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Il parlamento


Caratteri generali: il Parlamento è composto da uno a due organi che assumono nomi specifici a seconda degli stati. I parlamenti possono essere monocamerali o bicamerali e il secondo può essere a sua volta perfetto o imperfetto.
Parlamenti monocamerali: sono formati da una sola Camera. Alcuni paesi dell’Unione Europea hanno scelto questo sistema poiché, date l’organizzazione accentrata dei poteri pubblici e le dimensioni ridotte dello stato, l’esistenza di una seconda Camera risultava un inutile doppione.
Parlamenti bicamerali: sono formati da due organi. Il bicameralismo è la prima forma di Parlamento che si è costituita sulla base di due precisi modelli: quello inglese, in cui le Camere rappresentavano classi sociali diverse e quello americano, in cui le due Camere rispondevano alle esigenze della forma di stato federale. In Europa, l’Italia è l’unico paese che adotta un bicameralismo perfetto, che si ha quando alle due camere sono affidati gli stessi poteri, ad es. una legge deve essere approvata nello stesso modo da entrambe le Camere. Si ha il bicameralismo imperfetto quando una Camera ha poteri diversi dall’altra. La prima, eletta a suffragio universale diretto, rappresenta l’insieme dei cittadini, ed è dotata di maggiori poteri. La seconda, eletta indirettamente, ha funzioni meno importanti ed è di solito formata dai rappresentanti degli enti territoriali, come stati, regioni o comunità. Nel bicameralismo perfetto, le Camere esercitando gli stessi poteri, possono meglio controllare l’una l’operato dell’altra, ma spesso questo controllo è solo formale in quanto le maggioranze politiche sono in genere le stesse nelle due Camere. Inoltre l’iter legislativo risulta particolarmente lungo. Il bicameralismo imperfetto ha invece il merito di permettere agli enti territoriali di essere rappresentati a livello nazionale e di accelerare l’iter legislativo snellendone la procedura.
Il bicameralismo italiano: in Italia il bicameralismo è perfetto in quanto alle due Camere sono affidati gli stessi poteri. Esistono però differenze marginali che riguardano il numero dei membri elettivi, la presenza di membri non elettivi, l’elettorato attivo e passivo e il sistema elettorale. I membri elettivi sono 630 per la Camera dei Deputati e 315 per il Senato, oltre a un numero limitato di senatori a vita. Riguardo all’elettorato attivo, per la Camera sono elettori tutti i cittadini maggiorenni, per il Senato i cittadini con più di 25 anni. Per l’elettorato passivo, cioè la possibilità di essere eletti, sono necessari 25 anni per la Camera e 40 per il Senato. Riguardo al sistema elettorale, il riparto proporzionale è su base nazionale, per il Senato su base regionale. I presidenti delle due Camere hanno alcune funzioni differenti: il Presidente della Camera dei Deputati presiede le riunioni in seduta comune, mentre il Presidente del Senato sostituisce il Presidente della Repubblica nel caso di suo impedimento.
Lo status dei membri del parlamento: per poter essere parlamentari è necessario possedere alcuni requisiti. Una volta eletti e fino alla fine della loro carica, essi godono di un particolare status, per il quale sono soggetti a specifici doveri e godono di particolari diritti inerenti alla loro carica. Si dice che godono di un certo numero di prerogative.
Diritto di elettorato passivo e cause di ineliggibilita’ e di incompatibilita’: tutti i cittadini possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive secondo i requisiti stabiliti dalla legge. La legge prevede tuttavia cause di ineleggibilità e di incompatibilità con la carica di deputato o di senatore. Le cause di ineleggibilità sono necessarie al fine di evitare che il candidato possa avvantaggiarsi esercitando una pressione indebita sugli elettori e vale ad es. per i sindaci di comuni di grandi dimensioni, consiglieri regionali, questori, prefetti, magistrati in servizio, ecc. Le cause di incompatibilità sono necessarie al fine di escludere ipotesi di contemporaneo esercizio di funzioni ritenute inconciliabili. La carica di deputato è quindi incompatibile con quella di senatore, di Presidente della Repubblica, di giudice di Corte Costituzionale, di membro del Consiglio Superiore della Magistratura, ecc.
