Riassunto esame Economia delle pa, prof. Borgonovi, libro consigliato Management delle Istituzioni Pubbliche

Rilevanza e complessità delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche: esempi di funzioni ed attività svolte

Le istituzioni pubbliche garantiscono un sistema legale di diritti e doveri, permettono il funzionamento dei sistemi economici, intervengono per garantire diritti fondamentali, per attenuare il disagio sociale, per sostenere la produzione di servizi e per garantire la tutela dell’ambiente.

Amministrazione come attività per esercitare funzioni

Le amministrazioni pubbliche sono anche insiemi di attività strumentali all’esercizio di poteri pubblici. Le principali istituzioni della Repubblica Italiana sono quattro: lo Stato centrale, le Regioni, le Province e i Comuni. La funzionalità delle PA dipende da una molteplicità di fattori, come ad esempio il tessuto sociale, il contesto economico, il sistema legale e la politica.

Espansione, riduzione e riqualificazione del settore pubblico

Si può richiamare lo sviluppo delle istituzioni pubbliche in quattro periodi fondamentali:

• Sino alla fine degli anni '20 fase dello "stato dei diritti formali": funzione essenziale è la creazione e la gestione di un sistema organico di diritti e doveri; si affermano alcuni diritti fondamentali della persona; la funzione della PA è quella di dare applicazione alle leggi, di garantire l’esercizio dei diritti (ruolo super partes) e di produrre i c.d. beni pubblici. L’intervento pubblico in economia è limitato.
• Dagli anni '30 agli anni '70 fase del "welfare state": crescita dimensionale dell’intervento pubblico, politiche economiche più attive, sistemi di istruzione, tutela della salute e previdenza e assistenza sociale, nuovi sistemi di trasporto. La PA deve redistribuire la ricchezza e orientare l’economia verso finalità di tipo sociale. Si consolida il ruolo dello "stato imprenditore" che gestisce imprese pubbliche.
• Dagli anni '70 agli anni '90 la crisi petrolifera pone fine ad un periodo di grande espansione economica: l’attività di produzione dei servizi si rivela sempre più difficile da sostenere e il controllo e la riqualificazione della spesa pubblica diventano temi al centro del dibattito politico e culturale. Negli anni ’80 in Italia l’inflazione e la spesa rimangono fuori controllo e il debito continua a crescere. Dalla fine degli anni ’80 subentrano anche la globalizzazione e la competizione internazionale.
• Dagli anni '90 ad oggi fase dello "stato regolatore": privatizzazione dei servizi pubblici, necessità di regole di qualità e di controlli sul loro rispetto. L’intervento pubblico segue tre indirizzi: più attenta selezione delle aree di intervento, aumentare la produttività delle istituzioni pubbliche e coordinamento di risorse sui territori dei "servizi a rete". Fondamentale dibattito sulle dimensioni e sulla produttività della spesa pubblica.

Rilevanza, estensione e complessità delle PA

È nella sintesi tra diversi interessi e molteplici prospettive che prende forma l’azione delle istituzioni pubbliche, le quali intervengono in modo esteso (numerosi ambiti) e diffuso (diversi strumenti di azione). Una caratteristica fondamentale dell’intervento pubblico è quindi la complessità, che deriva da quattro fattori:

• Pluralità dei bisogni da soddisfare
• Esistenza di una molteplicità di prospettive di cui tener conto
• Principio di equità
• Complessità tecnico-organizzativa di alcuni settori in cui operano le PA

La tutela della salute costituisce probabilmente l’ambito di intervento pubblico a complessità più elevata.

I concetti fondamentali per lo studio delle istituzioni pubbliche

Gli istituti pubblici: caratteristiche e finalità

Gli istituti possono essere qualificati in quattro tipologie: le famiglie, le imprese, le amministrazioni pubbliche e le organizzazioni no profit. L’istituto pubblico è un sistema organizzato che esercita un potere sovraordinato sui soggetti insediati in un determinato territorio, definito territorio di competenza. Esso ha quindi tre principali caratteristiche:

