Riassunto esame Analisi delle politiche pubbliche, Prof. Chiarini Rosalba, libro consigliato Le politiche pubbliche in Italia, G. Capano, A. Natalini

Le politiche pubbliche in Italia

Giliberto Capano e Alessandro Natalini

Capitolo 2 – Le politiche di bilancio: da "omnibus" legislativo a strumento di governo

La politica di bilancio è definita come l’insieme ricorrente di appropriazioni e stanziamenti di spesa che modulano l’importo annuale o pluriennale di una serie di programmi pubblici. Negli ultimi decenni la politica di bilancio ha assunto un rilievo particolare per garantire equilibrio tra i principali attori politici: da una parte la capacità dei partiti di influenzare le politiche, l’autorevolezza del governo, la credibilità dei titolari dei ministeri che devono garantire le risorse per il buon funzionamento delle proprie amministrazioni e dall’altra parte il prestigio dei responsabili della politica finanziaria che rispondono sia all’esecutivo che alla comunità internazionale. Dato che nel ciclo di bilancio annuale si approvano molteplici misure di rilevanza locale o settoriale, giocano un ruolo anche i gruppi di interesse e i singoli parlamentari. Il processo di bilancio, che attraversa tutto l’anno solare, ci permette quindi di studiare l’intreccio tra politics e policies.

In Italia la politica di bilancio viene identificata con la manovra finanziaria; il ciclo di bilancio, ovvero gli atti e le procedure che nel corso dell’anno danno forma a tale politica, ha una doppia rilevanza in quanto contempla sia la dimensione tecnica del controllo sulle misure di finanza pubblica sia una funzione politica, tesa a realizzare il programma del governo. Il processo annuale di bilancio risulta un contenitore di politiche complesso.

La ricostruzione della politica di bilancio ripropone una linea di frattura con l’evidente difformità tra il periodo della Prima Repubblica, caratterizzata dall’assenza di una “regia politica” e dall’utilizzo di una logica distributiva, e gli ultimi tre decenni genericamente identificabili come un ciclo di politiche fiscali responsabili, connotato da una serie di obiettivi macroeconomici e accorgimenti procedurali capaci di garantire un’inedita striscia di avanzi primari. Tuttavia, le politiche di bilancio intraprese dalla firma del trattato di Maastricht hanno evidenziato varie fasi:

• Prima fase (’92-97) – convergenza: processo di convergenza verso la moneta unica e il rispetto dei parametri di Maastricht. Finisce nel 1997 quando il Prodi I vara la manovra per agganciare il gruppo di paesi che adotteranno l’euro.
• Seconda fase (’97-2011) – stabilità e crescita: stabilità imposta da una serie di decisioni sovraordinate fino alla costituzionalizzazione del vincolo del pareggio di bilancio a cui avrebbe fatto seguito una corrispondente crescita, non sviluppatasi per una serie di motivi endogeni, ma anche per gli effetti di fattori esogeni quali i residui lasciati dalla congiuntura post 11 settembre e naturalmente la recessione globale cominciata nel 2008.
• Terza fase (2011-2021) – difficile austerità costituzionalizzata: tale fase può essere incapsulata tra due eventi: il passaggio tra il Berlusconi IV scelto dagli elettori del 2008 con poi l’esecutivo tecnocratico di Monti e la prima manovra del governo Movimento 5 stelle-Lega del 2018.

Il filo rosso tra queste diverse configurazioni della politica di bilancio è una perdurante missione impossibile: inseguire la stessa crescita dei partner europei utilizzando il paradigma del rigore di bilancio, continuando tuttavia a pagare, più di ogni altro Stato membro, il prezzo del risanamento a causa dell’enorme peso del debito pubblico a fronte di una modesta capacità di incrementare il Pil. I partiti politici cercano di ovviare alla continuità delle poste in gioco tecniche con la creatività delle poste in gioco politiche.

Per quanto riguarda l’evoluzione del contesto di policy, il governo rimane l’attore centrale, anche se non decisivo. Negli anni successivi al 1978 (introduzione della prima legge finanziaria) si osservava uno scarso livello di responsabilizzazione tra i dicasteri, dato che le politiche di bilancio erano congiunturali (anziché strutturali), nonché la continua espansione dei deficit strutturali già riscontrati nei decenni precedenti, causata dalla separazione tra politiche settoriali e politiche di controllo sui saldi di finanza pubblica.

