Vigilanza del sistema bancario e finanziario in Italia: principi ed evoluzione

UNIVERSITA’ TELEMATICA “e-Campus”

Facoltà di Economia

Corso di Laurea in Economia

La vigilanza del sistema bancario e finanziario in Italia:

principi ed evoluzione

Domenica Federico

Relatore: Ch.ma Prof.ssa Tesi di Laurea di:

Buttò Bernadetta Laura

Matricola 003079365

Anno Accademico 2019 / 2020

INDICE

INTRODUZIONE p. 1

CAPITOLO 1 – La vigilanza sul sistema finanziario: obiettivi e strumenti p. 3

1.1 Il sistema finanziario: elementi teorici p. 3

1.2 La vigilanza del sistema finanziario p. 8

1.3 Un inquadramento dei modelli di vigilanza p. 12

1.4 Gli strumenti della vigilanza p. 15

CAPITOLO 2 - L’evoluzione storica della vigilanza in Italia: dalla legge bancaria del

1936 al Single Supervisory Mechanism p. 22

2.1 La legge bancaria del 1936 p. 22

2.2 Dalla vigilanza strutturale alla vigilanza prudenziale: il Testo Unico

Bancario p. 27

2.3 La risposta alla crisi del debito sovrano del 2010-2011: verso un nuovo modello

di Vigilanza p. 29

2.4 Il Comitato di Basilea e gli Accordi di Basilea p. 34

2.5 L’Unione Bancaria p. 39

CAPITOLO 3 - Gli organi di Vigilanza in Italia p. 44

3.1 La Banca d’Italia p. 44

3.2 La Commissione Nazionale per le Società e la Borsa p. 49

3.3 Il Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio p. 52

3.4 Il Ministero dell’Economia e delle Finanze p. 54

3.5 L’ Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni p .56

3.6 La Commissione di Vigilanza sui Fondi Pensione p. 59

3.7 L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato p. 60

CONCLUSIONI p. 62

BIBLIOGRAFIA p. 64

SITOGRAFIA p. 66

INTRODUZIONE

Il presente lavoro di tesi ha l’obiettivo di analizzare la vigilanza del sistema bancario e

finanziario in Italia, ponendo particolare attenzione alle principali evoluzioni che hanno

interessato la regolamentazione italiana e ai cambiamenti del ruolo delle principali

autorità di controllo. Il lavoro si articola in tre capitoli.

Nel primo capitolo si propone una disamina degli obiettivi, dei modelli teorici della

regolamentazione del sistema finanziario e dei diversi strumenti che possono essere

adoperati dalle Autorità di Vigilanza per verificare il corretto operato dei soggetti

vigilati.

Nel secondo capitolo, segue una descrizione delle evoluzione del modello di vigilanza a

partire dalle sue origini, focalizzandosi sui principali punti di svolta nell’assetto dei

mercato bancario e della supervisione: viene dunque approfondita la legge bancaria

del 1936, con la quale si gettano le basi della regolamentazione del sistema bancario e

finanziario in Italia, si analizza il passaggio dal modello di vigilanza istituzionale a quello

prudenziale sancito dalla nascita del Testo Unico Bancario per poi arrivare ai giorni

d’oggi con la nascita dell’Unione Bancaria.

Nel terzo capitolo, invece, vengono analizzate le autorità di vigilanza italiane

illustrando la ripartizione delle competenze di diverse Autorità con riferimento ai

principali intermediari finanziari: l’Italia si caratterizza per un’architettura dei controlli

di vigilanza che possiamo definire ibrida in quanto basata parzialmente sul modello per

finalità, con aspetti legati al modello istituzionale.

1

2

CAPITOLO 1

La vigilanza sul sistema finanziario: obiettivi e strumenti

1.1 Il sistema finanziario: elementi teorici

“Il sistema finanziario, all’interno di un Paese, costituisce la principale struttura

attraverso la quale si svolge l’attività finanziaria, ossia la produzione e l’offerta di

1

servizi finanziari” . Esso si basa su tre componenti essenziali: i mercati, gli intermediari

e gli strumenti finanziari. La sua finalità principale è creare le condizioni affinché si

realizzi in modo efficiente il trasferimento di risorse finanziarie nello spazio e nel

tempo: “da soggetti che generano risparmio monetario, come le famiglie, i quali

rinunciano oggi a una certa somma di denaro per poterne disporre in misura maggiore

in futuro, a settori che necessitano di investire o spendere per l’attività attuale, in

2

primis le imprese e la pubblica amministrazione” .

