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Unione di comuni e accordi di programma



L’unione di comuni è un ente locale costituito da due o più comuni ed è dotata di potestà statutaria. Essa è sottoposta, oltre che alla legge dello Stato (art. 32 Tuel, art. 1 commi 104-115 l. 56/2014), anche alla disciplina legislativa della regione di appartenenza (per esempio, ai fini dell’individuazione degli ambiti territoriali ottimali di esercizio di determinate funzioni e delle soglie minime di abitanti). Il limite demografico minimo delle unioni, secondo la legge statale, è di 10.000 abitanti, che scendono a 3.000 se si tratta di comuni montani (nel qual caso però l’unione deve comprendere almeno tre comuni). L’unione è finalizzata allo svolgimento in forma associata di funzioni e servizi; un comune può far parte di una sola unione. Suoi organi sono il presidente, la giunta e il consiglio: tutti formati da amministratori in carica dei comuni associati, senza oneri aggiuntivi.
L’unione di comuni è stata rilanciata negli anni più recenti: non solo essa ha finito col sostituire le comunità montane (affidate alla competenza legislativa residuale di ciascuna regione: per cui in alcune regioni le comunità montane esistono tuttora, in altre non più), ma è diventata, nel perseguimento di obiettivi di razionalizzazione della spesa pubblica e di semplificazione istituzionale, l’alternativa concretamente praticata alla fusione di comuni. Le unioni di comuni si dividono in unioni volontarie e unioni obbligatorie: queste seconde riguardano i comuni di minor dimensione demografica (fino a 5.000 abitanti), i quali sono tenuti ad esercitare in forma associata mediante unione (o, in alternativa, mediante convenzione) le funzioni fondamentali individuate dalla legge (in numero progressivamente crescente e, infine, tutte le funzioni fondamentali: art. 14 commi 28-31-quater d.l. 78/2010). Tale disposizione, peraltro, ha visto anno dopo anno prorogato il termine di applicazione.

La fusione fra due o più comuni (art. 15 Tuel, art. 1 commi 116-134 l. 56/2014) dà invece vita a un nuovo comune, la cui disciplina è quella di qualsiasi comune. Essa è disposta dalla legge regionale, sentite le popolazioni interessate secondo forme disciplinate dalla regione stessa (in genere si tengono referendum popolari). Contributi regionali e statali sono previsti per incentivare le fusioni, nonché un’attenuazione dei vincoli finanziari previsti per gli altri comuni. Inoltre, lo statuto del comune nato dalla fusione può disporre l’istituzione di municipi anche dotati di organi eletti direttamente dai cittadini, per continuare a dare una rilevanza amministrativa alle comunità d’origine (art. 16 Tuel).

Strumenti per la gestione associata delle funzioni sono anche le convenzioni (art. 30 Tuel). Esse consistono in accordi o contratti fra due o più comuni, i quali definiscono ciò che si intende fare insieme, nonché i reciproci obblighi e i relativi rapporti finanziari (per esempio, l’istituzione di un corpo unico di polizia municipale oppure un unico ufficio legale o per il personale o un’unica stazione appaltante). Nel caso in cui non si tratti di gestire un servizio ma piuttosto di realizzare un’opera pubblica che richieda l’azione integrata e coordinata di enti locali, regioni, amministrazioni dello Stato e altri soggetti pubblici, allora si fa ricorso a uno speciale strumento negoziale che si chiama accordo di programma (esso può anche determinare variazioni degli strumenti urbanistici: art. 34 Tuel).
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