È solo nei primi anni 2000 che si giunge a una riforma strutturale del bilancio:

• Prodi I/Bassanini produce una riforma strutturale di bilancio che riduce la complessità del documento principe della finanza pubblica cercando di promuovere la migrazione da una logica puramente incrementale a un modello a base zero (senza rifinanziamento su base storica).
• Adeguamento del processo di bilancio alle procedure comunitarie stabilite dal Patto di stabilità e crescita.
• Accorpamento dei ministeri del Tesoro, delle Finanze e del Bilancio nel MEF.
• Costruito il sistema di sorveglianza multilaterale a livello europeo.
• Introduzione early warning per il rischio di sforamento del deficit.
• Nuova legge di contabilità nazionale (n. 196/2009) a cui seguono l’introduzione dell’equilibrio di bilancio in Costituzione (2011-2012), nonché la legge di bilancio rafforzata, ovvero capace di contenere in un unico pezzo legislativo le voci di bilancio, i saldi finanziari fissati come obiettivo e le correzioni alla legislazione di spesa vigente (l. 163/2016).

Il processo di bilancio si è quindi progressivamente politicizzato, dato l’impatto sempre più rilevante delle manovre annuali. Ciò ha causato difficoltà nella valutazione della performance tecnica dato il continuo ricorso a manovre correttive e all’utilizzo della finanza creativa. La scomparsa del ricorso all’esercizio provvisorio e un controllo certamente più solido sui saldi testimoniano come il cambiamento di contesto abbia prodotto un più incisivo funzionamento delle istituzioni di bilancio. Si deve inoltre considerare il percorso di centralizzazione del processo di bilancio.

Il ciclo di bilancio si presenta oggi come un processo ancora organizzato per fasi, queste tre sono: fase burocratica, fase governativa e fase parlamentare:

• Fase burocratica: il MEF determina i criteri per la formulazione delle previsioni di entrata e di spesa da parte delle strutture amministrative e nella conseguente predisposizione dei bilanci di previsione a legislazione invariata da parte dei ministeri sotto il controllo della Ragioneria generale dello Stato (dipartimento del MEF). Il modello spesso adottato è il budget a base zero che prevede la necessità per i Ministeri di giustificare il finanziamento di ogni voce di spesa. Tuttavia, secondo il monitoraggio svolto dall’OCSE, le strutture amministrative sono più attente a rispettare le regole formali che a valutare la propria performance.
• Fase governativa: sulla base delle tendenze prevedibili a legislazione corrente, questa fase consiste nella definizione degli aggiustamenti ritenuti necessari. Si individuano innanzitutto i macro-obiettivi finanziari e non da raggiungere e di conseguenza si identificano le modifiche necessarie per conseguirli. Passaggi:
  • Il 10 aprile è la data di presentazione del DEF costituito dal Programma di stabilità e dal Programma nazionale di riforma.
  • Entro il 30 aprile il parlamento si esprime sugli obiettivi programmatici per poi inviarlo alla Commissione e al Consiglio, per l’inizio del semestre europeo.
  • Entro il 27 settembre, in seguito alle reazioni degli attori comunitari, il governo può integrare il DEF (NADEF).
  • Il 15 ottobre inizia la sessione parlamentare ed è il termine per la presentazione in sede europea del Documento programmatico di bilancio (DPB).
  • Entro gennaio dovranno essere presentati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.
• Fase parlamentare: la manovra proposta dal governo deve essere formalmente approvata. La fase deliberativa può essere complessa e delicata e si può rivelare più o meno impervia a seconda del rapporto tra il governo e la maggioranza; le norme via via introdotte per razionalizzare questa fase hanno perseguito il duplice obiettivo di incrementare la trasparenza e scoraggiare comportamenti opportunistici:
  • Il contenuto della legge è stato delimitato;
  • Le previsioni macroeconomiche su cui si basa la manovra sono esaminate dall’ufficio parlamentare di bilancio;
  • Lo screening costituzionale dei presidenti delle assemblee legislative e quello tecnico delle rispettive commissioni Bilancio proibiscono l’introduzione di emendamenti particolaristici o peggiorativi dei saldi.

