Pubblica amministrazione - Atti amministrativi

Attività della pubblica amministrazione

La PA può svolgere la sua attività attraverso atti di diritto pubblico, avvalendosi del suo potere di comando e operando in una posizione di superiorità rispetto agli altri soggetti, oppure attraverso atti di diritto privato, rinunciando al suo potere di supremazia e operando in una posizione di uguaglianza rispetto agli altri soggetti con i quali conclude atti privati.

Fatti e atti amministrativi

Nell'ambito dell'attività di diritto pubblico svolta dallo Stato e dagli altri enti pubblici si distinguono:

-i fatti amministrativi: consistono in un'attività di natura materiale, tecnica o intellettuale compiuta da un organo della PA, che avviene in conseguenza di un atto amministrativo

-gli atti amministrativi: sono atti giuridici compiuti da un organo della PA nell'adempimento della funzione amministrativa di cui è titolare.

Si dividono in:

-atti amministrativi in senso stretto: sono manifestazioni di una conoscenza o di un giudizio da parte della PA che non modificano situazioni giuridiche. A seconda dei casi, possono svolgere una funzione certificativa, quando attestano in modo ufficiale l'esistenza di una determinata situazione, valutativa, quando contengono l'apprezzamento di un determinato atto o fatto, o propulsiva, quando sono diretti a promuovere l'attività di altri soggetti.

-provvedimenti amministrativi: sono manifestazioni della volontà da parte della PA di produrre determinati effetti giuridici che modificano situazioni giuridiche. I provvedimenti possono essere:


-vincolati: sono provvedimenti che la PA deve emanare obbligatoriamente, rispettando i limiti stabiliti dalla legge
-discrezionali: sono provvedimenti che lasciano alla PA una certa libertà di scelta che può essere più o meno ampia. La discrezionalità può riguardare se adottare un determinato provvedimento, con qualche contenuto e quando.


Dalla discrezionalità amministrativa in senso stretto, che si basa su una valutazione soggettiva e si riferisce a un'attività che è vincolata nei fini ma libera nei mezzi con i quali realizzarli, si distingue la discrezionalità tecnica, che si basa sulla valutazione oggettiva di determinati fatti.

Elementi essenziali dei provvedimenti

Gli elementi essenziali di un provvedimento amministrativo sono:

-il soggetto: è l'organo della PA che emana l'atto ed esprime una volontà nell'esercizio di un potere che è riconosciuto dalla legge. In relazione al soggetto dal quale proviene, un provvedimento può essere un atto semplice, quando è di competenza di un unico organo individuale o collegiale, oppure un atto complesso, quando viene deliberato da più organi distinti tra loro.

-il contenuto: è costituito dalla volontà, da parte dell'organo della PA che lo compie, di produrre un determinato effetto giuridico

-la forma: indica il mezzo di espressione, cioè le modalità che vengono utilizzate per manifestare o dichiarare all'esterno la volontà da parte di un organo della PA.


Se la legge non richiede una forma particolare, i provvedimenti sono atti a forma libera; nella maggior parte dei casi però sono atti a forma vincolata in quanto la forma scritta è richiesta espressamente dalla legge o dalla natura stessa dell'atto.


La PA di regola manifesta la propria volontà in modo espresso e in alcuni casi in modo tacito. Per quanto riguarda il silenzio della PA, cioè la mancata risposta ad una richiesta degli amministrati, la legge prevede che possa assumere il significato di un silenzio-assenso o di un silenzio-rifiuto, vale a dire di accoglimento o di rigetto di una richiesta.

-l'oggetto: individua il destinatario degli effetti giuridici del provvedimento, cioè la persona, il bene o il rapporto giuridico nei cui confronti l'atto amministrativo è destinato a produrre i suoi effetti dal punto di vista giuridico. L'oggetto deve essere possibile, lecito, determinato o determinabile.

-la causa: è lo scopo del provvedimento, cioè il risultato che la PA deve realizzare con la sua emanazione.


Dalla causa si distinguono i motivi, che sono il fine specifico che si propone l'organo amministrativo che lo compie; nel diritto amministrativo i motivi sono giuridicamente rilevanti perché la PA deve avere sempre come obiettivo la realizzazione di un fine pubblico.

I provvedimenti devono rispettare uno schema tipico che di regola comprende: l'intestazione, il preambolo, il dispositivo, il luogo, la data e la sottoscrizione.

Caratteristiche dei provvedimenti

Un provvedimento amministrativo è:

-unilaterale: contiene la manifestazione di volontà soltanto di una parte, cioè dell'organo della PA che lo emana

-imperativo: la volontà della PA si impone in modo obbligatorio o vincolante al suo destinatario, in quanto può modificare situazioni giuridiche altrui anche senza il consenso o contro la volontà delle persone interessate

-esecutorio: se il destinatario del provvedimento si rifiuta di osservarlo in modo spontaneo, può essere eseguito dalla PA in modo coattivo, cioè con il ricorso legittimo all'uso della forza pubblica. La PA può quindi farsi giustizia da se, senza dovere ricorrere all'autorità giudiziaria

-inoppugnabile: quando sono trascorsi inutilmente i termini indicati dalla legge per la sua impugnazione, non può più essere impugnato da parte dei soggetti interessati e, anche se era legittimo, produce in modo definitivo tutti i suoi effetti giuridici

-revocabile: la PA può decidere liberamente e in qualunque momento di farne cessare gli effetti giuridici

-tipico, in quanto deve corrispondere sempre a una delle figure previste in astratto dalla legge, e concreto, perché deve realizzare sempre un interesse pubblico specifico.