Prerogative dei membri del parlamento. Immunita’ e indennita’: le immunità parlamentari sono particolari garanzie a tutela del parlamentare e delle sue funzioni. L’immunità può essere di due tipi: sostanziale, per la quale i membri del Parlamento non possono essere incriminati o processati o comunque perseguiti per le loro opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni. Questo è il principio di insindacabilità. Se però i pareri op gli atti compiuti avvengono al di fuori delle loro funzioni, i membri del Parlamento sono responsabili come qualsiasi cittadino. L’immunità può anche essere procedurale, per la quale, senza l’autorizzazione della Camera d’appartenenza, nessun parlamentare può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né arrestato, né sottoposto a intercettazioni, a meno di una condanna definitiva o di flagranza di reato. L’immunità procedurale è temporanea e si applica finché dura l’incarico del parlamentare inquisito, a differenza dell’insindacabilità che è permanente.
Riguardo all’indennità, ai parlamentari viene corrisposta un’indennità in denaro stabilita dalla legge. Alle sue origini la figura del parlamentare era puramente onorifica e quindi gratuita, dato che i parlamentari erano ricchi borghesi capaci quindi di mantenersi durante il mandato. Con la nascita dei partiti di massa la classe politica si è estesa anche ai lavoratori. Si rese così necessaria un’indennità economica che permettesse loro di svolgere liberamente l’incarico.
Durata e scioglimento delle Camere: ogni Camera resta in carica 5 anni. Tale periodo di tempo è detto legislatura. Le elezioni alle nuove Camere hanno luogo entro 70 giorni dalla fine delle precedenti. Lo scioglimento delle Camere è un atto del capo dello stato, ma assume un significato diverso se avviene al termine dei 5 anni, o prima della scadenza naturale della legislatura. Nel primo caso si parla di atto dovuto, che il Presidente è obbligato a compiere. Nel secondo caso lo scioglimento anticipato avviene per decisione del Presidente, fatto che ha spesso sollevato problemi, in quanto la Costituzione non indica in quali casi il capo dello stato possa interrompere la legislatura. Non lo può fare negli ultimi sei mesi del suo mandato, a meno che coincidano con gli ultimi sei mesi della legislatura. Le legislature italiane hanno sempre avuto vita breve a causa della notevole instabilità delle maggioranze che si sono succedute negli anni.
L’organizzazione interna delle camere: le Camere sono organismi complessi che necessitano di regole, che sono contenute nella Costituzione e nei regolamenti parlamentari.
I regolamenti parlamentari: ogni Camera adotta il proprio regolamento, che disciplina l’organizzazione interna e stabilisce le norme per il suo funzionamento. Al fine di assicurare la tutela delle minoranze, il regolamento deve essere approvato a maggioranza assoluta dai componenti di ciascuna Camera. I regolamenti parlamentari sono fonti primarie e sono subordinati solo alla Costituzione e alle leggi costituzionali.
Il presidente e l’ufficio di presidenza: ogni Camera elegge il proprio presidente e l’ufficio di presidenza. Il presidente dirige i lavori dell’assemblea e sovrintende all’organizzazione interna dell’organo collegiale. L’ufficio di presidenza è composto dal presidente, dai vicepresidenti che lo sostituiscono quando necessario, dai questori che sovrintendono all’ordine e dai segretari che assistono il presidente in tutte le attività dell’assemblea.
La conferenza dei presidenti: è un organo collegiale che comprende il presidente dell’assemblea e i presidenti di tutti i gruppi parlamentari con lo scopo di predisporre l’ordine del giorno.