Il sistema finanziario svolge, pertanto, funzioni che sono fondamentale per il modo di

operare di una moderna economia di mercato, che soddisfano specifiche esigenze del

sistema economico, permettendo così l’ accrescimento dei processi produttivi e

distributivi.

“Accumulazione e allocazione del risparmio rappresentano due aspetti fondamentali

3

dell’attività del sistema finanziario” . Il risparmio garantisce lo sviluppo e il benessere

della collettività sia perché consente di ottimizzare le scelte di consumo nel tempo, sia

1 Ronchini B., Poletti L., Bocchialini E., Economia del sistema finanziario, Torino, Giappichelli, 2019.

2 www.consob.it/web/investor-education/il-sistema-finanziario-attuale-una-stilizzazione

3 Forestieri G., Mottura P., Il sistema finanziario, Milano, Egea, 2017.

3

in quanto sostiene gli investimenti, permettendo alle famiglie e alle imprese,

attraverso il sistema finanziario, di realizzare i propri progetti, come acquistare una

casa o ampliare un’azienda.

Nel corso del tempo la struttura del sistema finanziario è cambiata significativamente:

in passato le famiglie italiane possedevano soprattutto depositi bancari e postali e

titoli pubblici; oggi utilizzano una gamma di strumenti ben più ampia, che comprende

obbligazioni, azioni, fondi comuni, prodotti assicurativi e pensionistici. Proteggere il

risparmio è quindi diventato un compito più complesso, soprattutto quando le

condizioni economiche non sono favorevoli.

“Le caratteristiche del sistema finanziario di ciascun Paese (o di Paesi istituzionalmente

uniti, come nell'Unione Europea) sono la conseguenza dell'evoluzione storica e del

4

contesto istituzionale ed economico” .

Il sistema finanziario italiano oggi è significativamente diverso e ben più articolato

rispetto al passato. Un ruolo centrale è occupato dai numerosi intermediari finanziari

che animano i circuiti di intermediazione; “essi si differenziano in base ai contenuti

5

prevalenti dell’attività svolta” e, semplificando un po', possiamo fare riferimenti a 3

categorie:

- intermediari creditizi, comprendenti le banche, caratterizzati dallo svolgimento

di una prevalente attività di credito verso soggetti con fabbisogno di fondi

- Intermediari mobiliari, specializzati nelle attività legate alla emissione, alla

negoziazione e alla gestione degli strumenti finanziari cosiddetti mobiliari, cioè

obbietti di negoziazione

4 www.consob.it/web/investor-education/il-sistema-finanziario-attuale-una-stilizzazione

5 Forestieri G., Mottura P., Il sistema finanziario, cit., p.4.

4

- Intermediari assicurativi, rivolti alla attività di gestione dei rischi puri nel settore

danni nel settore vita e alla attività di natura previdenziale.

Il sistema finanziario può essere esaminato da due distinte prospettive: “una

funzionale, analizzando le diverse attività da esso svolte” nell’ambiente del più vasto

sistema economico di cui fa parte, sistema di pagamenti, gestione del risparmio,

selezione e finanziamento degli investimenti, gestione dei rischi, e “una strutturale,

6

esaminando i suoi elementi costitutivi essenziali” , gli intermediari finanziari, i mercati

finanziari, i prodotti e servizi finanziari, la regolamentazione e le autorità di controllo.

Le principali funzioni del sistema finanziario, che all’interno del sistema economico

rendono possibili i processi produttivi e distribuiti, sono i seguenti:

a. “dotare il sistema economico dei mezzi di pagamento necessari per rendere

sicuro il funzionamento del circuito di produzione e distribuzione del reddito

(funzione monetaria);

b. garantire il trasferimento delle risorse finanziarie nei diversi settori economici

per finalità d'impiego produttivo (funzione allocativa); 7

c. gestire i rischi finanziari connessi agli investimenti effettuati” .

La tutela del risparmio assume forme diverse. Nel caso dei depositi bancari e dei

contratti di conto corrente, il cui scopo principale è la custodia del denaro e l’utilizzo

dei servizi associati, l’obiettivo della tutela è la restituzione delle somme versate.

6 Ronchini B., Poletti L., Bocchialini E., Economia del sistema finanziario., cit., p.4.

7 www.consob.it/web/investor-education/il-sistema-finanziario-attuale-una-stilizzazione

5

L’investimento in altre attività finanziarie, invece, ha lo scopo di accrescere il valore

della somma impiegata: dato che in questo caso il risparmiatore assume dei rischi per

conseguire un rendimento, occorre assicurare che egli sia informato e consapevole di

tali rischi e che questi siano adeguati alla sua situazione economica e finanziaria.

