Riassunto esame Analisi delle politiche pubbliche, Prof. Chiarini Rosalba, libro consigliato Le politiche pubbliche. problemi soluzioni incertezze conflitti, Gianfranco Pomatto, Luigi Bobbio e Stefania Ravazzi

Le politiche pubbliche

Bobbio, Pomatto, Ravazzi

Capitolo 1 – Che cos'è una politica pubblica

Alla ricerca di una definizione: ciò che fanno i governi

Esistono due famiglie di definizioni di politica pubblica:

• Prima famiglia: definisce le politiche pubbliche in base al soggetto: pone l'accento sul soggetto che le formula e le mette in atto. Da questo punto di vista ciò che caratterizza le politiche pubbliche è il fatto che si tratta di azioni o interventi decisi e realizzati da istituzioni pubbliche nel quadro della loro azione di governo.

Definizione di Thomas Dye: “Le politiche pubbliche sono ciò che i governi scelgono di fare o di non fare”.

La parola «governo» è qui usata (come avviene di solito in inglese) in senso ampio: non si riferisce specificamente all'esecutivo, come avviene in italiano, ma all'insieme delle istituzioni che contribuiscono a definire l'azione pubblica (gli organi esecutivi, le assemblee legislative, la magistratura, la pubblica amministrazione, ecc.).

Possiamo quindi sintetizzare il pensiero di Dye affermando che le politiche pubbliche sono per lo più intergovernative o multilivello, ossia sono il frutto di scelte compiute da più istituzioni, spesso poste a livelli territoriali diversi. Per quanto riguarda il “non fare”, le non-azioni, questi interventi mancati, possono essere considerati come politiche pubbliche a tutti gli effetti.

Tuttavia, questa definizione ha un difetto. Se le politiche sono fatte dai governi, esse non sono fatte solo dai governi. Molti altri soggetti (gruppi di pressione, associazioni, sindacati, movimenti, esperti, media, blogger, singoli cittadini) contribuiscono – spesso con un ruolo determinante e in conflitto tra di loro – alla formazione e all'attuazione delle politiche pubbliche. I governi sono solo uno degli attori che si muovono all'interno di un gioco molto più variegato e complesso che viene chiamato governance.

Alla ricerca di una definizione: la risposta a un problema collettivo

Seconda famiglia: definisce le politiche pubbliche in base al loro oggetto: pone l'attenzione su in che cosa consistono.

Definizione di Bruno Dente: “azioni […] in qualche modo correlate alla soluzione di un problema collettivo […] che sia generalmente considerato di interesse pubblico”.

Ciò che caratterizza le politiche pubbliche è il fatto di proporsi come soluzione a un problema che è percepito come collettivo.

Se le politiche pubbliche possono essere definite come quelle iniziative che cercano di dare una risposta a un problema collettivo, ciò non significa che esse siano sempre in grado di trovare una soluzione pertinente. Anzi. Le politiche possono fallire, mancare completamente i propri obiettivi o raggiungerli solo in parte.

Le politiche e la politica

Il fatto che esista una sola parola («politica») per indicare due fenomeni diversi è un problema che la lingua italiana, l'inglese, invece, dispone di due parole diverse:

• Politics: indica il mondo della politica, la sfera in cui si svolge la lotta per il potere.
• Policy: termine usato per definire le politiche pubbliche.

È bene tenere separati i due fenomeni ricordandosi però che è anche vero che essi sono tra loro correlati.

Le politiche e le leggi

Le politiche pubbliche non coincidono con le leggi: le leggi sono provvedimenti formali di portata generale adottati, secondo procedure ben definite, dai parlamenti degli stati che contengono norme giuridiche, in cui vengono stabiliti obblighi e divieti e vengono stanziati fondi pubblici.

Quando parliamo di politiche pubbliche invece ci interessa esaminare tutto quello che viene effettivamente fatto per affrontare il problema di partenza, non solo ciò che è stato stabilito dalle leggi. Detto in altre parole, le politiche sono un processo, che inizia con la nascita del problema e termina con la produzione di risultati (per poi ricominciare: in realtà si tratta di un processo a ciclo continuo), la legge può costituire un ingrediente di questo processo.

