Riassunto esame Economia e management delle amministrazioni pubbliche, Prof. Del Mar Maria, libro consigliato Management Pubblico, Cucciniello, Fattore, Longo, Ricciuti, Turrini

Economia e management delle amministrazioni pubbliche

Parte 1: Che cosa sono le istituzioni pubbliche?

Capitolo 1 – Finalità e logiche di funzionamento delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche

Istituzione pubblica = ogni organizzazione a cui la collettività ha conferito poteri sovraordinati per la tutela e la promozione di interessi ritenuti rilevanti per la comunità. Si suddividono in:

• Istituzioni pubbliche territoriali: nel contesto italiano sono Comuni, Province, Aree Metropolitane, Regioni e lo Stato. Tutela degli interessi all'interno di un territorio. Hanno un vertice politico eletto direttamente dalla comunità di riferimento.
• Istituzioni pubbliche specializzate: esistono a ogni livello di governo (internazionale, nazionale, regionale, locale) e si qualificano per il fatto di avere una missione specifica e limitata. Sono istituzioni derivate perché discendono e dipendono da una istituzione territoriale (scuole, ATM, Enel, ASL, questure…). Hanno un vertice politico nominato dall'ente territoriale di riferimento.

In generale, gli istituti pubblici esercitano poteri sovraordinati al fine di perseguire l'interesse collettivo generale. Questa finalità giustifica interventi che possono limitare autonomia e libertà individuali (es: obbligo di vaccinazione, oneri fiscali).

L'istituzione pubblica può anche essere vista come un insieme di regole, più o meno formalizzate, che in modo duraturo orientano e limitano i comportamenti umani. Sono quindi istituzioni le norme scritte che regolano la vita politica, economica e sociale, ma anche le regole implicite e le consuetudini che orientano i comportamenti umani nei vari ambiti della vita sociale.

Le istituzioni si creano e consolidano come risposta sociale a bisogni emergenti. La natura dinamica dei bisogni umani sfida le istituzioni ponendo una continua domanda di adattamento rispetto a nuove istanze che richiedono nuove regole.

Le finalità delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche tutelano gli interessi generali. L'interesse pubblico non è la sommatoria di tanti interessi individuali, ma un valore in sé, che rispecchia i valori di una comunità.

Ognuno di noi instaura relazioni multiple e differenziate con le istituzioni: come cittadino, come utente (quando usufruiamo di servizi universalistici come la sanità e l'istruzione) e come cliente (quando acquistiamo un servizio pubblico a domanda individuale come la luce). La multidimensionalità dei ruoli nei confronti delle istituzioni pubbliche riflette la multidimensionalità dell'azione pubblica che deve contemperare diversi obiettivi, spesso contradditori tra loro.

Livello politico e livello amministrativo

Le istituzioni pubbliche presentano due livelli di funzionamento:

• Livello politico: è costituito dagli organi eletti (assemblea, governo, presidente dell'organo di governo) e ha funzioni di indirizzo e controllo. È in carica per un tempo prestabilito relativamente breve ed è composto da un numero ristretto di persone.
• Livello amministrativo: è costituito dalle tecnostrutture che implementano le politiche, gestiscono i servizi pubblici e sono responsabili della parte operativa. Si tratta di un corpo professionale stabile e specializzato, in funzione delle missioni delle singole istituzioni. Composto da migliaia di dipendenti pubblici, che di norma hanno una relazione professionale stabile con l'IP.

Fisiologico orientamento temporale diverso: l'organo politico è molto attento alle scadenze elettorali che spingono a scelte di breve periodo, le strutture amministrative stabili dovrebbero avere un orientamento al medio-lungo periodo.

I due livelli hanno relazioni molto frequenti e costanti: il livello amministrativo presenta le analisi dei problemi e propone possibili indirizzi di policy, il livello politico decide sulla policy e ne controlla l'attuazione.

