Tesi magistrale: "Il Bilancio Sociale come strumento di valorizzazione dell'impresa pubblica: il caso del Comune di Cuneo"

individuati tre requisiti fondamentali:

1. Volontarietà

2. Resa del conto degli impegni, dei risultati e degli effetti sociali

3. Individuazione e costruzione di un dialogo con i portatori d’interesse

1. Volontarietà.

Come già evidenziato in precedenza, in mancanza di obblighi di legge,

ogni Amministrazione ha ampie facoltà nel ricorrere o meno alla stesura del

documento di rendicontazione sociale.

Molti studiosi della materia sono del parere che un’imposizione

legislativa del documento collocherebbe lo stesso nella lista degli adempimenti

obbligatori, facendo in qualche modo venir meno le sue caratteristiche di utilità

ed efficacia .

27

27 “Nel descrivere il bilancio sociale nei suoi caratteri generali, abbiamo anche

accennato al rischio di autoreferenzialità che può portare l'ente locale, che

predispone questo documento, a realizzare una rendicontazione “autocelebrativa” in

cui sono mostrati solo i risultati positivi e taciuti quelli negativi. L'adozione di un

processo di rendicontazione sociale deriva da una scelta volontaria dell'organo

politico dell'ente locale. Di conseguenza, risulta necessario cercare di garantire un

elevato livello di credibilità ai bilanci prodotti, in modo che non diventino meri

strumenti di propaganda politica.

In realtà, la tematica non è estranea neppure al mondo delle imprese. Anzi, il

problema è stato affrontato per la prima volta in quella sede e in relazione alla

redazione del bilancio sociale nel settore profit. In Italia, ma anche in tutto il resto

del mondo ad eccezione […] della Francia, non esiste una normativa di riferimento

alla quale appellarsi per la redazione di strumenti di rendicontazione sociale e non

esistono neppure obblighi di sottoporre a certificazione esterna i documenti

prodotti.

Alla mancanza di riferimenti ed obblighi normativi si è risposto con una serie di

standard elaborati da università, istituti di ricerca, società di revisione e ordini

professionisti. Ne deriva che i modelli per la redazione del bilancio sociale

presentano caratteri fortemente eterogenei ed indagano la materia secondo

prospettive diverse: alcuni propongono uno schema per la redazione del report

sociale; altri, invece, allargano la prospettiva al processo di rendicontazione sociale,

realizzando un modello di gestione della stakeholder relationship.

Tali problematiche nascono quindi nelle imprese, ma sono sicuramente estendibili al

settore pubblico. […] L'adozione di questi standard non è certamente obbligatoria,

ma avrà un duplice effetto positivo: rafforzare la credibilità del documento proposto

35

In Italia, a differenza di altri paesi, un mancato intervento del legislatore

che imponga l’obbligo di redigere il bilancio sociale ha invece comportato, dal

canto suo, lo svantaggio di allungare notevolmente i tempi della sua diffusione.

Tutto ciò è sostanzialmente dovuto al fatto che non tutti ne riescono a

comprenderne il valore effettivo e i vantaggi consequenziali che da esso

derivano.

In altre parole, nonostante la convinzione dell'importanza di numerosi

elementi sia a livello politico sia a livello tecnico, esiste ancora una forte

resistenza generale al fatto di dover procedere alla rendicontazione sociale. La

chiave di lettura può essere data dal fatto che un simile processo di

rendicontazione viene da molti ancora visto come un inutile dispendio di denaro

e di energie senza alcun effettivo ritorno in termini di benefici .

28

ai cittadini; rendere maggiormente confrontabili i bilanci sociali di enti diversi

attraverso tecniche di benchmarking”.

Romolini (Accountability e bilancio sociale negli enti locali pagg. 133-134)

28 A tal proposito, è significativo l'intervento di Mari, il quale fa un elenco delle criticità

intrinseche del bilancio sociale e propone una soluzione alternativa: il resoconto o

rapporto sociale.

“Nonostante sia di estrema attualità, non da tutti viene condivisa l'opportunità di

redigere un bilancio sociale. Le critiche alla effettiva capacità informativa di tale

strumento sono di varia natura e spessore.

Innanzitutto, si sostiene che il rischio più grande è quello di considerarlo come un

mezzo per proiettare all'esterno la migliore immagine dell'impresa, cercando di

strappare il consenso collettivo al proprio operato, mediante la presentazione di dati

e di iniziative, dei quali risulta estremamente complicato verificare l'attendibilità o,

comunque, la presunta utilità sociale.

Inoltre, si ritiene che tutto ciò possa comportare un onere eccessivo e un

sovraccarico di lavoro non completamente giustificabili.

Ancora, vengono sollevate perplessità in merito alla sostanza stessa del bilancio

sociale. Di fatti, se questo dovesse intendersi nel senso tradizionale del termine,

dovrebbe contenere una serie di dati quantitativi, relativi “a tutti gli investimenti con

quella natura e destinazione, ai finanziamenti attinti per effettuarli, ai costi sostenuti

e ai ricavi conseguiti” (da Bandettini, Contabilità sociale dell'azienda e bilancio

sociale pag. 339). Tuttavia, sono note le difficoltà di tradurre monetariamente ogni

azione compiuta in campo sociale; in particolare, non risulta agevole misurare gli

eventuali benefici, in quanto essi attengono la collettività e, solo di riflesso, la stessa

impresa. A ciò si aggiunga che, mentre i costi vengono sostenuti in un determinato

periodo, i ricavi (rectius: benefici) si potranno ottenere in tempi a volte molto lunghi,

tali comunque da rendere impossibile ogni qualsiasi correlazione.

Infine, la presentazione dei due bilanci (uno di esercizio e l'altro sociale) non può

essere concettualmente accettata, in quanto “in contrasto con il principale e

36

Nonostante il fatto che ad oggi non vi sia stato un intervento impositivo

in tal senso, la necessità della rendicontazione sociale è comunque molto sentita

da parte del nostro ordinamento.

A questo punto occorre osservare alcuni aspetti che riguardano più da

vicino chi decide di utilizzare lo strumento del bilancio sociale.

2. Resa del conto degli impegni, dei risultati e degli effetti sociali.

Una volta deciso di intraprendere questo percorso, la realizzazione del

documento avverrà secondo le modalità e i tempi che saranno ritenuti i più

opportuni.

Come in precedenza evidenziato, va tenuto presente che esistono

soltanto dei princìpi di fondo da rispettare, esplicitati, nella sostanza, dalle

recenti linee guida già citate.

Alcune indicazioni su tali requisiti:

Dimensione

• Riguardo alla voluminosità del documento occorre tener presente che,

sia le linee guida sia la dottrina in generale, sono concordi nel ritenere

imprescindibile principio: l'unitarietà delle operazioni di gestione. […] Ammettere la

necessità di due bilanci […] significherebbe avallare una duplicità di scopi negli

orientamenti aziendali e, al limite, vedere due capitoli da impiegare, uno da

destinare al processo produttivo, l'altro al sistema sociale” (da Bandettini, op. cit.

pag. 340).

L'insieme delle critiche, tuttavia, non intendono mettere in discussione il dovere di

assumersi proprie responsabilità sociali, ma sottolineano la necessità di predisporre

un adeguato strumento informativo, che non sia necessariamente di diretta

derivazione contabile.

Si preferisce, allora, parlare di resoconto sociale, ovvero di un documento contenente

notizie, a carattere quali-quantitativo, che “non trovano adeguata e completa

sistemazione nelle varie voci del bilancio d'esercizio stesso, ma vengono evidenziate

in grafici e tabelle di tipo statistico” (da Bandettini, op. cit. pag. 346).

Con il resoconto o rapporto sociale, superando le difficoltà inerenti la redazione di un

vero bilancio, si raggiunge ugualmente la finalità di informare i vari interlocutori

sulle iniziative a favore del benessere collettivo, intraprese dall'azienda”.

Mari (Impresa cooperativa, pagg. 226-227) 37

che il documento deve essere snello, alcuni parlano addirittura di 10 – 20

pagine. L’eccesso di pagine potrebbe rendere più arduo l’interesse per la

lettura; l’ideale potrebbe essere la creazione di un documento di poche

pagine almeno inizialmente, oppure potrebbe essere indicato il

frazionamento dello stesso (se voluminoso) a seconda delle categorie di

portatori di interesse ai quali viene rivolto;

Contenuto

• Tiene logicamente conto delle singole necessità ed è fondamentale che i

contenuti del documento agevolino la comprensione di chi legge ;

29

29 Sono le stesse Linee guida ad indicare il contenuto minimo che dovrebbe assumere

un bilancio sociale. Tali contenuti saranno approfonditi più avanti nel corso di questa

trattazione (Capitolo 5), in relazione al caso pratico del bilancio sociale del Comune

di Cuneo.

SCHEMA DI BILANCIO SOCIALE

1) IDENTITA’

A) Dati anagrafici, storia dell’ente e collegamenti con il territorio

- Denominazione, ragione sociale, forma giuridica, sede principale e secondarie,

anno di costituzione, tipologia (tipo A o tipo B)

- Soci fondatori e breve storia degli avvenimenti principali

- Area geografica d’azione, breve descrizione collegamenti con il territorio

B) Missione e valori di riferimento

- Descrizione dello scopo sociale (riferimento allo Statuto)

- Valori sociali di riferimento e princìpi etici

- Condizioni economiche, sociali e organizzative per il perseguimento della missione

- Linee di prodotti e servizi

- Valutazione degli amministratori circa i rischi di tipo economico-finanziario e

procedure adottate per prevenire i rischi stessi

C) Organigramma della struttura (soci – amministratori – revisori )

- Composizione del CDA

- Composizione dell’Organo di Revisione

- Assemblea dei soci

2) PORTATORI D’INTERESSE (STAKEHOLDER)

Elenco dei portatori d’interesse con cui interagisce l'ente, suddivisi tra interni

(assemblea dei soci, lavoratori, volontari) ed esterni (clienti, fornitori, enti pubblici,

fruitori, banche, fondazioni, territorio e comunità locali).

A) Assemblea dei soci

1) Modalità di funzionamento (Statuto)

2) Numero di assemblee totali dell'anno e dei due precedenti, numero di soci

partecipanti

3) Oggetto delle delibere adottate nell’anno e relative maggioranze

4) Turnover dei soci

B) Lavoratori 38

Periodicità

• La stessa direttiva del Ministro della Funzione Pubblica prevede che il

documento debba uscire periodicamente almeno una volta l’anno e

possibilmente nel periodo in cui viene pubblicato il bilancio d’esercizio

dell’Amministrazione. La periodicità dell’uscita del documento dà una

maggiore efficacia allo strumento. Una delle caratteristiche della

1) Tipologie contrattuali

2) Tipologie di lavoratori

3) Suddivisione per aree di competenza

4) Turnover dei lavoratori (nuove assunzioni e licenziamenti/dimissioni)

5) Presenza di percorsi formativi e frequenza ore di corsi per categoria di dipendenti

6) Esistenza di fringe benefits e agevolazioni per i lavoratori

C) Volontari

1) Numero e tipologia nell’anno e nei due precedenti

2) Suddivisione per aree di competenza in cui operano

3) Ore lavorate (totale e media oraria su totale volontari)

4) Turnover dei volontari

D) Clienti e fornitori

1) Numero, area geografica, percentuali sui ricavi (dei primi 5 clienti) nell’anno e nei

due precedenti

2) Turnover dei clienti – numero clienti insolventi – presenza di contestazioni e

pendenze legali

3) Numero, area geografica, percentuali sui costi (dei primi 5 fornitori) nell’anno e

nei due precedenti

4) Turnover dei fornitori – numero e presenza di contestazioni e pendenze legali

E) Enti pubblici

1) Presenza di concessioni, convenzioni e contratti in essere con enti del territorio

2) Presenza e formazione dell'ufficio o del responsabile dei rapporti con gli enti

pubblici

3) Misura del gradimento del servizio svolto (piano qualità - customer satisfacion)

F) Fruitori

1) Numero e tipologia nell’anno e nei due precedenti

2) Numero di incontri per fidelizzare e sensibilizzare i fruitori/clienti

3) Misura del gradimento del servizio svolto (piano qualità - customer satisfacion)

G) Banche e fondazioni

1) Indicazione e descrizione dei principali soggetti finanziatori a titolo gratuito –

Indicazione dell' eventuale presenza di soci finanziatori

2) Politiche di raccolta fondi

3) Rapporto tra contributi ottenuti e contributi richiesti

4) Rapporto tra contributi ottenuti e relativi obiettivi raggiunti nei tempi previsti

H) Altri enti del territorio e comunità locale

1) Rapporti con associazioni

2) Rapporti con consorzi

3) Rapporti con l'ambiente 39

periodicità consiste nel dare una soluzione di continuità al processo di

rendicontazione, garantendo in tal modo una maggiore trasparenza

anche per la possibilità di raffronto con gli accadimenti degli anni

precedenti;

Tecniche di realizzazione

• Possono essere diverse a seconda delle singole esigenze; l’essenziale è

4) Rapporti con la comunità

5) Rapporti con associazioni di categoria

3) RICLASSIFICAZIONE A VALORE AGGIUNTO

Riclassificazione del conto economico secondo il metodo del valore aggiunto (per le

associazioni che non hanno l’obbligo di presentazione del bilancio in CCIAA è

necessario predisporre comunque uno schema patrimoniale ed economico da

utilizzare come base per la riclassificazione).

VALORE AGGIUNTO GLOBALE

A) VALORE DELLA PRODUZIONE

1) Ricavi delle vendite ( A) 1) )

2) Variazione delle rimanenze di prodotti in corso di lavorazione, semilavorati e

finiti, variazione dei lavori in corso su ordinazione ( A) 2) , A) 3) )

3) Incrementi di immobilizzazione per lavori interni ( A) 4) )

4) Altri ricavi e proventi della gestione caratteristica, contributi in conto esercizio

( A) 5) )

B) COSTI INTERMEDI DELLA PRODUZIONE

5) Materie prime, sussidiarie, di consumo e merci ( B) 6) )

6) Servizi ( B) 7) )

7) Godimento beni di terzi ( B) 8) )

8) Variazione delle rimanenze di materie prime, sussidiarie, di consumo e merci ( B)

11) )

9) Accantonamenti per rischi ( B) 12) )

10) Altri accantonamenti ( B) 13) )

11) Oneri diversi di gestione ( B) 14) )

A – B = Valore Aggiunto Caratteristico Lordo

C) COMPONENTI ACCESSORI E STRAORDINARI

12) Saldo della gestione accessoria: Ricavi accessori ( A) 5) – C) 15) 16) 17 bis) – D)

18) ) – Costi accessori ( B) 14) – C) 17bis) – D)19) )

13) Saldo dei componenti straordinari: Ricavi straordinari ( E) 20) ) – Costi

straordinari ( E) 21) )

A – B –/+ C = Valore Aggiunto Globale Lordo

14) Ammortamenti ( B) 10) )

A – B –/+ C – 14) = Valore Aggiunto Caratteristico Netto + Contributo Attività

Volontari

VALORE AGGIUNTO GLOBALE (Valore aggiunto caratteristico netto + Contributo

volontari)

PROSPETTO DI RIPARTO DEL VALORE AGGIUNTO CARATTERISTICO NETTO

A) Remunerazione del personale = Personale dipendente e non dipendente (B)

40

che l’utilizzo tenga sempre conto di alcuni princìpi, quali correttezza,

completezza e la comparabilità delle tecniche.