1. La dimensione territoriale: riguarda tutti i livelli di governo; con l’evoluzione della società il vincolo territoriale ha posto una crescente divaricazione tra la "dimensione istituzionale" e la "dimensione aziendale e funzionale". L’equilibrio tra le due dimensioni è perseguito tramite interventi di carattere strutturale e di carattere funzionale (separazione tra titolarità ed esercizio della funzione).
2. L’esercizio di poteri sovraordinati: caratteristica essenziale e inderogabile; i cittadini sono tenuti a rispettare norme ed obblighi di varia natura. L’esercizio di tali poteri ha anche lo scopo di tutelare i diritti ritenuti essenziali di certi soggetti.
3. La finalità dell’interesse pubblico: tutti gli istituti perseguono il medesimo fine generale di concorrere al progresso economico e sociale della comunità. Le istituzioni pubbliche (e quelle non-profit) perseguono la creazione di valore attraverso il soddisfacimento di bisogni non economici. Ci sono tre accezioni di interesse pubblico:
   • Interesse della maggioranza
   • Parte comune di interessi diversi
   • Bene comune, ossia interesse considerato positivo per la società

Le aziende pubbliche

L’azienda pubblica è il sistema di processi economici svolti all’interno dell’istituto pubblico. L’uso del termine serve a sottolineare come l’impiego di risorse scarse secondo razionalità economica possa contribuire al raggiungimento delle finalità delle istituzioni pubbliche.

Il governo delle istituzioni pubbliche

L’attività di governo si esplica nell’assegnazione di indirizzi e obiettivi all’amministrazione e nella verifica che tali indirizzi siano stati seguiti e gli obiettivi raggiunti. In realtà il rapporto tra politica e amministrazione è più complesso, perché l’amministrazione non costituisce un organo neutrale rispetto alle decisioni politiche, e anzi interagisce e partecipa al processo decisionale.

Esistono inoltre altri meccanismi oltre alle decisioni politiche che possono sostituire e potenziare le regole istituzionali:

• L’affermazione di varie forme di libertà di scelta: per diversi servizi a domanda individuale il potenziamento di soluzioni di quasi-mercato genera sistemi che possono affiancare il controllo politico (es: sanità).
• L’interesse pubblico passa anche attraverso il coinvolgimento dei cittadini, chiamati a dare contributi di varia natura ai processi decisionali.

La presenza di regole attive per la rappresentanza di interessi introduce un’ulteriore accezione di governo, intesa come governo condiviso, che si realizza con la logica della governance, che si fonda sulla creazione di condizioni per cui i diversi soggetti decidano autonomamente di concorrere al raggiungimento degli obiettivi prefissati, sull’esercizio di poteri con l’obiettivo di creare consenso attorno a determinate scelte.

I significati di amministrazione pubblica

In generale sono presenti alcuni elementi di differenza rispetto all’amministrazione privata delle imprese:

• I fini sono differenti
• Il sistema di regole che guidano il passaggio dai criteri generali alle scelte concrete sono differenti

Per l’amministrazione privata si fa riferimento al sistema di “mercato”, che presenta le seguenti caratteristiche:

• Ogni scambio dà origine ad un valore economico misurato da un prezzo
• I soggetti sono dotati di poteri uguali e paritetici
• L’equilibrio generale del mercato è generato dall’insieme di molteplici scelte di convenienza particolare
• Il consenso/giudizio è strettamente collegato alla generazione di valore economico.

Per l’amministrazione pubblica si fa riferimento a sistemi di “non mercato”, con le seguenti caratteristiche:

• Per una parte dei beni ceduti l’utilità non è misurata da un prezzo
• Uno dei soggetti è dotato di poteri sovraordinati
• L’equilibrio discende da scelte di ordine superiore
• Il consenso è legato alla condivisione delle scelte.

I criteri di valutazione dell’amministrazione pubblica

I criteri sono:

• Economicità (equilibrio economico stabile e duraturo)
• Efficacia (soddisfacimento dei bisogni)
• Efficienza (rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti)
• Legalità (rispetto formale e sostanziale delle norme)
• Equità (delle risorse destinate, nell’accesso ai servizi e nel grado di soddisfazione dei bisogni)

Le misure del grado di efficacia sono:

• Livello di soddisfazione dei bisogni
• Livelli di domanda o bisogni che restano disattesi
• Misure di barriere di accesso ai servizi
• Grado di soddisfazione degli utenti

Le funzioni delle istituzioni pubbliche

Introduzione

Le principali funzioni delle istituzioni pubbliche si suddividono in sette classi.

