Diritto dell'Unione Europea

Unione Europea - cenni storici: dal secondo dopoguerra all'istituzione della CECA

Fase iniziale – il secondo dopoguerra

Questa fase vede un primo momento di integrazione con il Piano Marshall: partiamo dal Piano Marshall perché in quell’occasione gli Stati Uniti, che finanziarono la ricostruzione in Europa, chiesero espressamente che gli aiuti venissero dati non su base bilaterale, ma che la ricostruzione venisse fatta su base collettiva, ossia che l’adesione al piano dovesse avvenire congiuntamente da parte degli stati.

Sempre in quegli anni, l’altro importante momento di integrazione nel quale gli stati furono di nuovo indotti a collaborare fu l’istituzione della NATO. La NATO nacque con un trattato di difesa, che era una difesa collettiva, e fu siglato nell’aprile del 1949. Era aperto anche all’Unione Sovietica, che ovviamente rifiutò. Comunque vediamo già dalla fine degli anni ‘40 i primi nuclei di collaborazione intereuropea e di interscambio.

Il terzo momento che voglio citare di questa fase è l’iscrizione al Trattato dell’OECE, Organizzazione per la cooperazione economica europea, siglato a Parigi il 16 aprile 1948, che sostanzialmente doveva favorire la liberalizzazione degli scambi, la redazione di un codice delle liberalizzazioni e l’abolizione di restrizioni e che portò al tavolo i vari paesi imponendo loro di collaborare.

Sempre nello stesso periodo ci fu anche un’Unione europea dei pagamenti per provvedere alle compensazioni su base multilaterale dei pagamenti transnazionali.

Cooperazione economica: la CECA

Su questa base si cercò una cooperazione limitata al settore economico che in quel momento era quello più importante per la ricostruzione, delle materie prime che erano importanti sia per la Francia che per la Germania: l’acciaio e il carbone.

Così il 9 maggio 1950 venne presentata una proposta elaborata da Jean Monnet, uno dei padri dell’Europa, di mettere in comune la produzione del carbone e dell’acciaio di Francia e Germania. Il ministro francese Schuman, un altro dei padri dell’Europa, presentò questa proposta come prima tappa per poi eliminare tutte le forme di conflittualità.

Per l’Italia infine era una grandissima opportunità di rientrare in gioco dopo essere stata tagliata fuori per essere stata dal lato dei perdenti della guerra, e quindi di avviare una collaborazione con i paesi europei. Così subito dopo partirono le negoziazioni (nel giugno del 1950) e si arrivò nell’arco di pochissimi mesi al trattato che portò all’istituzione della prima delle tre comunità: la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), che entrò in vigore dopo la ratifica dei sei paesi iniziali nel luglio del 1952.

Il contenuto del trattato

L'accordo prevede una serie di allegati, come il protocollo sui privilegi e le immunità e tra le altre cose c’è lo Statuto della Corte di Giustizia, perché come vedremo una delle principali novità di questo trattato, che verrà poi reiterata nei trattati successivi, è l’istituzione di un organo giudiziario, la Corte di Giustizia, alla quale sono sottoposte le eventuali controversie che possono riguardare non solo le istituzioni ma anche gli stati.

Come vi avevo già accennato sin dalle prime battute, una delle caratteristiche dell’Unione Europea, che si è perpetuata in tutte le comunità ed è andata via via espandendosi, è l’applicazione della rule of law, il rispetto dello stato di diritto da applicarsi a tutti i soggetti che sono assoggettati all’ordinamento dell’Unione europea e della comunità.

Questo trattato prevedeva di istituire un mercato comune del carbone e dell’acciaio, e quindi queste materie sarebbero state assoggettate a delle regole commerciali di libero scambio, all’abolizione non solo di tutte le forme di discriminazione ma anche delle pratiche abusive, delle sovvenzioni, dei dazi doganali che però sarebbero stati aboliti dopo un certo termine e non immediatamente, perché comunque comportavano degli importanti introiti iniziali, quindi gli stati non potevano immediatamente farne a meno.

Venivano inoltre abolite anche le tasse aventi effetto equivalente, termine che ritroveremo anche più avanti per la Comunità economica europea e che è rimasto nel trattato dell’Unione europea laddove si parla della libera circolazione delle merci. Quindi da un lato la creazione di un mercato comunque, il libero scambio delle due materie prime, cui si doveva accompagnare l’attuazione di una politica economica e sociale comune, sempre evidentemente in questo specifico settore.