Tre modelli compresenti nelle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche possono essere inquadrate sotto l'azione congiunta di tre differenti modelli che interagiscono tra loro e co-determinano la qualità delle loro attività. Ognuno dei tre livelli segue logiche e razionalità diverse e non sempre armonizzabili tra di loro. Sia il livello politico che quello amministrativo sono interessati da tutti e tre i modelli:

1. Modello politico: nei regimi democratici, le IP trovano nella competizione elettorale e nella ricerca del consenso il principale meccanismo di regolazione dei rapporti tra comunità e politica. Il consenso elettorale è il principale meccanismo che dovrebbe garantire che i rappresentanti politici agiscano nell'interesse della comunità di riferimento. Riconoscere che la responsabilità dell'azione pubblica dipende da organi politici eletti è importante per due motivi principali:
   • La responsabilità ultima delle scelte pubbliche è in capo alla politica.
   • Il management pubblico risente della complessità del sistema politico che si fonda principalmente sull'esercizio del voto, che strutturalmente non può da solo regolare tutta la complessità dell'azione collettiva.
   Esempio: vengono meno le promesse elettorali fatte durante la campagna elettorale (problema di rendicontazione). Ciò è dovuto al difficile equilibrio tra modello politico, legale ed economico-aziendale e ad un problema di tempistiche legato al lungo inter-legislativo e alle lunghe procedure richieste.
2. Modello legale: garantisce che gli organi di governo e le strutture amministrative agiscano sempre in un quadro di norme e limiti. All'interno di ogni istituzione pubblica, il livello amministrativo controlla il rispetto della legalità da parte del sistema politico e viceversa. Inoltre, ogni istituzione pubblica è sottoposta alla verifica esterna di un'autorità di controllo indipendente (es: Corte dei Conti per il Governo centrale). Modello politico e modello legale sono in un rapporto dialettico e per diversi aspetti conflittuale, perché esprimono due momenti fondamentali ma diversi dell'attività di governo: l'autonomia di decidere in rappresentanza della comunità (modello politico) e il rispetto delle regole della vita comunitaria (modello legale). Se da un lato il sistema legale ha la funzione di delimitare gli spazi di azione di chi detiene il potere politico o amministrativo, dall'altro è il potere politico stesso che interviene sul sistema legale (nei limiti della Costituzione).
3. Modello economico – aziendale: ogni IP deve garantire risultati coerenti ai contributi richiesti alla collettività. Questo implica non solo la ricerca di un equilibrio di bilancio tra entrate e uscite, ma anche la necessità di raggiungere un equilibrio tra contributi richiesti alla collettività e i benefici ad essa garantiti. Rilevante dimensione economica, in quanto le IP acquisiscono dalla società ingenti risorse, le trasformano e le cedono sotto forma di servizi. La legittimazione dell'azione pubblica si consolida quando i benefici collettivi prodotti sono superiori a quelli ottenibili dalle imprese private: legittimità quando sono necessarie anche funzioni redistributive, di regolazione o di sostenibilità.

La funzionalità delle IP può essere raggiunta solo considerando tutte le dimensioni rilevanti del sistema economico-aziendale: la chiarezza strategica, la razionalità organizzativa, la produttività operativa, l'efficacia dei servizi e la capacità di raggiungere gli utenti obiettivo.

Equilibrio tra i tre modelli: i risultati delle IP sono soddisfacenti e disegnano e attuano delle politiche costo-efficaci, se queste godono del necessario consenso politico e si svolgono nel perimetro della legalità. Questo equilibrio ha natura dinamica e rappresenta la grande sfida delle IP. Non esiste una gerarchia tra i modelli. Storicamente, questo equilibrio è stato poco presidiato e l'enfasi è stata posta sul modello politico e legale.

Le teorie sui processi decisionali nelle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche assumono decisioni con un processo laborioso e articolato a causa degli elementi di complessità fino a qui analizzati. Nelle organizzazioni complesse è impossibile arrivare a una decisione perfettamente razionale: non esiste la possibilità di esaminare tutte le ipotesi decisionali disponibili, di valutarne perfettamente costi e benefici e di decidere razionalmente.

