Valutazione degli investimenti pubblici alla luce della programmazione 2021/2027

UNIVERSITA’ DEL SALENTO

Corso di Laurea in Management Aziendale

Tesi di Laurea in Economia e Management delle

aziende e dei servizi pubblici

La valutazione degli investimenti pubblici alla

luce della programmazione 2021/2027

RELATORE:

Ch. Mo Prof. Francesco Natale STUDENTE:

Valerio Carrozzo

Anno Accademico 2020-2021

Un particolare grazie alla mia ragazza,

Simona, che con il passare del tempo è

diventata sempre più importante nella mia

vita ed è stata al mio fianco passo passo

nell’intero percorso universitario e anche

quando tutto sembrava scuro in dei

momenti di sconforto, lei mi ha aiutato a

rialzarmi e a non abbandonare mai il mio

obiettivo. Non sarei mai riuscito a

raggiungere questo traguardo senza di lei

e spero che questo sia solo il primo di

tanti successi nella vita che festeggeremo

insieme.

Un grazie anche ai miei genitori e a mia

sorella che mi hanno sempre aiutato,

supportato nel mio percorso di studi, non

mettendomi mai pressione se qualcosa

andava male ma spingendomi a fare di più

alla volta successiva. Spero che saranno

orgogliosi di me e di quello che sono

riuscito ad ottenere.

TESI DI LAUREA

La valutazione degli investimenti pubblici alla luce della

programmazione 2021/2027

Indice

Introduzione .......................................................................................................... 5

1. Gli investimenti pubblici ...................................................................................................... 10

Considerazioni introduttive ...................................................................................... 10

Finanziamenti europei a sostegno degli investimenti pubblici ................................ 13

La valutazione degli investimenti pubblici .............................................................. 14

Strumenti necessari ai fini valutativi .......................................................................... 16

Analisi economico-finanziaria dei progetti di investimento .................................... 17

2. La nuova programmazione 2021-2027 ............................................................................... 22

La sua funzione ........................................................................................................ 22

L’analisi dei sette capitoli di bilancio ...................................................................... 24

Gli obiettivi da perseguire con la nuova programmazione ...................................... 28

La nuova programmazione dei Fondi europei ......................................................... 31

Fondi europei e procedure per rafforzarne l’attuazione in Italia ............................. 41

La politica di coesione europea: cenni storici .......................................................... 44

La politica di coesione durante la pandemia e gli sviluppi futuri ................................ 45

Politica di coesione: esperienza italiana ...................................................................... 47

3. L’effetto del Covid sulla programmazione 2021/2027 ....................................................... 60

Provvedimenti a breve termine ............................................................................................. 60

Impatto sull’economia della crisi sanitaria ed epidemiologica ............................................. 67

Interventi di politica economica e monetaria dell’UE in risposta al Covid .......................... 72

Ripensare l’economia in un’ottica sostenibile: Next Generation Eu ............................ 75

Iter di approvazione del PNRR .................................................................................... 83

Il PNRR italiano: priorità e caratteristiche ................................................................... 87

Un’Europa digitale ................................................................................................... 97

Come guidare la trasformazione digitale della PA per aumentarne competitività ed

efficienza ................................................................................................................................ 99

Investimenti nelle infrastrutture digitali per le smart cities ........................................ 108

La svolta verde europea: il Green Deal .................................................................. 117

4. Investimenti ESG e il ruolo della finanza nella sostenibilità........................................... 124

Cosa sono i fattori ESG ...................................................................................................... 124

Investimenti ESG: un trend in crescita ............................................................................... 127

Strategie di investimento ESG ............................................................................................ 130

Quadro regolatorio europeo in tema di finanza sostenibile ................................................ 132

La resilienza degli investimenti ESG alla crisi economico-sanitaria del Covid ................. 141

Conclusione ........................................................................................................ 146

Bibliografia ........................................................................................................ 148

Introduzione

Il presente elaborato si prefigge di andare a considerare il tema degli investimenti

pubblici tenendo conto del quadro finanziario pluriennale 2021/2027 in primis e

di come il contesto pandemico abbia comportato sia delle variazioni in corso

d’opera per quanto riguarda alla stessa programmazione e inoltre è stato istituito il

fondo speciale per la ripresa dalla crisi generata dal Covid noto come Next

Generation Eu. In quest’ultimo periodo poi, digitalizzazione e transazione green

vanno di pari passo e la pandemia non ha fatto altro che accelerare questo

processo che era già in corso; infine uno sguardo anche al tema della sostenibilità

in tema di investimenti.