Tuttavia, tale schema è stato in vari modi intaccato da prassi parlamentari che hanno snaturato lo spirito di queste misure. Possiamo dire, quindi, che il processo di bilancio in Italia è oggi connotato da una maggiore centralizzazione e da una (relativa) capacità di programmazione. La debolezza dei governi lascia ampi spazi ai partiti e le caratteristiche del sistema causano ancora la persistenza di spinte centrifughe e derive distributive.

Per ricostruire la dinamica che ha caratterizzato la politica di bilancio italiana nel corso della lunga fase di politiche fiscali responsabili cominciata negli anni ’90 si analizza l’evoluzione della spesa attraverso la teoria dell’equilibrio punteggiato, affinamento critico del modello incrementale precedentemente utilizzato in cui le decisioni future sono assai simili a quelle prese in passato.

Secondo la teoria dell’equilibrio punteggiato il cambiamento radicale delle politiche è un evento raro e spesso improvviso che si registra frequentemente dopo lunghi periodi di stabilità quando, per vari motivi, una particolare questione esce dalla sfera di influenza dei tradizionali policy networks per balzare all’attenzione del governo. L’assunto di partenza è che i decisori politici prendono le loro decisioni in risposta a informazioni che ricevono dal contesto esterno (inputs), ma in condizioni di razionalità limitata. Il principale limite al mutamento risiede nei limiti cognitivi dei decision makers, in particolare nella loro capacità di concentrarsi simultaneamente su più questioni motivo per cui la gestione delle singole politiche è lasciata alle arene burocratiche, che procedono con modifiche marginali.

Tuttavia, vari fattori contingenti possono portare alcuni problemi di policy all’attenzione del governo; ogni cambiamento di policy che abbia ripercussioni sul bilancio deve tenere conto del clima fiscale, ossia del contesto economico interno e internazionale che può rendere più o meno difficoltoso il raggiungimento dell’obiettivo della sostenibilità dei conti.

Due tipologie di analisi:

• Analisi quantitativa: i dati utilizzati sono le autorizzazioni di spesa previste dalla legge di bilancio per gli anni 1995-2016 depurate dall’inflazione. Per misurare gli scostamenti dall’ipotesi della teoria si adotta una metodologia standard: il computo dei cambiamenti percentuali di spesa per ogni funzione. I valori confermano che in Italia può esserci un cambiamento radicale della spesa, ma solo occasionalmente e al verificarsi di particolari condizioni.
• Analisi qualitativa: è necessario analizzare ciò che avviene nell’arena burocratica (non agevole), governativa e parlamentare. Si evidenziano quindi alcuni episodi significativi del periodo preso in esame:
  • Dal lato delle entrate resta ineguagliato l’aumento dell’imposizione fiscale realizzato nel ’92 dal governo Amato che introdusse misure “una tantum” come il prelievo forzoso sui conti correnti e misure destinate a durare come l’imposta sugli immobili. Dato il clima di emergenza di allora, il governo riuscì a vincere le resistenze di parlamento e sindacati, i quali negli anni avevano contribuito a rimandare una riforma fiscale di questa portata. La teoria dell’equilibrio punteggiato rimane quindi confermata.
  • Nel momento di picco della grande recessione iniziata nel 2007-2008 il governo tecnico guidato da Monti ridusse considerevolmente la spesa primaria anche con la riforma Fornero.
  • La manovra del 2014 ideata nel primo anno del governo Renzi si distinse per un impianto espansivo, si ricordano gli 80 euro per i lavoratori dipendenti.
  • Per l’espansione di spesa si ricorda anche il mantenimento della promessa del reddito di cittadinanza.

In conclusione, possiamo osservare come lo “spirito” dell’incrementalismo continui ad albergare nel processo di bilancio a dispetto dei mutamenti indotti negli anni da fattori esogeni. Al contempo, come dichiarato anche dalla teoria oggetto di analisi, la natura incrementale del processo non nega, date precise condizioni, la possibilità di creare “puntuazioni” importanti, spesso imputabili a precise strategie di policy.

• I governi hanno assunto un atteggiamento più responsabile riconoscendo ai guardiani della spesa facoltà importanti nella formulazione delle politiche;
• Esempi di drastico contenimento delle prerogative degli eletti durante la sessione di bilancio;
• L’arena sociale è diventata sempre più attenta al ciclo di bilancio, come mostrano gli innumerevoli esempi di mobilitazione dei gruppi di interesse e dei media rispetto alle decisioni della manovra.

