Economia delle aziende non lucrative

13 La gestione strategica delle persone nelle istituzioni pubbliche

13.1 Chi sono i dipendenti pubblici?

Nella vita quotidiana i membri di una comunità si interfacciano soventemente con persone

che lavorano per le istituzioni pubbliche: insegnante di scuola media, magistrata, medico di

base, funzionaria comunale che si occupa dei servizi sociali, chimico che rileva la qualità

dell'aria, diplomatica che negozia accordi internazionali, educatore che accompagna il

percorso di recupero dei detenuti, poliziotta, dirigente regionale responsabile

dell'internazionalizzazione delle imprese.

Nonostante l'eterogeneità degli impieghi esemplificati, il lavoro nel settore pubblico ha

caratteristiche specifiche che lo contraddistinguono rispetto a quello nel privato. Queste

caratteristiche saranno evidenziate, insieme con l'evoluzione storica del lavoro pubblico, nel

Paragrafo 13.2. Proprio in virtù della presenza di queste specificità, l'insieme dei lavoratori e

delle lavoratrici che hanno come datore di lavoro un'amministrazione pubblica, che sia un

comune o un ospedale, un ministero o un centro di ricerca, costituisce ciò che viene

comunemente definito «il pubblico impiego». Seguendo una definizione di Elio Borgonovi, il

pubblico impiego, infatti, non è solo l'insieme dei dipendenti pubblici, ma anche l'insieme

delle specificità che caratterizzano questo settore del lavoro da quello privato.

Una delle più consolidate misure dell'ampiezza dell'impiego pubblico a livello nazionale è la

quota di spesa pubblica destinata ai salari. In generale, come evidenziato dalla Figura 13.1, i

paesi occidentali impiegano annualmente tra il 5% (Giappone) e il 15% (Norvegia) del PIL

per remunerare il personale delle amministrazioni pubbliche. Occorre sottolineare che

l'incidenza della spesa per salari sul PIL può essere spiegata in molti modi, spesso

indipendenti dall'estensione stessa dell'intervento pubblico.

Il numero di dipendenti pubblici in una determinata area geografica è influenzato da

molteplici fattori, prime fra tutti le scelte relative al perimetro dell'azione pubblica (cfr. Capitoli

2, 3 e 4). Per esempio, sistemi in cui l'intervento pubblico è limitato, come gli Stati Uniti,

avranno livelli ridotti di personale rispetto alla popolazione; viceversa, sistemi in cui

l'intervento dello Stato nell'economia e nella società è profondo, come buona parte degli

Stati europei, presenteranno un numero di dipendenti pubblici maggiore.

Tuttavia, a parità di estensione dell'intervento dello Stato, altri fattori possono aumentare o

diminuire il numero di dipendenti pubblici: per esempio, sistemi in cui il ricorso

all'esternalizzazione dei servizi a imprese private (profit o non profit) è maggiore avranno un

minor numero di dipendenti pubblici, mentre paesi con un reddito pro capite maggiore

possono destinare maggiori risorse al personale delle amministrazioni pubbliche. Inoltre, il

processo di corporatization, ovvero la trasformazione di porzioni di amministrazioni

pubbliche in imprese a totale o parziale controllo pubblico, seppur in regime di diritto privato,

rendono il confine tra lavoratori pubblici e privati più fluido. La percentuale di dipendenti

pubblici in senso stretto rispetto all'occupazione totale è riportata nella Figura 13.2.

Il numero di dipendenti pubblici, come evidenziato nel Paragrafo 13.2, ha registrato una

diminuzione negli anni successivi alla crisi finanziaria del 2008, presto diventata in alcuni

paesi europei anche una crisi della finanza pubblica, e all'inizio di politiche di austerità, per

poi tornare ad aumentare durante e dopo la pandemia da Covid-19.

Un secondo elemento di differenziazione tra paesi nei modelli di pubblico impiego è la

sussidiarietà verticale, che determina a quale livello di governo debba essere allocato il

personale, nazionale o locale (cfr. Capitolo 3), come comuni e regioni. La distribuzione tra

centro e periferia è evidenziata nella Figura 13.3.

