Struttura, funzioni e responsabilità del governo italiano

Il ruolo del governo

Il Governo è a capo del potere esecutivo, e svolge anche un'attività amministrativa in senso stretto, rivolta a eseguire le leggi e a soddisfare i bisogni collettivi; e un'attività politica o di indirizzo politico, diretta a realizzare un determinato programma politico nei rapporti interni e internazionali.

LA COMPOSIZIONE E I POTERI

Composizione e poteri del governo

Secondo l'art. 92 il Governo è composto dal Presidente del Consiglio e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Quindi questi organi sono necessari, nel senso che sono previsti obbligatoriamente dalla Costituzione e in mancanza anche soltanto di uno di loro il Governo sarebbe illegittimo.

Funzioni del consiglio dei ministri

CONSIGLIO DEI MINISTRI: ha il compito di determinare l'indirizzo politico del Governo e di assicurare l'unità dell'azione. E' un organo collegiale e complesso,perchè è formato da più persone fisiche e da più organi semplici.

In particolare:

- stabilisce la politica generale del Governo e delibera sulle questioni riguardanti l'indirizzo politico del Governo;

- definisce l'indirizzo generale dell'azione amministrativa;

-risolve i conflitti di attribuzione che possono sorgere tra i vari ministri.

Si riunisce a Palazzo Chigi a Roma e ha un proprio regolamento interno che ne disciplina l'attività, la convocazione e la fissazione dell'ordine del giorno sono effettuate dal Presidente del Consiglio, mentre le funzioni di segretario sono svolte dal sottosegretario di Stato alla presidenza del Consiglio.

Le riunioni non sono pubbliche e le sue deliberazioni vengono adottare a maggioranza ma sono vincolanti per i ministri assenti o dissenzienti, che possono esprimere il loro dissenso individuale soltanto dimettendosi dal Governo.

Ruolo del presidente del consiglio

PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI:ha il compito di dirigere la politica generale del Governo e di promuovere e coordinare l'attività dei singoli ministri, al fine di mantenere l'unità dell'indirizzo politico e amministrativo del Governo.

In particolare:

-comunica al Parlamento a nome del Governo la composizione del Consiglio dei ministri e ogni sua eventuale modificazione successiva, chiede la fiducia e può porre la questione di fiducia su un provvedimento;

- pone la controfirma sugli atti più importanti del Presidente della Repubblica;

- indirizza ai ministri direttive politiche e amministrative;

-può ordinare la sospensione dell'adozione di un atto da parte di un singolo ministro;

-può sostituire con un proprio decreto appositi comitati interministeriali.

Funzioni e nomina dei ministri

MINISTRI: hanno il compito di partecipare alle riunioni e alle deliberazioni del Consiglio dei ministri e di dirigere il ministero al quale sono preposti. Sono organi costituzionali, in quanto svolgono collegialmente funzioni politiche o di governo come membri del Consiglio dei ministri; e organi amministrativi, in quanto esercitano funzioni esecutive come responsabili di un determinato ministero.

La legge non richiede requisiti particolari per la nomina come ministri; di solito i membri del Governo sono "politici", cioè parlamentari eletti dai cittadini, ma in alcuni casi, possono essere esperti o "tecnici" collegati alle forze politiche della maggioranza. Una figura particolare è costituita dai ministri ad interim, il quale ha la funzione di coprire un ministero vacante in seguito alla morte, alle dimissioni o alla decadenza della carica del suo titolare.

Organi non necessari del governo

Però in un Governo possono esistere anche degli organi non necessari che sono previsti dalla Costituzione e sono:

1) il vicepresidente del Consiglio, la funzione più importante consiste nello svolgere le funzioni di supplente del Presidente sostituendolo in caso di assenza o di impedimento temporaneo.

2) i ministri senza portafoglio, svolgono funzioni soltanto politiche,perchè non sono preposti ad un vero e proprio ministero e hanno alle proprie dipendenze una struttura burocratica più snella e ridotta. Il termine "senza portafoglio" sta ad indicare che questi ministri non hanno stanziamenti specifici nel bilancio statale e dipendono dal Presidente del Consiglio. In base alla legge n.400 del 23 agosto 1988 i ministri senza portafoglio possono essere nominati con un decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio e svolgono le funzioni espressamente delegate loro dal Presidente del Consiglio. In particolare è previsto che:

- se una legge assegna alcuni compiti specifici a un ministro senza portafoglio e il ministro non è stato nominato nel Governo in carica, questi compiti si intendono attribuiti al Presidente del Consiglio che può delegarli ad un altro ministro.