Infine, l’altra grande novità, caratteristica, di questa prima comunità è la creazione di istituzioni comuni per garantire l’osservanza delle regole contenute nel trattato.

• La prima istituzione è l’Alta Autorità che ha una funzione di assicurare l’attuazione delle norme, che decide a maggioranza (e questa è una caratteristica ulteriore che differenzia la comunità dalle organizzazioni internazionali come le conoscevamo, perché normalmente la gran parte delle organizzazioni internazionali decide all’unanimità). Questa Autorità decide a maggioranza, assicura l’attuazione del trattato con atti vincolanti che sono in grado di incidere sul processo decisionale degli stati e delle imprese.
• Ci sono altre due istituzioni che sono l’Assemblea Comune, precedente a quella che oggi è il Parlamento Europeo, che è composto da membri dei parlamenti nazionali, e che ha una funzione di controllo, ben diverso dai parlamenti nazionali che normalmente hanno potere legislativo secondo la classica ripartizione dei poteri di Montesquieu.
• E la terza istituzione è il Consiglio Speciale, composto da esponenti dei governi nazionali. A queste tre istituzioni si aggiunge la Corte di Giustizia che vuole assicurare il rispetto del diritto.

La CECA nasce nel ‘52 con delle caratteristiche particolari che la differenziano dalle altre organizzazioni internazionali, cioè la capacità di emanare atti di diritto derivato, ossia atti emananti dalle istituzioni che però sono vincolanti per gli stati e le imprese. Gli atti prendono nomi un po’ diversi da quelli che abbiamo oggi, si parla di decisioni generali o individuali, raccomandazioni e pareri.

La CECA si finanzia non solo attraverso la richiesta di contribuzioni agli stati, anche questa è una caratteristica di questa comunità che andrà a differenziare anche le altre comunità, ma si finanzia anche attraverso delle imposizioni sulla produzione del carbone e dell’acciaio in modo autonomo. Ha quindi capacità di autofinanziamento che le dà una propria vita e non la fa dipendere integralmente dagli stati.

L’ultima caratteristica che vorrei segnalare della CECA è che aveva una durata limitata di 50 anni, e in effetti alla scadenza dei 50 anni è stata assorbita dalla Comunità europea, e quindi tutte le competenze che rientravano nella CECA sono state prese in carico dalla Comunità europea, che ha ampliato le proprie.

Tentativo di creare un’unione politica con la CED

Gli Stati Uniti all’inizio erano contrari o comunque perplessi, ma poi alla luce della Guerra Fredda si sono mostrati a favore di questo processo di integrazione, così si è aperto subito dopo un negoziato già nel maggio del 1952 per creare il Consiglio Europeo della Difesa (CED), una nuova comunità che doveva, sulla falsa riga della CECA, portare alla creazione di un esercito e di istituzioni comuni, che avrebbe dovuto portare all’unione politica.

Si parlava all’epoca di creare delle organizzazioni di carattere definitivo, e le organizzazioni internazionali fino a quel momento avevano una visione temporanea e spesso avevano dei termini, come la CECA. Si giunse al negoziato su questo nuovo trattato e a un certo punto, quando si arrivò alla ratifica, il parlamento francese, l’Assemblée Nationale, votò di non passare nemmeno alla discussione; in questo momento era cambiato qualcosa sul piano politico, era arrivata la pace in Indocina che aveva visto la Francia direttamente coinvolta nella guerra, stavano emergendo anche delle nuove tendenze meno filoatlantiche da parte dei politici francesi e di De Gaulle in particolare, e quindi in qualche modo la Francia decide di fare un passo indietro.

Comunità Economica Europea e Euratom

Già nel 1955, 3 anni dopo, ci fu una riunione a Messina dei 6 paesi fondatori della CECA per discutere una risoluzione che era stata presa dal Ministro degli Affari Esteri belga Spaak per dar luogo a una politica comune anche in altri settori, e in qualche modo si tornava alla cooperazione economica e si voleva cominciare parlare di estendere la formula realizzata con successo attraverso la CECA ad altri settori quali i trasporti e le energie.