Occorre sempre rammentare che gli uffici e i dipendenti delle amministrazioni centrali sono

distribuiti fisiologicamente su tutto il territorio nazionale. Si pensi per esempio al Ministero

della Difesa: sebbene l'istituzione sia di pertinenza del livello centrale, solo una porzione

ridotta di dipendenti è impiegata negli uffici della Capitale, mentre la maggior parte sarà

distribuita in caserme e uffici situati su tutto il territorio nazionale. Lo stesso vale per gli

insegnanti della scuola pubblica, dipendenti del Ministero dell'Istruzione in Italia e in servizio

presso gli istituti scolastici in tutto il territorio. La distribuzione territoriale dei dipendenti

pubblici in Italia, illustrata nella Figura 13.4, mostra una ripartizione relativamente omogenea

nelle diverse regioni.

Un terzo elemento di differenziazione a livello internazionale è la distribuzione tra settori

pubblici. Settori legati all'erogazione dei servizi, come la scuola e la sanità, quando di

pertinenza del settore pubblico, sono solitamente ambiti di impiego di una parte rilevante del

personale. La Figura 13.5 mostra che i settori sanitario e scolastico occupano più della metà

del personale complessivo.

13.2 Una prospettiva storia del lavoro pubblico

Nonostante le diversità dei sistemi amministrativi, si possono identificare alcune tendenze

generali di evoluzione del pubblico impiego a livello internazionale.

La prima tendenza riguarda le misure finalizzate ad armonizzare lavoro pubblico e privato,

con riferimento soprattutto ai sistemi amministrativi di tipo napoleonico, dove la differenza tra

pubblico e privato era maggiore.

L'origine di queste differenze deve essere ricondotta al modello tradizionale di impianto

burocratico dell'amministrazione pubblica (cfr. Capitolo 4). Il dipendente pubblico esercita

nelle proprie funzioni il ruolo di pubblico ufficiale, da cui derivavano poteri sovraordinati e

responsabilità nei confronti della collettività. Si pensi alle prime funzioni svolte

dall'amministrazione pubblica, come la riscossione delle tasse, l'amministrazione della

giustizia, la tutela della sicurezza nazionale e dell'ordine pubblico. Per questo il pubblico

impiego è regolato da un ordinamento giuridico speciale, diverso rispetto a quello del lavoro

privato, volto a tutelare la terzietà della funzione, la trasparenza dei meccanismi di accesso

e dei sistemi di carriera e retribuzione. Ma con l'espansione del settore pubblico, dopo la

Seconda guerra mondiale, si sono ampliate e diversificate le funzioni pubbliche e con esse

le professionalità al suo interno. Molte di queste non comportano l'esercizio del ruolo di

pubblico ufficiale overo l'esercizio di poteri sovraordinati: anzi, in molti casi i lavori pubblici

sono per una parte crescente assimilabili a quelli privati. Si pensi, per esempio, alla

sovrapponibilità dei contenuti del lavoro svolto da un infermiere assunto da un ospedale

pubblico e da uno privato. In alcuni paesi, infatti, si distingue tra civil servant (persona che

esercita funzioni e poteri sovraordinati tipici del settore pubblico, come un diplomatico, un

magistrato, ma anche un'assistente sociale, che possono adottare provvedimenti volti alla

tutela delle persone fragili, o un ispettore del lavoro, che verifica che i diritti dei lavoratori

siano rispettati) e public employee o public worker (lavoratore pubblico che non esercita

poteri e funzioni sovraordinati, come gli educatori, i ricercatori, gli infermieri, ma anche molte

funzioni amministrative di supporto). In Italia non esiste una netta separazione tra civil

servant e public employee: il processo di contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico

(cfr. Box 13.1) ha riguardato una larghissima parte dei dipendenti pubblici a livello centrale e

locale, inclusi i ruoli che esercitano funzioni pubbliche. Da un lato, tale processo non ha

superato la presenza di un apparato di regole specifiche per i dipendenti pubblici (Testo

Unico del Pubblico Impiego), dall'altro, attraverso successive ondate di riforma, sono stati

introdotte progressivamente e in modo crescente logiche e strumenti tipici del lavoro privato

per i sistemi di selezione, retribuzione e carriera, che definiscono un confine netto tra i due

mondi del lavoro.