È oggetto di discussione se il bilancio sociale, una volta ultimato, debba

essere o meno approvato da un organo politico.

La tendenza di molti studiosi è comunque quella di ritenere

9) )

B) Remunerazione della Pubblica Amministrazione = Imposte dirette ed

indirette ( B) 22) )

C) Remunerazione del capitale di credito = Oneri per capitali a breve e lungo

termine ( B) 17) )

D) Remunerazione del capitale proprio = Dividendi e ristorni (Destinazione Utile

- Perdita d' esercizio)

E) Remunerazione dell’azienda = +/- Variazione delle riserve (Destinazione Utile –

Perdite – Riserve)

F) Liberalità esterne

INDICI DI BILANCIO A ( Cred.V.so soci) + B III 2 ( Cred.attivo immob.)+ CII ( Cred. Entro

Indice di Liquidità: __________________________________________________________

es.succ.) + C III (Att. fin. non imm.) + C IV ( Dispon. liq.)

D (Deb.scad. entro es.) + E ( ratei e risc.pass.)

Capitale Investito ( Totale Attivo dello Stato

Rapporto di indebitamento: ____________________________________________

Patrimoniale)

A - Patrimonio Netto

Rotazione dei crediti in giorni : ________________________________ x 360

Media voce C II ( Crediti Attivo Circolante)

Ricavi delle Vendite e delle

prestazioni

Incidenza del costo del personale sul

valore della produzione: ____________________________

B9 – Costo del personale

A – Valore della produzione

A – Valore della produzione

Valore della produzione per addetto: ________________________

Numero tot. addetti medio esercizio

STRATEGIE E POLITICHE

- Obiettivi a medio-lungo termine

- Programmi – azioni – risorse

- Obiettivi a breve termine

- Programmi – iniziative – azioni – risorse

PREVISIONE ECONOMICO-FINANZIARIA DI MEDIO PERIODO

1° Anno succ |2°Anno succ | 3° Anno succ

+ Ricavi delle vendite e delle prestazioni............................................................................................

+ Variazione rimanenze prod.fin.-semil.-merci................................................................................

+ Altri ricavi e proventi...............................................................................................................................

+ VALORE DELLA PRODUZIONE (A)..................................................................................................

41

controproducente l’approvazione del documento da parte di un organo politico.

Il parere negativo è sostanzialmente dovuto al fatto che procedere in tal senso

causerebbe una perdita di efficacia del documento a causa dell'eccessiva

istituzionalizzazione. Riguardo a tale argomento la discussione rimane

comunque ancora aperta.

- Costo materie prime, sussidiarie, merci...........................................................................................

- Variazione delle rimanenze mat.prime-semil................................................................................

- Costo per servizi..........................................................................................................................................

- Costo per godimento beni terzi............................................................................................................

- Costo del personale....................................................................................................................................

- Ammortamenti e svalutazioni...............................................................................................................

- Accantonamenti per rischio e vari......................................................................................................

- Oneri diversi di gestione..........................................................................................................................

- COSTI DELLA PRODUZIONE (B)........................................................................................................

DIFFERENZA A-B..........................................................................................................................................

- Interessi passivi e oneri finanziari......................................................................................................

+ Interessi attivi e proventi finanziari..................................................................................................

- Oneri straordinari.......................................................................................................................................

+ Proventi straordinari................................................................................................................................

RISULTATO PRIMA DELLE IMPOSTE.................................................................................................

- Imposte dell'esercizio...............................................................................................................................

UTILE (PERDITA) D'ESERCIZIO...........................................................................................................

+ Contributo economico prestazione volontari................................................................................

UTILE (PERDITA) D'ESERCIZIO CON APPORTO VOLONTARI...............................................

CASH FLOW (UTILE + ACCANTONAMENTI + AMMORTAMENTI)...........................................

ESAME DELLA SITUAZIONE FINANZIARIA

A) Analisi di entrate e proventi (rispetto dei requisiti art. 2 co. 3 D.Lgs. n. 155/06)

B) Analisi di uscite ed oneri

C) Indicazione delle spese in relazione agli obiettivi raggiunti

D) Analisi dei fondi (distinzione tra fondi disponibili – vincolati – di dotazione)

E) Costi relativi all'attività di raccolta fondi e percentuale dei costi per la raccolta in

relazione alla raccolta effettivamente conseguita

F) Descrizione degli investimenti effettuati: Modalità di finanziamento – Indicazione

di come gli investimenti siano connessi al raggiungimento degli obiettivi

CONCLUSIONI

- Breve commento sul consuntivo

- Punti di forza e punti di debolezza

- Progetti per il miglioramento degli eventuali punti di debolezza

Formez (Bilancio sociale: Linee guida per le Amministrazioni Pubbliche) 42

3. Individuazione e costruzione di un dialogo con i portatori d’interesse.

Il processo di rendicontazione sociale porta ad un coinvolgimento

generale sia interno (nell’ambito del soggetto che lo predispone) sia esterno

(per i soggetti destinatari dello stesso) al sistema di relazioni in cui

l’Amministrazione è inserita.

Si possono distinguere sei diverse finalità già analizzate in precedenza.

Come già evidenziato, gli obiettivi sottolineati dal Prof. Tanese sono molteplici

ed in genere, anche se in proporzioni diverse a seconda delle scelte effettuate

all’origine o durante il corso del processo di rendicontazione, vengono

sostanzialmente quasi tutti conseguiti.

La scelta di prediligere l'una o l’altra finalità può logicamente avvenire

durante il corso degli anni anche sulla base delle precedenti esperienze e a

seconda dei mutamenti delle esigenze che si possono presentare. Ad ogni scelta

di tipologia conseguirà un diverso risultato.

Le dimensioni in precedenza brevemente accennate vengono di seguito

meglio approfondite al fine di fornire un'idea più precisa dell’argomento.

La dimensione contabile 30

•

30 Il Prof. Tanese descrive in questo modo la dimensione contabile del bilancio sociale:

“La dimensione contabile: il bilancio sociale serve a dare risposta all’esigenza di

integrare e rivitalizzare il sistema di rendicontazione dell’uso delle risorse

economico-finanziarie già adottato e disponibile per le amministrazioni pubbliche,

in attuazione delle disposizioni normative vigenti. […] A differenza di qualche anno

fa, quando a disposizione dei pionieri vi erano pochi modelli operativi per la

costruzione del bilancio sociale, oggi abbiamo a disposizione diversi riferimenti

teorici e metodologici, anche specifici per la pubblica amministrazione.

In genere, ogni riferimento può essere collocato e risente della matrice disciplinare

di provenienza; abbiamo così approcci che privilegiano la dimensione

fondamentalmente contabile della rendicontazione e approcci che, viceversa,

spostano l’asse del processo sulla dimensione relazionale e comunicativa.

Anche per quanto riguarda l’approccio metodologico alla redazione del bilancio

sociale, alcuni modelli si focalizzano più sull’articolazione e i contenuti del

documento, mentre altri privilegiano più la restituzione di un processo di

rendicontazione; nel primo caso si cerca di definire uno standard quanto più

possibile rigoroso e utilizzabile da amministrazioni anche molto diverse tra loro, nel

secondo caso l’eterogeneità e la non confrontabilità tra loro dei bilanci sociale è

quasi una garanzia della loro capacità di riflettere la specificità del contesto e la sua

43

Il bilancio sociale è lo strumento mediante il quale i portatori di interesse

hanno la possibilità di meglio comprendere quanto emerge dalla

contabilità dell'Amministrazione.

Con l’elaborazione del bilancio vengono integrati quei dati che emergono

dal sistema contabile e di controllo, in modo tale che gli stessi possano

acquisire una maggiore leggibilità da parte dei terzi.

Ai dati del bilancio consuntivo presi a commisurazione viene pertanto

data la necessaria trasparenza e comprensibilità.

Questi due elementi vengono ancor di più posti in evidenza nel momento

in cui nel bilancio sociale, attraverso un’analisi dei dati economico-

finanziari, vengono definiti i criteri di spesa delle risorse e, cosa ancor

più interessante, quali risultati siano stati ottenuti attraverso la

formulazione di tali scelte.

Il bilancio sociale ha sostanzialmente portato ad un’analisi della gestione

dell’attività pubblica, fino a poco tempo fa pressoché assente nella

cultura amministrativa del nostro paese.

Oltre ai dati del bilancio consuntivo, nel bilancio sociale assumono un

particolare rilievo i dati extra-contabili, per mezzo dei quali è possibile

fornire ulteriori informazioni ai portatori di interesse.

Al fine di sopperire alle carenze informative, vengono prodotti dalle

amministrazioni numerosi documenti di rendicontazione, quali i

rendiconti finanziari della gestione cassa, la relazione dell’organo

esecutivo, ecc. Tutti questi documenti hanno lo scopo di rispettare i

valori fondamentali di efficacia e di efficienza.

Nella fattispecie il bilancio sociale svolge un'attività di riordino e di

prevalente natura relazionale.”

Tanese (Rendere conto ai cittadini, pagg. 41 e 116)

La dimensione contabile, dunque, influenza notevolmente anche le scelte in materia

di approccio metodologico, oltre che in materia di obiettivi di fondo del bilancio

sociale della pubblica amministrazione. 44

sintesi dell’intera documentazione prodotta, rendendo in tal modo

agevolmente leggibili i dati acquisiti.

La linearità delle notizie fornite a seguito di questo ulteriore lavoro non

fa altro che consentire all’Amministrazione di acquisire nuovi e

certamente costruttivi giudizi nei propri confronti da parte dei portatori

di interesse.

Data la sua rilevanza, è necessario, a questo punto della trattazione,

approfondire ulteriormente le varie sfaccettature della dimensione

contabile del bilancio sociale.

La dimensione economica

◦ Nel sistema contabile delle Pubbliche Amministrazioni, l’utilizzo della

contabilità economica risulta essere attualmente scarso, dato che

31

31 “La contabilità economica si dice analitica quando misura i costi sostenuti da

un'organizzazione con riferimento sia alle sue articolazioni organizzative (centri di

costo) sia alle destinazioni dei costi stessi (attività, funzioni, progetti).

L'introduzione della Contabilità Economica rientra in un più ampio processo di

riforme amministrative legate alla riforma del Bilancio dello Stato. L'esigenza di

trasformazione dei sistemi di bilancio nasce per meglio rispondere al governo

dell'economia, della finanza pubblica e agli impegni comunitari derivanti dal

Trattato di Maastricht.

In particolare, la Contabilità economico-analitica per centri di costo, introdotta con il

D.Leg.vo 7 agosto 1997 n. 279, è finalizzata alla rilevazione, alla verifica, ed al

monitoraggio dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'azione amministrativa.

Questo sistema di contabilità consente di qualificare, per ciascuna struttura

organizzativa, il profilo economico, vale a dire il costo di gestione, secondo la

rispettiva natura e destinazione e di verificare le modalità e le condizioni di impiego

delle risorse. Una volta a regime tale sistema sarà strumentale al processo di

formazione del bilancio di previsione ed al processo di controllo interno di gestione.

La contabilità economica misura il valore delle risorse umane e strumentali (beni e

servizi) utilizzate da una organizzazione - cioè i costi - ed il valore dei beni e dei

servizi prodotti - cioè i ricavi -. La contabilità finanziaria misura, invece, gli esborsi

monetari sostenuti - spese - o gli introiti monetari - entrate.

Fra contabilità economica e finanziaria esistono due tipi di differenze: temporali,

perché l'esborso monetario può avvenire in un momento diverso da quello in cui le

risorse vengono impiegate, e strutturali, in quanto l'unità organizzativa che impiega

le risorse può essere diversa da quella che sostiene il relativo esborso finanziario.

Esistono, inoltre, spese alle quali non corrispondono costi, come ad esempio i

rimborsi delle somme prese a prestito, al netto degli interessi, che sono invece un

costo.

Al momento il sistema unico di contabilità economica delle Pubbliche Amministra-

45

tutt’oggi il metodo maggiormente utilizzato risulta ancora essere

quello finanziario.

Le attuali condizioni risultano comunque essere destinate a mutare,

dato che, per le misurazioni in termini di efficienza e di economicità,

si rendono più indicati i valori provenienti dalla contabilità di tipo

economico.

zioni, di cui al D.Leg.vo 279/97, gestisce solo i costi sostenuti, mentre la misurazione

dei ricavi è prevista nel corso delle future evoluzioni.

I soggetti interessati sono tutte le Amministrazioni Pubbliche. Secondo il D.Leg.vo

279/97 (art. 12), infatti, "le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2

del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (ora D.L.vo n° 165 30 marzo 2001) , e

successive modificazioni ed integrazioni, adottano le misure organizzative necessarie

per la rilevazione e per l'analisi dei costi e dei rendimenti dell'attività amministrativa

e della gestione dei singoli centri di costo, secondo il sistema pubblico di contabilità

economica". Nella fase attuale, tuttavia, il sistema unico di contabilità economica è

applicato solo alle Amministrazioni Centrali dello Stato.

Il ruolo del Ministero dell'Economia e delle Finanze è delineato dalle norme in

materia di riforme organizzative e contabili della Pubblica Amministrazione (D.

Leg.vo n. 29/1993, ora sostituito dal D.Leg.vo 165/2001, L. 59/1997, D.Leg.vo

279/97, D.P.R.38/98). In generale, al Ministro dell' Economia e delle Finanze spetta

la valutazione sugli "oneri delle funzioni e dei servizi istituzionali, nonché ( su ) quelli

dei programmi e dei progetti presentati dall'amministrazione interessata…" (art. 3 L.

94/97), nell'ambito di un processo di formazione del bilancio dello Stato che si

delinea complementare e interattivo di quello interno a ciascuna amministrazione.

In tale contesto, pertanto, il Ministro si avvale delle rilevazioni analitiche per

qualificare e valutare il costo delle funzioni e dei servizi istituzionali, ponendole a

supporto del procedimento di riconsiderazione degli aggregati del bilancio

finanziario dello Stato. A tal fine, essendo previsto dalla legge che le Amministrazioni

trasmettano gli elementi economici rilevati al Ministero dell'Economia e delle

Finanze, anche attraverso evidenze informatiche, i dati raccolti risiedono in un

sistema informatico allocato presso il Dipartimento della Ragioneria Generale dello

Stato.

E' a tale struttura ed alle sue articolazioni (Ispettorato Generale per le Politiche di

Bilancio - SACR, Uffici Centrali di Bilancio) che spettano, in particolare, i compiti "di

rilevazione, analisi, verifica e valutazione dei costi, ai fini della programmazione

finanziaria e di bilancio e della predisposizione del progetto di bilancio di previsione,

ai sensi dell'art. 4 bis della Legge 5 agosto 1978, n. 468, anche sulla base degli elementi

forniti dagli Uffici centrali del bilancio e dalle Ragionerie operanti presso i

Dipartimenti provinciali del Ministero, nonché della contabilità economica per centri

di costo prevista dall'art. 10 del D. Leg.vo 7 agosto 1997, n. 279".

In diretta connessione con tale attività, particolare rilievo è assunto dal costo del

lavoro cui è preposto l'Ispettorato Generale per gli Ordinamenti del Personale e per

l'Analisi dei Costi del Lavoro Pubblico.

