Riassunto esame Analisi delle politiche pubbliche, Prof. Cusumano Eugenio, libro consigliato Le politiche pubbliche, Luigi Bobbio, Gianfranco Pomatto, Stefania Ravazzi

GLI STRUMENTI

Cristopher Hood sostiene che il Governo sia come un animale che fa uso di strumenti;

è attraverso l’uso di strumenti che il governo stabilisce un ponte tra un’aspirazione e la

sua realizzazione. Gli strumenti sono dispositivi ritenuti in grado di attivare specifici

meccanismi attraverso cui le persone sono indotte “a fare cose che altrimenti non

farebbero o di dar loro la possibilità di fare cose che altrimenti sarebbero per loro

impossibili”. Sono insomma i mattoni con cui vengono costruite le politiche pubbliche.

Secondo Hood gli strumenti possono essere distinti in base alla risorsa usata:

a) Con la risorsa autorità si possono imporre obblighi e divieti perseguendo la

regolazione;

b) Con la risorsa organizzazione si possono offrire determinati servizi (arrivando

alla gestione pubblica diretta);

c) Con la risorsa denaro si possono incentivare o disincentivare attività o

comportamenti da parte dei consociati o di gruppi di individui;

d) Con la risorsa comunicazione si possono approntare delle campagne di

sensibilizzazione per scoraggiare determinati comportamenti;

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Accanto a questi quattro comportamenti se n’è insinuato un quinto che prevede una

c.d. “spinta gentile” volta a spingere o pungolare lievemente i destinatari affinché,

senza accorgersene, assumano un determinato comportamento.

Orbene, seppur possa esserci una certa assonanza con i tipi di politiche di Lowi, si

evidenzia come le funzioni delle due classificazioni siano diverse. I tipi di politica di

Lowi mirano ad analizzare le parti interessate dall’attuazione delle stesse, evidenziando

chi eventualmente ne gioverebbe e chi invece subirebbe un pregiudizio; la

classificazione di Hood esamina invece i meccanismi che possono indurre i destinatari

a modificare un proprio comportamento.

Gli strumenti di Hood possono anche essere classificati dalla loro coercizione o

intrusione nella sfera privata dei destinatari. Strumenti come obblighi e divieti sono

estremamente intrusivi; al contrario strumenti comunicativi sono molto meno intrusivi;

la coercizione è invece nulla nelle politiche del non fare.

È bene, infine, evidenziare come gli strumenti con cui vengono affrontati i problemi

pubblici siano mutevoli a seconda del periodo storico e delle concezioni economiche e

politiche prevalenti. Chiaramente gli strumenti utilizzati dallo stato liberale sono

diversi rispetto a quelli utilizzati dallo stato sociale e così via.

- Regolazione. La fissazione di regole che stabiliscano obblighi, divieti e sanzioni

è una metodologia molto diffusa, perché non costosa sotto il profilo economico.

Il comportamento “vietato” infatti riceve spesso uno “stigma sociale”, venendo

considerato riprovevole. I cittadini sono quindi indotti ad astenersene anche

senza alcuna minaccia. Il meccanismo della riprovazione sociale tende a ridurre

al minimo la necessità della repressione.

La regolazione è onnipresente e influisce sui prezzi, sulle caratteristiche dei

prodotti e su tantissimi altri aspetti. Attraverso la regolazione, lo stato tenta di

incanalare i comportamenti di individui ed imprese in una certa direzione.

Attraverso questa le istituzioni utilizzano il c.d. bastone. In questo gruppo

rientrano anche le licenze e i permessi cui è subordinato l’esercizio di una

determinata attività. A tale tipologia di strumento vengono comunque mosse

alcune critiche: a) se le norme sono troppo rigide, l’effetto potrebbe essere

controproducente se applicate a casi anomali; b) possono essere soggette a

interpretazione e il loro significato originario può subire modifiche; c) nel caso

in cui i comportamenti illeciti siano difficili da individuare, la minaccia può

avere uno scarso effetto deterrente; d) se una norma non viene interiorizzata

dall’individuo, non scatta il meccanismo della riprovazione sociale con la

conseguenza che i costi di controllo aumentano; e) si pone il rischio “di cattura”

dei regolatori ad opera dei forti gruppi di interesse che riescono spesso a premere

sul Parlamento e sul Governo per ottenere norme a loro favorevoli a discapito

dei gruppi più deboli.

Utile, infine, richiamare l’esempio proposto dagli Stati Uniti, che hanno

introdotto la c.d. “analisi di impatto della regolazione” con cui in modo

preventivo viene valutato l’impatto di un nuovo regolamento (per capire

l’effettiva necessità dello stesso e capire se i costi scaricati su cittadini e imprese

siano effettivamente necessari). 15

- Gestione pubblica diretta. Attraverso questo strumento lo Stato entra in modo

diretto e in prima persona nella gestione di una determinata attività, con la

conseguenza che il servizio venga reso e fornito dallo stesso. Ciò avviene ad

esempio nel caso della sanità, delle pensioni, dell’istruzione etc. Per perseguire

questo obiettivo lo stato si avvale di una capillare organizzazione composta da

impiegati, funzionari, dirigenti e uffici ramificati su tutto il territorio. Tale

categoria di strumenti è naturalmente considerata come intrusiva dai neoliberali

e come non intrusiva dai socialisti, che in questo strumento vedono un

rafforzamento per le categorie più deboli.