Le politiche come ipotesi

Possiamo affermare che una politica pubblica consiste in una misura o in una serie di misure che appaiono appropriate per affrontare un problema collettivo. Le misure possono essere costituite da ordini, divieti, incentivi, elargizione di contributi, campagne di persuasione, erogazione diretta di servizi e molto altro ancora.

Ogni politica si basa pertanto sulla seguente teoria causa-effetto: ‘se viene messa in atto la misura x al tempo t₁, si verificherà l’effetto y al tempo t₂’ dove x è la soluzione che è stata individuata per far fronte a un certo problema e y è il mutamento che dovrebbe risolvere.

Le ipotesi per la risoluzione del problema potrebbero risultare sbagliate, sia perché gli effetti ipotizzati possono non verificarsi o verificarsi solo in parte, sia perché accanto agli eventuali effetti benefici possono verificarsi anche effetti imprevisti che peggiorano la situazione.

Il principale meccanismo attraverso cui le politiche pubbliche cercano di far fronte ai problemi collettivi consiste nel far sì che alcune categorie di persone modifichino il loro modo di agire. Si tratta di coloro dal cui comportamento può dipendere la mitigazione o l’aggravamento del problema e che spesso, ma non sempre, sono considerati responsabili dell’esistenza del problema. Li definiamo come gruppi destinatari della politica o target groups: è a essi che le misure si rivolgono.

Ci sono casi in cui i destinatari sono ben disposti a cambiare, perché la politica è congegnata in modo da rendere più facili comportamenti che essi avrebbero comunque avuto interesse a tenere e casi in cui i destinatari della politica cercheranno di impedire che le misure vengano adottate o resisteranno alla loro attuazione; le politiche pubbliche, in quanto cercano di promuovere il cambiamento, tendono spesso a incontrare grossi ostacoli da parte degli interessi costituiti.

Il triangolo delle politiche pubbliche (Knoepfel)

I policy makers che troviamo nel vertice in alto del triangolo definiscono il problema pubblico da risolvere (lato destro del triangolo) e individuano i soggetti che potrebbero essere avvantaggiati da una sua soluzione, ossia il gruppo dei beneficiari (vertice in basso a destra). Per fare questo, intervengono sul gruppo dei destinatari (vertice in basso a sinistra) con vari strumenti (ad esempio mediante divieti, incentivi, disincentivi, ecc.) perché modifichino il loro comportamento.

A questo punto, si vede che la teoria causa-effetto presentata prima è in realtà frutto di un’abbreviazione che opera una sintesi di due ipotesi diverse:

• Ipotesi di intervento: se viene messa in atto la misura x i destinatari modificheranno il proprio comportamento.
• Ipotesi causale: se i destinatari modificheranno il proprio comportamento si verificherà il risultato y.

La formula precedente diventa quindi: ‘se viene messa in atto la misura x, i destinatari modificheranno il loro comportamento, e se i destinatari modificheranno il loro comportamento si verificherà il risultato y’.

È inutile dire che entrambe le ipotesi possono essere poco fondate. Può infatti capitare che i destinatari non modifichino in modo significativo il loro modo di agire e che, anche se tale cambiamento avviene, esso non sia sufficiente a creare significativi benefici per il grande pubblico. Nello schema sono inseriti anche altri due tipi di attori oltre ai destinatari e ai beneficiari. Si tratta di quegli attori che si configurano come terze parti: non sono direttamente destinatari della politica pubblica né beneficiari, ma possono trarne – indirettamente – vantaggi e svantaggi.

Le politiche pubbliche sono quindi in genere controverse nella loro formulazione e incerte nella loro efficacia.

Le politiche come cicli

Vi sono sei fasi che le politiche pubbliche attraversano nel loro ciclo di vita:

1. Problema: la politica pubblica si mette in moto quando emerge un problema collettivo che richiede di essere affrontato.
2. Formulazione: si vaglia la fattibilità e si stima l’efficacia delle possibili misure e si arriva a sceglierne alcune.
3. Adozione: momento in cui si sancisce formalmente una specifica soluzione tra quelle esaminate nella fase precedente.
4. Attuazione: tappa in cui si cerca di passare dalle parole ai fatti, in cui le indicazioni contenute negli atti formali approvati nella fase precedente sono messi concretamente in pratica.
5. Valutazione: man mano che la politica viene attuata cominciano a prodursi risultati che dovrebbero risolvere o per lo meno mitigare il problema di partenza, si dovrà attuare una valutazione.
6. Retroazione: i giudizi che vengono dati sull’attuazione e sui risultati di una politica pubblica possono agire all’indietro sulle tappe precedenti. Le politiche vengono continuamente corrette, modificate, aggiustate a seconda delle difficoltà che incontrano, in una sorta di processo circolare continuo.