Le giunte: sono articolazioni interne con il compito di esercitare poteri che garantiscano l’indipendenza della Camera da ingerenze esterne. Le principali sono la giunta per il regolamento, cui competono l’iniziativa e l’esame di qualsiasi proposta di modifica del Parlamento e la giunta delle elezioni, che ha il compito di accertare la regolarità delle elezioni.
Le commissioni parlamentari: per le questioni più importanti le Camere si riuniscono in assemblea plenaria, con la presenza di tutti i loro componenti. Parte del lavoro è però svolto dalle commissioni composte da esponenti dei diversi gruppi politici e possono essere di quattro tipi: permanenti, speciali, d’inchiesta e bicamerali.
Le commissioni permanenti hanno competenza specifica su determinate materie come ad es. esteri, sanità, difesa e cultura. I loro membri non sono permanenti, ma sono rinnovati ogni due anni e le loro funzioni riguardano l’iter legislativo. Le commissioni speciali sono composte in modo proporzionale ai gruppi politici, perché si occupino di problemi specifici e che cessano le loro funzioni una volta raggiunto l’obiettivo prefissato. Le commissioni d’inchiesta possono essere disposte su materie di pubblico interesse il cui compito è solo quello di acquisire notizie e casomai suggerire provvedimenti e non hanno potere decisionale, spettante al Parlamento. Tra le più importante istituite in passato ci sono la commissione antimafia, sull’assassinio Moro, sulla loggia P2, sulle stragi, ecc. Le commissioni bicamerali sono formate da deputati e da senatori e hanno compiti di controllo in particolari settori della vita politica amministrativa. A volte sono previste dalla Costituzione, ma di norma sono costituite con legge ordinaria.
I gruppi parlamentari: in ciascuna Camera deputati e senatori si suddividono in gruppi parlamentari a seconda del partito. Il regolamento della Camera dei Deputati prevede per la formazione di un gruppo la presenza di almeno 20 membri, mentre quello del Senato almeno 10. Ogni gruppo nomina il proprio presidente, il quale diventa il portatore ufficiale del gruppo all’interno di ciascuna Camera.
Le deliberazioni della camera: le Camere deliberano mediante votazione a maggioranza che può essere semplice, assoluta o quantificata. Per la validità della deliberazione bisogna rispettare due tipi di maggioranza: quella per la validità della costituzione dell’assemblea, o numero legale e quella per l’approvazione delle deliberazioni.
Numero legale: una Camera può procedere validamente a una votazione solo se sono presenti in aula il 50%+1 dei componenti la Camera. Secondo i regolamenti parlamentari la presenza della maggioranza è sempre presunta salvo prova contraria e quindi, in qualsiasi momento un componente dell’assemblea può chiedere la verifica del numero legale.
Maggioranza per l’approvazione delle deliberazioni. Maggioranza semplice: quando l’assemblea è validamente costituita, le deliberazioni sono prese a maggioranza semplice, cioè dalla metà più uno dei parlamentari presenti in quel momento in aula.
Maggioranza assoluta e maggioranza quantificata: in casi particolari sono richiesti quorum diversi e la maggioranza dei presenti non è sufficiente. E’ richiesta la maggioranza assoluta, cioè della metà più uno dei componenti di Camera e Senato per l’approvazione ad es. di leggi costituzionali o di regolamenti parlamentari e la maggioranza quantificata di due terzi di ciascuna Camera ad es. per l’elezione del capo dello stato nei primi tre scrutini. Il regolamento della Camera dei Deputati dispone che ai fini della determinazione della maggioranza, sono considerati presenti solo coloro che esprimono il voto e quindi gli astenuti sono considerati assenti, mentre nel regolamento della Camera del Senato gli astenuti vengono calcolati per determinare la maggioranza e sono quindi considerati presenti.
