Diritto dell'Unione Europea

Principio de respeto y colaboración entre Administraciones Públicas

Desde el punto de vista negativo, consiste en el deber de todas las instancias territoriales de respetar el ejercicio legítimo por otras Administraciones Públicas de sus competencias, así como de ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones Públicas (art. 141.1 LRJSP), y valorar el impacto que sus actuaciones, en materia presupuestaria y financiera, pudieran provocar en el resto de las Administraciones Públicas (Art. 55. C) LRBRL).

Desde el punto de vista positivo, las Administraciones Públicas están obligadas a prestar, en el ámbito propio, la colaboración y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. La asistencia solo podrá negarse cuando la Administración de la que se solicita no esté facultada para prestarla o causara un perjuicio grave para sus intereses o al cumplimiento de sus propias funciones.

El principio de cooperación

Las relaciones de cooperación son relaciones interadministrativas de funcionamiento, en las cuales cada Administración Pública (AP) actúa en el ejercicio de sus competencias propias, sin que se altere su titularidad. La realidad es que para la realización eficaz de los intereses públicos no es suficiente una mera colaboración mutua entre las AP, sino que hay que alcanzar una actuación consensuada y conjunta. Por ello, el fundamento de estas relaciones es el principio de eficacia.

Dado que cada Administración actúa en el ejercicio de sus competencias propias, estas relaciones de cooperación están basadas en un principio de paridad, es decir, las AP que intervienen se sitúan al mismo nivel. Por esta razón, estas relaciones se fundamentan también en un principio de voluntariedad, es decir, tienen un carácter predominantemente negocial, pues son pactadas entre las distintas AP. El art. 143.1 de la LRJSP declara que las Administraciones cooperarán al servicio del interés general y podrán acordar de manera voluntaria la forma de ejercer sus competencias, añadiendo que la formalización de las relaciones de cooperación requerirá la aceptación expresa de las partes (art. 143.2).

Instrumentos de cooperación

• Convenios interadministrativos: Consiste en un acuerdo o negocio bilateral entre dos AP, en virtud del cual ambas entidades se obligan mutuamente a realizar determinadas prestaciones en relación con una actividad o servicio de interés común. Se rigen por lo dispuesto en la LRJSP y demás normativa de desarrollo; por lo que los convenios no pueden tener por objeto prestaciones propias de los contratos. Asimismo, no pueden suponer cesión por parte de la Administración de la titularidad de la competencia, pues las competencias de cada Administración son indisponibles por imperativo constitucional y estatuario. Además, la suscripción de convenios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
• Consorcios: La cooperación entre las AP puede precisar de una organización específica encargada de ejecutar o gestionar esa cooperación, llamada consorcio.

Asimismo, con la finalidad de impulsar la cooperación interadministrativa es frecuente la creación de órganos de cooperación. Son órganos de composición multilateral o bilateral, de ámbito general o especial, constituidos por representantes de la Administración General del Estado (AGE), de las Administraciones de las Comunidades o de las Entidades Locales, para acordar voluntariamente actuaciones que mejoren el ejercicio de las competencias que cada AP tiene. Sus acuerdos vinculan a las partes que los hayan apoyado, pues la obligatoriedad del acuerdo únicamente puede derivarse del ejercicio de la correspondiente competencia. Los más relevantes son:

• Conferencia de Presidentes: Es un órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno de la Nación y los respectivos Gobiernos de las Comunidades Autónomas (CCAA). Está formada por el Presidente del Gobierno, que la preside, y por los Presidentes de las CCAA y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Su objetivo es la deliberación de asuntos y la adopción de acuerdos de interés para el Estado y las CCAA (art. 146.2 LRJSP).
• Conferencias Sectoriales: Son órganos de cooperación, de composición multilateral y ámbito sectorial determinado, que reúnen, como Presidente, al miembro del Gobierno (generalmente, un Ministro) que, en representación de la AGE, resulte competente por razón de la materia, y a los correspondientes miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las CCAA y Ceuta y Melilla (art. 147.1 LRJSP). Pueden ejercer funciones consultivas, decisorias o de coordinación orientadas a alcanzar acuerdos sobre materias comunes.
• Comisiones Bilaterales de Cooperación: Son órganos de cooperación de composición bilateral que reúnen, por un número igual de representantes, a miembros del Gobierno, en representación de la AGE, y miembros del Consejo de Gobierno de la Comunidad o Ciudad Autónoma. Ejercen funciones de consulta y adopción de acuerdos que tengan por objeto la mejora de la coordinación entre las respectivas administraciones en asuntos que afecten de forma singular a la Comunidad Autónoma (art. 153.2 LRJSP).

