Tutela del segreto di Stato

Indice

Capitolo I

IL SEGRETO DI STATO E LA SALUS REI

PUBLICAE

1. Il segreto di Stato come esigenza di democrazia............... pag. 7

2. Gli arcana imperii……………………………………….. » 10

il processo penale……………………

3. Il segreto di Stato e » 12

4. La progressiva costituzionalizzazione del segreto di Stato:

Corte costituzionale…..

il fondamentale ruolo svolto dalla » 13

interessi contrapposti………………

5. Il bilanciamento tra » 16

L’individuazione del fondamento

6. costituzionale del

costituzionale…..

segreto di Stato: i giudizi di legittimità » 17

L’ampliamento della tutela: gli interventi normativi ed i

7. di attribuzione……………………………………

conflitti » 22

8. Le più recenti decisioni della Consulta in tema di segreto

di Stato……………………………………………............. » 30

9. La salus rei publicae……………………………………… » 38 1

Capitolo II

IL SEGRETO DI STATO NELLA

EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE

ITALIANA

Sezione 1 …………………………………...

SVILUPPI STORICI pag. 42

come limite probatorio……………….

1. Il segreto di Stato » 42

L’evoluzione della disciplina del segreto di Stato:

2. la codificazione unitaria del 1865……………………… » 45

3. Il codice Finocchiaro-Aprile…………………………… » 47

Il codice Rocco…………………………………………

4. » 49

riforma n. 801 del 1977……………………

5. La legge di » 53

6. La legge-delega del 1974 ed il progetto preliminare di

codice del 1978………………………………………. » 57

1988……….

7. Il nuovo codice di procedura penale del » 59

Sezione 2

L’ATTUALE DISCIPLINA DEL SEGRETO DI STATO:

…………………........

LA LEGGE N. 124 DEL 2007 pag. 63

generale……………………………………….

1. Quadro » 63

L’oggetto del di Stato…………………………

2. segreto » 68

giuridici protetti………………………….

3. Gli interessi » 72 2

segreto di Stato………………

4. Le fattispecie estintive del » 75

Il regolamento d’attuazione introdotto dal D.P.C.M. 8

5. 2008…………………………………………….

Aprile » 78

6. Cenni alle innovazioni in tema di segreto di Stato apportate

dagli articoli 40 e 41 della legge n. 124 del 2007……… » 83

La “riforma della riforma”………………………………

7. » 86

Capitolo III

IL SEGRETO DI STATO NEL PROCESSO

PENALE

Sezione 1

IL SEGRETO DI STATO E LE PROVE

……………………………………....

DICHIARATIVE pag. 94

1. Una disciplina frammentata……………………………. » 94

e l’opponente qualificato…… »

2. Il nuovo art. 202 c.p.p. 96

L’opposizione dei soggetti non qualificati……………..

3. » 99

4. La deposizione del soggetto non qualificato su fatti coperti

da segreto di Stato appresi da soggetti legittimati

all’opposizione…………………………………………… » 103

non opposto…………………………………… »

5. Il segreto 106

L’atto » 110

6. di opposizione…………………………………… 3

interpello……………………………… » 112

7. La procedura di confermato…………………….

8. Il segreto non (ancora) » 114

conferma……..

9. Il segreto confermato e gli effetti della » 117

Il controllo “incidentale” sulla

10. sussistenza del vincolo.. » 121

L’ampliamento della tutela ai soggetti qualificati sentiti

11. ……………. »

in qualità diversa da quella di testimone 124

I dichiaranti diversi dall’imputato e l’art. 41 della legge

12. n. 124 del 2007…………………………………………. » 127

L’imputato ed il diritto di difesa ……………………….

13. » 132

“nuovo” bilanciamento………....

14. Le prospettive di un » 137

della nuova disciplina ……..

15. I limiti e le contraddizioni » 143

Sezione 2

IL REGIME DELLE PROVE REALI E LA FASE

……………………

ANTECEDENTE IL GIUDIZIO pag. 146

La disciplina relativa all’opposizione del segreto di

1. Stato nell’acquisizione di elementi di prova reali…… » 146

L’ordine di esibizione e l’opposizione

2. del segreto di Stato:

l’art. 256 c.p.p………………………………………… » 153

L’acquisizione dei documenti presso le sedi dei servizi

3. per la sicurezza………………………..

di informazione » 158

L’art. 256-ter di applicazione….

4. c.p.p. ed il suo campo » 166

La nuova disciplina delle intercettazioni di “comunicazioni

5. servizio”……………………………………………..

di » 170

L’art. 270-bis e l’individuazione dei colloqui “protetti”….