Tale categoria è sempre esistita, subendo fasi alterne di espansione e regressione

a seconda del momento storico. Dopo la crisi del 1929 e anche dopo la Seconda

guerra mondiale, con le politiche Keynesiane, i governi fecero ampio ricorso a

tale modalità facendo espandere a dismisura il settore pubblico, portando

all’affermazione dello stato sociale o welfare state (mediante acquisizioni statali

e nazionalizzazioni); al contrario alla fine degli anni ’70 e inizio ’80, con

l’affermazione delle politiche neoliberali, si aprì un importante processo di

privatizzazioni (ossia di cessioni di aziende pubbliche a soggetti privati) e di

liberalizzazioni (ossia di ingresso di soggetti privati in settori in precedenza

pubblici). Negli ultimi 30/40 anni la gestione pubblica diretta è stata molto

ridimensionata in favore di uno stato snello che regola ma non gestisce.

L’erogazione di servizi pubblici viene tutt’oggi praticata (come nel caso

dell’istruzione o della sanità) ma a questa viene affiancata l’iniziativa privata

(scuole e cliniche private). Una via di mezzo cui si fa spesso ricorso consiste

nella c.d. esternalizzazione con cui lo stato finanzia un’attività gestita comunque

da un soggetto privato (ad es. le cliniche convenzionate).

- Incentivi e disincentivi. Costituiscono la carota che si contrappone al bastone

della regolazione. I policy maker, infatti, possono spingere affinché i consociati

si comportino in un determinato modo attraverso l’elargizione di incentivi

positivi o negativi. Tra i primi possono rientrare: a) i contributi a fondo perduto;

b) i prestiti agevolati; c) le esenzioni fiscali.

Gli incentivi positivi sono stati ampiamente usati perché ben visti (non ricadendo

i costi su una categoria determinata ma su tutti i contribuenti), tuttavia, a causa

dei loro ingenti costi sono stati sempre più spesso accantonati, soprattutto dopo

la crisi finanziaria del 2008.

Nella seconda categoria rientrano invece le tasse che possono colpire l’attività o

il bene di cui si vuole disincentivare l’utilizzo. Le tasse, al contrario delle

imposte che finanziano le spese generali dello stato, sono un prelievo legato ad

una specifica attività (ad esempio il pedaggio, la tassa sugli alcolici o sulle

sigarette etc). Una critica a tali disincentivi attiene la loro scarsa equità. Tale

strumento rischia infatti di colpire le fasce più povere e più deboli e non anche i

ricchi.

Tra gli strumenti più innovativi che si stanno affacciando per fronteggiare i

problemi troviamo le c.d. aste per i diritti (un esempio di asta si è verificato

quando l’unione europea ha deciso di vendere delle “quote” di emissione di Co2

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alle imprese obbligandole a pagare più quote nel caso di mancato abbassamento

di emissione) e voucher usati per finanziare un settore pubbico (come, ad

esempio, i buoni scuola in alcune regioni del nord).

- Nudge la spinta gentile. Consistono in una serie di strumenti che mirano a

modificare i comportamenti dei destinatari, non basandosi sulla loro capacità di

ragionamento riflessivo, bensì sulla tendenza di questi a reagire in modo veloce

e impulsivo (secondo il c.d. sistema automatico che si contrappone a quello che

in psicologia è chiamato sistema riflessivo e che richiede un’attenda

ponderazione di tutti gli elementi). La parola nudge è stata tradotta come spinta

gentile e consiste nel leggero colpo di gomito che viene dato per attirare

l’attenzione di qualcuno. Tra tali strumenti rientrano: a) l’opzione di default che

consiste nel reputare di default il comportamento che si vuole spingere; b)

seguire la corrente le persone tendono a seguire i flussi e i comportamenti

adottati dai più, pertanto, far apparire una condotta come quella più popolare può

portare alla sua assunzione; c) guadagni e perdite secondo la teoria psicologica

della prospettiva, le persone temono più le perdite di quanto desiderino maggiori

guadagni, pertanto, strategie comunicative efficaci dovrebbero porre l’accento

sulla possibilità di perdite piuttosto che da risparmi; d) disponibilità le persone

tendono a scegliere le opzioni più accessibili.

Le spinte gentili agiscono sull’architettura della scelta, facendo apparire come

più accessibile, come più popolare (o come di default) e con meno perdite una

determinata opzione, indirizzando verso di questa i cittadini. L’applicazione

delle spinte gentili ha avuto molto successo ora perché a bassissimo costo, ora

perché reputata non intrusiva. Tuttavia, sono state numerose le critiche mosse a

tale modello. In particolare, si è osservato come i nudge agiscano solo a livello

individuale, che i cambiamenti indotti non generano né trasformazioni ne

cambiamento degli individui (con la conseguenza che gli effetti sono meno

duraturi) e che l’induzione inconsapevole dei cittadini ad una scelta costituisca

invero un metodo estremamente intrusivo. Infine, si sostiene che tali spinte

gentili non siano per nulla adatte ad affrontare i grandi problemi della società

moderna.

Lo Stato può indurre i cittadini a modificare il proprio comportamento, oltre che con

gli strumenti summenzionati, anche attraverso la comunicazione. Senza usare il

bastone o la carota ma solo attraverso i sermoni. Si tratta, invero, di uno strumento da

molti definito debole, appunto perché privo di potere coercitivo o premiale. Tuttavia,

come sostenuto da Einaudi, le prediche non sono