Al Ministero dell'Economia e delle Finanze, infine, spetta il compito di elaborare i

46

La dimensione finanziaria

◦ Nel settore pubblico assume un’importanza sostanziale sia interna sia

esterna. I dati provenienti dal sistema contabile finanziario –

opportunamente rielaborati in sede di redazione del bilancio sociale –

consentono al portatore di interesse di valutare l’efficienza della

gestione finanziaria e di comprendere gli scostamenti tra valori

dati raccolti con il sistema di contabilità economica ai fini della produzione di

documenti conoscitivi destinati agli organi politici e di controllo. Il sistema unico di

contabilità economica della PA è lo strumento destinato ad accogliere, secondo

princìpi di base comuni, i costi sostenuti da tutte le Amministrazioni Pubbliche e a

consentire una valutazione economica complessiva dei servizi e delle attività

prodotti. Va quindi tenuto distinto dai sistemi di controllo interno di gestione, di cui

ogni Amministrazione deve autonomamente dotarsi, secondo il disposto del D.Leg.vo

286/99, che ha delineato il sistema di controlli delle Amministrazioni Pubbliche. Per

le sue caratteristiche, il sistema unico di contabilità economica si pone in via

strumentale e come riferimento comune all'esercizio del controllo interno di

gestione.

I dati raccolti dal sistema unico di contabilità economica possono essere utilizzati

dalle Amministra-zioni sia per realizzare un costante e concomitante monitoraggio

dei propri costi in affiancamento ai propri sistemi interni di controllo, sia per avviare

un dialogo permanente con il Ministero dell'Economia e delle Finanze ai fini delle

valutazioni connesse con la programmazione finanziaria e con la predisposizione del

bilancio annuale di previsione.

Le risultanze del sistema unico di contabilità economica sono, inoltre, utilizzate dal

Ministero dell'Economia e delle Finanze per l'espletamento dei compiti a questo

affidati (cfr. la risposta al ruolo svolto dal Ministero dell'Economia e delle Finanze)

ed, in particolare, per la produzione di documenti conoscitivi destinati agli organi

politici e di controllo, che potranno a loro volta utilizzarli per una più completa

valutazione degli effetti e per una migliore definizione delle politiche pubbliche di

settore.

In tutti i paesi europei, si stanno realizzando, ed in alcuni casi sono già state

realizzate, riforme in merito alla contabilità pubblica. Gli stati che dispongono di

informazioni di bilancio basate anche sulla competenza economica (Accrual Basis) -

pur nelle rispettive modalità applicative - sono, oltre all'Italia, la Gran Bretagna, la

Francia (con la legge organica di riforma del bilancio n° 692 del 1 agosto 2001), la

Svezia, la Danimarca, la Finlandia, l'Islanda, il Portogallo e la Germania.

Specificamente, poi, la Gran Bretagna (che ha già attivato dal luglio 2001 il passaggio

alla contabilità economico - patrimoniale ed al bilancio d'esercizio) e l'Italia (con la

L.94/97 e con il D.Leg.vo 279/97) si avvalgono di un sistema contabile pubblico

basato sulla competenza economica d'esercizio (Full Accrual Basis). I Paesi che si

accingono ad introdurre in via integrale il suddetto sistema di contabilità sono

l'Olanda, la Svezia e la Svizzera.

Va altresì considerato che l'introduzione di tale sistema contabile si sta realizzando

in modi diversi: in taluni casi è stata effettuata in via integrale, con un sistema

47

effettivi e valori revisionali.

I risultati della gestione da parte dell’organo esecutivo vengono

sostanzialmente assicurati dall’opportuna conoscenza dei movimenti

delle entrate e delle uscite, sia dal punto di vista della competenza sia

dal punto di vista della cassa.

Occorre tener presente, infine, che la rendicontazione dei dati

finanziari risulta avere una particolare importanza esterna, in quanto

offre al portatore di interesse l’opportunità di conoscere le misure

effettive in riferimento a quelle che sono le precise finalità

istituzionali realizzate.

Attraverso l’acquisizione di questi dati, i portatori di interesse

possono pervenire ad una più attendibile valutazione delle

prestazioni fornite dalle Pubbliche Amministrazioni.

La dimensione patrimoniale

◦ Riguarda la misura delle variazioni del patrimonio e delle fonti di

finanziamento impiegate, che nel sistema contabile integrato

risultano assumere un particolare rilievo.

Pertanto, una struttura pubblica volta alla rendicontazione sociale non

potrà fare a meno di queste tre sotto-dimensioni, messe in evidenza

nell'ambito della più ampia dimensione contabile.

La dimensione comunicativa 32

•

fondato interamente su criteri di competenza economica; in altri casi si è realizzata

un'introduzione parziale, limitandola solo a specifici aspetti considerati di maggior

interesse. In tale contesto si compendia anche l'applicazione avvenuta a livello di

Agenzie Governative.”

Da: http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/

32 L'opera di Gentile riporta un'ampia digressione sull'importanza e sulle modalità di

comunicazione del bilancio sociale delle Amministrazioni Pubbliche. Ecco un

estratto significativo di tale argomentazione.

“I canali tradizionali della comunicazione sono due: interna ed esterna.

La comunicazione interna.

Il bilancio sociale è un documento che per sua stessa natura non può rimanere

chiuso in un cassetto, anzi la sua funzione primaria è quella di trasferire

48

La rendicontazione verso l’esterno avviene sulla base del principio della

trasparenza, portando a conoscenza dei terzi tutte le informazioni e i dati

necessari per migliorare il processo di rendicontazione stesso.

La comunicazione viene ad essere sostanzialmente intesa nel senso più

ampio del termine, dato che non si tratta di una semplice trasmissione di

informazioni da parte dell’Amministrazione verso i vari stakeholder, ma

informazioni utili all'organizzazione pubblica sui punti di forza e di debolezza

dell'agire dell'ente locale al fine di adottare misure idonee a superare le criticità ed

aumentare così il valore aggiunto sociale che si trasferisce alla comunità. La

comunicazione interna si rivolge innanzitutto ai componenti degli organi di governo

locale, ai dipendenti (dirigenti, quadri, impiegati, operai) e ai componenti del gruppo

di lavoro che ha redatto il bilancio sociale. La comunicazione interna permette il

funzionamento della struttura organizzativa, favorendo la diffusione a “rete” dei

valori, della missione e delle strategie provenienti dai soggetti che partecipano alla

vita dell'organizzazione. La comunicazione interna ha lo scopo di motivare il

personale, trasferire informazioni sulle questioni affrontate dal documento di

bilancio sociale e mantenere informato il personale sulle politiche, le strategie, le

attività di programma-zione e sui princìpi che stanno alla base del comportamento

dell'ente locale e ne costituiscono i valori fondanti. Questi valori possono essere

determinati e comunicati per mezzo di un Codice etico, il cui contenuto è la diretta

conseguenza dei princìpi scaturiti dal bilancio sociale. Il codice etico può essere

definito come l'altra faccia del bilancio sociale. Infatti dalla missione dell'ente locale

si possono diramare due attività, una generale rivolta alle politiche dell'ente locale

(bilancio sociale) e una diretta ad agire sui comportamenti individuali (codice etico).

Il codice etico può essere considerato come la carta costituzionale dell'ente, nella

quale sono contenuti i diritti e i doveri morali sui quali si basa la responsabilità

etico-sociale di ogni componente dell' organizzazione pubblica. E' uno strumento

che serve per prevenire comportamenti responsabili o illeciti, perché introduce una

chiara definizione delle responsabilità etiche e sociali che fanno capo ai dirigenti, ai

quadri e a tutti i dipendenti verso i diversi gruppi di stakeholder. Il codice etico può

essere il principale mezzo di implementazione dell'etica all'interno dell'

organizzazione, può essere uno strumento – se ben utilizzato – di gestione equa ed

efficace delle transazioni di servizi al cittadino e delle relazioni umane, in modo tale

da creare fiducia verso l'esterno.

Il codice etico si sviluppa su quattro livelli:

I princìpi etici generali sui quali si fonda la missione dell'organizzazione e il

• modo più corretto per realizzarla;

Le norme etiche che regolano i rapporti all'interno dell'organizzazione e nei

• confronti dei portatori di interesse;

Gli standard etici di comportamento, che si fondano sui princìpi di legittimità

• morale, equità ed uguaglianza, tutela della persona, diligenza, trasparenza,

onestà, riservatezza, imparzialità, tutela ambientale, protezione della salute;

Determinazione delle sanzioni interne per le violazioni del codice etico.

•

L'attuazione dei princìpi contenuti nel codice etico è affidata normalmente ad un

49

di una reciproca acquisizione di informazioni: la comunicazione viene

dunque intesa nel senso di “dialogo”. Peraltro, l’obbligo della trasparenza

dell’Amministrazione Pubblica ed il diritto all’informazione del cittadino

sono stati sanciti dalla legge n. 150 del 7/06/2000.

La trasparenza assume oggi una valenza fondamentale, facendo in modo

che le informazioni riguardanti l’attività svolta e le relative conseguenze,

comitato etico. Esso ha il compito di diffondere la conoscenza e la comprensione del

codice, monitorare l'effettiva attivazione dei princìpi contenuti nel documento,

ricevere segnalazioni in merito alle violazioni.

La metodologia realizzativa del codice prevede invece quattro fasi:

1. Analisi della struttura dell'ente per individuare la mission e i gruppi di

stakeholder;

2. Discussione interna per l'individuazione dei princìpi etici generali da perseguire,

le norme etiche per le relazioni con gli stakeholder e gli standard etici di

comportamento;

3. Consultazione degli stakeholder per la condivisione dei princìpi etici generali e

particolari per ogni gruppo;

4. Adeguamento dell'organizzazione della struttura pubblica locale, delle procedure

e delle politiche con riferimento ai princìpi etici contenuti nel codice. In particolare

riveste una notevole importanza l'attività di formazione etica finalizzata a mettere a

conoscenza tutti i soggetti che lavorano nell'ente dell'esistenza del codice e di

assimilazione dei contenuti dello stesso. Il dialogo e la partecipazione sono

indispensabili per far condividere a tutto il personale i valori presenti in questo

importante documento.

E' a questo punto che entrano in gioco i mezzi della comunicazione interna che

hanno la funzione di diffondere in modo capillare ed efficace le informazioni relative

al bilancio sociale e al codice etico. I più adatti a raggiungere questo scopo sono:

Il giornale interno, detto anche house horgan; è una pubblicazione periodica

• nella quale possono essere riportati tutti i fatti relativi alle azioni di sostenibilità

sociale attuate dall' organizzazione nel corso dell'anno sulla base delle

indicazioni suggerite dal bilancio sociale. All'occorrenza questo strumento può

essere dato in distribuzione gratuita presso la sede dell'ufficio relazioni con il

pubblico allo scopo di raggiungere una platea più vasta e spedito a tutti gli

stakeholder di riferimento

La creazione di una sezione dedicata al bilancio sociale nella rete intranet,

• arricchita da forum di discussione;

I workshop periodici di formazione riservati alternativamente a tutto il

• personale o alle singole aree;

La web TV.

•

Come si è visto, i mezzi di cui può disporre la comunicazione interna sono molti e

diversificati, spetta quindi ai dirigenti e ai comunicatari decidere quali e quando

usarli, sempre in relazione agli obiettivi che l'organizzazione si è prefissata di

raggiungere. 50

fornite volontariamente dall’amministrazione a coloro che entrano in

contatto con la stessa, siano tali da soddisfare tutte le varie necessità.

Maggiore informazione significa pertanto maggiore trasparenza correlata

ad una maggiore crescita sia del livello di soddisfazione del portatore di

interesse sia dell'immagine di affidabilità dell’Amministrazione.

L’informazione trasmessa per mezzo del bilancio sociale produce

pertanto un duplice beneficio sia nei confronti dei portatori di interesse

sia delle stesse Amministrazioni che la forniscono.

La dimensione politica

• La rendicontazione sociale ha il sostanziale il compito di ripristinare il

La comunicazione esterna.

Oggi la comunicazione verso l'esterno affinché sia veramente efficace deve allargare

il suo campo d'azione perché i media hanno aumentato le loro capacità di selezione

delle notizie (basta considerare che un redattore che lavora in una grande testata

giornalistica a tiratura nazionale riceve ogni giorno nella sua casella di posta

elettronica più di cento mail!). E' cambiata anche la natura dei destinatari: sono

presenti nella “grande piazza della comunicazione” i cittadini organizzati, i sistemi

associativi, gli interlocutori economici, i gruppi di pressione o lobbies e gli opinion

leaders. Questi soggetti hanno sviluppato canali alternativi di comunicazione (house

horgan, siti web, campagne di sensibilizzazione, ecc.) per gestire e selezionare le

informazioni. In questo contesto non è più sufficiente utilizzare il tradizionale

strumento di trasferimento delle notizie che è il comunicato stampa, ma occorre

predisporre materiali informativi più ampi e approfonditi adatti a coinvolgere anche

dette categorie e il giornalismo di ricerca, di approfondimento e specializzato. Si

tratta dunque di pensare e realizzare un piano di comunicazione che pianifichi tutte

le azioni di comunicazione da attuare. Prima di tutto si devono individuare i

destinatari del bilancio sociale e realizzare prodotti su misura per ognuno di loro. In

seconda battuta si devono definire degli obiettivi da raggiungere; questi devono

essere specifici e misurabili. In terzo luogo si può passare alla fase operativa che si

può rappresentare sinteticamente in quattro punti:

1. Analisi della situazione in cui si trova a operare; disegnare un quadro dei

problemi, dei punti di forza e degli obiettivi che si intendono raggiungere;

2. Studio dei mezzi di comunicazione: capire come i media nazionali e locali hanno

trattato l'argomento del bilancio sociale, quali aspetti sono stati considerati

favorevolmente e quali negativamente e di conseguenza in che modo se ne potrà

parlare;

3. Studio della documentazione disponibile;

4. Definizione del linguaggio da usare (che comunque deve essere semplice, fluido e

accessibile a tutti) e del taglio da utilizzare nella scrittura dei vari testi a carattere

divulgativo.”

Gentile (Altri rendiconti, pagg. 36-38) 51

rapporto di fiducia dei cittadini nei confronti delle istituzioni, dovuto

soprattutto alla profonda crisi politica degli ultimi anni.

Portare a conoscenza dei cittadini le scelte politiche operate e di come

queste vengano poste in essere fornisce un contributo sostanziale al

raggiungimento di questo obiettivo.

Il bilancio sociale diventa lo strumento di conoscenza per mezzo del

quale viene favorito l’esercizio dei propri diritti da parte del cittadino.

In buona sostanza, il bilancio sociale dovrà non solo trasferire

conoscenza riguardo l’azione amministrativa, ma dovrà anche assicurarsi

che quella conoscenza sia utilizzabile. È proprio attraverso la

partecipazione democratica, migliorata grazie allo strumento del bilancio

sociale, che il cittadino ha la possibilità di verificare le modalità con cui la

Pubblica Amministrazione esercita i propri poteri.

Con l’istituzione dei vari livelli di governo negli enti locali ed il sempre

più crescente coinvolgimento diretto del cittadino nelle decisioni

collettive, la rendicontazione sociale si trova al giorno d’oggi in una

posizione di primaria importanza.

Il bilancio sociale diviene dunque lo strumento principale per ricucire il

rapporto tra cittadini e istituzioni, ormai logoro da tempo.

In questo scenario, il bilancio sociale di una Pubblica Amministrazione è

“un’operazione di gestione della conoscenza” : la circolazione della

33

conoscenza influenza, oltre la società e il mercato, anche l’azione

amministrativa e, di conseguenza, il rapporto tra la Pubblica

33 “In una logica di razionalizzazione della rendicontazione, il bilancio sociale di una

pubblica amministrazione appare assimilabile ad una operazione di gestione della

conoscenza. La circolazione della conoscenza sull’azione amministrativa è

particolarmente rilevante se vista alla luce delle più generali trasformazioni

dell’economia e della società. Se è vero che viviamo in un’economia della conoscenza

dobbiamo derivarne le conseguenze anche per quanto riguarda le amministrazioni

pubbliche ed il loro rapporto con i cittadini.”