La funzione di trasferimento delle risorse del sistema finanziario nasce da una

condizione di diversità di posizione dei soggetti dell’economia che godono della

funzionalità del sistema finanziario, rappresentati dagli utenti finali del sistema: “si

tratta di realtà economici differenti, come famiglie, imprese, settore pubblico, settore

estero, che grazie al sistema finanziario riescono a soddisfare le proprie esigenze

8

finanziarie di pagamento, di investimento, di finanziamento e di sicurezza” .

Da un lato, vi sono le cosiddette “unità in surplus”, ovvero risparmiatori e i detentori

di ricchezze rappresentate soprattutto dalle famiglie, che dispongono di potere di

acquisto in eccesso rispetto al fabbisogno per spese di investimento e di consumo, e

sono disposti a scambiarlo con potere di acquisto futuro, mediante impieghi fruttiferi.

Diverse sono le tipologie di contratti finanziario che permettono a questi soggetti di

soddisfare il proprio bisogno di investimento come depositi bancari, quote di fondi

comuni di investimento, titoli di stato e altre soluzioni finanziarie.

In posizione opposta si collocano le cosiddette “unità in deficit”, tipicamente

rappresentate dalle imprese e dalla pubblica amministrazione le quali si caratterizzano

per un’insufficienza di potere di acquisto che possono risolvere utilizzando risorse

altrui, procurati attraverso contratti di finanziamento. Si trovano dunque a dover

contrarre debiti al fine di finanziare i propri investimenti attuali per i quali non

8 Forestieri G., Mottura P., Il sistema finanziario., cit., p.4

6

dispongono di sufficienti risorse interne, mediante prestiti presso le banche o altri

intermediari o sotto forma di azioni, obbligazioni e altri titoli (fig.1.1).

Figura 1.1 Il sistema finanziario

Fonte: www.consob.it/web/investor-education/il-sistema-finanziario-attuale-una-stilizzazione

7

1.2 La vigilanza del sistema finanziario

Il sistema finanziario è un settore dell’economia subordinato ad un insieme articolato

di controlli da parte dei pubblici poteri attraverso la presenza di sistemi di

regolamentazione e di vigilanza sull’attività finanziaria esercitata dai mercati e dagli

intermediari finanziari nonché dagli operatori non finanziari (imprese) quando questi si

rivolgono ai risparmiatori. “La regolamentazione del settore bancario e finanziario si

compone di un insieme di norme imposte agli operatori in via legislativa e/o in via

amministrativa da parte degli organi di vigilanza. Questo processo regolamentare è

affiancato da una attività di controllo, che ha l’obiettivo di constatare che i singoli

intermediari operino in modo conforme alle norme, intervenendo nei casi

9

d’inadempienza” . L’insieme delle norme regolamentari (cosiddette secondarie)

dettate dagli organi di vigilanza e dei controlli da essi svolti è comunemente definito

funzione di vigilanza (o di controllo) comprendendo quindi regolamentazione

secondaria e controlli di vigilanza. La funzione di regolamentazione di vigilanza è

finalizzata al perseguimento di determinati obiettivi”; essa opera con l’intervento degli

organi a ciò preposti e con l’utilizzo di specifici strumenti di vigilanza.

A favore dell’opportunità di prevedere un “sistema di controlli per le banche e gli altri

intermediari finanziari più ampio di quello presente in altre forme di attività

economica, sono state supportate varie motivazioni teoriche, tutte accomunate dal

9 Ferrari A., Gualandri E., Landi A., Vezzani P., Il sistema finanziario: funzioni, mercati e intermediari,

Torino, Giappicchelli , 2016. 8

presupposto che nel settore del credito e della finanzia sia presente particolare forme

10

di market failure” .