Rapidamente quindi si arrivò a negoziati che a Venezia e a Bruxelles, a una conferenza, portarono molto rapidamente alla stipula del Trattato istitutivo della Comunità economica europea e al Trattato istitutivo dell’Euratom, la Comunità europea dell’energia atomica.

Il trattato istitutivo della CEE

Gli obiettivi erano innanzitutto l'instaurazione di un mercato comune generale a cui si affiancavano il graduale ravvicinamento delle politiche economiche e in terzo luogo lo sviluppo armonioso delle attività economiche, funzionale ad un miglioramento del tenore di vita.

Quindi è un programma che rispetto a quanto abbiamo visto per il trattato della CECA è ad ampio raggio e in generale abbiamo parlato dell'instaurazione di un mercato comune che quindi non doveva riguardare solo alcuni prodotti, ma che riguardava appunto tutti i prodotti, l'integrazione nella creazione di un mercato integrato e comune. Questo sarebbe dovuto avvenire attraverso la creazione di un’unione doganale.

Le regole del commercio internazionale

Già dal 1947 era previsto ed era stato istituito il trattato GATT, General Agreement on Tariffs and Trade che voleva far sì che gli scambi venissero per quanto possibile liberalizzati con la progressiva abolizione delle tariffe doganali, e tutto ciò si basava su una regola di generalizzazione delle condizioni che venivano accordate ai paesi con i quali vi erano condizioni di favore, cioè la regola di base era quella dell'estensione a tutti della clausola della nazione più favorita.

La zona a libero scambio era una zona nella quale dovevano essere abolite le tariffe doganali e quindi i prodotti avrebbero potuto liberamente circolare da un paese all'altro. Con esse dovevano essere abolite le tasse aventi effetto equivalente, ovvero quelle tasse che sotto una falsa pretesa in realtà nascondevano dei dazi doganali, così come le prestazioni quantitative, quindi le limitazioni alle importazioni o esportazioni sul piano quantitativo e le misure aventi effetto equivalente, ovvero quelle misure che non consistevano in importi di denaro da pagare, quindi i dazi o tasse ma che comunque avevano l'effetto di limitare l'importazione e l'esportazione.

Libera circolazione dei prodotti tra i vari paesi, nell'unione doganale, la comunità economica europea è un'unione doganale, si stabilisce una tariffa doganale comune, ovvero tutti gli stati appartenenti all'unione doganale devono imporre verso i paesi terzi gli stessi dazi doganali in modo che i commerci non vengano distorti.

Dopodiché una volta che aveva ottemperato al pagamento di questo dazio e fosse entrato in Italia, poteva liberamente circolare in tutti gli altri 5 paesi della Comunità Economica Europea senza dover più pagare alcunché, si trattava di un prodotto "in libera pratica" che non doveva pagare più nulla.

Le 4 libertà fondamentali

Oltre a creare un’unione doganale la Comunità Economica Europea aveva anche una serie di altre politiche economiche comuni perché il progetto fin dall'inizio era quello di creare un’unione economica sempre più stretta e irreversibile, o almeno così si pensava fino alla Brexit che è stata decisa nel 2016 ma che è stata consumata solo all'inizio di quest'anno.

La liberalizzazione non riguardava solo le importazioni e le esportazioni delle merci, ma anche gli altri fattori di produzione, uno dei cardini e degli elementi fondanti della comunità economica europea è la liberalizzazione anche dei servizi e delle persone e dei capitali, era una delle 4 libertà fondamentali.

La disciplina della concorrenza

Accanto a queste 4 libertà fondamentali il trattato prevedeva inoltre alcune politiche comuni essenziali che riguardavano quelli che erano i settori importanti dell'economia come l'agricoltura, che difatti prevedeva una politica agricola comune che permane ancora oggi e che ha un’importanza decisiva in qualche modo fondata su una serie di aiuti all'economia agricola attraverso un sistema che eroga sovvenzioni e pone delle limitazioni di altro tipo per proteggere l'agricoltura europea.