Tanese (Rendere conto ai cittadini, pag. 47) 52

Amministrazione e i cittadini.

La dimensione di governance interna

• Come in precedenza evidenziato, la rendicontazione sociale è anche uno

strumento di governance tra i vari livelli di governo. Con la riforma

costituzionale del 1999 è stato avviato un sostanziale mutamento

dell’assetto istituzionale del paese. L’attuale situazione di maggiore

autonomia, che farebbe supporre ad un impianto di orientamento quasi

federalistico , ha dato ancor più risalto alle differenze tra i vari enti,

34

ognuno dei quali dovrà necessariamente fornire adeguate e differenti

risposte ai bisogni della propria collettività.

L’esercizio del governo da parte delle varie autonomie riscontra forti

vincoli a causa dell’attuale dimensione del debito pubblico; ulteriori

vincoli derivano poi dai limiti posti a livello sovranazionale (relativi al

Patto di stabilità a cui si è accennato nella Nota 12).

Da tutto ciò deriva una sempre maggior richiesta di rendicontabilità ed

un sempre più crescente accollo di responsabilità da parte dei vari organi

34 “Il 21 maggio è entrata in vigore la legge 5 maggio 2009, n. 42, avente ad oggetto:

"Delega al Governo in materia di federalismo fiscale per l'attuazione dell'articolo 119

della Costituzione" (in G.U. n. 103 del 6 maggio 2009). Nello specifico la legge delega

intende dare attuazione all'articolo della Costituzione citato, che attribuisce

autonomia finanziaria di entrata e di spesa alle Regioni e agli Enti locali, sia dettando

i princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema

tributario, sia definendo le regole della perequazione.

Il federalismo fiscale per diventare operativo necessita di una serie di provvedimenti

che si snodano nell'arco di circa sette anni: due anni per l'adozione dei decreti

attuativi e cinque di regime transitorio.

Con decreto del Presidente del Consiglio del 3 luglio 2009 è stata istituita presso il

Ministero dell'economia e delle finanze, come previsto dalla legge delega, la

Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale, preposta alla

riorganizzazione dell'ordinamento finanziario di Comuni, Province, Città

metropolitane e Regioni. Tale organismo, composto anche da sette rappresentanti

per le Regioni, rappresenta la sede di condivisione delle basi informative finanziarie,

economiche e tributarie necessarie all'avvio operativo della riforma attraverso la

predisposizione dei decreti attuativi.”

Da:http://autonomielocali.regione.fvg.it/aall/opencms/AALL/Finanza_locale/Feder

alismofiscale/ 53

di governo locali legato al raggiungimento dei risultati.

Per pervenire ad un proficuo sviluppo delle autonomie si rende

necessario per ognuna di queste l’impostazione di un adeguato sistema

di governance. Mettere in atto tutto ciò significa portare l’ente a subire un

mutamento radicale, a seconda della sua conformazione, individuando i

bisogni collettivi, stabilendo le varie priorità da soddisfare e

provvedendo altresì al finanziamento attraverso una crescente

autonomia finanziaria. In tal modo si rende indispensabile l’acquisizione

di manager adeguati, l’istituzione di nuove regole e, in particolare, di

sistemi contabili tali da soddisfare adeguatamente la necessità di

trasparenza, affidabilità ecc. (cfr. Tanese, Rendere conto ai cittadini).

La dimensione strategico-organizzativa

• Con il bilancio sociale viene intrapreso un processo di sviluppo

strategico-organizzativo delle Amministrazioni Pubbliche.

Attraverso la rendicontazione delle strategie adottate viene dato un

valido contributo al soddisfacimento della necessità di trasparenza,

migliorando nel contempo le capacità strategico-organizzative dell’ente

stesso.

In questi ultimi anni gli enti locali hanno conseguito una propria

autonomia economico-patrimoniale, organizzativa e decisionale, che ha

di conseguenza portato a maggiori responsabilità, legate al

raggiungimento degli obiettivi prefissati.

La pianificazione strategica dell’ente per il cambiamento di medio

periodo prevede la possibilità di rendere conto dei risultati raggiunti in

maniera chiara ed efficace riguardo agli obiettivi attesi e obbliga a vedere

l’organizzazione come un sistema unitario, in cui il risultato prodotto

proviene dall’integrazione di parti diverse del medesimo ente. Il

mutamento che, come conseguenza dell’autonomia decisionale, ha subito

la Pubblica Amministrazione risulta essere molto rilevante. 54

Tale rilevanza è dovuta sostanzialmente alla necessità di raggiungimento

degli obiettivi prefissati ed a una maggiore flessibilità del sistema

burocratico dell’organizzazione.

Basti pensare che all’interno dell’ente, l’organizzazione del lavoro

originariamente di tipo gerarchico viene oggi indirizzata verso

l’integrazione, l'apprendimento e lo sviluppo .

35

In breve, l’autonomia dell’ente pubblico è data dalla strategia

organizzativa che lo stesso ha ritenuto opportuno utilizzare e il processo

35 “Al di là delle classiche strutture-tipo ed in considerazione delle condizioni di alta

incertezza e provvisorietà degli ambienti circostanti le organizzazioni, sempre più,

oggi, l'attenzione si sposta su temi come la flessibilità, l'adattabilità, il

decentramento delle strutture organizzative. Finito il periodo delle

standardizzazioni strutturali, le pubbliche amministrazioni hanno bisogno, sempre

più, di una varietà di soluzioni adatte ai loro molteplici fini. Questa necessità ha

spinto, negli ultimi anni, verso nuove proposte di struttura organizzativa che mirano

a superare il tradizionale “modello burocratico-funzionale” prevalente nel settore

pubblico, il cui criterio organizzativo base rimane quello della funzione.

Le nuove tipologie organizzative – privilegiando un criterio organizzativo diverso

(quello del risultato) o integrando il classico principio della funzione con quello del

risultato – ruotano intorno a tre meta-modelli prevalenti […]:

Il modello aggregato, che aggrega funzioni e specializzazioni diverse in un

➢ centro di responsabilità; in questo caso, i limiti del tradizionale modello

burocratico-funzionale vengono risolti abbandonando il criterio di

differenziazione e integrazione per funzioni e privilegiando, invece, il criterio

del risultato;

Il modello integrato, che deriva dalla combinazione dei due criteri; si parla, in

➢ questo caso di “strutture a matrice” perché i processi di differenziazione si

basano […] su una combinazione incrociata di differenziazione per funzione e

per risultato;

E, infine, il modello a rete, che realizza unità autonome, focalizzate, flessibili, con

➢ un tipico approccio imprenditoriale (di risultato), che solo in parte risponde ad

una logica diversa, giacché tende a portare le realtà aggregate all'esterno

dell'ente, fornendo loro autonomia gestionale ed integrandole con il mercato.”

D'Amico (L'analisi della Pubblica Amministrazione, pagg. 72-73) Meta-modelli

prevalenti nel

settore pubblico

Fonte: R. D'Amico

(“L'analisi della

Pubblica Ammini-

strazione”, pag. 73)

55

di rendicontazione sociale non è altro che l’insieme delle scelte operate

per il perseguimento della missione istituzionale, in modo da consentire

la valutazione della sua efficacia e della sua efficienza.

I risultati che vengono evidenziati nel bilancio sociale offrono pertanto la

concreta opportunità non solo di valutare, ma soprattutto di migliorare la

struttura organizzativa dell’ente.

La dimensione professionale

• La rendicontazione sociale offre l’opportunità di riscoprire e valorizzare

il lavoro pubblico.

Con l’introduzione all’interno della Pubblica Amministrazione degli

strumenti di programmazione e controllo, che in passato venivano

utilizzati nelle sole aziende private, è sostanzialmente mutato anche il

concetto di lavoro pubblico. Alla stregua delle aziende private, anche il

settore pubblico si è infatti necessariamente dovuto adeguare alle nuove

esigenze.

Le risorse umane poste all’interno della struttura pubblica subiscono un

mutamento radicale del proprio ruolo.

Tali modifiche derivano dal miglioramento qualitativo che si rende

36

36 La prospettiva di potenziamento del livello generale del personale impiegatizio e

dirigenziale della pubblica amministrazione è stata presa in considerazione anche da

Kaplan, il quale la inserisce nel contesto della Balanced Scorecard, il modello

strategico innovativo ideato da egli stesso e da David Norton nel 1992.

L'autore individua la possibilità anche per le amministrazioni pubbliche di adottare

tale modello e la descrive come segue.

“A similar situation occurs for employees. The Balanced Scorecard deliberately did

not label its fourth perspective the “employees” or “people” perspective, choosing a

more generic name, “learning and growth,” to signal that we were not taking a pure

stakeholder approach.

Under the BSC approach, employee objectives always appear (in the learning and

growth perspective) but they get there because they are necessary for the strategy,

not because someone has labeled them as a “stakeholder.” Consider a

pharmaceutical company in the early 1990s. One of its most important groups of

employees (what we would subsequently call a strategic job family) is the chemists

performing research to screen and identify new compounds to treat specific

diseases. The stakeholder approach would interview these key employees to learn

56

necessario al fine di raggiungere gli obiettivi prefissati.

Rispetto all’azienda privata questa necessità per la Pubblica

Amministrazione assume un aspetto ancora più marcato a causa della

tipologia dei beni intangibili che la stessa in buona parte produce.

Con il trascorrere del tempo la ricerca del personale da reclutare

all’interno della Pubblica Amministrazione si sposterà verso risorse

sempre più qualificate, e non solo, appositi spazi verranno destinati alla

continua formazione dello stesso.

Il mutamento comportamentale del dipendente della Pubblica

Amministrazione nei confronti del cittadino rispetto agli anni passati

inizia oggi a delinearsi.

L’approccio del cittadino con il dipendente della Pubblica

their career expectations and develop a strategy that would meet their expectations

and strive to continually motivate and satisfy these employees. […]

While initially developed for private sector enterprises, the Balanced Scorecard was

soon extended to nonprofit and public sector enterprises (NPSEs). Prior to the

development of the Balanced Scorecard, the performance reports of NPSEs focused

only on financial measures, such as budgets, funds appropriated, donations,

expenditures, and operating expense ratios. Clearly, however, the performance of

NPSEs cannot be measured by financial indicators. Their success has to be measured

by their effectiveness in providing benefits to constituents. The Balanced Scorecard

helps NPSEs select a coherent use of nonfinancial measures to assess their

performance with constituents.

Since financial success is not their primary objective, NPSEs cannot use the standard

architecture of the Balanced Scorecard strategy map where financial objectives are

the ultimate, high-level outcomes to be achieved. NPSEs generally place an objective

related to their social impact and mission, such as reducing poverty, pollution,

diseases, or school dropout rates, or improving health, biodiversity, education, and

economic opportunities. A nonprofit or public sector agency’s mission represents

the accountability between it and society, as well as the rationale for its existence

and ongoing support. The measured improvement in an NPSE’s social impact

objective may take years to become noticeable, which is why the measures in the

other perspectives provide the short-to intermediate-term targets and feedback

necessary for year-toyear control and accountability.

One additional modification is required to expand the customer perspective. Donors

or taxpayers provide the financial resources—they pay for the service—while

another group, the citizens and beneficiaries, receive the service. Both constituents

and resource suppliers should be the placed at the top of an NPSE strategy map.”

Kaplan (Conceptual foundations of the Balanced Scorecard, pagg. 16-17 e 24) 57

Amministrazione risulta essere molto indicativo, si tratta di una sorta di

biglietto da visita, è la presentazione che l’azienda pubblica dà di se

stessa.

L’introduzione di uno strumento di rendicontazione sociale come il

bilancio sociale, offre all’Amministrazione Pubblica l’opportunità di

responsabilizzare ulteriormente le proprie risorse umane, di valorizzare

il ruolo che le stesse ricoprono, ma soprattutto di migliorare l’immagine

dell’azienda.

Il bilancio sociale permette di valorizzare il lavoro svolto nella Pubblica

Amministrazione, facendo crescere nel contempo il senso di

appartenenza alla propria organizzazione da parte del personale.

2.6 La costruzione del dialogo con i portatori di interesse

L’individuazione dei portatori di interesse è la fase iniziale del processo

di rendicontazione e consiste nella selezione dei soggetti verso i quali

l’Amministrazione intende rivolgersi al fine della costruzione del dialogo.

Il termine di portatore di interesse deriva da quello anglosassone di

stakeholder. Fu Edward Freeman a definire gli stakeholder “i soggetti senza il cui

supporto l’impresa non è in grado di sopravvivere” (Strategic management, pag.

22). Si riportano nella Tabella 2.6 che segue le classificazioni degli

stakeholder eseguite da alcuni eminenti studiosi della materia , da me

37

appositamente selezionati:

37 Tra gli autori più importanti, si riportano:

Clarkson (A Stakeholder Framework for Analyzing and Evaluating Corporate

• Social Performance, pag. 112)

Mitchell-Agle-Wood (Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience,

• pag. 81)

Werther-Chandler (Strategic Corporate Social Responsibility, pag. 34)

• Phillips (Stakeholder Theory and Organizational Ethics, pag. 66)

• Sciarelli (Etica e responsabilità sociale nell'impresa, pag. 15)

• 58

Tabella 2.6: Alcune classificazioni degli stakeholder

Fonte: S. Sciarelli (“Etica e responsabilità sociale nell’impresa”, pag. 16)

Nel caso specifico, il termine di portatore di interesse (stakeholder) viene

affiancato a quello di cittadino.

Individuare gli stakeholder significa selezionare quelli ritenuti più

indicativi per la costruzione del dialogo. I criteri di selezione che possono

38

38 “The most prominent and oft-cited works in stakeholder theory suggest distinctions

within the theory designed to make it more useful. In this section, I will discuss the

most widely cited of these and assess the author's claims.

Mitchell, Agle, and Wood propose a theory of stakeholder salience defined as “the

degree to which priority is given to competing stakeholder claims”. Stakeholders and

their claims are classified based on the relative presence of three characteristics

legitimacy, power, and urgency. Using these three attributes, the authors suggest a

theory of stakeholder identification that is “comprehensive and useful” and attempts

to bridge the “broad vs. narrow” debate. The theory of stakeholder identification and

salience, and in particular the Mitchell et al. Notion of stakeholder legitimacy,

receives more attention in Chapter 6.

Donaldson and Preston attempt to bring greater clarity and rigor to stakeholder

59

essere adottati sono molteplici anche a seconda delle circostanze in cui si trova

ad operare l’Amministrazione.

Non è da escludere il fatto che la selezione porti ad avere una maggiore

considerazione per i soggetti il cui consenso sia vitale per la sopravvivenza

dell’Amministrazione stessa.