6. » 173

4

Un’ipotesi utilizzabilità “d’emergenza”…

7. di eccezionale » 179

L’opposizione del segreto di Stato durante le

8. preliminari………………………………………..

indagini » 183

Sezione 3

LA SENTENZA DI NON DOVERSI

PROCEDERE …………………………………… ................ pag. 186

»

1. Una singolare ipotesi di non liquet…………………… 186

Il giudizio di essenzialità…………………………….

2. » 192

L’incidenza del segreto

3. di Stato sul fatto oggetto

di imputazione…………………………………….. » 195

L’efficacia preclusiva del “non doversi procedere”

4. e »

la possibilità di un nuovo giudizio………………… 198

Capitolo IV

L’ESCLUSIONE DEL SEGRETO DI STATO

Il problema dell’individuazione

1. della sfera del

segretabile…………………………………………… pag. 204

2. I limiti al segreto di Stato nella legge n. 801 del 1977 e

nella legge n. 124 del 2007……………………………… » 207

5

il segreto non opponibile………

3. Il segreto apponibile ed » 214

L’art. 204 c.p.p. ed i “fatti eversivi” dell’ordine

4. » 219

costituzionale…………………………………………….

5. La procedura di esclusione del segreto ed il vaglio

dell’autorità giudiziaria…………………………………. » 224

L’art. 66 disp. att. c.p.p. e lo “strano” intervento del

6. dei Ministri…………………… »

Presidente del Consiglio 230

dell’opponibilità

7. I conflitti di attribuzione e l’esclusione ………….. »

del segreto di Stato alla Corte costituzionale 237

Bibliografia………………………………………………… pag. 246

6

Capitolo primo

IL SEGRETO DI STATO E LA SALUS REI PUBLICAE

1. Il segreto di Stato come esigenza di democrazia

L’esigenza di sottrarre al dominio pubblico dei fatti ritenuti

“sensibili” dall’Autorità, e perciò non divulgabili, non è una

caratteristica dei moderni Stati democratici.

1

Un concetto di «segreto di Stato» , seppure in forma primitiva e

già nell’antica

rudimentale, si rinviene Roma. Fu lo storico Tacito ad

2

usare l’espressione di “segreti del potere”, intesi

arcana imperii ,

come instrumentum regni, per indicare quelle res che, per ragioni di

opportunità politica, dovevano rimanere oscure alla cittadinanza e

dalle quali, a volte, dipendeva la stessa sopravvivenza di Roma.

1 Individuabile in quei fatti che, a tutela degli interessi di un ordinamento,

devono rimanere sottratti alla comune conoscenza (così C. BONZANO, Il

segreto di Stato nel processo penale, Cedam, 2010, pag. 1).

2 Negli Annales tacitiani il ditterio arcana imperii indicava alcuni argomenti

che, per ragioni di opportunità politica, venivano accuratamente sottratti alla

seppur legittima curiosità dei più (PUBLIO CORNELIO TACITO, Ab excessu

divi Augustii, II, XXXVI). 7

Un’analisi storica delle diverse forme di Stato e di governo rivela

come nello Stato di diritto la pubblicità è la regola ed il segreto

l’eccezione, ma, nel contempo, permette di affermare che un

ordinamento nel quale vigono arcana non può essere qualificato, per

ciò solo, antidemocratico. Ciò in quanto la misura dello status di

cittadino può essere valutata anche a partire dalle informazioni che

sono coperte dal segreto, fermo restando il dovere dello Stato di

3

garantire l’accesso alle informazioni di natura pubblicistica .

Ora, il punto è che tale dovere può essere disatteso non in forza di

scelte discrezionali svincolate da qualunque criterio, ma solo a causa

di determinate situazioni, la cui sussistenza impone esigenze di

particolare riservatezza, ma nel contempo consente di non alterare il

della pubblicità e l’eccezione

fondamentale equilibrio fra la regola

del segreto. Ed è proprio questo il principio sotteso ad ogni forma di

segreto pubblico nelle società democratiche: esso, di regola, è uno

strumento per limitare la diffusione di certe informazioni, in nome di

3 Va, infatti, detto che la pubblicità, pur costituendo una regola-base della

convivenza democratica, non assurge in nessun ordinamento costituzionale al

rango di valore assoluto: la nostra stessa Costituzione, del resto, pur richiamando

più volte il principio della pubblicità, non esclude il segreto, né impedisce una

tutela differenziata delle diverse tipologie di segreto. 8

un’esigenza altrettanto fondamentale, la conservazione stessa

dell’organizzazione statuale.

Secondo questa impostazione, dunque, nell’organizzazione politica è

riconosciuto agli arcana uno spazio legittimo, che consente di

costruire una dimensione costituzionale del segreto.

Infatti, in ogni forma politica è irrinunciabile il ricorso al segreto; e

ciò vale anche nei sistemi democratici. È però necessario che tale

segreto sia indirizzato verso la realizzazione di un fine superiore, la

salvaguardia della universalità dei consociati.