La seconda tendenza di riforma riguarda la progressiva riduzione del numero dei dipendenti

pubblici negli enti territoriali (Stato, regioni, comuni) in molti paesi dell'area OCSE, seguendo

le logiche del NPM. La riduzione è stata frutto di una crescente esternalizzazione dei servizi

pubblici ad aziende pubbliche specializzate o ad aziende private profit o non profit. In molti

paesi, per esempio, tutte le funzioni di supporto tecnico e alberghiero (sistemi informativi,

manutenzione edifici, pulizie, ristorazione) sono state esternalizzate, richiedendo in questo

modo meno dipendenti pubblici direttamente assunti nel settore pubblico. Si sono usate tre

leve per ridurre i dipendenti pubblici, soprattutto degli enti territoriali:

• lo strumento della fine anticipata del rapporto di lavoro ha caratterizzato una minoranza di

paesi, dove in genere era presente un mercato del lavoro più flessibile, come Australia,

Finlandia e Stati Uniti;

• il blocco del turnover ha previsto, a fronte delle cessazioni per pensionamenti, il

congelamento delle nuove assunzioni ed è stato

usato in modo sistematico in Italia (Box 13.2);

• il cambio dell'inquadramento contrattuale dei dipendenti impiegati in enti soggetti a

processi di corporatization e privatizzazione che ha permesso di ridurre contabilmente il

volume del personale pubblico (il numero degli addetti è rimasto lo stesso ma da dipendenti

pubblici sono diventati dipendenti privati, in quanto hanno cambiato contratto).

In generale, un tratto comune di questi processi di razionalizzazione o downsizing è

l'approccio basato su tagli lineari del personale pubblico, anche sotto la pressione di istituti

internazionali come la Banca Mondiale e l'OCSE, finalizzato a migliorare gli indicatori di

bilancio sulla spesa corrente, più che orientato al rinnovamento del modello organizzativo o

alla riqualificazione delle competenza del settore pubblico.

Una terza tendenza di riforma include le azioni volte a rispondere a una critica tipica del

modello burocratico (cfr. Capitolo 4) ovvero il rischio di autoreferenzialità del pubblico

impiego («a chi risponde il dipendente pubblico, in un modello di corporate governance dove

fisiologicamente non c'è la proprietà?») e a migliorare la qualità dell'azione pubblica

attraverso l'introduzione di meccanismi di responsabilizzazione sui risultati, quali per

esempio i sistemi di management per obiettivi e remunerazioni basate sui risultati. A partire

dagli anni Novanta del secolo scorso, secondo le logiche del NPM, questi cambiamenti

avevano l'obiettivo di migliorare le performance individuali anche attraverso la leva

dell'incentivo economico. Questo ha comportato l'introduzione di alcune componenti

aggiuntive della retribuzione, dette accessorie, collegate da un lato alla rilevanza della

posizione organizzativa (indennità di posizione) e dall'altra ai risultati raggiunti sia a livello di

équipe sia a livello individuale. A questo si è aggiunta la riforma dei percorsi di carriera, resi

più flessibili e con minori automatismi legati all'anzianità di servizio. Tali strumenti hanno

avuto una diffusione molto vasta in tutti i paesi europei, anche se molti studi hanno messo in

dubbio l'efficacia dei soli incentivi economici allinterno del contesto pubblico, soprattutto con

riferimento all'impatto motivazione: le ricerche pubblicate dimostrano infatti che il desiderio di

generare benefici per la società e avere un impatto sulla propria comunità sono fattori

motivazionali determinanti per la scelta del lavoro pubblico e per l'impegno nel ruolo. Questi

sono tuttavia spesso sottostimati e non sono sostituibili da semplici incentivi economici.

Questo significa dover lavorare contemporaneamente sul senso e sul significato della

funzione pubblica esercitata a cui abbinare riconoscimenti economici correlati al beneficio

sociale determinato dall'azione del lavoratore (per esempio, la motivazione di un insegnante

o di un medico ha delle radici più profonde rispetto alla sola ricerca del beneficio economico

individuale). Le motivazioni pro sociali del dipendente pubblico devono pertanto essere

valorizzate, riconoscendole e determinando un senso di gratificazione a partire dai risultati

collettivi raggiunti mediante i quali aumentare il senso di appartenenza.

Una quarta linea di riforma ha riguardato la decentralizzazione delle politiche di gestione del

personale. A questo scopo, si è generalmente proceduto al trasferimento della gestione del

personale da uffici centrali ai singoli dipartimenti locali all'interno delle istituzioni pubbliche, al

fine di rendere più diffusa e capillare la gestione delle persone. Agli organi centrali (come nel

caso del Cabine Office del Regno Unito o del Dipartimento della Funzione Pubblica in Italia)

sono rimaste la definizione delle politiche generali, come le politiche retributive e le regole di

condotta e disciplina, come le politiche per le pari opportunità. In Italia questa riforma si è

tradotta nel conferire una maggiore autonomia ad alcune articolazioni territoriali di

amministrazioni statali. Si pensi agli istituti scolastici: il processo di conferimento di maggiore

autonomia alle scuole ha consentito di ampliare, per quanto entro limiti piuttosto stringenti, il

potere gestionale del dirigente nei confronti degli insegnanti assegnati. Per quanto riguarda

gli enti locali e le aziende sanitarie, invece, queste classi di amministrazioni pubbliche

dispongono di amplissimi poteri di gestione del personale: dalla firma di contratti integrativi

sulla base di ogni singolo ente, all'autonomia del gestire i concorsi pubblici e le politiche di

incentivazione.

