Riassunto esame Economia delle pa, prof. Borgonovi, libro consigliato Management delle Istituzioni Pubbliche

L’OECD

Ha adottato nel 1997 la Convenzione “Combating Bribery on Foreign Public Officials in International Business

Transaction”, ratificata da 36 paesi, che sottolinea, tra le altre cose, la natura morale e politica del fenomeno.

Il Trasparency International (TI)

Organizzazione non governativa non-profit, fondata nel 1993, che ha lo scopo specifico di combattere la

corruzione nel mondo collaborando con le istituzioni internazionali, gli stati e le imprese.

Recentemente è stato sviluppato il “Bribe Payer’s Index” che individua i settori più colpiti dalla corruzione.

11.4 Le forme di corruzione nelle istituzioni pubbliche

Le diverse forme si possono analizzare e classificare rispetto a tre distinte prospettive di analisi:

1) Le tipologie di non conformità alle norme i comportamenti possono essere:



Legali e non legali (conformità alla legge);

- Legittimi e non legittimi (potere di agire);

- Leciti o illeciti (a volte ricondotti a principi di accettabilità sociale);

- Etici o non etici (principi fondamentali etici e morali);

- Funzionali e disfunzionali (contributo al raggiungimento dei fini comuni).

-

In contesti ad alta complessità si assiste ad una crescente divaricazione tra forma e sostanza delle regole, per

cui si possono avere differenti situazioni:

a. Rispetto formale che coincide con fini sostanziali;

b. Rispetto formale che non consente di perseguire fini sostanziali;

c. Necessità di venir meno al rispetto formale per poter perseguire fini sostanziali;

d. Mancato rispetto della forma e della sostanza. 30

2) La tipologia di relazioni corrotte i soggetti delle relazioni sono:



Lo stato regolatore;

o La PA locale responsabile del servizio;

o Il produttore incaricato dalla PA della concreta erogazione del servizio;

o I produttori privati regolati o influenzati dalle istituzioni pubbliche;

o Il cittadino utente.

o

Le relazioni corrotte possono essere di diverse tipologie:

A) Quelle tra lo stato regolatore e i produttori di servizi (o aziende la cui attività è influenzata da

concessioni pubbliche) durante il processo regolatorio;

B) Quella tra la PA committente e il soggetto erogatore del servizio;

C) Quella tra erogatore del servizio e singolo cittadino;

Emerge così che nelle relazioni complesse le possibilità di corruzione siano più numerose rispetto a

sistemi snelli.

3) Le determinanti individuali della corruzione: il pubblico ufficiale corrotto generalmente non agisce solo

(o prevalentemente) “per soldi” ma piuttosto per amicizia oppure per impressionare i colleghi

acquisendo un nuovo status di potere. Spesso la frustrazione e l’insoddisfazione sul lavoro fanno

reiterare comportamenti non corretti. Inoltre, il rapporto tra corrotto e corruttore raramente si

esaurisce in un singolo episodio.

11.5 I costi sociali della corruzione

La corruzione determina alti costi sociali, garantendo benefici ad una ristretta cerchia di persone o istituzioni. Il

corruttore e il corrotto traggono immediatamente un beneficio privato individuale socialmente ingiusto e

collettivamente dannoso.

L’accumulazione di ricchezza determina l’aumento della loro possibilità di corrompere o influenzare i processi

pubblici a proprio vantaggio.

Allo stesso tempo, gli individui che non appartengono ai gruppi sociali “protetti” non accedono o accedono più

difficilmente ad alcuni servizi o benefici pubblici.

Queste dinamiche comportano l’inesorabile allontanamento tra i programmi pubblici formalmente approvati e

quelli attuati, con una complessiva perdita di capacità di governo e di controllo da cui consegue un progressivo

deterioramento dell’immagine e della legittimità delle istituzioni.

11.6 Possibili azioni per superare la corruzione

I principali ostacoli al cambiamento dipendono dal fatto che la diffusione e la stabilità della corruzione la rende

un comportamento socialmente accettato, e tentativi di reazione non trovano sostegno sociale e protezione

amministrativa.

In queste situazioni si invoca un aumento del rigore dei controlli, una crescita della rigidità delle procedure,

che però determinano processi più lunghi e meno chiari, comportando l’aumento della possibilità di

corruzione. 31

La corruzione può essere superata attraverso l’utilizzo di alcune leve di intervento:

1. Esiste un fattore strutturale di criticità che può essere riassunto nei seguenti termini:

Se il cambiamento della realtà economica è molto rapido difficilmente ci sarà il tempo di definire le

- regole aventi validità generale;

In tale condizione si avranno soluzioni pratiche che a volte appaiono maggiormente convincenti e

- diventano esse stesse regole non scritte da seguire;

Non esiste nessuna garanzia che le soluzioni pratiche migliori nel breve periodo siano le migliori anche

- per le esigenze di lungo periodo.

2. Spesso la debolezza del sistema è stata individuata:

Nella mancata applicazione del principio di separazione delle funzioni del controllore e del controllato;

- Una catena di controlli troppo lunga, complessa e contradditoria che finiva per deresponsabilizzare

- tutti.

Una più rigorosa applicazione dei principi fondamentali, ossia la distinzione dei ruoli e delle funzioni di

responsabilità e la creazione di una contrapposizione di interessi, possono contribuire a ridurre lo spazio

per comportamenti non coerenti con i fini.