Il primo capitolo parte da una considerazione generale degli investimenti pubblici,

declamandone caratteristiche e funzionalità, prima in maniera generica per

inquadrare il discorso e poi successivamente circoscrivendo lo stesso ai

finanziamenti europei a sostegno degli investimenti pubblici, descrivendo le fonti

di finanziamento a seconda che derivino da risorse proprie, autofinanziamento

ecc.. Dopo ciò viene fatta una macro distinzione nell’ambito degli investimenti a

fondo perduto definendo le modalità di intervento attraverso le quali l’UE agisce e

cioè in maniera diretta e indiretta.

Dopo aver fatto una breve descrizione, il primo capitolo declina i principali

programmi afferenti alla programmazione 2021-2027 per poi passare alla

questione della valutazione degli investimenti pubblici sottolineandone la

funzione, le modalità di valutazione che possono essere diverse( ex ante, ex post,

in itinere) e l’organo politico amministrativo preposto al controllo di fattibilità di

un investimento pubblico (il nucleo di valutazione e verifica degli investimenti

pubblici).

Dopo aver definito l’organo preposto al controllo di fattibilità, vengono esaminati

gli strumenti necessari ad assolvere a tale compito come studi di fattibilità analisi

costi benefici e analisi del rischio, fondamentali per l’analisi economica e

finanziaria dei progetti di investimento tramite la valutazione di alcuni parametri

come il VAR e il VAN. Questi ultimi sono indici definitori di parametri per

verificare l’effettiva convenienza economico- finanziaria di un determinato

progetto di investimento.

Il secondo capitolo parte descrivendo il nuovo QFP in chiave storica, partendo dal

2018 prima che l’attuale Commissione europea Von Der Leyen si insediasse,

sottolineando i problemi dovuti all’ assegna del Regno unito prima e alla

sopravvenienza del Covid poi; viene sottolineato come nel nuovo QFP l’asse della

politica di redistribuzione dei fondi di coesione venga spostata verso est e come

molti Paesi avranno meno fondi inerenti la politica di coesione rispetto alla

programmazione precedente a dispetto di Paesi come l’Italia, che trarrà maggior

beneficio dal nuovo QFP.

La disamina procede con la definizione data dalla Commissione europea al QFP,

definito come bilancio a lungo termine e prosegue andando ad analizzare con

maggior dettaglio i sette capitoli di bilancio che lo compongono, mettendo in

primo piano i principi ispiratori dello stesso e cioè semplicità, flessibilità e

modernità.

Le voci afferenti a ciascun capitolo sono analizzate nel dettaglio considerando

anche i programmi di finanziamento europeo che vi rientrano in termini

percentuali sul totale. L’intenzione della Commissione europea è stata quella di

potenziare i programmi che si sono rivelati insufficienti nella precedente

programmazione e tagliare invece quei programmi di finanziamento per i quali

non sono stati ottenuti i risultati sperati.

Dopo quest’elenco di voci e sottovoci, il capitolo II fa riferimento ai cinque

macro obiettivi da conseguire tramite la nuova programmazione in modo da

rendere l’Europa più smart, verde, connessa , sociale e più vicina ai cittadini e i

fondi che dovranno assolvere a questi obiettivi.

Inoltre, il suddetto capitolo rimarca anche i fondi adibiti al sorgere di spese

impreviste, per evitare che una crisi futura possa avere le stesse conseguenze

devastanti come quella causata dal Covid-19 e sottolinea anche il cambiamento

dei criteri di assegnazione dei fondi a finalità strutturale.

I fondi saranno erogati anche in base al rispetto degli obiettivi con cadenza

annuale, per far in modo che gli Stati membri utilizzino i fondi in maniera efficace

ed efficiente.