Una quinta tendenza internazionale di riforma riguarda l'introduzione di misure più flessibili

nell'organizzazione e nella gestione lavoro. Da decenni molti paesi hanno definito un quadro

normativo per favorire l'utilizzo di nuove forme di lavoro, introducendo esempio contratti e

tempo determinato e altre forme di collaborazione a cui dare avvio con forme più agili e

flessibili del corso pubblico, anche per funzioni dirigenziali o apicali. Si tratta di misure che

sono state a lungo contestate in quanto siderate forme poco trasparenti e, quindi,

progressivamente ridimensionate. In Italia, in tempi recenti, le necessità di realizzare

investimenti previsti dal PNRR ha re-introdotto nuove forme di collaborazione a tempo

determinato. Oltre alle forme contrattuali i collaborazione, un fronte di sviluppo dei modelli di

flessibilità del lavoro pubblico riguarda la possibilità di scegliere luogo e orari orativi.

Tuttavia, solo un numero limitato di organizzazioni e dipendenti ha sperimentato regimi di

lavoro flessibili, che sono stati ottati prevalentemente in circostanze eccezionali. La

situazione è radicalmente cambiata con la pandemia da Covid-19: il lavoro a tanza è spesso

diventato una modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa, anche dopo la

fase emergenziale, ne leva per conciliare vita privata e lavoro oltre che per innovare i modelli

di organizzazione del lavoro nel settore pubblico.

13.3 Le specificità della gestione del personale nel settore pubblico

Le istituzioni pubbliche sono generalmente organizzazioni labour-intensive, per cui il lavoro è

il fattore produttivo più rilevante.

Questa caratteristica implica che l'efficacia delle strategie, (cfr. Capitolo 5), la progettazione

dei servizi (cfr. Capitolo 7) e la performance (cfr. Capitolo 9) sono intrinsecamente legate alla

quantità, alla qualità e alla motivazione del personale disponibile. Un esempio emblematico

è il settore dell'istruzione, che trova nel corpo docente e nella sua qualità, quantità e

motivazione il perno della sua esistenza.

Inoltre, come mostrato nel Paragrafo 13.1, il settore pubblico contribuisce in modo

significativo all'occupazione complessiva, tanto che le scelte legate alla gestione del

personale nelle istituzioni pubbliche riverberano i propri effetti su un vasto numero di

individui, influenzando complessivamente il mercato del lavoro generale. Inoltre, le risorse

utilizzate per la remunerazione del personale rappresentano una parte consistente della

spesa pubblica, sottolineando l'importanza di una gestione efficace ed efficiente di queste

risorse.

Occorre infine considerare che è proprio il personale pubblico a implementare le scelte di

policy nelle situazioni concrete. Si pensi, per esempio, a una politica pubblica come il reddito

di cittadinanza, che prevedeva un sostegno economico per individui o famiglie in difficoltà.

Dopo l'approvazione legislativa, l'amministrazione pubblica definisce dettagliatamente i

meccanismi operativi per la distribuzione del sostegno, coinvolgendo numerosi dipendenti

pubblici nelle diverse fasi del processo, dalla verifica della eleggibilità alla ricezione del

beneficio da parte della cittadinanza, alla costruzione del piano individuale di reinserimento

sociale (per le persone di estrema fragilità non occupabili) o di reinserimento professionali

(per le persone occupabili).

La riflessione accademica ha infatti riconosciuto un ruolo di particolare importanza agli

street-level bureaucrats. Secondo gli studiosi di questo fenomeno, il personale che è a

diretto contatto con l'utenza e la cittadinanza, cioè «al livello della strada», non si limita ad

applicare in modo impersonale le regole stabilite dalle politiche, ma ha nei fatti un certo

margine di discrezionalità nell'applicare le disposizioni di policy perché queste sono

fisiologicamente e inesorabilmente ambigue nell'applicazione al caso concreto. Tale

discrezionalità è stata interpretata sia in termini negativi, per la mancanza di meccan