3. È importante rendere visibili gli enormi svantaggi collettivi ed individuali dovuti alla corruzione: in qualche

modo occorre isolare culturalmente i corrotti e i corruttori, i quali devono sentirsi al di fuori di un

atteggiamento socialmente accettato.

A questo proposito è indispensabile rendere visibilmente più efficienti ed efficaci alcuni servizi pubblici in

cui si inseriscano regole trasparenti estirpando ogni forma di corruzione.

4. Il controllo sui risultati finali risulta ancora più efficace se si accompagna a sistemi strutturati e diffusi di

rendicontazione (accountability) verso gli stakeholders.

L’efficacia della rendicontazione agli stakeholders dipende ovviamente dal livello di partecipazione alla vita

pubblica dei cittadini, dal loro livello culturale e dalla consapevolezza del loro ruolo.

5. la corruzione si può sviluppare più difficilmente se i processi decisionali e amministrativi sono semplici e

trasparenti e le procedure sono controllabili dai cittadini rispetto a standard predefiniti.

12 Il processo di definizione delle strategie nelle PA

12.1 Il posizionamento strategico

Può essere definito come la strategia nei confronti della comunità amministrata (utenti e servizi considerati

prioritari, formule di produzione, sistemi di finanziamento, etc.) e la scelta delle priorità.

Il posizionamento strategico può essere:

 Inconsapevole quando deriva da scelte non razionalmente organizzate, oppure consapevole quando

fondato su scelte esplicite e coordinate.

 intenzionale se risponde alle attese e aspettative dei diversi stakeholders, oppure emergente se le

dinamiche interne e delle relazioni con l’ambiente hanno determinato situazioni di fatto, non direttamente

governate o governabili. 32

Nel tempo l’ambiente economico e sociale è diventato sempre più dinamico e mutevole e si è quindi

accresciuta la necessità di introdurre sistemi di pianificazione strategica in grado di individuare il

posizionamento attuale/emergente e favorire il riposizionamento per il futuro.

12.2 La definizione dello spazio strategico

La definizione di una strategia è fondamentale per conciliare i bisogni pressoché illimitati che potrebbero

emergere dalla traduzione operativa degli obiettivi istituzionali e le limitate risorse ed energie istituzionali.

La qualificazione strategica è tipicamente una decisione (politica) degli organi rappresentativi, chiamati ad

interpretare gli interessi comuni.

L’obiettivo di una società equa è quello di sostenere coloro che hanno maggiori necessità e coloro che

garantiscono maggiore sviluppo e progresso socio-economico collettivo.

12.3 Strategia e politiche pubbliche

Per affrontare i diversi problemi le PA sono chiamate a tradurre le specifiche politiche in strategia.

I due concetti sono fortemente correlati, ma distinti:

le politiche sono espressione di valori culturali di riferimento, propongono azioni in coerenza con un forte

- quadro di valori che le ispira e hanno come oggetto di valutazione gli outcome.

La strategia ricerca maggiormente la razionalità economica e la fattibilità gestionale e organizzativa e ha

- come oggetto di valutazione gli output e gli indicatori di processo.

12.4 Diversi approcci alla pianificazione strategica

Fino agli anni ’60 si tendeva a privilegiare l’autonomia della sfera politica, dando poco spazio ad una logica di

pianificazione strategica.

A partire dagli anni ’60 sono aumentate le strategie nell’ambito delle PA e gli strumenti per la loro

applicazione. Peraltro si è determinata una crescente divaricazione tra evoluzione dei contenuti del dibattito

ed evoluzione delle concrete applicazioni.

In anni recenti si è assistito ad una maggiore convergenza, dovuta ad un profondo ripensamento da parte delle

PA del proprio ruolo, delle proprie funzioni e del proprio posizionamento strategico.

Prima della crisi (2008) vi era una generalizzata richiesta di politiche di riduzione degli ambiti dell’intervento

pubblico, mentre nella fase più severa della crisi (2009) si è chiesto allo Stato di effettuare interventi di

salvataggio di grandi imprese e banche.

Dal 2010 l’attenzione è stata posta soprattutto sulle politiche finalizzate all’abbattimento del debito pubblico.

Esistono diverse teorie e prassi che possono essere espresse dalle seguenti coppie di antinomie:

Approccio razionale (globale) o neo-incrementale (parziale)

- Il primo (razionale) si ha laddove si presume che il posizionamento delle PA sia globalmente modificabile: si

pensa di poter interpretare e prevedere i fenomeni futuri e determinare il posizionamento necessario per

rispondervi. Il modello si basa su una doppia razionalità: analisi e interpretazione dei bisogni e

programmazione delle risposte da un lato e governo complessivo dell’ente dall’altro. 33

- il secondo (neo-incrementale) assume che le PA siano sistemi ultra complessi, dotati di forte resistenza al

cambiamento e imprevedibili nel loro sviluppo: sono quindi ritenuti più utili aggiustamenti strategici

marginali, magari limitati, all’interno di un processo adattivo permanente, ma sempre parziale e limitato.

Esso è ritenuto più realistico ed efficace poiché richiede limitate coalizioni di potere decisionale.

Ambiente come variabile endogena o esogena

Le PA sono le aziende più aperte all