Terminata questa disamina, l’elaborato si concentra sulle procedure da attuare nel

nostro Paese per rafforzare l’efficacia dei fondi europei, poiché mai nella storia ci

sono stati tanti fondi europei provenienti sia dalla chiusura del precedente piano,

dal nuovo QFP e dal nuovo strumento NGEU nato per riparare agli squilibri

causati dalla pandemia e per questo motivo sarà necessario non perdere

quest’occasione mai vista prima.

Dopo questa trattazione, l’elaborato si sposta sulla politica di coesione, trattando

innanzitutto i cenni storici per inquadrare meglio il fenomeno e poi trattando la

stessa durante il periodo pandemico e gli sviluppi futuri. Anche sulla politica di

coesione l’elaborato riserva un paragrafo al fine di inquadrare il fenomeno nel

contesto italiano, sottolineandone priorità e problematiche ormai storiche che

affliggono il nostro Paese, come ad esempio il ritardo nella realizzazione delle

opere pubbliche.

Il terzo capitolo, centrale nel discorso, tratta gli ultimi avvenimenti derivanti dal

Covid-19 che hanno portato a una parziale modifica dell’originale proposta di

QFP 2021-2027.

Si parte dai provvedimenti a breve termine messi in atto dall’Ue per cercare di

tamponare la situazione che da marzo 2020 è dilagata nell’intera Europa, partendo

proprio dal nostro Paese.

L’elaborato sottolinea l’atteggiamento conservatorio detenuto inizialmente

dall’UE, non sbilanciandosi troppo e cercando di circoscrivere il problema solo a

determinate zone. Ben presto però, in primis la presidente della Commissione

Europa si è resa conto della gravità della situazione e quindi dell’impellente

necessità di stanziare aiuti mai visti sino ad ora, tra cui il NGEU.

Nel prosieguo del capitolo III si tiene conto dell’impatto generato dalla crisi

sanitaria-epidemiologica e su come la posizione iniziale degli Stati membri,

impostata su inutili sovranismi, non abbia fatto che altro che contribuire alla corsa

del virus. La pandemia da Covid-19 ha senz’altro fatto emergere che di fronte ad

una crisi simmetrica che colpisce gli Stati nella stessa maniera, è necessario

rispondere in maniera congiunta, come un’unica forza mettendo in campo risorse

che permettano agli Stati di evitare il collasso poiché inevitabilmente anche se non

subito, avrebbe danneggiato implicitamente anche gli altri Paesi.

Per rispondere a questa crisi, l’UE ha definito il NGEU pari a circa 750 miliardi di

euro, evitando il ricorso ad altri strumenti come il MES che seppur avrebbero

fornito liquidità immediata, non era lo strumento giusto da utilizzare poiché la

crisi sanitaria ha coinvolto non solo determinati Stati, ma l’Europa e il mondo

intero.

Nel capitolo III si fa snocciola in maniera più dettagliata il NGEU e i fondi

annessi, definendo tempi, iter di approvazione e modalità di erogazione. Riguardo

a queste ultime nell’elaborato si sottolinea il fatto che gli Stati membri saranno

obbligati a redigere dei PNRR, pena la mancata erogazione dei fondi previsti.

Successivamente il capitolo III analizza con maggior dettaglio il PNRR italiano e

le missioni che dovranno essere raggiunte dal nostro Paese nell’immediato futuro.

Tra le missioni contemplate all’interno del PNRR vi è anche la digitalizzazione,

obiettivo fondamentale che dovrà essere necessariamente conseguito poiché il

periodo pandemico ha mostrato tutti i nostri limiti e per questo motivo è

necessario ricorrere a soluzioni tecnologiche che siano maggiormente efficienti.

Il capitolo III infine esamina come trasformare digitalmente la PA per aumentare

l’efficacia della stessa, dando uno sguardo anche alle smart cities e al Green Deal,

perno fondamentale che sta alla base sia del QFP che del NGEU poiché è

necessario che la digitalizzazione per essere definita tale, deve rappresentare

chiaramente un’opportunità e un vantaggio per i cittadini ma solo se è anche

sostenibile da un punto di vista ambientale.