Il sistema legale generale e la funzione potestativa

Il sistema legale generale regola i rapporti tra diverse istituzioni pubbliche, definisce gli spazi di azione della funzione potestativa, ossia l’attività volta a garantire l’esistenza dell’ente pubblico, la sua identità e il rispetto delle regole. Essa assume lo scopo di tutelare diritti considerati essenziali di certi soggetti, ma al contempo è sottoposta al vincolo di non ledere diritti di altri soggetti. La funzione di definizione del sistema legale è tipicamente di competenza degli organi politici, mentre le funzioni potestative non hanno natura politica.

La tutela del territorio e del patrimonio naturale

Questa funzione può essere esercitata con diversi strumenti quali i divieti, il finanziamento e la produzione di servizi di tutela ambientale, l’informazione e la sensibilizzazione per promuovere comportamenti responsabili, politiche industriali, ecc. La funzione riguarda anche il patrimonio storico, artistico e culturale. Il tema della tutela del territorio solleva una serie di problematiche legate:

1. Al trade-off tra sviluppo economico e tutela ambientale;
2. Al rapporto tra le istituzioni pubbliche, i cui territori inevitabilmente producono esternalità su altri territori.

Soddisfazione dei bisogni tramite offerta di beni e servizi

L’affermazione del ruolo pubblico nella risposta ad alcuni bisogni individuali è avvenuta secondo due modelli:

• Modello del welfare totale (europeo): le istituzioni pubbliche definiscono il contenuto di un diritto che si estende a tutta la popolazione (o a categorie di essa) e si attribuiscono la responsabilità della sua soddisfazione.
• Modello di intervento pubblico residuale o di supplenza (nordamericano): per molti bisogni non esiste un diritto del cittadino e le istituzioni pubbliche intervengono solo nei casi in cui la persona non è in grado di soddisfare autonomamente il bisogno.

La tendenza a qualificare come diritti un numero sempre più ampio di servizi ha determinato l’aumento dei livelli di spesa pubblica, il modello di welfare è diventato sempre meno sostenibile e si è diffusa la tendenza a limitare l’ampiezza di tali diritti.

Distribuzione e redistribuzione della ricchezza

Si propongono i due modelli che rappresentano i due poli opposti del dibattito:

• Modello redistributivo: si basa sull’assunzione che gli individui e le famiglie hanno un diritto naturale alla ricchezza, che possano prelevare in parte per una serie di funzioni. Il principio di riferimento è che ai ricchi viene sottratta ricchezza a favore dei poveri, secondo principi solidali e altruistici.
• Modello comunitario: riconosce che i sistemi economici producono inevitabilmente forti differenze nella produzione della ricchezza, le quali sarebbero elemento necessario per il funzionamento del sistema economico-sociale, ma che devono essere corrette dalle istituzioni pubbliche che prelevando denaro non opererebbero una redistribuzione della ricchezza ma semplicemente verrebbero remunerate per il loro servizio.

Funzioni di regolazione del sistema economico

La globalizzazione dei mercati e lo sviluppo di istituzioni sopranazionali stanno modificando gli spazi di azione e le attribuzioni delle istituzioni pubbliche nelle funzioni di regolazione del sistema economico.

Funzioni di coordinamento tra istituzioni e attori sociali

La dispersione dei poteri pubblici e la complessità delle decisioni e delle attività sono elementi che rendono essenziale una funzione di coordinamento tra gli attori. Nell’attività di coordinamento la distinzione tra politica e amministrazione è più sfumata: la rappresentanza chiama in causa la politica, mentre la definizione concreta di equilibri specifici richiede un lavoro manageriale. La funzione di coordinamento è coerente con una logica di governance, per la quale le istituzioni pubbliche lavorano per indirizzare una molteplicità di attori verso l’interesse generale.

Funzioni di informazione e di comunicazione

Le informazioni e la loro elaborazione hanno un ruolo fondamentale nei mercati finanziari, nella tutela della privacy, nella repressione del crimine, nella tutela dei consumatori, ecc. Diventa così necessario l’intervento delle istituzioni pubbliche per definire regole ed erogare servizi che facilitino la diffusione di informazioni. È inoltre presente anche una funzione di comunicazione pubblica, volta a promuovere l’interesse generale, la vita delle istituzioni o di favorire lo sviluppo di capitale sociale.