Diversi approcci

1. Modello della razionalità assoluta: rappresentazione semplificata della realtà. Ipotesi del modello:
   • Esiste una funzione obiettivo chiaramente identificata e condivisa.
   • Tutte le variabili rilevanti per la decisione possono essere identificate, selezionate, rappresentate e misurate.
   • È possibile stimare la correlazione tra variabili.
   • Si dispone di algoritmi matematici che modellizzano la realtà correlando le variabili.
   • I modelli permettono di valutare l'impatto delle diverse opzioni decisionali disponibili.
   • La scelta ricade sull'opzione che massimizza la funzione obiettivo definita.
   Ci sono diverse cause all'impossibilità di adottare processi decisionali perfettamente razionali: eccessivo costo e lunghezza dei processi di analisi, assenza di un criterio decisionale univoco o la mancata convergenza dei diversi stakeholder su un criterio comune.
2. Modello della razionalità limitata (Simon): Ipotesi:
   • Sono gli uomini attraverso le loro decisioni, a determinare il funzionamento delle organizzazioni.
   • I soggetti che assumono le decisioni agiscono sulla base di criteri di razionalità limitata perché non è possibile disporre di una conoscenza perfetta delle alternative possibili e delle conseguenze delle azioni.
   • Le persone adattano costantemente le informazioni e le conoscenze che possiedono alle condizioni dell'ambiente esterno.
   • Il soggetto decisore assume le decisioni con un criterio di soddisfacimento medio degli obiettivi/interessi.
3. Modello incrementale (Lindblom): critica il modello di razionalità limitata in quanto trascurerebbe l'analisi dei processi cognitivi degli attori, senza adattarsi al carattere pluralistico dei sistemi democratici. Esistono processi di frammentazione decisionale: non vi è la concentrazione delle decisioni in capo a un soggetto, ma la coesistenza di diversi poli decisionali. Una decisione deve essere analizzata sulla base della sua capacità di creare differenze rispetto allo status quo esistente, cioè il punto di equilibrio tra gli stakeholder raggiunto in passato. Si parte dall'analisi dello status quo, muovendosi incrementalmente nella direzione che l'esperienza suggerisce e cercando di proporre degli scenari migliorativi e di creare un compromesso accettabile tra i decisori. Meno ci si allontana dallo status quo, più alta è la probabilità di conservare il consenso.
4. Modello del mix – scanning (Etzioni): parte dal presupposto che i processi decisionali complessi non sono né perfettamente olistici (capacità di analizzare il quadro generale), né soltanto incrementali (esclusivo orientamento a miglioramenti al margine). Rappresenta un processo decisionale sequenziale e gerarchico decisioni di minore importanza preparano quelle di maggiore rilevanza. Il termine scanning si riferisce alla ricerca, collezione, analisi e valutazione delle informazioni, al fine di preparare le decisioni finali. Non è necessario analizzare tutte le alternative disponibili, ma determinare quelle strategicamente più importanti per assumere decisioni.

Vocabolario delle istituzioni pubbliche

Governo: tre significati nel linguaggio corrente:

1. L'intera articolazione delle istituzioni pubbliche, che comprende sia il livello politico, sia quello amministrativo.
2. Organo deputato all'esercizio del potere esecutivo (Consiglio dei Ministri).
3. Funzione di governo delle istituzioni in generale, che si estende oltre il potere esecutivo perché comprende anche il livello amministrativo interno e il modello legale, per orientare la vita della comunità di riferimento.

Governance:

1. Rappresentanza dell'interesse pubblico non può essere considerata di esclusiva pertinenza degli organi politici eletti.
2. Ampliamento dei confini del sistema politico, in cui la ricerca dell'interesse pubblico passa anche tramite il coinvolgimento di altre istituzioni quali imprese, associazioni, non profit e dei cittadini.
3. Assetti istituzionali e meccanismi decisionali in grado di rafforzare i sistemi di policy making e di rendicontazione delle istituzioni pubbliche nei confronti delle comunità di riferimento.