In genere, lo stakeholder di maggior peso è quello che ha la possibilità di

theory by arguing for a taxonomy consisting of descriptive, instrumental, and

normative varieties of research. Descriptive stakeholder research analyzes

stakeholder management as it is found (or not) in actual organizations. This variety

of scholarship (purportedly) makes no prescriptive or normative assertions about

the desirability of stakeholder management. Instrumental stakeholder theory assess

the extent to which managing stakeholders and stakeholder relationship conduce to

the achievement of commonly asserted organizational goals (e.g. profitability,

maximization of shareholder or firm value, viability). Instrumental stakeholder

research makes prescriptions, but does not question the moral legitimacy of the

goals themselves. The purpose of the corporation is taken as self-evident. Normative

stakeholder theory addresses directly the moral justification of the organization and

the ethics of stakeholder management. Donaldson and Preston conclude that all

three are vital to the stakeholder research program, but that the normative variety is

foundational to all. they conclude by proposing a theory of property rights as one

candidate normative basis for stakeholder theory.

Jones and Wicks argue for a convergent stakeholder theory. They provide an

outstanding description of the variety of questions to which stakeholder theory

aspires to respond and the disparate standards of evaluation that apply to these

questions and their answers. They also propose a plausible amalgamated solution to

the perceived disparity between the normative and instrumental streams of

research. In a sense, they can be seen as resynthesizing that which Donaldson and

Preston analyzed.

In his response to Jones and Wicks, and indirectly in response to Donaldson and

Preston, Freeman casts doubt upon the descriptive/instrumental/normative

taxonomy itself and hence the usefulness of convergent stakeholder theory. […]

Implicit in Jones and Wick's convergent solution, then, is the idea that the two

research streams – normative ethics and social science – were never as far apart as

some scholars would have us believe. Freeman, therefore, has a point. It is

unfortunate that such an article is “Convergent stakeholder theory” had to be

written at all. Moral theory with no reference to our world is empty formalism;

value-free science is impossible. These are not, however, universally held ideas;

stakeholder theory has provided fodder and a battleground for those who believe in

the strict partitioning of knowledge.

Part of the contribution of distinctions like those of Donaldson and Preston and

Mitchell, Agle, and Wood is that they facilitate a division of labor among those with

myriad scholarly strengths (e.g. quantitative, logical, narrative). An unfortunate side

effect of such typologies is that, rather than using them to create an area of common

ground among people using different methods, it frequently allows these people to

60

condizionare le scelte dell’Amministrazione, anche a scapito di altri portatori di

interesse meno importanti.

L’importanza della scelta degli stakeholder è determinata anche dal fatto

che l’avere un interlocutore valido offre all’Amministrazione un'effettiva certezza

di crescita, sempre che il dialogo con il portatore di interesse sia veramente

costruttivo.

Dialogare, per l’Amministrazione Pubblica, significa mettersi sullo stesso

piano del cittadino, comunicare e nel contempo recepire quanto di più utile può

provenire dal confronto continuo con il medesimo.

Molto significativa è la distinzione che venne operata nell’ambito della

Copenhagen Charter tra il termine di stakeholder reporting e stakeholder

39

slip back into their cozy and familiar ways of thinking and to continue to speak past

one another with merely a new vocabulary. Old wine in new wineskins.

This having been said, these distinctions and typologies have made a contribution.

The conversation that motived “Convergent stakeholder theory” had to occur. The

divisions were (perhaps continue to be) too deep for stakeholder theory to

immediately take root the way Freeman envisioned (and continues to envision). The

separation was inevitable due to the prevailing background conditions and training

of the parties involved. Creating a language to talk about this separation has

prompted a more thorough elaboration and defense of Freeman's monolith. In at

least this way, the analyses of Donaldson and Preston and Mitchell Agle, and Wood,

as well as the synthesis of Jones and Wicks, have done a service to the theory and the

field. The discussion of stakeholder legitimacy in Chapter 6 aspires to demonstrate

how a distinction can add clarity to a topic – even if that clarity is achieved through a

taxonomic critic. As Freeman indicates, the integration was there all along, but

history was such that the full significance of this integration required time and

though to proliferate.”

Phillips (Stakeholder theory and organizational ethics, pagg. 66-69)

39 “The Copenhagen Charter is published by the Danish offices of Ernst & Young, KPMG,

and Pricewaterhouse Coopers, and the House of Mandag Morgen. It is endorsed by

and draws on the experience of a select group of Danish companies with practical

experience of stakeholder dialogue and reporting. The companies are presented on

the back of the Charter. The Copenhagen Charter is launched at Building Stakeholder

Relations - the third international conference on social and ethical accounting,

auditing and reporting taking place in Copenhagen, Denmark, on November 14 - 16,

1999. The conference is co-hosted and organised by the Institute of Social and

Ethical AccountAbility, Novo Nordisk A/S, The Copenhagen Centre, Copenhagen

Business School and the House of Mandag Morgen. These organisations have also

contributed valuable input to the development of The Copenhagen Charter.

The Copenhagen Charter is a management guide to stakeholder dialogue and

reporting. It aims to set out, briefly and concisely, the most important motives and

61

relationship.

La prima - “stakeholder reporting” - riguarda una tipologia di

comunicazione poco costruttiva, nel senso che non si tratta di un dialogo, ma di

una semplice relazione con un altro soggetto qualitativamente sterile, legata

sostanzialmente alle resistenze autoreferenziali provenienti dal passato. Si tratta

comunque di un passo in avanti, anche se il ruolo del portatore di interesse

rimane sostanzialmente quello di semplice ascoltatore.

Molto più costruttiva è invece la stakeholder relationship, basata sul

dialogo effettivo. Nella fattispecie, si comunica affinché vi sia risposta da parte

dell’interlocutore che esprime la sua opinione e che sarà oggetto di ascolto da

parte della stessa Amministrazione. E’ una relazione che non è destinata ad

esaurirsi, ma a protrarsi nel tempo.

Si tratta di porre in essere un metodo di dialogo efficace che consenta di

mettere fine all’autoreferenzialità. Per il suo buon esito è necessario che

l’Amministrazione sia in grado di suscitare l’interesse degli stakeholder; la

costruzione di un dialogo consentirà poi di intraprendere in futuro le azioni più

idonee per raggiungere gli obiettivi prefissati.

Come più volte rammentato, tutto ciò comporta il miglioramento del

rapporto tra Amministrazione e cittadini attraverso un sostanziale incremento

della fiducia da parte di questi ultimi.

principles involved.

Part I of the Charter focuses on the effects of stakeholder reporting in terms of

internal and external value creation for the company and its key stakeholders. This

creation of value requires that the processes of stakeholder dialogue and reporting

are integrated in the strategic management of the company, and embedded in the

company's mission, vision and values.

Part II highlights the principles of stakeholder dialogue and reporting, offering

practical recommendations on how to manage the three key process elements:

laying the groundwork, embedding the processes, and communicating the results. To

be of real value to the company and its key stakeholders, both the processes and the

product of stakeholder dialogue and reporting must be credible.

Part III of the Charter takes a closer look at three important elements of credibility:

accounting principles, information relevance and verification.”

KPMG (The Copenhagen Charter, pag. 1) 62

Nel caso di stakeholder relationship , il contributo che l’Amministrazione

40

riceverà dal cittadino potrà individuarsi nella:

Selezione degli indicatori e dei parametri di riferimento per la

• rendicontazione;

Valutazione delle performance dell’ente e dell’attività di rendicontazione;

• Partecipazione all’attività di programmazione degli interventi.

• In modo dettagliato interviene a definire le fasi del processo di

rendicontazione la summenzionata Copenhagen Charter, illustrata nella Figura

2.6.

Figura 2.6: Il processo di stakeholder reporting secondo la Copenhagen Charter

Fonte: A. Tanese (“Rendere conto ai cittadini”, pag. 31)

La Pubblica Amministrazione con i portatori di interesse ha un rapporto

ispirato al principio di circolarità che dà luogo al processo di rendicontazione

sociale.

40 KPMG (The Copenhagen Charter. A management guide to stakeholder reporting, pagg.

9-10) 63

Quello della Copenhagen Charter è un modello internazionale che deriva

dalla sintesi delle esperienze maturate da vari paesi in questi ultimi anni. Nel

documento viene dato un forte risalto al processo di rendicontazione sociale,

dove fasi e modalità della costruzione del dialogo con i portatori di interesse

vengono ben chiarificate e definite.

Secondo le indicazioni fornite dal documento, prima di procedere con il

dialogo con gli stakeholder si rende necessaria la mappatura degli stessi.

Si tratta in altre parole di procedere alla classificazione dei portatori di

interesse a seconda delle esigenze che ognuno di questi presenta.

2.7 I processi che alimentano e favoriscono la rendicontazione

sociale

La rendicontazione sociale è il punto di arrivo di un processo di

cambiamento istituzionale, culturale e gestionale e viene favorita dai tre

processi di seguito individuati:

41

41 “Se il processo di rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche è ciò che

abbiamo definito nelle pagine precedenti, appare evidente come siano necessarie

alcune condizioni perché esso possa svolgere in modo efficace la sua funzione.

In particolare, la possibilità e la capacità di un’amministrazione pubblica di render

conto del proprio operato è favorita dalla maturazione di tre processi di

cambiamento, diversi ma strettamente connessi:

• il processo di orientamento al servizio e al miglioramento della qualità della

relazione con il cittadino;

• il processo di riforma istituzionale e di riordino del sistema di amministrazioni

pubbliche, in attuazione dei princìpi di decentramento e sussidiarietà;

• il processo di sviluppo di managerialità nelle amministrazioni pubbliche, con

l’introduzione di princìpi e strumenti di organizzazione e gestione aziendale.

La rendicontazione e l’uso del bilancio sociale sono favoriti dal grado di maturità di

questi processi, in quanto:

• senza un’adeguata strutturazione e la garanzia di un livello minimo di qualità dei

servizi diventa difficile render conto di risultati sociali; viceversa, è molto più

naturale rendicontare nei contesti in cui vi sono:

– un’attenzione generalizzata della struttura al miglioramento continuo del

servizio offerto, sulla base di una reale analisi e lettura dei bisogni;

– indicatori in grado di misurare la qualità percepita dei servizi da parte dei

cittadini (customer satisfaction);

– l’attivazione di modalità efficaci di ascolto, di comunicazione e di gestione dei

contatti con i cittadini (dall’Urp, al call center, al contact center, agli strumenti di

64

Il processo di orientamento al servizio e al miglioramento della qualità di

• relazione con il cittadino;

Il processo di riforma istituzionale e di riordino del sistema delle

• Amministrazioni Pubbliche, attraverso l’attuazione dei princìpi di

decentramento e sussidiarietà;

Il processo di sviluppo di managerialità nelle Amministrazioni Pubbliche

• con l’introduzione di princìpi e strumenti di organizzazione e gestione

comunicazione integrata);

• senza una piena attuazione del nuovo assetto istituzionale, che ridefinisce le

competenze e le responsabilità dei diversi livelli di governo, la rendicontazione

sociale non si incardina nel processo di costruzione di un nuovo rapporto tra

rappresentanti eletti e cittadini:

– l’assunzione di responsabilità di consigli, giunte, presidenti e sindaci eletti a

livello locale;

– la ridefinizione dei rapporti tra gli stessi livelli istituzionali (ad esempio tra

regioni, province e comuni, tra amministrazioni locali e amministrazioni

decentrate dello Stato) e tra amministrazioni locali (ad esempio tra comuni e

aziende sanitarie locali, tra enti locali e agenzie regionali, ecc.);

– la consapevolezza della centralità dei processi di formulazione e attuazione

delle politiche pubbliche, come principale strumento di governo e regolazione

del territorio;

– la costruzione di un nuovo dialogo tra amministrazioni e altre istituzioni e

attori locali, sempre più nell’ottica della negoziazione, della partecipazione e del

dialogo permanente;

• senza l’esistenza di un sistema organizzativo e strumenti di gestione avanzati la

rendicontazione sociale è senza radici, perché non si alimenta da:

– una responsabilizzazione dei dirigenti e in modo diffuso di tutto il personale

afferente alle diverse strutture rispetto alle attività svolte e ai risultati raggiunti;

– una capacità sistematica di programmazione e di valutazione dei risultati

attraverso gli strumenti propri del controllo di gestione;

– una razionalizzazione dei processi che garantiscono sia la migliore erogazione

dei servizi all’esterno che la corretta gestione dei flussi di attività e informazioni

all’interno.

In sintesi, la volontà e la capacità di rendicontazione sociale non possono nascere dal

nulla, ma acquistano valore se strettamente connesse ad un processo di

cambiamento culturale, istituzionale e organizzativo-gestionale all’interno delle

amministrazioni pubbliche.

Con questo non si vuol dire che solo le amministrazioni che hanno raggiunto un

elevato livello di maturità in tali processi di cambiamento possono redigere un

bilancio sociale; al contrario, proprio la decisione di confrontarsi con la realizzazione

di un bilancio sociale può far crescere la consapevolezza e l’attenzione

all’importanza di creare le condizioni per un suo uso efficace.”

Tanese (Rendere conto ai cittadini, pagg. 38-40) 65

aziendale.

Tali processi sono ben rappresentati graficamente nella Figura 2.7.

Figura 2.7: I processi che alimentano e favoriscono la rendiconta-

zione sociale

Fonte: A. Tanese (“Rendere conto ai cittadini”, pag. 39)

Risulta ovvio che maggiore è lo stato di avanzamento dei processi sopra

individuati, migliore è la capacità di rendicontare da parte della Pubblica

Amministrazione. La rendicontazione può essere o meno agevolata a seconda

del livello qualitativo dei servizi offerti.

Nel caso in cui la struttura sia orientata a fare proprie le esigenze della

clientela e quindi risulti essere proiettata allo sviluppo qualitativo del servizio

offerto, l’attività di rendicontazione risulterà essere più semplice.

Tale facilitazione scaturisce anche dall’uso di strumenti come gli

indicatori in grado di misurare la qualità percepita dei servizi da parte dei

42

42 Un'utile riflessione sugli indicatori summenzionati è stata formulata dal Prof.

Tanese:

“I bilanci sociali contengono spesso degli indicatori di spesa.

Analizzare soltanto le spese direttamente sostenute dall’ente a questo punto non

basta: bisogna inserire nel bilancio sociale anche le spese sostenute dalle aziende

che gestiscono i servizi. I loro bilanci andranno quindi analizzati e riclassificati in

base agli ambiti di rendicontazione individuati nel processo di costruzione del

bilancio sociale.

Il problema principale di questo approccio riguarda la disponibilità dei dati da parte

delle aziende che potrebbero non avere a disposizione dati contabili disaggregati per

le singole realtà in cui operano. Per la rilevazione delle informazioni e degli

indicatori che vanno a comporre il bilancio sociale, spesso molti dati vengono forniti

dalle aziende stesse; bisogna quindi costruire un sistema di rilevazione e di raccolta

delle informazioni che integri sia le informazioni presenti all’interno dell’

66

cittadini (customer satisfaction), l’attivazione di efficaci modalità d’ascolto e così

via. La difficoltà nel rendicontare si manifesta, invece, nel caso in cui sia

ancora necessario un riordino dell’assetto istituzionale dell’Amministrazione.

Diviene addirittura impossibile nel caso in cui sussistano delle carenze

sostanziali nel sistema organizzativo (ad esempio, dovute alla mancata

attribuzione di specifiche responsabilità ai vari livelli amministrativi) e una

mancanza dei moderni strumenti di gestione.

In buona sostanza, la rendicontazione sociale è profondamente legata ai

mutamenti culturali, istituzionali e organizzativo-gestionali all’interno del paese,

ed in particolare all'interno delle Amministrazioni Pubbliche. Il bilancio sociale

assume a questo punto una duplice funzione: da un lato è l’espressione della

qualità del sistema, dall’altro è un importante strumento per innescare il

cambiamento e far crescere il sistema nel suo complesso.