Il capitolo IV, si collega alla sostenibilità prevista dal Green deal per esaminare a

grandi linee su come anche gli investimenti relativi alla finanza stiano subendo

delle trasformazioni e su come è obbligatorio favorire una transizione degli stessi

verso la sostenibilità, poiché nel periodo del Covid solo gli investimenti

sostenibili ESG non hanno subito notevoli ripercussioni, a differenza di quelli

tradizionali. Il capitolo parte inizialmente dalla definizione su cosa siano i fattori

ESG e su come gli investimenti ESG siano un trend notevolmente in crescita,

destinato ad esserlo sempre di più. Il capitolo si conclude esaminando la resilienza

degli investimenti al Covid-19, dimostrandone l’assoluta validità.

CAPITOLO 1

Gli investimenti pubblici

Considerazioni introduttive

Gli investimenti pubblici generalmente sono diretti alla realizzazione o

all’implementazione di servizi (educazione, sanità, trasporto) o di opere che

hanno pubblica utilità (strade, ponti, ospedali, scuole, ecc.). L'investimento

richiede, perciò, la disponibilità di mezzi di finanziari che possono provenire

sia da fonti interne (autofinanziamento) che esterne. Il nostro paese solo negli

ultimi anni, ha evidenziato un incremento dei flussi di spesa destinati agli

investimenti pubblici, dopo un lungo periodo caratterizzato da una contrazione

della spesa d’investimento. Tale fenomeno ha avuto origine sia dalle azioni di

risanamento dei conti pubblici che hanno caratterizzato le politiche di bilancio

nel corso dell’ultimo decennio, ma anche dall’insufficiente capacità di

elaborazione progettuale, particolare distintivo della pubblica amministrazione

italiana che, spesso, è stata incapace di adattarsi alle logiche e ai principi

organizzativi e gestionali dettati dal Pertanto, il

New Public Management.

ritardo infrastrutturale evidenziato dall’Italia, rispetto ad altri paesi europei,

deriva oltre che dalla scarsa dinamicità delle politiche di investimento

pubblico, anche da una fase recessiva, dovuta inizialmente alla crisi finanziaria

del 2008, che è stata lunga e severa e dalla quale il nostro Paese sta cercando

ancora oggi di uscire e poi attualmente dalla crisi economico-sanitaria causata

dal covid-19. Le ripercussioni si sono manifestate soprattutto negli enti locali,

che rappresentano i destinatari diretti della quota più rilevante di spesa

pubblica per infrastrutture. L’Italia continua a soffrire di gravi squilibri

territoriali tra nord e sud e di un importante fabbisogno di crescita e sviluppo

infrastrutturale, condizione che non gli permette di essere sufficientemente

competitiva sullo scenario europeo. Il fabbisogno di finanziamento delle

infrastrutture per lo sviluppo richiede, perciò, grandi risorse sia in termini

finanziari che di capitale umano.

Gli investimenti pubblici che saranno realizzati grazie al nuovo QFP e al maxi-

finanziamento stanziato dall’UE, noto come che verrà trattato

Recovery Fund

successivamente, può e deve rappresentare l’elemento chiave per mettere alle

spalle il passato e per tentare di accelerare la ripresa. Ciò premesso, è facile

comprendere come il solo aumento della quota di risorse destinate agli

investimenti pubblici sia insufficiente a ridurre il gap accumulato in questi anni

dall’Italia, poiché sono necessarie ulteriori azioni, in grado di premiare una più

attenta e trasparente selezione delle alternative di investimento, fondamentali

per evitare la dispersione delle già scarse risorse pubbliche e di individuare

preventivamente gli ostacoli che potrebbero ritardare, impedire o stravolgere

gli interventi da realizzare. Si tratta, in particolare, di introdurre stabilmente nel

(procedura programmatica e organizzativa per la realizzazione

ciclo di progetto

di un progetto d’investimento pubblico, che consta di una serie di fasi:

individuazione dei bisogni, formulazione di un’idea-progetto, valutazione delle

alternative progettuali, inserimento nell’ambito degli strumenti istituzionali di

programmazione, avvio della progettazione, esecuzione e gestione) strumenti

di supporto alle decisioni (come la valutazione) per ridurre, da un lato