Management pubblico ed economia aziendale

Vi sono alcuni elementi distintivi della teoria dell'economia aziendale applicata alle IP. Essi sono:

• Management come trasversale ai diversi ambiti istituzionali (impresa, istituzione pubblica, azienda non profit, famiglia).
• Concetto di azienda → l'azienda pubblica è il sistema di processi economici svolti all'interno dell'istituzione pubblica di riferimento. L'attenzione dell'analisi aziendale è posta sui processi economici piuttosto che sui processi politici, istituzionali o sociali.
• Concetto di autonomia dell'azienda pubblica: il buon funzionamento delle istituzioni pubbliche richiede un ambito di autonomia dai livelli sovraordinati in grado di permettere alle singole aziende pubbliche di organizzarsi e gestirsi al meglio rispetto alle specifiche caratteristiche.
• Il sistema delle IP non è un corpo organico unitario e indistinto, ma una serie di istituzioni autonome, ognuna dotata delle sue specificità, della sua storia e delle sue competenze distintive. Il miglioramento del sistema si ottiene con la crescita di funzionalità delle singole istituzioni.

CasO: "Car sharing a Milano: a chi dare più valore?"

Milano dispone del più ampio servizio di Car sharing in Italia, con 6 operatori in servizio e quasi 3000 auto in circolazione. Il Comune di Milano ha investito per costruire una rete di infrastrutture che rendono il Car sharing conveniente:

• Ha organizzato la città in zone, consentendo ad ogni automobilista di parcheggiare gratuitamente esclusivamente nella zona di residenza.
• Ha istituito l'area C.
• Ha abbinato il Car sharing a uno sviluppo imponente di sistemi di trasporto pubblico.

Il Car sharing produce molto valore per una pluralità di stakeholder diversi: gli utenti, i provider del servizio, la città, il Comune. Ogni categoria di stakeholder è interessata a specifici e distinti benefici: gli utenti desiderano tariffe basse e grande disponibilità di auto; i provider desiderano sostenibilità economica del loro business; la città è interessata alla riduzione delle auto in circolazione e al fatto che siano elettriche e non inquinanti; il Comune vorrebbe rientrare dai propri investimenti.

Capitolo 2 – Funzioni e specificità delle istituzioni pubbliche

Le funzioni delle istituzioni pubbliche

Le Istituzioni Pubbliche, con la finalità di perseguire l'interesse generale, assolvono un numero di funzioni molto ampio e articolato. Si possono classificare cinque tipologie di funzioni:

1. Definizione del sistema legale e tutela dei diritti: si può considerare una meta-funzione in quanto prelude alla possibilità di perseguire le altre. Le istituzioni pubbliche hanno la funzione di stabilire il quadro giuridico che regola i diritti e i doveri delle persone nonché gli spazi d'azione delle IP stesse. Il sistema legale definisce anche gli spazi di azione della funzione potestativa, che è l'attività volta a garantire l'esistenza stessa dell'ente pubblico, la sua identità e il rispetto delle regole da parte di tutti gli attori sociali. I principali strumenti con cui si esercita la funzione legale sono leggi, decreti, circolari, sentenze e disposizioni. Specifiche istituzioni pubbliche sono dedicate al monitoraggio, al controllo e all'amministrazione del sistema legale (es: forze dell'ordine, sistema giudiziario, prefetture…).
2. Regolazione del sistema economico e redistribuzione della ricchezza e delle opportunità:
   • Regolazione del sistema economico: le IP svolgono un ruolo centrale nella regolazione del sistema economico, sia a livello macro, sia a livello micro. A livello macroeconomico definiscono le politiche monetarie e fiscali, svolgono l'attività di vigilanza sul sistema bancario, decidono le politiche industriali, del lavoro e del risparmio. La tendenza è verso lo spostamento di alcune attribuzioni a livelli istituzionali internazionali, per rispondere al processo di globalizzazione e per favorire la creazione di mercati più estesi ed efficienti. A livello microeconomico intervengono a garanzia del funzionamento dei mercati, della tutela dei consumatori, della difesa della privacy. Funzione di regolazione chiamata a intervenire per guidare, incentivare ed eventualmente sanzionare le imprese affinché le loro azioni siano allineate all'interesse generale e alla difesa dei diritti economici e sociali dei cittadini.
   • Redistribuzione della ricchezza e delle opportunità: funzione finalizzata all'affermazione di principi di giustizia sociale ed equità. Ci sono due modelli: il modello redistributivo si basa sull'assunzione che gli individui e le famiglie abbiano un diritto naturale alla ricchezza che ottengono tramite il loro lavoro e il risparmio e che le IP possano prelevare parte di questa ricchezza per una serie di interventi, incluse operazioni di redistribuzione.