2.8 La resa del conto degli impegni, dei risultati e degli effetti sociali

Ovviamente è questa la fase più delicata: tramite essa, infatti, i portatori

di interesse vengono a conoscenza di che cosa l’Amministrazione è riuscita a fare

per il soddisfacimento delle loro specifiche esigenze.

Come più volte evidenziato, la rendicontazione deve rispecchiare nel

modo più fedele possibile la realtà dei fatti.

Oltre a ribadire gli impegni presi originariamente ed eventualmente

quelli nuovi presi durante il corso dell’attività, l’Amministrazione deve altresì

sottolineare quali sono le risorse a disposizione, gli obiettivi che sono stati

raggiunti, quali sono gli effetti ottenuti ecc.

amministrazione che le informazioni fornite dalle aziende esterne.

È opportuno, in particolare, definire in accordo con le aziende di gestione le

procedure di raccolta delle informazioni che chiariscano gli indicatori da fornire, le

specifiche di calcolo, i tempi di raccolta e i responsabili della raccolta dati.”

Tanese (Rendere conto ai cittadini, pag. 77) 67

Vale la pena sottolineare che rendicontare in modo responsabile ai

cittadini significa mettere in risalto, anche e soprattutto, gli obiettivi che non

sono stati raggiunti e le motivazioni di tale mancato raggiungimento, gli impatti

prodotti nel raggiungimento degli obiettivi, ma soprattutto quelli che sono stati

gli impatti negativi; proprio da ciò viene offerta ai terzi la possibilità di dare

un'effettiva valutazione dell’operato dell’ente .

43

Essere responsabili significa soprattutto essere autocritici e possedere la

volontà di mettersi in discussione di fronte agli altri con il fine di pervenire ad

un miglioramento sostanziale delle proprie capacità di raggiungimento degli

obiettivi.

Si tratta di porre in essere le basi per poter costruire qualcosa di valido

per il futuro, questa volta però con il sostanziale contributo dei portatori di

interesse che hanno recepito l’effettiva responsabilità e la reale volontà degli

amministratori a dare un concreto contributo alla comunità.

Riguardo ai tempi, rendicontare significa esporre quanto è avvenuto

43 “Appare evidente come sia diventato sempre più importante per le pubbliche

amministrazioni rendicontare non solo le ricadute economiche e finanziarie della

gestione, che si traducono nella determinazione di un avanzo o disavanzo, ma

soprattutto i suoi effetti sociali, illustrando i fatti realizzati, i valori assunti ad

ispirazione della gestione, tenendo conto dell'interesse della collettività.

In particolare, dovrebbe essere insito nella stessa naturale finalità sociale

dell'azienda pubblica la necessità (o ancor di più l'obbligo e la responsabilità) di

spiegare, giustificare, far conoscere ai propri portatori di interesse (ovvero l'insieme

dei cittadini) le modalità con cui si è pervenuto alle decisioni ed il conseguente

andamento della gestione e la rispondenza della stessa con gli assunti stabiliti.

Diventa quindi fondamentale affiancare a quello che è il tradizionale sistema

informativo, basato su una contabilità finanziaria ma anche economica, una vera e

propria social accountability finalizzata al raggiungimento della “legittimazione

sociale”; infatti, le aziende pubbliche sono responsabili socialmente per definizione,

ma hanno la necessità di “rilegittimarsi” agli occhi dell'opinione pubblica, e quindi

della collettività. […]

In particolare, l'accountability dovrebbe essere un obbligo per la pubblica ammini-

strazione; infatti, se la res e la missione perseguita sono pubbliche, l'intera società

civile ha interesse a conoscere l'andamento della gestione e ha diritto a ricevere

un'informazione chiara e trasparente sull'utilizzo delle risorse e sulle ricadute sociali

delle attività svolte dall'organizzazione, oltre nei motivi che hanno favorito

determinate decisioni e/o scelte strategiche.”

Alfiero (Social accountability nella Pubblica Amministrazione, pag. 10) 68

durante l’intero arco del periodo della propria attività. I momenti essenziali del

“processo produttivo” , vengono così individuati dal Prof. Hinna :

44 45

1) L’acquisizione e l’introduzione nel processo produttivo degli input: si

tratta della fase in cui vengono individuate le risorse che l’Amministrazione ha a

sua disposizione per raggiungere i propri obiettivi esprimibili in termini di

produzione di servizi o di soddisfazioni di bisogni;

44 “I. Produzione finalizzata allo scambio di mercato […]

II. Produzione finalizzata al consumo

Più complessa, ma più interessante ai nostri fini, è la produzione finalizzata al

consumo al di fuori, tuttavia, degli scambi di mercato. In tal caso, si realizza

comunque un processo produttivo, ma non se ne destina il risultato allo scambio di

mercato sulla base di un prezzo economicamente significativo, in quanto l’output si

eroga, cioè si mette a disposizione delle unità che lo richiedono, sovente con alcune

limitazioni, senza richiedere la corresponsione di un prezzo. Si noti bene che, da un

punto di vista tecnico, cioè se si ha riguardo al processo intraorganizzativo di

trasformazione dell’input in output, non vi sono sostanziali differenze fra un

processo produttivo per il consumo ed un altro finalizzato allo scambio. Non vi è

dubbio, quindi, che qualunque organizzazione crei valore debba assolutamente

ricercare le modalità per utilizzare nel modo più efficiente possibile le risorse

impiegate nei processi produttivi, minimizzando i costi e, contemporaneamente,

innalzando il livello quali-quantitativo delle sue produzioni.

Tuttavia, da quanto scritto discende che l’ottenimento dei prodotti destinati al

consumo al di fuori del mercato, da un lato implica il sostenimento di costi per la

loro realizzazione poiché richiede l’impiego di fattori produttivi (beni a fecondità

ripetuta, a fecondità semplice e servizi) e, dall’altro, non genera ricavi da vendita,

onde i costi della produzione devono trovare copertura nelle risorse finanziarie

attinte da fonti alternative che, nel caso delle amministrazioni pubbliche derivano

essenzialmente da proventi tributari propri e trasferiti.

Un problema centrale nell’economia delle amministrazioni pubbliche diventa,

quindi, definire ed individuare le produzioni che devono essere finalizzate allo

scambio di mercato o al consumo al di fuori delle dinamiche del mercato.

Si tratta di scelte che non presentano una soluzione univoca perché dipendono in

non piccola parte da ragioni tecniche (tipicamente, come accenneremo fra breve, i

beni collettivi non possono essere scambiati sul mercato), ma anche dalle condizioni

istituzionali, dai convincimenti politici prevalenti nel contesto storico e socio

economico nazionale e sopranazionale di riferimento e, quindi, dall’impianto

normativo in vigore. […]

I beni collettivi (come la difesa nazionale, l’ordine pubblico, ma anche, ad un livello

meno generale, l’illuminazione civica, un parco pubblico, ecc.) in quanto beni

caratterizzati dalla non rivalità del consumo e dalla non escludibilità dei benefici

possono essere utilizzati simultaneamente da molte persone nessuna delle quali può

essere esclusa dal consumo o perché è tecnicamente impossibile poiché, date le

condizioni tecnologiche esistenti, non è possibile mettere in atto un meccanismo di

esclusione o perché risulta essere troppo costoso farlo. 69

2) La produzione degli output: si tratta della seconda fase durante la quale

l’Amministrazione, mediante l’utilizzo delle risorse in precedenza individuate,

perviene ai risultati consistenti sostanzialmente nell’insieme delle prestazioni

dei servizi erogati nei confronti dei portatori di interesse (cittadini, imprese o

altri enti pubblici);

3) La produzione degli outcome: vengono definiti come “l’impatto e le

conseguenze per la comunicazione che derivano dalla produzione dell’output”.

In base all'illustrata suddivisione del processo produttivo, l’autorevole studioso

predispone tre criteri di misurazione delle performance:

Livello di efficienza: scaturisce dal rapporto tra le risorse assorbite e i

• risultati prodotti (input/output);

Livello di efficacia: scaturisce dal rapporto tra gli obiettivi attesi e i

• risultati conseguiti (obiettivi/output);

Livello di impatto o di efficacia sociale: scaturisce dal rapporto tra

• obiettivi e outcome (obiettivi/outcome).

Nella Figura 2.8 che segue tale processo viene rappresentato

graficamente ed è possibile individuare anche gli outcome intermedi.

Figura 2.8: L'area della rendicontazione sociale

Fonte: L. Hinna (“Il bilancio sociale nelle Amministrazioni Pubbliche”, pag. 27)

Dati questi presupposti, ogni singolo individuo ha un incentivo economico a

comportarsi come un free rider, cioè si trova nella condizione di fare uso di tali beni

senza dover pagare alcun corrispettivo e, inoltre, senza ripartire con gli altri lo

sforzo che è comunque necessario per produrli.”

D'Autilia, Zamaro (Le esternalizzazioni nelle Amministrazioni Pubbliche, pagg. 15-16)

45 Hinna (Il bilancio sociale nelle Amministrazioni Pubbliche, pagg. 27-30) 70

Lo stesso autore tiene a precisare che gli impegni programmatici assunti

dall’Amministrazione si riferiscono al programma di mandato ed agli indirizzi

strategici, la descrizione dei quali non è altro che la parte iniziale del processo di

rendicontazione.

Invece, per ciò che attiene i risultati e gli effetti sociali, il lavoro deve

essere svolto in modo tale da consentire ai portatori di interesse di recepire

l’effettivo “valore sociale” dell’intera attività svolta dall’Amministrazione.

2.9 Accountability, rendicontazione e bilancio sociale

L’esigenza di fondo alla quale le Amministrazioni Pubbliche devono dare

risposta è quella di essere responsabili ed efficaci agli occhi della comunità .

46

Una delle priorità della Pubblica Amministrazione, che costituisce

l’obiettivo di fondo dei processi di rilegittimazione del proprio operato, è il

miglioramento del livello di accountability.

Uno dei metodi per perseguire questo obiettivo è l'ormai noto processo

di rendicontazione sociale, che migliora la misurazione e la comunicazione delle

azioni e dei risultati delle Amministrazioni. La rendicontazione dell’

Amministrazione Pubblica è sociale perché ogni sua azione e forma di

comunicazione è già per sua natura sociale. Il processo di rendicontazione può

assumere diverse forme: il bilancio sociale costituisce una di queste, in quanto

riesce a collegare tra loro tutti gli altri strumenti della rendicontazione.

Ogni Amministrazione Pubblica è inserita all’interno di un sistema di

46 “L’accountability può essere definita come l’esigenza di rendere conto da parte di

coloro che hanno ruoli di responsabilità nei confronti della società o delle parti

interessate al loro operato ed alle loro azioni.

Nella pubblica amministrazione il concetto di accountability si traduce nella capacità

di creare valore economico e sociale in modo correlabile al valore delle risorse

impiegate e di darne conto alla società in modo trasparente ed esaustivo. È evidente

come in ambito pubblico la ricerca di accountability si colleghi allo sviluppo del

grado di fiducia, di credibilità e di legittimazione sociale dell’ente da parte della

comunità di riferimento.”

Melandri (L’accountability nelle aziende no profit, pag. 52) 71

relazioni: il bilancio sociale ha il compito di leggere l’impatto che la stessa

Amministrazione ha generato su quel sistema.

Come si evince dalla Figura 2.9, è possibile rappresentare

schematicamente il rapporto tra questi tre elementi: accountability,

rendicontazione sociale e bilancio sociale .

47

Figura 2.9: Il rapporto tra accountability, rendicontazione e

bilancio sociale

Fonte: A. Tanese (“Rendere conto ai cittadini” pag. 21)

47 “L’esigenza di fondo cui le amministrazioni pubbliche devono dare risposta, in altri

termini, non è quella di fare il bilancio sociale, ma quella di dar conto del proprio

operato e, più in generale, di rendersi accountable, cioè responsabili ed efficaci agli

occhi della società.

Volendo provare a schematizzare il rapporto che esiste tra accountability,

rendicontazione e bilancio sociale, potremmo dire che:

• il miglioramento del livello di accountability di un’amministrazione è l’obiettivo di

fondo dei processi di riqualificazione e rilegittimazione dell’operato delle

amministrazioni pubbliche;

• il processo di rendicontazione sociale è uno dei modi per perseguire questo

obiettivo, migliorando le modalità di definizione, misurazione e comunicazione delle

azioni e dei risultati delle amministrazioni;

• il bilancio sociale è una delle forme […] che tale processo di rendicontazione può

assumere, configurandosi come lo strumento principale per dar conto ogni anno

degli obiettivi perseguiti, delle azioni realizzate e dei risultati raggiunti

dall’amministrazione, dal punto di vista dei destinatari finali.”

Tanese (Rendere conto ai cittadini, pagg. 20-21) 72

CAPITOLO III : IL BILANCIO SOCIALE IN ITALIA

3.1 Gli aspetti normativi

Come già specificato più volte, in Italia non esiste un obbligo di legge per

la redazione del bilancio sociale. Il Decreto Legislativo n° 460 del 1997, che ha

istituito le Onlus (Organizzazioni Non Lucrative di Utilità Sociale) e dato una

nuova definizione di Enti non commerciali, ha introdotto un nuovo principio che

potrebbe essere preludio, grazie all’affiancamento al bilancio contabile di una

relazione sulle attività sociali svolte, di una sorta di bilancio delle attività sociali

compiute dall'ente .

48

48 Di seguito si riporta il commento effettuato dalla Mosconi Consulting Srl a proposito

del D.Lgs. 460/97:

“Secondo le previsioni dell'art. 10 del decreto 460/97 possono assumere la qualifica

di Onlus le associazioni riconosciute e non, i comitati, le fondazioni, le società

cooperative e tutti gli altri enti di carattere privato, con o senza personalità giuridica.

In attuazione dei princìpi e criteri direttivi impartiti dall'art. 3 della citata legge

delega, che ha delimitato l'ambito dei soggetti riconducibili in tale categoria, il

comma 10 del medesimo articolo esclude espressamente dal regime tributario delle

Onlus e quindi dalla relativa qualificazione gli enti pubblici, le società commerciali

diverse da quelle cooperative, le fondazioni bancarie, i partiti e i movimenti politici,

le organizzazioni sindacali, le associazioni di datori di lavoro e di categoria. Come

evidenziato anche nella relazione illustrativa al decreto in esame, sono state escluse

dalla categoria soggettiva delle Onlus le società commerciali ad eccezione delle

società cooperative, in quanto queste ultime presentano "molteplici elementi di

affinità con i vincoli statutari previsti per le ONLUS". Oltre ai requisiti soggettivi

appena individuati gli enti, per potersi qualificare come Onlus, dovranno

tassativamente operare nei settori di attività individuati dal legislatore :

1) assistenza sociale e socio sanitaria; 2) assistenza sanitaria; 3) beneficenza; 4)

istruzione; 5) formazione; 6) sport dilettantistico; 7) tutela, promozione e

valorizzazione delle cose di interesse artistico e storico; 8) tutela e valorizzazione

della natura e dell'ambiente, con esclusione dell' attività, esercitata abitualmente, di

raccolta e riciclaggio dei rifiuti urbani speciali e pericolosi; 9) promozione della

cultura e dell'arte; 10) tutela dei diritti civili; 11) ricerca scientifica di particolare

interesse sociale svolta direttamente da fondazioni ovvero da esse affidata ad

università, enti di ricerca, ed altre fondazioni che la svolgono direttamente.