Il modello del ciclo di vita delle politiche è stato criticato perché presenta un processo troppo lineare, ordinato e logico, mentre nella realtà la vita delle politiche pubbliche procede in modo molto più disordinato e confuso; tuttavia il modello non pretende di proporre uno specchio fedele della realtà ma cerca piuttosto di isolare sul piano analitico alcune situazioni tipiche (le fasi) e di mettere a fuoco le caratteristiche fondamentali di ciascuna di esse.

Capitolo 2 – Gli attori

Gli attori

Sono attori tutti coloro che agiscono, ossia che dicono o fanno qualcosa per mettere a fuoco un problema o promuovere una soluzione. A seconda della natura della questione sul tappeto e delle circostanze ambientali, si possono attivare attori di tipo diverso e il loro numero può essere più o meno elevato. In ogni processo di policy making bisogna quindi esaminare empiricamente, caso per caso, chi ha svolto un ruolo e in quale fase.

Tipi di attori

• Individuali (es. esperti)
• Collettivi (es. associazioni)

Gli attori che fanno le politiche pubbliche sono, in prevalenza, costituiti da entità collettive, come per esempio il Comune, un'associazione di categoria o l'Unione Europea. Ciascuna di loro, però, agisce esclusivamente mediante specifici individui: coloro che si presentano concretamente sulla scena sono sempre persone, anche se possono rappresentare gruppi, organizzazioni o istituzioni; possiamo considerare tali attori quando agiscono secondo obiettivi coerenti e non contraddittori, ma se tali entità collettive si presentano sulla scena con azioni contrastanti, dovremo piuttosto considerare come attori le singole persone o i singoli gruppi che ne fanno parte.

Gli attori sono soggetti dotati di intenzionalità: hanno obiettivi da perseguire e adottano comportamenti che suppongono appropriati per raggiungere quegli obiettivi. Non è possibile, quindi, considerare come attori quelle entità prive di intenzionalità, quali sono, per esempio, l'opinione pubblica, l'elettorato o i mercati. Si tratta, infatti, di puri e semplici aggregati di individui che agiscono autonomamente perseguendo esclusivamente i propri obiettivi, anche quando questi possono, per vari motivi, coincidere.

Naturalmente ciò che accade nell'opinione pubblica, nell'elettorato e nei mercati può avere una notevole influenza ma si tratta di eventi che modificano il contesto senza essere stati voluti esplicitamente da nessuno essendo il risultato di una miriade di azioni individuali.

Un'altra distinzione riguarda la diversa scala territoriale su cui agiscono gli attori. Quasi tutte le politiche pubbliche sono il risultato di azioni che vengono compiute, nello stesso tempo e sulle stesse questioni, su scala europea, nazionale, regionale o locale, da parte di attori che osservano i problemi con uno sguardo di diversa ampiezza strategica, profondità e capacità di dettaglio.

Le politiche pubbliche sono per lo più multilivello, ossia sono il frutto di scelte compiute da attori posti a livelli territoriali diversi e consistono in un continuo andirivieni dal generale al particolare e viceversa.

Un altro aspetto è la compresenza di attori pubblici e privati; in passato si poteva ritenere che le politiche fossero prevalentemente opera delle istituzioni di governo (government), ma da alcuni decenni si è diffusa l'idea che le politiche pubbliche siano ormai il frutto di un processo di continua iterazione tra attori politici e sociali, tra settore pubblico e privato tra stato e società civile ovvero un sistema sociale in cui molti attori contribuiscono alla formazione delle scelte pubbliche (governance).

Quindi da un sistema tendenzialmente gerarchico incentrato sulla forza dell'autorità e della legge si sarebbe passati a un sistema di tipo reticolare basato sull'interazione di attori: da government a governance. Due i fattori principali del cambiamento:

• La crescente influenza degli attori privati: resa possibile dall'emergenza degli orientamenti neoliberali.
• La crescente complessità dei problemi pubblici: richiede la formulazione di politiche integrate capaci di tener conto di punti di vista diversi e attrarre risorse provenienti da varie fonti.