- il Presidente del Consiglio può conferire incarichi speciali e a tempo determinato ad alcuni ministri.

3) i sottosegretari, sono organi ausiliari o di fiducia di un ministro che vengono nominati con un decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio. Prima di entrare in carica devono prestare giuramento "nelle mani" del Presidente del Consiglio, esercitando i compiti stabili dalla legge o delegati con un decreto ministeriale.

4) i commissari straordinari, sono incaricati di realizzare alcuni obiettivi specifici o di assicurare il coordinamento tra diverse amministrazioni statali. La nomina è disposta con un decreto del Presidente della Repubblica che stabilisce i compiti e la dotazione assegnati al commissario. L'incarico deve essere conferito a tempo determinato ma può essere prorogato più volte; inoltre il Presidente del Consiglio o un ministro da lui delegato deve presentare una relazione periodica alle due Camere sui risultati dell'attività dei commissari straordinari. I commissari possono partecipare senza diritto di voto alle riunioni del Consiglio dei ministri, quando vengono trattate questioni che rientrano nell'ambito delle loro competenze specifiche.

LA FORMAZIONE E LA CRISI

Formazione e crisi del governo

La formazione del Governo è regolata da alcune norme costituzionali e dalla prassi o consuetudine costituzionale.

Il procedimento di formazione del Governo si svolge nelle seguenti fasi:

-dimissioni del Governo, e quindi il Presidente del Consiglio in carica presenta le dimissioni del Governo al Capo dello Stato, che di solito accetta le dimissioni ma con "riserva". In ogni caso il Governo anche se dimissionario rimane sempre in carica fino al giuramento del nuovo Governo, ma soltanto per gli atti di ordinaria amministrazione o urgenti.

-consultazioni, il Presidente della Repubblica convoca al Quirinale personalità di rilievo e i principali esponenti politici, per conoscere gli orientamenti delle forze politiche. Se al termine la situazione politica non è chiara, il Presidente può procedere a un secondo giro di consultazioni oppure può conferire un mandato esplorativo a una personalità politica di prestigio (Presidente di una Camera).

-incarico, terminata la fase delle consultazioni il Capo dello Stato affida l'incarico di formare il nuovo Governo. Di regola venire meno della fiducia la persona incaricata accetta con riserva e, dopo aver incontrato i rappresentanti dei partiti politici, scioglie la riserva accettando o rinunciando l'incarico. Se rinuncia all'incarico il Presidente della Repubblica può affidare l'incarico a un'altra persona oppure può ordinare lo scioglimento anticipato del Parlamento e indire nuove elezioni. Se accetta l'incarico il Capo dello Stato nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri. In base alla legge il decreto di nomina del Governo deve essere controfirmato dal nuovo Presidente del Consiglio.

-giuramento, il Governo si costituisce con il giuramento che il Presidente del Consiglio e i ministri devono fare "nelle mani" del Presidente della Repubblica, con la formula "Giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservarne lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie funzioni nell'interesse esclusivo della Nazione". Il nuovo Governo entra in carica con il giuramento davanti al Capo dello Stato ma può compiere solamente gli atti urgenti o di ordinaria amministrazione.

- richiesta di fiducia, in quanto il Governo deve presentarsi davanti alle Camere entro 10 gg dalla sua formazione per chiedere la fiducia ai rappresentanti del popolo. Per ottenere la fiducia del Parlamento il Presidente del Consiglio dei ministri deve disporre a ciascuna Camera il programma politico che si impegna a realizzare, indicando gli obiettivi che si propone di raggiungere e i mezzi che intende impiegare. Dopo di che i parlamentari della maggioranza presentano una mozione di fiducia.

-crisi di governo, possono essere parlamentare o extraparlamentare. Quelle parlamentari sono provocate dall'approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del Governo o dal voto contrario del Parlamento sulla mozione o sulla questione di fiducia posta dal Governo. Mentre quelle extraparlamentari, si svolgono al di fuori del Parlamento, perchè il Governo può anticipare il Parlamento e presentare le dimissioni prima che le Camere ritirino la fiducia nei suoi confronti.

Mozione di fiducia e sfiducia

MOZIONE DI FIDUCIA: è un atto parlamentare, presentato dai partiti della maggioranza, con il quale si esprime la volontà di concedere la fiducia al Governo. Ciascuna Camera deve votare la fiducia al Governo con voto palese e a maggioranza semplice, cioè in base ai principi generali con la maggioranza dei presenti alla votazione. Il venire meno della fiducia anche soltanto da parte di una delle due Camere apre una crisi di governo e obbliga l'esecutivo a dimettersi. Però secondo l'art. 94 per evitare troppe crisi di Governo, dispone che il voto contrario non comporti l'obbligo di dimissioni. Il Governo ha l'obbligo di presentare le dimissioni se la Camera dei deputati o il Senato approva una mozione di sfiducia nei suoi confronti.