I fattori responsabili dei fallimenti bancari, che giustificano la necessità di avere un

controllo pubblico sul sistema finanziario sono riconducibili ai seguenti punti:

 mancata protezione del risparmiatore, ovvero i contraenti più deboli di ogni

transizione finanziaria e come tali meritevoli di tutela. Poiché la mobilizzazione

e il trasferimento di risorse dai soggetti in avanzo finanziario (prestatori finali di

fondo) a quelli in posizione di disavanzo (prenditori finali di fondo) necessita di

una forte componente fiduciaria in un ambito contraddistinto da incertezze e

rischi, è fondamentale che il “risparmiatore rafforzi la propria fiducia nei

11

confronti dei prenditori di fondi” ;

 la funzione monetaria e il governo monetario dell’economia, la moneta

bancaria costituisce la parte più importante dell’offerta complessiva di moneta,

pertanto è necessario che sia garantito un “buon funzionamento del sistema

dei pagamenti sia per ragioni di sicurezza e di stabilità, sia per ragioni di

efficienza”. Altrettanto evidente è l’interesse nel regolare la quantità di moneta

a disposizione dell’economia (equilibrio domanda/offerta) e a governare altri

aspetti della politica monetaria nell’ottica del controllo del tasso di inflazioni e

degli altri meccanismi di influenza verso l’economia reale;

 crisi bancarie esternalità negative, il fallimento di una banca incide in generale

sul clima di “fiducia dei risparmiatori nei confronti dell’intero sistema bancario

sotto forma di contagio verso le altre istituzioni con conseguente timore dei

10 Padoa-Schioppa T.,Il governo dell’economia, Bologna, Il Mulino, 1997.

11 Forestieri G., Mottura P., Il sistema finanziario, cit., p.4

9

depositanti e corsa agli sportelli per il ritiro dei depositi”; una crisi bancaria può

provocare un’instabilità dell’intero sistema finanziario;

 asimmetrie informative le quali non permettono l’efficace selezione dei

prenditori in quanto il rapporto tra creditore e debitore è per sua natura

contraddistinto da una mancanza di informazione a danno del creditore. In

particolare “l’informazione non è soddisfacente a stabilire una graduatoria di

rischio e, quindi, a definire il prezzo del credito in funzione del rischio. Le

12

carenze informative, quindi, possono determinare il fallimento del mercato”;

 insufficienza della concorrenza

Da tali ragioni scaturiscono i tre obiettivi generali posti alla base della vigilanza:

a. Stabilità. A livello microeconomico, cioè del singolo intermediario, come pure a

livello macroeconomico, ossia del sistema finanzio nel suo complesso, la

stabilità rappresenta un obiettivo diretto sia a rafforzare la tutela del

risparmiatore, sia a evitare che la situazione di crisi di anche un singolo

intermediario finanziario propagandosi a diversi intermediari, con il cosiddetto

effetto domino, possa dare origine a crisi di natura sistemica e compromettere

la funzionalità del sistema finanziario stesso

b. Trasparenza delle informazioni e correttezza dei comportamenti. “Nel contesto

finanziario, questo obiettivo si propone il raggiungimento di un’imparziale

distribuzione del bene informazione tra gli operatori, al fine di evitare una delle

più classiche cause di fallimento del mercato, ovvero la presenza di asimmetrie

12 Forestieri G., Mottura P., Il sistema finanziario, cit.,p.4

10

13

informative” , che determinano la coesistenza di soggetti più informati e altri

meno informati.

c. Efficienza. Tale obiettivo riguarda il buon funzionamento dei canali di

intermediazione allo scopo di tutelare e promuovere la concorrenza. Essa può

assumere più fattispecie: allocativa, tecnico-operativa e informativa e

valutativa. “L’efficienza allocativa consiste nella capacità di destinare le risorse

finanziarie limitate ai programmi di investimento più redditizi”, a parità di

rischio, a seguito di una attenta valutazione, da parte di intermediari e mercati,

del valore creditizio delle diverse alternativi di investimento. “L’efficienza

tecnico- operativa riguarda la ricerca di minori costi operativi da parte degli

intermediari e dei mercati finanziari”, con l’obiettivo di ridurre il costo

dell’intermediazione. L’efficienza informativa e valutativa riguardano

soprattutto il mercato mobiliare e determinano , rispettivamente, la “capacità

dei prezzi delle attività finanziarie di riflettere tutte le informazioni disponibili e

la capacità del mercato di esprimente il valore fondamentale del titolo

14

attraverso il prezzo, superando gli ostacoli dati dalle asimmetrie informative” .

13 Di Noia C., Piatti E., Regolamentazione e mercato finanziario: analisi e prospettive di riforma per il

sistema italiano, in Quaderni di finanza, Consob, 1998, p. 13.

14 Ferrari A., Gualandri E., Landi A., Vezzani P., Il sistema finanziario: funzioni, mercati e intermediari,

Torino, Giappicchelli, 2016. 11

1.3 Un inquadramento dei modelli di vigilanza

Le relazioni fra le diverse autorità di vigilanza sul sistema finanziario sono delimitate

all’interno di