Modalita’ di votazione: le votazioni si svolgono a scrutinio palese, salvo i casi dove è previsto lo scrutinio segreto. Con lo scrutinio palese ogni parlamentare esprime il proprio voto pubblicamente e può avvenire per alzata di mano, con procedimento elettronico o per appello nominale. Per le questioni più delicate è previsto l’utilizzo del voto segreto, con il quale il parlamentare conserva l’anonimato e può avvenire con procedimento elettronico o con una scheda.
Il parlamento in seduta comune: le decisioni di particolare importanza sono prese dal Parlamento in seduta comune e tale seduta è presieduta dal Presidente della Camera. Il regolamento applicato è quello della Camera dei Deputati. Il Parlamento in seduta comune è chiamato a deliberare solo in alcuni casi: a) per l’elezione del Presidente della Repubblica; b) per l’elezione di 5 giudici della Corte Costituzionale; c) per l’elezione di un terzo dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura; d) per la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica; e) per la ricezione del giuramento del Presidente della Repubblica e del suo messaggio d’insediamento.
Le attribuzioni del parlamento: il Parlamento svolge, oltre alla funzione legislativa, anche quella di indirizzo e di controllo politico e quella di controllo finanziario sul governo.
La funzione legislativa: consiste nel produrre le leggi e compete al Parlamento. Oltre al potere legislativo delle Camere esiste anche quello delle regioni, che hanno competenza generale. L’unico limite legislativo del Parlamento in Italia è nei confronti della Costituzione, in quanto la legge non può mai essere in contrasto con essa. Le leggi parlamentari possono essere ordinarie, costituzionali o di revisione costituzionale. Per le prime l’iter legislativo è normale, mentre per le altre due è più complesso.
Procedimento legislativo. Le leggi ordinarie: esso comprende le seguenti fasi: iniziativa, discussione e approvazione, promulgazione, pubblicazione ed entrata in vigore.
L’iniziativa dà il via all’iter legislativo, che deve essere presentato al Presidente di una delle due Camere. La proposta deve contenere il testo della legge e una relazione con gli obiettivi del provvedimento. La facoltà di presentare un disegno di legge è riconosciuta al Governo, a ciascun membro delle Camere, ai consigli regionali e al popolo con una proposta presentata da almeno 50.000 elettori.
La discussione e approvazione prevede due possibili procedure. La prima, con la commissione in sede referente discute ed esamina il progetto e riferisce all’assemblea in aula e l’esame si conclude con la presentazione di una relazione all’assemblea, la quale procede alla discussione della proposta e alla votazione sui singoli articoli che la compongono. Se non si raggiunge la maggioranza richiesta il procedimento è chiuso e la proposta rigettata. Nella commissione in sede deliberante, questa può approvare definitivamente il progetto senza riferire in aula, in quanto viene discussa e approvata unicamente dai membri della commissione. Questo porta a una riduzione dei tempi dell’iter legislativo, ma garantisce meno rappresentatività, in quanto è composta da un numero ridotto di parlamentari.
La promulgazione della legge approvata da entrambe le Camere avviene entro 30 giorni e viene attuata dal Presidente della Repubblica ed è la dichiarazione solenne da parte del capo dello stato che la legge è giuridicamente perfetta.
La pubblicazione della legge deve avvenire entro tre giorni dalla promulgazione ed è pubblicata sulla Gazzetta ufficiale allo scopo di consentire a tutti di venire a conoscenza del contenuto.
L’entrata in vigore avviene entro 15 giorni dalla data di pubblicazione e dopo questo periodo, chiamato vacatio legis, la legge diventa obbligatoria e quindi non è ammessa l’ignoranza della legge.
le leggi costituzionali: hanno un iter legislativo più lungo e complesso rispetto alle leggi ordinarie. Le diversità stanno nell’approvazione, che deve avvenire in aula e mai in commissione e deve essere ripetuta da ogni Camera due volte a distanza di almeno tre mesi l’una dall’altra. Una volta approvata, la legge è sottoposta a referendum popolare.
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