Sul concetto di governance e sui modi in cui si manifesta esiste ormai una letteratura sconfinata in cui si confrontano posizioni diverse:

• La governance avrebbe sostituito il government: si tenderebbe a governare senza bisogno di un governo formale vero e proprio.
• Non è una novità dal momento che il governo formale è sempre stato condizionato dalle pressioni degli interessi organizzati e non si è mai retto esclusivamente sulla forza dell'autorità.
• Il potere decisionale delle istituzioni politiche rimane ancora oggi centrale, anche se le modalità con cui esse interagiscono con gli attori privati sono più aperte e più trasparenti.

Classificazione degli attori

Gli attori possono essere infine classificati sulla base delle logiche d'azione di cui sono portatori, ovvero sulla base delle modalità, degli obiettivi e dei comportamenti che tendono a mettere in atto quando prendono parte a un processo di policy making. L'idea di fondo è che sia possibile, per semplificare la realtà e rendere più prevedibili i comportamenti, identificare un numero limitato di modalità tipiche di azione, che corrispondono ad altrettante categorie o tipi di attori. Applicando questo criterio si possono distinguere cinque tipi principali di attori:

• I politici
• I burocrati
• I portatori di interesse (stakeholders)
• Gli esperti
• I giornalisti

Tuttavia, nella realtà tutto è molto più complesso.

I politici

I politici sono attori politici coloro che rivestono cariche pubbliche negli organi legislativi e di governo, a livello locale, regionale, nazionale o sovranazionale. Essi possono godere di:

• Legittimazione democratica diretta: eletti direttamente dai cittadini.
• Legittimazione democratica indiretta: non sono eletti direttamente dai cittadini ma sono comunque espressione della maggioranza.

Gli attori politici hanno orientamenti ideologici diversi o addirittura opposti ma tuttavia sono accomunati da un aspetto di fondo: devono fare i conti con il consenso dei cittadini. Essi tendono quindi a massimizzare il consenso che i cittadini esprimono nei loro confronti o, quanto meno, a contenere il dissenso nel caso in cui promuovano politiche pubbliche che ritengono necessarie ma che sono, allo stesso tempo, impopolari. Ne derivano alcune caratteristiche di fondo della loro logica d'azione:

• Tendono ad essere molto sensibili all'opinione pubblica
• Danno molta importanza alla comunicazione
• Cercano di ottenere la massima visibilità sui media
• Sono attenti soprattutto alle conseguenze di breve periodo delle loro decisioni (orizzonte temporale limitato) dal momento che il loro mandato è sempre temporaneo ed è seguito da una nuova verifica elettorale.

Gran parte degli attori politici fa parte di un partito. I partiti sono organizzazioni che agiscono a cavallo tra la società civile e le istituzioni e concorrono alle elezioni ai vari livelli di governo. Essi svolgono una funzione aggregativa, combinando le domande provenienti dalla società, dando voce ad alcune di esse, scartandone altre e proponendo programmi di governo.

Tradizionalmente i partiti sono portatori di ideologie e visioni del mondo sulla base del quale formulano il proprio programma politico alle elezioni. La funzione fondamentale che i partiti svolgono è, soprattutto, quella di selezionare la classe politica, ossia le persone che vengono indirizzate agli incarichi pubblici.

I burocrati

I burocrati sono costituiti dai dirigenti e dai funzionari delle pubbliche amministrazioni.

Nel corso del Novecento, per effetto dell'espansione dei compiti dello stato, le pubbliche amministrazioni sono fortemente cresciute e si sono diversificate; possiamo annoverare tra di esse un'ampia varietà di apparati alle dipendenze degli organi esecutivi in moltissimi ambiti. Sono inoltre pubbliche amministrazioni anche le autorità indipendenti che hanno il compito di promuovere la concorrenza nei mercati, contrastare la corruzione, tutelare la privacy, senza dipendere dal potere esecutivo.

Le pubbliche amministrazioni hanno la funzione di dare attuazione alle politiche pubbliche, ossia di mettere in pratica quello che è stato deciso a livello politico. Possono svolgere tuttavia anche un ruolo molto importante nella formulazione delle politiche: a essi i politici affidano il compito di comparare ipotesi alternative, suggerire possibili soluzioni, stimare la fattibilità delle proposte e i...