L'esercizio di tali attività non deve concorrere con altre, fatta eccezione per le attività

di natura accessoria, e deve essere rivolto all'esclusivo perseguimento di finalità di

solidarietà sociale. Tale circostanza deve intendersi verificata laddove i beni e i

servizi vengano ceduti o prestati a terzi e non ai soci, associati o ai partecipanti salvo

il caso in cui questi ultimi siano essi stessi soggetti svantaggiati fisicamente,

psichicamente, economicamente, socialmente o dal punto di vista familiare. In altri

termini ciò che più caratterizza tali organizzazioni è l'esclusiva finalità solidaristica

perseguita e l'eterodestinazione dei vantaggi derivanti dall'attività sociale svolta,

destinati prevalentemente a soggetti esterni alla compagine sociale o ai soci che si

73

L’articolo 8 del Decreto Legislativo 460/97 "Scritture contabili degli enti

non commerciali" afferma che: "Indipendentemente dalla redazione del

rendiconto annuale economico e finanziario, gli enti non commerciali che

effettuano raccolte pubbliche di fondi devono redigere, entro quattro mesi dalla

chiusura dell’esercizio, un apposito e separato rendiconto, tenuto e conservato, dal

quale devono risultare, anche a mezzo di una relazione illustrativa, in modo

chiaro e trasparente, le spese relative a ciascuna delle celebrazioni, ricorrenze o

trovino in particolari condizioni di svantaggio. In deroga a tale principio, il 4° comma

dell'art. 10 elenca una serie di attività (assistenza sociale, beneficenza, tutela,

promozione e valorizzazione delle cose di interesse artistico e storico, etc.) per le

quali si presume in ogni caso il perseguimento della finalità solidaristica a

prescindere dalla qualità dei soggetti beneficiari.

A tale proposito la Circ. Min. Fin. n. 168/E del 26 giugno 1998, intervenuta a fornire

istruzioni operative sulla corretta applicazione delle disposizioni contenute nel D.

Lgs. 460/97, distingue, ai fini dell'individuazione delle finalità di solidarietà sociale,

le attività nelle quali devono obbligatoriamente operare le Onlus, in settori per i

quali tali finalità sono correlate alle condizioni dei destinatari e settori per i quali le

medesime finalità si considerano immanenti, per espressa previsione normativa.

Avendo riguardo al trattamento tributario delle attività istituzionali, occorre

precisare che lo svolgimento delle stesse non costituisce per tali organizzazioni

esercizio di attività commerciale con la conseguenza che esse non assumono alcuna

rilevanza ai fini delle imposte dirette. Accanto alle attività istituzionali sarà possibile

però svolgere attività direttamente connesse ad esse, poste in essere nell'ambito

degli stessi settori economici oggetto delle attività statutarie, nonché tutte le altre

attività accessorie per natura a quelle istituzionali in quanto integrative delle stesse,

destinate al reperimento di fondi necessari per finanziarie le attività principali. Lo

svolgimento di tali attività è comunque consentito a condizione che le stesse non

siano prevalenti rispetto a quelle istituzionali e che i proventi eventualmente

generati non superino il 66% delle spese complessive sostenute della

organizzazione. In tali casi si potrebbe trattare anche di attività di natura

commerciale i cui proventi godono comunque di una particolare agevolazione

consistente nella esenzione da tassazione. Ai fini fiscali sia le attività proprie

dell'ente sia quelle direttamente connesse sono esonerate dall'imposizione diretta

con l'unica differenza, riscontrabile sul piano degli adempimenti formali, che per le

seconde, sempreché di natura commerciale, sussiste l'obbligo di tenuta delle

scritture contabili. Con riferimento alla IRAP, occorre precisare che le ONLUS per

effetto del rinvio alla disciplina degli enti non commerciali operato dall'art. 26 del D.

Lgs. 460/97, sono soggetti passivi di tale imposta indipendentemente dal tipo di

attività svolta, ed analogamente a tali enti determinano la base imponibile con

diverse modalità a seconda che svolgano esclusivamente attività istituzionali o anche

attività di natura commerciale. Così, contrariamente a quanto accade ai fini della

imposizione diretta sia le attività istituzionali che quelle direttamente connesse, pur

essendo diversa la modalità di determinazione della base imponibile a seconda che

si riferisca alle prime o alle seconde, sono soggette a tassazione ai fini di tale

imposta. Nella già citata Circ. n. 168/E il Ministero delle Finanze ha chiarito che tali

74

campagne di sensibilizzazione indicate nell’articolo 108, comma 2, lettera a) del

Testo Unico delle imposte sui redditi, approvato con DPR n° 917 del 22/12/98".

Questa disposizione introduce un apposito e separato rendiconto, anche

nella forma della relazione illustrativa, nel quale vengono pubblicizzati i fondi

pubblicamente raccolti, anche mediante dazioni di beni di modico valore o

servizi ai sovventori pervenuti da raccolte occasionali, introducendo il principio

organizzazioni sono tenute, "a prescindere da specifiche previsioni civilistiche", alla

redazione del bilancio o rendiconto annuale. Tale documento, come richiesto dall'art.

10 comma 1 lett. g), del decreto legislativo in esame, dovrà essere redatto entro

quattro mesi dalla chiusura dell'esercizio annuale e contenere la situazione

patrimoniale, economica e finanziaria dell'ente, distinguendo le attività connesse da

quelle istituzionali.

Peraltro, in base a quanto disposto dall'art. 25, comma 5, del D. Lgs. 460/97, qualora

per due esercizi consecutivi i proventi generati dallo svolgimento delle attività

istituzionali e connesse superino l'ammontare di due miliardi di lire, il bilancio deve

essere corredato da una relazione di controllo sottoscritta da revisori iscritti nel

registro dei revisori contabili. Numerose sono le agevolazioni previste dal decreto in

esame in materia di imposizione indiretta. Viene infatti prevista l'esenzione assoluta

dall'imposta di bollo sulla totalità degli atti posti in essere o richiesti dalle Onlus a

motivo del solo presupposto soggettivo. Tale regime di esenzione viene esteso anche

alle tasse di concessione governativa, all'imposta sugli spettacoli, sulle successioni e

donazioni e a vari tributi locali. Viene disposto inoltre che gli atti traslativi a titolo

oneroso della proprietà di beni immobili e degli altri diritti reali immobiliari

scontino l'imposta di registro in misura fissa. Ai fini dell'imposta sul valore aggiunto,

in assenza di una specifica disposizione normativa, occorre invece richiamare la

disciplina generale (art. 4 DPR 633/72) in base alla quale le Onlus rivestono la

qualifica di soggetti passivi agli effetti di tale tributo solo qualora pongano in essere

operazioni di natura commerciale con carattere di abitualità. Il decreto in commento

ha comunque esteso alle Onlus la possibilità di fruire del regime di esenzione

dall'imposta (art. 10 DPR 633/72) per le attività esercitate nei campi di rilevanza

sociale. Per poter beneficiare dell'insieme delle agevolazioni fiscali alle quali si è

brevemente accennato occorre che la Onlus si strutturi statutariamente, con atto

pubblico o scrittura privata autenticata o registrata, come previsto dalla legge (art.

10, comma 1), indipendentemente dalla forma giuridica assunta dalla stessa. L'ente,

una volta costituito, deve darne comunicazione alla Direzione Regionale delle

entrate nel cui ambito territoriale si trova il proprio domicilio fiscale, entro il

termine di 30 giorni dalla data di inizio dell'attività. Tale comunicazione costituisce

un onere per l'organismo che vuole costituirsi come Onlus, il cui assolvimento

rappresenta una condizione necessaria per accedere al regime tributario di favore

previsto per tali enti. Dall'analisi fin qui condotta, appare chiaro che il legislatore con

l'istituzione delle Onlus ha posto l'accento sulla natura solidaristica dell'attività

svolta da tali organizzazioni e sull'assenza dello scopo di lucro anche indiretto. Per

espressa previsione di legge non sarà infatti possibile in alcun modo distribuire ai

soci eventuali utili o avanzi di gestione che dovranno invece essere impiegati nella

75

del monitoraggio di come, e quanti fondi, vengano raccolti per beneficenza. Il

bilancio sociale diviene il mezzo migliore per rendicontare come questi fondi

siano stati spesi e quali iniziative siano andati a finanziare.

Sono inoltre deducibili anche le donazioni a soggetti di diritto straniero

con personalità giuridica conforme alla legislazione italiana. La risoluzione 76,

interpretando l'articolo 65, comma 2 del Testo unico delle imposte sui redditi,

ha chiarito che anche le erogazioni liberali effettuate in favore della Chiesa

Cattolica possono essere dedotte dal reddito d'impresa. In base a tale norma e'

possibile dedurre, fino ad un massimo del 2%, dal reddito di impresa,

esclusivamente le erogazioni liberali effettuate a favore di soggetti dotati di

personalità giuridica “che perseguono finalità tra quelle indicate nel comma 1

dell'articolo 65, tra le quali rientrano anche le finalità di culto”. Nel caso in cui il

soggetto beneficiario sia di diritto straniero, occorre che i requisiti essenziali per

il riconoscimento della personalità giuridica siano conformi a quelli richiesti

dalla legislazione italiana.

realizzazione delle attività statutarie. Per avvalorare l'importanza di tale principio,

che dovrà essere trasfuso in una apposita clausola statutaria, il legislatore,

introducendo una presunzione assoluta, elenca una serie di fattispecie che

realizzano comunque l'ipotesi di "distribuzione indiretta di utili o di avanzi di

gestione" (art. 10, comma 6).

Così, ad esempio gli emolumenti corrisposti ai membri del Consiglio di

amministrazione e degli organi di controllo non potranno essere superiori al

compenso massimo previsto dalla legge per il Presidente del Collegio sindacale delle

società per azioni. Viene altresì considerata distribuzione indiretta di utili la

cessione di beni e la prestazione di servizi resa nei confronti dei soggetti coinvolti

nella gestione (soci, associati, partecipanti, componenti degli organi amministrativi e

di controllo) effettuata a condizioni più favorevoli rispetto a quelle esistenti sul

mercato. Ulteriormente, lo Statuto dovrà prevedere in caso di scioglimento dell'ente

l'obbligo di devolvere il patrimonio ad altre organizzazioni non lucrative di utilità

sociale o ai fini di pubblica utilità (art. 10, comma 1, lett. f). Ai fini della destinazione

del patrimonio, occorre precisare che la perdita della qualifica di ONLUS equivale

allo scioglimento dell'ente. In tal modo si è voluto impedire all'ente che per qualsiasi

ragione cessa di esistere come Onlus, la distribuzione del patrimonio ai soci o la sua

destinazione a finalità estranee a quelle di utilità sociale. Tale insieme di norme, di

chiaro tenore antielusivo, è diretto ad evitare che di tali organizzazioni venga fatto

un uso strumentale e che la schermatura dell'ente non profit venga adottata in realtà

per mascherare l'esercizio di attività commerciali.”

Mosconi (Le Onlus, pagg. 1-5) 76

Molto interessante è anche l'art. 38 della legge del 21 novembre 2000, n.

342 “Deducibilità delle somme versate dalle imprese per finalità culturali”: con la

pubblicazione in Gazzetta (G.U. n. 173), avvenuta il 27 luglio 2001, è entrata in

vigore la norma prevista dalla Finanziaria 2000 (art. 38 della legge 21 novembre

2000, n. 342 “Misure in materia fiscale”) che introduce la deducibilità delle

somme che le imprese con atto di liberalità possono destinare a programmi

culturali nei settori dei beni culturali e dello spettacolo. Il decreto fissa quali

sono i soggetti che possono esserne beneficiari:

a) Lo Stato, le Regioni e gli Enti locali ;

49

b) Le persone giuridiche costituite o partecipate dallo Stato, dalle Regioni

o dagli Enti locali;

c) Gli enti pubblici o persone giuridiche private costituite mediante leggi

nazionali o leggi regionali;

d) Soggetti pubblici o privati che abbiano ricevuto almeno negli ultimi

cinque anni ausili finanziari a valere sul FUS (Fondo Unico Spettacolo);

e) Soggetti pubblici o privati che abbiano ricevuto almeno negli ultimi

cinque anni ausili finanziari a valere della Legge 534/96;

49 Le Amministrazioni Pubbliche sono state oggetto di una crescente attenzione da

parte del legislatore a partire dai primi anni '90. Tale interesse trova fondamento nel

mutamento culturale che ha visto, con il trascorrere degli anni, convergere

l’attenzione della Pubblica Amministrazione verso il cittadino.

Nonostante il percorso sia stato per molti aspetti difficile, rispetto al passato vi è

stato un sostanziale cambiamento, che ha in buona sostanza elevato di grado il ruolo

del cittadino, nei confronti del quale la Pubblica Amministrazione, secondo il ben

noto principio della trasparenza, ha iniziato a rendere conto del proprio operato. Il

legislatore stabilisce chiaramente che la Pubblica Amministrazione ha il dovere di

informare e comunicare con il cittadino.

Ne sono un esempio i numerosi bilanci sociali di Comuni italiani che ho preso a

modello per descrivere la procedura generale di redazione di tale documento, in

particolare a riguardo del bilancio sociale del Comune di Cuneo, di cui farò

un'approfondita analisi nel successivo Capitolo 5.

Vale comunque la pena evidenziare che, negli anni che si sono succeduti dal 2000 ad

oggi, nonostante la forte sensibilizzazione sul tema, sono ancora la maggior parte i

Comuni italiani che non hanno ancora ritenuto opportuno di rendere conto del

proprio operato ai cittadini, per mezzo del bilancio sociale. 77

f) Soggetti che hanno avuto ausili finanziari previsti da leggi statali o

regionali;

g) Associazioni, fondazioni e consorzi costituiti tra enti locali oppure

esclusivamente tra enti di diritto privato;

h) Le persone giuridiche private titolari o gestori di musei, gallerie,

pinacoteche, aree archeologiche o raccolte di altri beni culturali o di beni

mobili soggetti ai vincoli del decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 490 ,

50

funzionalmente organizzati ed aperti al pubblico per almeno cinque

giorni la settimana.

La norma prevede che i soggetti beneficiari di erogazione liberali: 1)

Non debbano perseguire fini di lucro e che il loro atto costitutivo o statuto

preveda il perseguimento di finalità nei settori dei beni culturali o dello

spettacolo. Per finalità inerenti ai beni culturali si intendono tutte le attività di

tutela, conservazione, promozione, gestione e valorizzazione dei beni e delle

attività culturali, così come definite dagli art. 148 e ss. del D. Lgs. 31/3/98 n.

112 , nonché dal D. Lgs. 29/10/99 n. 490 , ed inoltre le attività di cui all'art. 6

51 52

comma 2 del D. Lgs. 20/10/98 n. 368 . Per finalità di spettacolo si intendono

53

tutte le attività finanziate ai sensi della legge 30/4/85 n. 163 , e rientranti nella

54

previsione dell'art. 156 del D. Lgs. 31/3/98 n. 112 ; 2) Debbano effettivamente

55

svolgere la loro attività nei settori citati.