Considerando questo aspetto, risulta semplice distinguere l’essenza

degli arcana imperii nelle esperienze politiche autoritarie rispetto a

quella che assumono in uno Stato democratico. Ed, in effetti, nelle

esperienze più radicali, il segreto di Stato non è uno strumento di

potere, ma si identifica col potere stesso, divenendo esso stesso fine

politico: la scelta di utilizzare gli arcana è rimessa alla volontà del

sovrano, è slegata da fini obiettivi e sfugge al controllo da parte di

chiunque.

Nell’ambito dello Stato di diritto, invece, il segreto di Stato deve

affondare le proprie radici in determinati valori fondamentali. Esso è

soggetto al principio di legalità e, pertanto, deve essere regolato in

9

maniera organica, al fine di rendere effettivo il principio di divisione

dei poteri, in vista della garanzia e della sicurezza del sistema.

Alla luce di siffatte considerazioni si può affermare che, dunque, il

segreto può essere necessario, ma al cospetto del valore della

sicurezza solo come mezzo a fine, in quanto strumento di

dell’obiettivo ultimo della difesa di valori comuni.

realizzazione

2. Gli arcana imperii che l’autorità

Il giudizio di valore politica esprime mediante la

decisione sul segreto si sostanzia, quindi, nel sottrarre determinati

fatti, notizie, informazioni e cose alla conoscenza comune, in virtù di

primarie esigenze di sicurezza pubblica. La tematica del segreto di

Stato è inscindibilmente connessa all’esistenza stessa di un

ordinamento, in quanto le istituzioni su cui poggia possono essere

messe in pericolo dalla diffusione di alcune notizie, che vengono,

dunque, sottratte al regime della pubblicità.

Pertanto, l’istituto in esame, lungi dal godere di un rapporto di

esclusività con i sistemi politici autoritari, assume uno specifico

rilievo rispetto a qualunque forma di governo. 10

Da ciò deriva un profondo mutamento della natura e delle funzioni

degli arcana: da emblema del potere autoritario del singolo si

trasformano in strumento di tutela delle istituzioni.

Alla luce di ciò, tuttavia, risulta doveroso contenere l’uso del segreto

di Stato entro rigorosi limiti funzionali, il cui rispetto deve essere

sottoposto ad adeguate forme di controllo.

In particolare, la consapevolezza di quest’ultima esigenza costituisce

il tentativo più chiaro per reagire contro il sospetto che il segreto

possa costituire una forma di prevaricazione, uno strumento

ed incontrollabile, capace di “coprire” qualsivoglia

incontrollato

nefandezza.

In tal senso, al fine di evitare che il segreto si presti a deprecabili

strumentalizzazioni, occorre, da un lato, prendere coscienza del fatto

che il ricorso all’istituto in esame può dirsi legittimo solo in quanto

4

abbia lo scopo esclusivo di tutelare la salus rei publicae ; da un altro

alla necessità di un’esatta individuazione del concetto di

4 Quanto detto conduce

sicurezza della Nazione, che, più correttamente, costituisce il presupposto del

finisce per coincidere con «l’interesse dello

tema in esame: la salus rei publicae

Stato-comunità alla propria integrità territoriale, alla propria indipendenza e, al

limite, alla sua stessa sopravvivenza […]: in particolare, vanno tenuti presenti la

indipendenza nazionale, i principi della unità e della indivisibilità dello Stato

(art. 5 Cost.) e la norma che riassume i caratteri essenziali dello Stato stesso

nella formula di “Repubblica democratica” (art. 1 Cost.). Con riguardo a queste

norme si può, allora, parlare della sicurezza esterna ed interna dello Stato, della

11

lato, predisporre rigorosi limiti ed efficaci strumenti di controllo,

volti ad impedire patologiche distorsioni, che possano mettere in

pericolo gli interessi stessi che gli arcana intendono tutelare.

3. Il segreto di Stato e il processo penale

Il sospetto che aleggia intorno al segreto di Stato è destinato a

crescere in modo esponenziale nel momento in cui gli arcana

vengono posti in rapporto con le esigenze accertative del processo

penale. In tal caso, infatti, essi non si limitano a frustrare le generiche

istanze conoscitive in ordine all’amministrazione della cosa pubblica,

ma si spingono oltre, finendo per incidere sul regolare esercizio di

una funzione dello Stato, quella giurisdizionale.

Nell’ambito del processo, infatti, il segreto, in quanto limite

conoscitivo, si configura come ostacolo all’accertamento di un fatto

penalmente rilevante, entrando inevitabilmente in contrasto con le

prerogative giudiziarie. È evidente, pertanto, che qualsiasi filtro

necessit&