Il reticolo decisionale del processo di bilancio ha mostrato sì una maggiore centralità ma non ha di certo perduto la sua tradizionale densità. L’importanza della politica di bilancio, oggi strumento di governo del policy making, ci porta però a evidenziare come in Italia manchi ancora un vero e proprio “modello” rispetto al processo da attuare per redigere e approvare il bilancio dello Stato; un modello che, invece, permetterebbe di riconquistare una credibilità istituzionale che appare sempre più come il prerequisito fondamentale per il rilancio della fiducia nel sistema Paese.

Capitolo 6 – Le politiche del lavoro: tra cambiamenti radicali e riforme incompiute

Bisogna innanzitutto effettuare una distinzione tra:

• Politiche del lavoro: insieme di misure volte a fronteggiare rischi e bisogni sociali direttamente connessi al mercato del lavoro e a regolamentare le principali modalità di attivazione, svolgimento e interruzione dei rapporti lavorativi. Contribuiscono a influenzare la composizione del mercato del lavoro e a sostenere il reddito delle persone in cerca di occupazione.
• Politiche per l’occupazione: fanno riferimento a tutte quelle decisioni (e anche non decisioni) che incidono sulla crescita dell’occupazione.

Noi ci occuperemo solo delle prime che hanno una limitata capacità di creare da sole nuovi posti di lavoro e la cui performance, quindi, può essere analizzata in due modi:

• In relazione ai cambiamenti della configurazione istituzionale delle stesse politiche (policy outputs) e alla loro coerenza rispetto alle principali sfide socioeconomiche;
• Con riferimento agli esiti occupazionali (policy outcomes), tenendo presente che questi utili risentono del concorso di una pluralità di fattori spesso indipendenti dalle riforme realizzate.

Le politiche del lavoro vengono analizzate sotto tre diversi gruppi di decisioni di policy:

• Disciplina dei rapporti di lavoro – natura regolativa;
• Sostegno o mantenimento del reddito da lavoro – natura distributiva basata sull’erogazione di trasferimenti monetari;
• Politiche attive del lavoro – natura organizzativa e di erogazione dei servizi.

Misure che, naturalmente, dovrebbero essere combinate tra loro (policy mix).

La letteratura di stampo politologico che fornisce un’interpretazione del cambiamento delle politiche del lavoro italiane degli ultimi trent’anni può essere suddivisa in due filoni principali:

• Primo filone – fa riferimento alle analisi che adottano la prospettiva del neoistituzionalismo: il consolidamento del modello delle politiche del lavoro adottate fin dal dopoguerra ha fortemente condizionato i tentativi di riforma che si sono susseguiti a partire dagli anni ’80. Tale condizionamento, comunque non totale, ha avuto luogo attraverso dinamiche di resistenza al cambiamento o di adattamento “perverso” alle mutate condizioni socioeconomiche. Il parziale e avvenuto cambiamento è riconducibile a processi di apprendimento che hanno alterato la traiettoria di policy e sono stati influenzati da dinamiche che tendono ad attivarsi grazie alla combinazione, in momenti critici, di:
  • Fattori interni al sistema politico: crisi fiscale e transazione politico-istituzionale.
  • Fattori esterni al sistema politico: impatto della globalizzazione economica e adesione dell’Italia all’unione economica e monetaria.
• In sostanza, secondo l’approccio neo-istituzionalista il cambiamento degli assetti istituzionali delle politiche del lavoro è dovuto all’apertura di finestre di opportunità determinate dalla favorevole combinazione di fattori domestici e internazionali.
• Secondo filone – si concentra maggiormente sul ruolo dei partiti politici e della politica di classe: studiano più a fondo la complessa interazione tra politics e riforme. Quest’ultima può essere influenzata dalla meccanica del sistema partitico (o delle relazioni industriali), dalle modalità con cui i partiti si rapportano ai loro sostenitori o ancora dai cambiamenti che riguardano le stesse constituencies elettorali. Gli studi si soffermano su:
  • Come l’elevata polarizzazione del sistema partitico italiano spieghi la frammentazione del sistema degli ammortizzatori sociali in Italia;
  • Come il prevalere di modalità di competizione partitica particolaristica abbia influenzato il contenuto delle politiche sociali e del lavoro italiano, in particolare a favore dei lavoratori più anziani;
  • Come il ruolo dei sindacati possa essere visto in ascesa o in declino;
  • L’interpretazione delle scelte di politica del lavoro alla luce delle strategie di competizione.