Vi era ad esempio anche la politica dei trasporti che riguardava le strade, i treni e le vie navigabili. Infine la terza politica comune oltre a quella commerciale è quella della concorrenza, che è stata una scelta economica precisa per favorire la libera iniziativa di mercato e in questo senso la Comunità Economica Europea nasce con l'impronta di politiche economiche di stampo liberale, quindi questa era l'idea di base, di aprire i mercati, liberalizzarli e far sì che la concorrenza non venisse alterata in vario modo per effetto degli stati che in qualche modo potevano favorire le proprie imprese: sotto questo profilo era vietata l'erogazione di aiuti di stato ovvero di sovvenzioni che in qualche modo avrebbero favorito dei produttori nazionali ad danno degli altri.

Ma oltre agli stati sono anche le imprese stesse che posso in qualche modo "barare" e proprio per questo il trattato riprendeva l’esperienza statunitense che aveva già disciplinato la concorrenza alla fine del secolo scorso con le famose leggi antitrust (Clayton Act, Sherman Act ecc.) di fine ‘800 - inizi del ‘900 che vietavano gli accordi collusori tra imprese che poteva falsare la concorrenza.

Quindi il trattato della Comunità Economica Europea prevedeva anche un’articolata disciplina della concorrenza, purtroppo quest'anno come saprete il corso si è ridotto da 9 a 6 crediti e quindi noi parleremo solamente della libera circolazione delle merci che comunque è la più importante delle libertà e non avremo modo di trattare la libera circolazione di persone, servizi, capitali, e la disciplina della concorrenza.

Il trattato comprendeva anche disposizioni relative al ravvicinamento delle legislazioni, ricordate che l'ottica del trattato esecutivo era quella di creare un’unione sempre più stretta che è un processo irreversibile e in quel contesto ci si rendeva conto che c'erano numerosi ostacoli alla circolazione delle merci, persone, servizi e capitali che derivano dalle differenze delle legislazioni.

Il trattato prevedeva anche l'istituzione di un fondo sociale europeo per migliorare le possibilità di occupazione, un’associazione con i territori d'oltremare e prevedeva l'istituzione della Banca europea degli investimenti che ancora esiste e svolge un ruolo importante.

Euratom

Il 25 marzo 1957 è stato concluso il trattato istitutivo della Comunità europea dell’energia atomica noto anche come Trattato Euratom, il quale cerca di istituire un mercato comune per i materiali fissili e di creare un clima di cooperazione in Europa anziché di competizione per l’approvvigionamento delle materie necessarie, e quindi delle energie atomiche, il tutto in un quadro istituzionale analogo a quello della CECA e della Comunità Economica Europea, ovvero con le stesse istituzioni che hanno regole simili.

Il cuore di questo accordo è la disciplina dell’approvvigionamento, assicurando ai 6 Paesi che ne fanno parte un uguale accesso alle risorse e una politica comune a questo riguardo.

La fusione degli esecutivi e il passaggio al sistema delle risorse proprie

Si arriva nel 1965 a un primo cambiamento dei trattati che si ha attraverso la cosiddetta “fusione degli esecutivi”.

• Che cosa vuol dire? Che le 3 comunità restano autonome e, come vedremo, resteranno tali fino alla fine, fino alla loro estinzione (salvo il fatto che la Ceca ad un certo punto viene assorbita dalla Comunità Europea): anziché fonderle e creare un'unica comunità con delle competenze generali per tutte, si cerca di facilitare il compito delle loro istituzioni, creando delle istituzioni comuni. Quindi si arriva al trattato di fusione delle istituzioni secondo il quale la commissione, il consiglio e l’assemblea comune diventano un unico organo, semplicemente che di volta in volta viene a svolgere una funzione diversa a seconda per quale delle comunità stia operando. Le persone che lo compongono sono quindi le stesse e si evita così che possano nascere delle controversie tra istituzioni.
• Un secondo passo in questa direzione si ha poi sempre alla fine degli anni ‘60 con il tema del finanziamento, inizialmente al pari di tutte le organizzazioni internazionali, gli stati finanziavano le comunità, che potevano sopravvivere grazie ai contributi erogati dagli stati. All’inizio era stato previsto anche il passaggio a un sistema di risorse proprie e si aprì un negoziato con una decisione che portò poi ad un altro trattato modificativo delle comunità, il Trattato di Lussemburgo, con il quale vennero aumentati i poteri dell'assemblea e che prevedevano un periodo transitorio di 4 anni, e un sistema anche di risorse proprie, oltre ai contributi erogati dagli stati: le comunità (comunità economica europea) potevano quindi contare su finanziamenti autonomi.