Tipologie di provvedimenti

I provvedimenti emanati dalla PA possono essere:

-ampliativi: sono diretti ad ampliare la condizione giuridica dei destinatari, cioè ad attribuire loro nuovi diritti oppure a estendere i diritti di cui sono già titolari. Essendo provvedimenti favorevoli o vantaggiosi per i loro destinatari, richiedono una specifica domanda da parte del soggetto interessato. I principali provvedimenti ampliativi sono:

-l'autorizzazione: è il permesso, da parte di un organo della PA, di svolgere un'attività o di esercitare un diritto che è già riconosciuto in astratto a un determinato soggetto. Con l'autorizzazione l'interessato può fare valere una facoltà di cui è già titolare potenzialmente ma che non può ancora esercitare in concreto senza il permesso della PA
-la concessione: è l'attribuzione, da parte di un organo della PA, di un diritto soggettivo o di un potere a un dato soggetto che, in precedenza, non ne era già titolare. L'atto di concessione ha come oggetto l'utilizzazione di un bene pubblico o lo svolgimento di un servizio pubblico: la PA però può revocare in qualsiasi momento la concessione, per una diversa valutazione dell'interesse pubblico o per una modificazione della situazione di fatto. Vengono distinti due tipi di concessione: quella traslativa, quando la PA trasferisce a un altro soggetto un proprio diritto o potere, e quella costitutiva, quando la PA crea un diritto o un potere nuovo a favore di un altro soggetto.

Altri provvedimenti ampliativi sono:


-l'ammissione: è il provvedimento con il quale un organo della PA dispone l'inclusione di un soggetto in una categoria particolare, che può esercitare alcuni diritti i accedere ad alcuni servizi pubblici
-la dispensa: è il provvedimento con il quale un organo della PA delibera l'esenzione di un soggetto dall'obbligo di adempiere un dovere o di osservare un divieto di carattere generale
-la nomina: è il provvedimento con il quale un organo della PA dispone in modo ufficiale l'ammissione di una persona all'interno dell'organizzazione amministrativa
-la sovvenzione: è il provvedimento amministrativo che dispone l'erogazione a un soggetto di un aiuto di tipo finanziario.

-restrittivi: sono diretti a limitare la condizione giuridica dei destinatari, cioè a estinguere o ridurre i loro diritti, ed essendo svantaggiosi per i destinatari vengono adottati di propria iniziativa da parte della PA e devono sempre indicare le ragioni della loro adozione.


In base al principio della legalità, la PA può emanare provvedimenti restrittivi soltanto nei casi indicati dalla legge, in quanto i diritti di libertà possono essere limitati soltanto in esecuzione di un provvedimento motivato dell'autorità giudiziaria.


I principali provvedimenti restrittivi sono:


-l'ordine: è il provvedimento che contiene un comando, con il quale la PA impone di fare qualcosa, o un divieto, con il quale la PA proibisce di fare qualcosa
-la punizione: consiste nell'applicazione di una sanzione di carattere amministrativo a carico di coloro che hanno violato una norma giuridica generale o un ordine particolare della pubblica autorità
-un atto ablativo: é un provvedimento che impone a un soggetto la privazione o limitazione del diritto di proprietà o di un altro diritto reale su un bene. Questi provvedimenti possono essere adottati solo per motivi di interesse generale e contro il pagamento di un'indennità e comprendono l'espropriazione per pubblica utilità, la requisizione e l'occupazione d'urgenza.

Procedimento amministrativo

Un provvedimento amministrativo rappresenta il risultato finale di un procedimento.


Il procedimento amministrativo è costituito da una serie di operazioni e di atti giuridici che sono diretti a preparare il provvedimento amministrativo che deve essere emanato. In alcuni casi particolari però la PA può adottare un provvedimento anche senza dovere osservare la procedura.


La legge prevede diversi modelli per i vari tipi di provvedimenti. Tuttavia la legge sulla trasparenza dell'attività amministrativa n. 241 e altre leggi speciali hanno introdotto alcune regole generali applicabili a qualsiasi procedimento di natura amministrativa. Le disposizioni che disciplinano il procedimento amministrativo sono norme inderogabili e la loro eventuale violazione produce l'invalidità del provvedimento finale che viene emanato.


Fasi del procedimento amministrativo

In un procedimento amministrativo si distinguono le seguenti fasi:


-l'iniziativa: è la fase con la quale si apre il procedimento e comprende gli atti che sono rivolti a sollecitare o richiedere agli organi competenti l'emanazione di un determinato provvedimento. Il procedimento può cominciare a iniziativa privata o a iniziativa pubblica.