MOZIONE DI SFIDUCIA: è un atto parlamentare, presentato dai partiti della opposizione, con il quale si dichiara la volontà di revocare la fiducia al Governo. L'eventuale mozioni di sfiducia deve essere:

- sottoscritta da almeno 1/10 dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di 3 giorni dalla sua presentazione;

- motivata e votata per appello nominale.

QUESTIONE DI FIDUCIA: si verifica quando il Governo subordina la sua permanenza in carica all'approvazione di un provvedimento specifico, dichiarando preventivamente che si dimetterà nel caso in cui non venga approvato dal Parlamento.

LA RESPONSABILITA' DEI MINISTRI

Responsabilità politica e giuridica

Il presidente del Consiglio e i singoli ministri hanno una responsabilità politica e giuridica.

RESPONSABILITA' POLITICA: i membri del Governo sono responsabili politicamente nei confronti del Parlamento, e quindi indirettamente anche del corpo elettorale, nel senso che devono ottenere al momento della nomina e mantenere in seguito la fiducia di entrambe le Camere. Il Presidente del Consiglio è responsabile della politica generale del Governo, mentre i singoli ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri e individualmente degli atti del ministero al quale sono preposti. L'eventuale sanzione collegata alla responsabilità politica dei membri del Governo è costituita dall'obbligo di dimissioni.

In particolare:

- la revoca della fiducia al Governo o al Presidente del Consiglio comporta l'obbligo di dimissioni dell'intero Consiglio dei ministri;

- la sfiducia nei confronti di un ministro o di più ministri può risolversi in un semplice rimpasto ministeriale, con la sostituzione del ministro o dei ministri sfiduciati.

RESPONSABILITA' GIURIDICA: i membri del Governo sono responsabili giuridicamente per la loro attività, nel senso che rispondono per gli eventuali illeciti civili, amministrativi o penali. La responsabilità giuridica del Presidente del Consiglio e dei ministri si distingue in:

-responsabilità civile, si verifica quando i membri del Governo causano un danno ingiusto a terzi nell'esercizio delle loro funzioni pubbliche e consiste nell'obbligo di risarcimento dei danni ad altre persone.

responsabilità amministrativa

, si verifica quando il Presidente del Consiglio o i ministri producono un pregiudizio patrimoniale o economico a carico dello Stato e dà luogo all'obbligo di risarcimento dei danni causati allo Stato.

-responsabilità penale, riguarda i reati commessi dal Presidente del Consiglio e dai singoli ministri ed è disciplinata in modo diverso per i reati ministeriali, cioè per i reati che possono essere compiuti soltanto in quanto membri del Governo, e per i reati comuni. Esempi di reati ministeriali sono: il peculato(appropiarsi di denaro di cui si ha il possesso o la disponibilità per ragioni del proprio ufficio), la corruzione (accettare o ricevere la promessa di denaro) e l'abuso di ufficio (procurare a sè o ad altri un vantaggio ingiusto). Per quanto riguarda i reati comuni, vale a dire i reati commessi come privati cittadini, i ministri sono sottoposti alle regole comuni. In materia penale un membro del Governo può essere giudicato soltanto in seguito alla richiesta di autorizzazione a procedere da parte del cosiddetto tribunale dei ministri e della concessione dell'autorizzazione a procedere da parte della Camera di appartenenza o del Senato.

FUNZIONE NORMATIVA DEL GOVERNO

Funzione normativa del governo

Al Governo sono riconosciute funzioni di tipo normativo, consistenti nel potere di emanare atti normativi primari(decreti legislativi e decreti legge) e secondari (regolamenti).
Il decreto legislativo è un atto avente forza o valore di legge emanato dal Governo in base a una delega da parte del Parlamento. Secondo l'art. 76 l'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.

L’esercizio del potere legislativo da parte del Governo presuppone una legge di delegazione del Parlamento, che è una legge ordinaria che deve essere approvata in aula oppure con il procedimento ordinario, in quanto non è ammesso il ricorso al procedimento decentrato (art.72). In qualsiasi momento pertanto è ammissibile la revoca della delega, senza necessità di motivazione e anche in modo tacito. La delega riguarda materie tecniche, che hanno bisogno di una regolamentazione di tipo specialistico affidata ai competenti uffici ministeriali o materie molto ampie e articolate, che richiedono un lavoro legislativo particolarmente lungo e complesso.