Caratteristiche e specificità del management pubblico

Introduzione

In generale le specificità della PA riguardano l’eterogeneità dei prodotti, l’assenza di prezzo, influsso dei tempi e dei ritmi della politica, la necessità di trasparenza.

Eterogeneità delle funzioni e dei prodotti delle amministrazioni pubbliche

L’attività delle amministrazioni pubbliche è orientata alla produzione delle seguenti classi di prodotti:

• Emanazione di leggi, con cui l’istituto pubblico assume il ruolo di regolatore.
• Adozione di atti amministrativi, con i quali l’istituto pubblico si caratterizza come soggetto di rapporti giuridici ed economici.
• Beni collettivi o pubblici: non escludibili e non rivali nel consumo. Presentano due caratteristiche:
  • La domanda di un bene pubblico non è la somma delle domande individuali, bensì la somma del sacrificio economico che i membri di una comunità sono disposti a sopportare per un bene unico;
  • Lo spazio di intervento pubblico si sta modificando a causa di:
    • Sviluppo di tecnologie in grado di rendere possibile il funzionamento di nuovi mercati;
    • Crescente impegno di soggetti privati nella produzione e nel finanziamento di beni pubblici.
• Beni divisibili ed escludibili nell’uso: la loro produzione è motivabile con logiche diverse:
  • Far fronte ai fallimenti del mercato (esternalità negative, asimmetrie informative, monopoli naturali);
  • Garanzia di accesso universale ad alcuni servizi (di rete) e servizi nei confronti di gruppi deboli;
  • Controllo su aziende di produzione.
  Si differenziano dai beni pubblici in quanto:
  • La loro cessione può avvenire dietro il pagamento di un prezzo;
  • La domanda è differenziata;
  • Sono presenti forme alternative che generano una concorrenza sempre più forte.
• Trasferimenti finanziari: tramite cui realizzare processi di consumo, risparmio e produzione.
• Emanazione di indirizzi, programmi, politiche: il contenuto è rappresentato dalla specificazione di obiettivi economici e sociali da raggiungere e dall’enunciazione di impegni che si chiedono ad altri soggetti. Sono i prodotti delle PA che più rispondono ad una funzione di coordinamento.

La grande eterogeneità di questi prodotti si riflette nella grande eterogeneità di:

• Natura operativa dell’attività
• Professionalità richiesta alle persone
• Traduzione dei principi di specializzazione e di divisione del lavoro in strutture organizzative
• Dimensione e criteri di valutazione dell’attività svolta.

Il prevalere di una concezione unitaria di amministrazione e di un’interpretazione rigida del rapporto tra fini, soggetti e forme di amministrazione hanno portato a privilegiare soluzioni uniformi che hanno causato effetti assai negativi sul piano della qualità e dei costi.

L’assenza del prezzo di cessione dei prodotti

L’assenza del prezzo elimina un importante meccanismo di raccordo tra domanda e offerta e genera importanti conseguenze per il management pubblico:

• Variazioni positive della qualità della gestione non si traducono in variazioni positive dell’equilibrio economico (il quale può essere raggiunto in diversi modi).
• La mancanza del prezzo elimina i meccanismi di autoselezione della domanda
• Viene meno anche la percezione del valore economico dei beni

Le PA hanno a disposizione tre tipi di strumenti per cercare l’equilibrio tra domanda e offerta:

1. Utilizzo di tariffe e contributi economici (che riducono il peso della fiscalità);
2. La ricerca di strumenti di controllo, selezione e accertamento della domanda dal lato dell’offerta;
3. Informazione finalizzata a sensibilizzare e responsabilizzare gli utenti.

Il meccanismo di selezione della domanda produce effetti negativi sul consenso: c’è uno sbilanciamento tra chi lo perde per via dell’esclusione dal servizio e chi lo aumenta poiché condivide la politica di riduzione della spesa a favore dei primi.

I ricavi inoltre assumono un diverso significato per le diverse PA, perché spesso sono trasferimenti e non il corrispettivo di un servizio erogato. Questo comporta il rischio di tendere a privilegiare le alternative che hanno un minor costo, a discapito del risultato.