Nei procedimenti a iniziativa privata l'atto introduttivo può assumere la forma di una domanda (o istanza), quando viene richiesta l'emanazione di un nuovo provvedimento vantaggioso per il richiedente, o di un reclamo, quando viene richiesto un riesame di legittimità o di merito di un precedente provvedimento.


La PA ha l'obbligo di provvedere sulla richiesta ma non è obbligata ad accogliere la richiesta.

-l'istruttoria: è la fase diretta a raccogliere e valutare tutti gli elementi, di fatto e di diritto, necessari per emanare un determinato provvedimento. L'attività istruttoria è molto importante perché la decisione finale della PA si basa sui risultati di questa attività.


Rientrano nella fase istruttoria anche i pareri facoltativi, obbligatori e vincolanti di un organo consultivo.


Nello svolgimento dell'attività preparatoria alla propria decisione la PA ha un potere istruttorio molto ampio in quanto può imporre accertamenti, richiedere valutazioni tecniche e così via.

-la decisione: consiste nella deliberazione del contenuto del provvedimento amministrativo, in base ai risultati dell'attività istruttoria, da parte dell'organo competente della PA.


Il modo in cui si forma la volontà di un organo amministrativo è diverso a seconda che l'organo della PA sia costituito da un organo individuale (la volontà dell'organo coincide con quella della persona fisica che ne è titolare) o da un organo collegiale (la volontà dell'organo è quella della maggioranza delle persone fisiche che lo compongono).


In seguito all'approvazione della legge sulla trasparenza, la motivazione di un provvedimento amministrativo è sempre obbligatoria con esclusione solo degli atti normativi e di quelli di contenuto generale.

-l'integrazione dell'efficacia: è l'ultima fase non sempre necessaria che comprende le attività successive di controllo e di comunicazione del provvedimento. Il controllo consiste nel riesame di un provvedimento che è stato emanato ed è un requisito necessario affinché il provvedimento diventi efficace e inizi a produrre i suoi effetti giuridici. La comunicazione è diretta invece a rendere noto ai destinatari e agli altri interessati il contenuto di un provvedimento amministrativo e può avvenire con qualsiasi mezzo che sia ritenuto idoneo dalla PA.

Innovazioni nel procedimento amministrativo

Il procedimento amministrativo è stato modificato dalla legge n. 241 allo scopo di dare attuazione ai principi costituzionali. La legge ha introdotto alcune innovazioni:


-il responsabile del procedimento amministrativo: le amministrazioni pubbliche devono individuare per ciascun tipo di procedimento l'unità organizzativa competente (U.O.); a sua volta il dirigente di ciascuna U.O. deve determinare per ogni singolo provvedimento il responsabile del procedimento, che può essere lo stesso dirigente della U.O. o un altro dipendente.


I compiti del responsabile del procedimento sono: lo svolgimento dell'istruttoria, la cura delle relazioni esterne, l'adozione del provvedimento finale.


Allo scopo di garantire l'imparzialità dell'attività della PA, è stato previsto un obbligo di astensione a carico del responsabile del procedimento nel caso di esistenza di un conflitto di interessi.


L'introduzione di questa figura ha rappresentato una novità importante sia per la semplificazione dei rapporti tra i cittadini e la PA, in quanto consente ai cittadini di dialogare non più con un soggetto astratto ma con un soggetto concreto, sia per la responsabilità dell'azione amministrativa.

-la partecipazione al procedimento amministrativo: è esclusa soltanto nei procedimenti indicati dalla legge e viene realizzata attraverso: la comunicazione di avvio del procedimento, che deve essere effettuata ai destinatari e agli eventuali controinteressati e deve contenere l'indicazione dell'autorità competente e del responsabile del procedimento; il diritto di intervento nel procedimento da parte dei soggetti interessati; la comunicazione preventiva all'interessato dei motivi che impediscono l'accoglimento della domanda.
-la semplificazione dell'azione amministrativa: è stata realizzata mediante la conferenza di servizi e gli accordi tra pubbliche amministrazioni per lo svolgimento di attività di interesse comune; il silenzio facoltativo e il silenzio devolutivo; la piena attuazione dell'autocertificazione amministrativa, consistente nel diritto per gli amministratori di presentare delle dichiarazioni sostitutive per provare determinati atti, fatti, stati o qualità personali nei confronti della PA; la segnalazione certificata di inizio attività.
-l'accesso ai documenti amministrativi: consiste nel diritto, da parte dei soggetti che abbiano un interesse diretto, attuale e concreto, di esaminare e/o di ottenere una copia degli atti amministrativi. Il diritto di accesso deve essere esercitato con una richiesta scritta e motivata ed è escluso per alcuni documenti stabiliti dalla legge. In caso di rifiuto o di limitazione dell'accesso è possibile presentare un discorso al giudice amministrativo o al difensore civico regionale o alla commissione per l'accesso ai documenti amministrativi.