La Costituzione stabilisce alcuni limiti al potere di delegazione che riguardano:

- la competenza, in quanto la funzione legislativa può essere delegata soltanto al Governo;

le finalità, in quanto nella delega devono essere stabiliti i principi e i criteri direttivi che il Governo deve osservare nell’emanazione del decreto delegato o dei decreti delegati;

il contenuto, in quanto la delega deve indicare con precisione l’oggetto/i a cui si riferisce;

il tempo, in quanto la delega può essere conferita soltanto per un tempo limitato e deve contenere l’indicazione di un termine massimo entro il quale il Governo deve esercitare la delega.

Se il termine della delega è superiore ai 2 anni il Governo deve chiedere al Parlamento il parere sullo schema del decreto delegato che intende emanare. La delega del Parlamento non può essere una delega in bianco, cioè non può attribuire pieni poteri al Governo in materia legislativa.

I decreti legislativi devono essere emanati con un decreto del Presidente della Repubblica, controfirmato dal Presidente del Consiglio e dal ministro proponente. La pubblicazione viene fatta nelle stesse forme previste per le leggi ordinarie e la loro entrata in vigore avviene dopo 15 gg dalla pubblicazione legale.

Decreti legge e limiti

Il decreto legge è un atto avente forza di legge emanato dal Governo, in casi straordinari di necessità e di urgenza, sotto la propria responsabilità e presentato al Parlamento per la sua conversione in legge.

Qui è lo stesso Governo che emana di sua iniziatica e sotto la sua responsabilità atti provvisori aventi forza di legge. A tale fine il Governo deve presentare lo stesso giorno il decreti di legge alle Camere per la conversione in legge e le Camere devono essere convocate e riunirsi entro cinque giorni.

Il secondo comma dell’art.77 subordina il potere di emanare un decreto legge all’esistenza di casi straordinari di necessità e di urgenza, che rendono indispensabile l’adozione di provvedimenti immediati da parte del Governo.

Il terzo comma dell’art.77 prevede una durata massima di efficacia dei decreti legge, infatti un decreto legge deve essere convertito in legge dal Parlamento entro 60gg dalla sua pubblicazione; in mancanza di conversione il decreto legge diviene inefficace.

La Costituzione prevede dei limiti disponendo che con un decreto legge non è possibile:

conferire deleghe legislative;

disciplinare le materie per le quali è esclusa la procedura delle commissioni in sede deliberante o legislativa;

procedere alla rinnovazione di decreti legge per i quali sia stata negata la conversione in legge anche soltanto da parte di una delle due Camere;

disciplinare i rapporti giuridici sorti in base a decreti legge non convertiti.

Regolamenti amministrativi

I regolamenti amministrativi

sono atti normativi secondari, che hanno una forza e un’efficacia giuridica inferiore a quella di una legge ordinaria.

Questi non possono essere in contrasto con una legge ordinaria o con un altro atto avente forza di legge e non possono disciplinare le materie nelle quali la Costituzione stabilisce una riserva assoluta di legge, perché si tratta di materie nelle quali possono intervenite soltanto fonti primarie. Possono essere emanati soltanto se e nella misura in cui la legge riconosce a una determinata autorità amministrativa una specifica potestà regolamentare, cioè il potere di emanare dei regolamenti. Sono atti normativi, in quanto contengono norme giuridiche generali e astratte e atti amministrativi, perché sono emanati nelle stesse forme previste per i provvedimenti amministrativi.

Si distinguono in:

esecutivi, quando consentono l’applicazione di una legge a una legge ordinaria;

integrativi, quando contengono disposizioni di attuazione e integrazione di una legge avente lo stesso grado;

indipendenti, quando riguardano una materia non regolata da norme legislative o non riservata alla legge;

delegati, disciplinano una materia regolata da norme legislative in base a una legge di “delegificazione” del Parlamento, che consente ai regolamenti di modificarne in tutto o in parte la disciplina;

organizzativi, disciplinano l’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche nel rispetto delle disposizioni di legge.

In relazione al soggetto dal quale provengono, i regolamenti amministrativi possono essere statali, quando sono deliberati dal Consiglio dei ministri o non statali, quando sono deliberati dagli enti locali o pubblici.

Un regolamento governativo deve essere emanato con un decreto del Presidente della Repubblica mentre quello ministeriale con un decreto ministeriale;

in entrambi i casi l’emanazione del decreto deve essere preceduta dal parere del Consiglio di Stato e dalla pubblicazione nelle Gazzetta Ufficiale.