo in

questo modo verrebbero garantiti i diritti di liberta di scelta e verrebbe impedita la concentrazione del

potere.

Assunti:

1) esistono funzioni-obiettivo differenziate o limitatamente sovrapposte tra gli stakeholder:

2) i processi di decisione sono frammentati ed eterogenei;

3) non vi è una concentrazione delle decisioni in capo a un solo soggetto, ma la coesistenza di diversi

poli decisionali;

4) le decisioni vengono assunte in maniera incrementale, modificando parzialmente lo status quo

esistente.

• Modello del mixed-scanning di Etzioni

Il modello del mixed-scanning rappresenta un processo decisionale sequenziale che combina criteri

«alti» e «bassi»: decisioni di minore importanza preparano quelle di maggiore rilevanza.

Le analisi che determinano le ipotesi decisionali sono dei «carotaggi» selettivi e progressivi sulle

dimensioni che si ritengono critiche, a partire dallo status quo. In questo modo, gli aggiustamenti

proposti sono profondi ma si limitano a sfruttare le poche variabili ritenute critiche e strategiche. La

somma di diversi «carotaggi» permette di disporre dei necessari elementi per assumere una decisione,

il cui costo è ragionevolmente correlato alle variabili che si ritiene di voler valutare.

Assunti:

1) Il processo decisionale è sequenziale.

2) Coesistono criteri decisionali «alti» e «bassi: i primi sono una conseguenza dei secondi.

3) Il processo decisionale opera nel senso di orientamento ai miglioramenti al «scartare» le decisioni

meno rilevanti al fine di preparare le decisioni finali.

4) Non è necessario analizzare tutte le alternative e tutte le fonti informative disponibili, ma

determinare quelle strategicamente più importanti per assumere le decisioni.

Management pubblico ed economia aziendale

Concetto di istituto dell’economia aziendale: complesso duraturo, dinamico, ordinato, unitario e autonomo

di persone che utilizzano beni materiali e immateriali per perseguire delle finalità. Vengono classificati in

quattro tipologie: le famiglie, le imprese, le istituzioni pubbliche e le organizzazioni non-profit.

Il management pubblico è concepito come trasversale ai diversi ambiti istituzionali, l'economia aziendale

concepisce il management come l'oggetto di una disciplina fondante che, a sua volta, ha come oggetto le

attività utili al perseguimento di finalità che possono essere economiche (il profitto), pubbliche (interesse

collettivo) o extra-economiche (l'alleviamento della povertà per una ONG).

Secondo questa definizione l'azienda pubblica è il sistema di processi economici svolti all'interno

dell'istituzione pubblica di riferimento (l'Unione Europea, lo Stato, la Regione, il Comune o altri enti da essi

→

dipendenti) focus sui processi economici.

Autonomia dell’azienda pubblica, sistema pubblico come un sistema di istituti e aziende che godono di

→

autonomia per poter funzionare adeguatamente il buon funzionamento delle istituzioni pubbliche

richieda un ambito di autonomia dai livelli sovraordinati in grado di permettere alle singole aziende

pubbliche di organizzarsi e gestirsi al meglio.

Sistema delle istituzioni pubbliche non come corpo organico unitario e indistinto ma come una serie di

istituzioni autonome, ognuna dotata delle sue specificità e delle sue competenze distinte. 4

Funzioni pubbliche e specificità delle istituzioni pubbliche

Le funzioni delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche, con la finalità di perseguire l'interesse generale, assolvono un numero di funzioni

molto ampio e articolato, tutte con un impatto estremamente rilevante su individui, imprese e collettività.

Cinque tipologie:

1) Definizione di un sistema legale generale entro il quale le istituzioni pubbliche ei soggetti di natura

provata possano operare;

2) Regolazione della vita economica e la redistribuzione di ricchezza e di opportunità

3) Produzione dei beni collettivi

4) Produzione di servizi pubblici a domanda individuale

5) Tutela del territorio e del suo patrimonio.

La definizione del sistema legale generale e tutela dei diritti

Le istituzioni pubbliche hanno la funzione di stabilire il quadro giuridico che regola i diritti e i doveri delle

persone nonché gli spazi d'azione delle