El principio de coordinación

El art. 103.1 de la Constitución Española (CE) enuncia el sometimiento de la Administración al principio de coordinación. Consiste en garantizar la unidad de la actuación de los distintos órganos, necesidad mayor cuando más compleja es la estructura de una Administración. Aunque el reparto de competencias materiales en cada Administración territorial obedece a una distribución entre Departamentos de corte sectorial, determinadas acciones pueden requerir la actuación conjunta, o al menos coherente, desde diversos Departamentos.

El principio de coordinación también juega en las relaciones interadministrativas, por lo que debe distinguirse entre:

• Coordinación interna: Para que los distintos órganos de una Administración actúen coordinadamente se utilizan:
• Técnicas orgánicas: consisten en la creación de órganos cuya función primordial consiste en coordinar la actividad de varios órganos (como las Comisiones Delegadas del Gobierno en la AGE).
• Técnicas de coordinación funcional: consisten en la participación a través de la emisión de un informe preceptivo en el procedimiento gestionado por otro Departamento u órgano.
• Coordinación interadministrativa: En caso de Administraciones con autonomía de gobierno se trata de una potestad delicada, pues supone reconocer a una administración una posición de superioridad sobre otra. En las relaciones entre la AGE y las admins autonómicas, tal función de coordinación a favor del Estado requiere de un apoyo constitucional expreso. En las relaciones entre el Estado y las CCAA de un lado, y las Entidades Locales de otro, el art. 10.2 de la LRBRL admite una facultad general de coordinación de las competencias de las Entidades Locales “cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los intereses de la AGE o autonómica o sean concurrentes o complementarios a los de éstas”.

Las traslaciones competenciales interorgánicas

La LRJSP, en su art. 8.1, declara que la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo en los casos de delegación y avocación. Este principio de intransmisibilidad de la competencia tiene su fundamento en que la atribución de competencia es una decisión normativa, sobre la que el órgano titular de la competencia carece de facultad de disposición, salvo en los casos previstos en el ordenamiento jurídico.

La delegación de competencias

Es el acto en virtud del cual un órgano administrativo (órgano delegante) traslada a otro órgano administrativo de la misma AP (órgano delegado o delegatorio) el ejercicio de competencias propias, con la finalidad de descongestionar las funciones del órgano delegante. Es una técnica de gestión administrativa que se caracteriza por:

• Supone trasladar el ejercicio de la competencia, sin alcanzar su titularidad: la delegación no afecta a la titularidad, que se reserva el órgano delegante, sino únicamente al ejercicio de la competencia. Por ello, el órgano delegante puede revocar la delegación y recuperar tal ejercicio.
• No precisa que exista una subordinación jerárquica entre los órganos implicados: la LRJSP en su art. 9.1 lo permite.
• Prohibición de subdelegación: la LRJSP en su art. 9.5 lo prohíbe salvo autorización expresa por una Ley. Es decir, el órgano delegante no puede atribuir a otro órgano competencias que haya adquirido por delegación de otro.

No todas las competencias son susceptibles de delegación. La LRJSP, art. 9.2, prohíbe la delegación de:

• Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno y Asambleas Legislativas de las CCAA, la potestad reglamentaria.
• La potestad reglamentaria.
• La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
• Otras materias determinadas por norma con rango de ley.

En cuanto a los requisitos de la delegación:

• El art. 9.7 de la LRJSP establece que la delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio ordinario se requiera un quórum especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum.
• El art. 9.3 de la LRJSP establece que las delegaciones de la competencia, y su revocación, deben publicarse en el BO correspondiente, según la Administración a la que pertenezca el órgano delegante y el ámbito territorial de la competencia.