I soggetti beneficiari individuati sono tenuti, entro il 31 gennaio dell'anno

successivo a quello di riferimento, a comunicare al Ministero per i beni e le

50 Da:http://www.normattiva.it/uri-res/N2Lsurn:nir:stato:decreto.legislativo:1999 ;

490

51 Da:http://archivio.pubblica.istruzione.it/argomenti/autonomia/documenti/dl3103

98.htm

52 Da:http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:1999 ;

490

53 Da: http://www.parlamento.it/parlam/leggi/deleghe/98368dl.htm

54 Da:http://www.spettacolodalvivo.beniculturali.it/index.php/circolari/doc_downloa

d/138-legge-30-aprile-1985-n163

55 Da:http://archivio.pubblica.istruzione.it/argomenti/autonomia/documenti/dl3103

98.htm 78

attività culturali:

1) L'ammontare delle erogazioni liberali ricevute;

2) Le generalità complete del soggetto erogatore;

3) Le finalità o attività per le quali sono state elargite ovvero la riferibilità

delle predette erogazioni ai loro compiti istituzionali (allegando altresì

copia dell'atto costitutivo o dello statuto).

Laddove il totale delle somme complessivamente erogate, a valere sulla

presente disposizione agevolativa, nel corso dell'anno di imposta sia superiore

alla somma complessiva compatibile, i soggetti beneficiari riceveranno

comunicazione, dal Ministero per i beni e le attività culturali, circa la somma da

versare all'erario.

I soggetti che effettuano erogazioni liberali sono invece tenuti, entro il 31

gennaio dell'anno successivo a quello di riferimento, a comunicare al Ministero

per i beni e le attività culturali ed al Sistema informativo dell'Agenzia delle

entrate del Ministero dell'Economia e delle Finanze:

1) L'ammontare delle erogazioni effettuate nel periodo di imposta;

2) Le proprie generalità complete, comprensive dei dati fiscali;

3) I soggetti beneficiari dell'erogazione.

Infine, un argomento particolare è quello riguardante il bilancio di

missione. L' “Atto di indirizzo recante le indicazioni per la redazione, da parte

delle fondazioni bancarie, del bilancio relativo all'esercizio chiuso il 31 dicembre

2000”, emanato dal Ministero del Tesoro il 19 aprile 2001, introduce il concetto

di “bilancio di missione” e ne indica il contenuto; per la prima volta le

56

56 “Il bilancio di missione si caratterizza come strumento volto a dare trasparenza

all’azione istituzionale, finalizzato alle necessità informative dei soggetti ai quali

l’Azienda sanitaria deve "dare conto”, sotto forma di: “accountability” (ovvero,

illustrando gli esiti dell’attività istituzionale svolta dall’ente) e “governance” (ovvero,

supportando in modo attivo e dinamico il sistema delle relazioni fra l’ente e i suoi

principali interlocutori istituzionali).

Il bilancio di missione è un documento annuale, coordinato col tradizionale bilancio

di esercizio, unitamente al quale va presentato, e deve essere un documento tecnico

79

fondazioni dovranno predisporre questo documento. Si tratta di una forma di

rendiconto utile per consentire agli stakeholder la verifica della coerenza tra gli

obiettivi e le modalità attuate per realizzarli. Nel no-profit la qualità dei risultati

dipende anche dal tipo di relazioni instaurate con i beneficiari dell'attività.

Pertanto, all'informazione contabile è utile affiancare un documento adatto a

descrivere con chiarezza le performance ottenute. Il bilancio di missione deve

indicare i criteri di individuazione e di selezione delle iniziative da finanziare,

ma anche prevedere un insieme di rendiconti e di relazioni che illustrino con

efficacia la missione, i programmi di sviluppo dell'attività sociale, gli obiettivi

perseguiti e i relativi risultati ottenuti.

3.2 Le linee guida per la Pubblica Amministrazione elaborate dal

Formez su iniziativa del Dipartimento della Funzione Pubblica 57

Il Formez (di cui si è già accennato alla Nota 18), su incarico del

leggibile e un documento capace di compendiare la completezza con la selettività

delle informazioni.”

Ripa di Meana (Il bilancio di missione, pagg. 10-13)

La figura seguente illustra con chiarezza le fasi di costruzione del bilancio di

missione degli enti pubblici.

La struttura del bilancio di missione

D.G. = Direzione

generale dell'ente

Fonte: Ripa di Meana (“Il bilancio di missione”, pag. 14)

57 Il testo che segue è stato riportato da Formez, Bilancio sociale: Linee guida per le

Amministrazioni Pubbliche (pagg. 10-11 e 30-32). 80

Dipartimento della Funzione Pubblica, ha realizzato, nell’ambito del

“Progetto Governance”, le Linee guida per la redazione del bilancio sociale

specifiche per il settore pubblico, con l’obiettivo di colmare un deficit di

riferimenti e una domanda crescente di supporto metodologico da parte delle

Amministrazioni.

Queste Linee guida hanno lo scopo di indirizzare le pratiche di bilancio

sociale delle Amministrazioni Pubbliche attraverso l’individuazione di princìpi

generali, definendone in particolare il significato, le finalità, i principali

contenuti, il processo di realizzazione e i criteri di impiego. Al fine di garantire

omogeneità di pratiche e il rispetto di requisiti minimi di validità e di

confrontabilità dei bilanci sociali.

Il Formez inoltre, con le Linee guida, intende fornire alle Amministrazioni

Pubbliche indicazioni chiare su come inserire strutturalmente il bilancio sociale

nei processi dell’Amministrazione e quindi su come integrare progressivamente

la realizzazione del bilancio sociale con i processi decisionali, gestionali e di

comunicazione dell’Amministrazione. Dalle Linee guida ci si attende, infine, lo

sviluppo delle conoscenze e delle competenze relative al bilancio sociale

all’interno delle Amministrazioni, la crescita della cultura della trasparenza e

della rendicontazione ai cittadini da parte delle Amministrazioni, del loro

interesse e del loro impegno ad adottare strumenti innovativi di

rendicontazione.

Gli obiettivi delle Linee guida sono i seguenti:

Esse intendono indirizzare le pratiche di bilancio sociale delle

• Amministrazioni Pubbliche attraverso l’individuazione di princìpi

generali;

Pur essendo il bilancio sociale uno strumento di rendicontazione

• volontario, per uno sviluppo ed un efficace utilizzo di questa pratica, è

necessario definirne il significato, le finalità, i principali contenuti, il

processo di realizzazione e i criteri di impiego, nonché i princìpi di

81

redazione;

Oltre a contribuire all’adozione di un metodo condiviso, le Linee guida

• mirano a diffondere la cultura della trasparenza amministrativa e a

favorire la costruzione di un dialogo permanente tra istituzioni e

cittadini.

Tali Linee guida sono applicabili nei seguenti ambiti:

I princìpi contenuti nelle Linee guida sono validi per tutte le

• Amministrazioni Pubbliche interessate a sperimentare il bilancio sociale

come strumento di rendicontazione ai cittadini, pur nella diversità di

forma giuridica e istituzionale, di assetto organizzativo e di contesto che

queste possono avere.

È compito di ciascuna Amministrazione l’adattamento delle Linee guida

• al proprio specifico contesto e l’utilizzo del bilancio sociale in modo

coerente con le proprie finalità istituzionali e con le esigenze informative

dei propri interlocutori.

Il documento si articola in tre parti:

I. Finalità e caratteristiche del bilancio sociale, in cui sono definiti lo

scopo e i principali elementi che caratterizzano il bilancio sociale nelle

Amministrazioni Pubbliche.

II. Contenuti del bilancio sociale, in cui si definiscono le informazioni

che il bilancio sociale deve contenere.

III. Realizzazione del bilancio sociale, in cui sono indicate le modalità

per realizzare il bilancio sociale e inserirlo strutturalmente nel sistema di

rendicontazione del singolo ente.

Lo schema dettagliato del bilancio sociale delle Amministrazioni

Pubbliche proposto dal Formez è già stato precedentemente riportato nel

dettaglio alla Nota 29 e verrà in seguito calato nel contesto specifico del bilancio

sociale del Comune di Cuneo; questo paragrafo, invece, ha un mero fine

82

illustrativo della generalità delle Linee Guida, è per questo motivo che non vi

approfondisco ulteriormente lo schema citato.

3.3 La direttiva del Dipartimento della Funzione Pubblica

È da segnalare, inoltre, la recente direttiva del Dipartimento della

Funzione Pubblica : la direttiva ha lo scopo di diffondere le Linee guida che

58

aiutano le Amministrazioni Pubbliche a redigere un documento nel quale diano

conto del proprio operato, rendendo trasparenti e comprensibili i programmi, le

attività e i risultati raggiunti.

Le Linee guida, che costituiscono parte integrante della direttiva, sono

state elaborate dal DFP con il contributo di alcuni dei più noti esperti della

materia e individuano un minimo comune denominatore valido per tutte le

Amministrazioni Pubbliche. Condensano cioè alcuni elementi di metodo e di

merito che ogni Amministrazione può fare propri se adotta questo strumento, in

termini di significato, finalità, principali contenuti, processo di realizzazione e

criteri di impiego.

Il percorso di studio e di sperimentazione che ha portato alla stesura

del documento è stato preceduto da un laboratorio organizzato dal “Programma

Cantieri” all'interno del quale sono stati coinvolti i dirigenti e i funzionari delle

Amministrazioni che, negli ultimi anni, hanno realizzato le esperienze più

significative di rendicontazione sociale nelle sue diverse forme. Attraverso un

doppio percorso, di analisi empirica e di confronto teorico e di metodo, si è

arrivati alla realizzazione di un manuale contenente una proposta metodologica

in grado di orientare le scelte e le azioni di tutte le Amministrazioni Pubbliche

che intendano realizzare un proprio bilancio sociale.

Il documento, come già accennato al paragrafo precedente, si articola in

58 Direttiva del Ministro della Funzione Pubblica sulla rendicontazione sociale nelle

amministrazioni pubbliche – pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 16 marzo 2006.

Da: http://www.funzionepubblica.gov.it/la-struttura/dipartimento-della-funzione-

pubblica/documentazione/circolari-e-direttive/circolari-e-direttive.aspx?no=5 83

tre parti; rinviando per maggiori approfondimenti al successivo Capitolo 5, mi

interessa qui evidenziare alcune questioni attinenti alla terza parte, ovvero il

percorso di realizzazione del bilancio sociale.

È evidente come il processo che guida la realizzazione del bilancio sociale

venga considerato un elemento fondamentale: la qualità del processo di

rendicontazione incide direttamente sulla capacità del documento di rispondere

alle esigenze conoscitive dei diversi interlocutori e di costruire con essi un

dialogo permanente, dando piena attuazione al principio di responsabilità

sociale.

Allo stesso modo viene riconosciuta come fondamentale la preventiva

definizione degli ambiti oggetto di rendicontazione, che il documento articola in

quattro fasi:

1. La definizione del sistema di rendicontazione: si definisce la

struttura di base del bilancio sociale. Si esplicita la visione e il

programma dell'Amministrazione, si individuano le diverse aree di

rendicontazione e per ciascuna di esse si definiscono tutti gli elementi

informativi e gli indicatori necessari;

2. La rilevazione delle informazioni: si raccolgono le informazioni e i

dati da riportare nel bilancio sociale;

3. La redazione e l'approvazione del documento: si organizzano in

modo strutturato le informazioni qualitative e quantitative in un

documento approvato e comunque fatto proprio dall'organo di governo

dell'Amministrazione;

4. La comunicazione del bilancio sociale: si pianificano e si realizzano

azioni di diffusione e di partecipazione del bilancio sociale all'interno e

all'esterno dell'Amministrazione.

Nello svolgimento di ciascuna delle fasi del processo è necessario

garantire sia il coinvolgimento della struttura interna sia il raccordo con il

84

sistema di programmazione e controllo.

La realizzazione del bilancio sociale presuppone la partecipazione delle

strutture interne e degli organi di governo dell'Amministrazione. Per la

realizzazione del documento, l'Amministrazione è chiamata a costituire uno

specifico gruppo di coordinamento che presieda le fasi del processo, costituito

da referenti dell'organo di governo e dai responsabili delle principali funzioni di

supporto, quali programmazione e controllo, contabilità e bilancio, risorse

umane e organizzazione, qualità e comunicazione.

Sono inoltre chiamati a partecipare alla realizzazione del bilancio sociale

– con riferimento alle specifiche aree di rendicontazione in cui sono coinvolti –

altri soggetti pubblici o privati, che gestiscono servizi per conto

dell'Amministrazione e collaborano all'implementazione delle sue politiche.

Infine, molta enfasi viene data al carattere comunicativo del bilancio

sociale, inteso come documento che sia in grado di rendere significative per i

destinatari le informazioni in esso contenute. 59

3.4 Lo standard del Gruppo di studio per il Bilancio Sociale

In ambito nazionale è inoltre interessante evidenziare alcuni percorsi di

confronto e codifica dei processi di rendicontazione sociale precedenti la

recente attività del DFP come ad esempio il caso della proposta di un gruppo di

Università e società di consulenza italiane (Gruppo di Studio per il Bilancio

Sociale – GBS) che nel marzo del 2001 ha pubblicato i “Princìpi di redazione del

bilancio sociale”.

Il modello elaborato dal GBS è ritenuto tra i più attendibili per il bilancio

sociale di tipo aziendale e, dal momento che le linee guida da esso proposte

costituiscono un riferimento procedurale accreditato, ritengo che valga la pena

soffermarvi l'attenzione, seppur tenendo presente la loro matrice aziendale.

59 Gentile (Altri rendiconti, pagg. 29-31) 85

Il GBS è stato fondato nel 1998 con lo scopo di creare un collegamento

60

permanente tra diverse categorie di professionisti che si occupano di bilancio

sociale. L'obiettivo di fondo del modello GBS si può riassumere nel tentativo di

fornire un quadro complessivo dell'azienda e dei suoi risultati economici e

sociali, in modo da permettere agli stakeholder di esprimere un giudizio sulla

qualità dell'attività aziendale.

In questa prospettiva, “il bilancio sociale è un documento autonomo in

grado di fornire informazioni qualitative e quantitative sugli effetti dell'attività

aziendale. Si tratta di un documento consuntivo nel quale sono indicate le linee

programmatiche per il futuro. La periodicità del documento deve consentire di

effettuare confronti temporali sui risultati raggiunti. Il bilancio sociale è un

documento pubblico rivolto agli interlocutori sociali che, direttamente o

indirettamente, sono coinvolti nell'esercizio dell'attività. Destinatari del bilancio

sociale sono, dunque, tutti gli stakeholder e la collettività in generale. In linea

generale il bilancio sociale contribuisce a fornire e diffondere una reputazione in

grado di favorire il dialogo con tutti gli stakeholder.” 61

I princìpi di redazione da rispettare nella formazione del bilancio sociale

sono i seguenti:

Responsabilità: si tratta di individuare chiaramente gli stakeholder a cui

– l'impresa deve rendere conto;

Identificazione: si devono fornire informazioni sulla proprietà e il

– controllo dell'impresa e sui valori/missione della stessa;

Trasparenza: tutti i destinatari del bilancio sociale devono essere in

– grado di comprendere il documento in ogni suo aspetto;

60 “Il gruppo è nato per iniziativa del Prof. R. Marzantonio (IBS), con KPMG, SMAER

(società di consulenza nel settore non-profit) e G&M Strategia d'Immagine. Il

gruppo, presieduto dal Prof. Vermiglio, è attualmente composto da 32 professionisti

(dottori commercialisti, revisori contabili, professori universitari, ragionieri e periti

commerciali).”

Da: http://www.gruppobilanciosociale.org/associazione-gbs/chi-siamo/

61 GBS (Princìpi di redazione del bilancio sociale, pag. 7) 86

Inclusione: tutti gli stakeholder devono essere coinvolti nel processo di

– redazione del bilancio sociale e devono poter apportare liberamente il

proprio contributo;

Coerenza: vi dovrà essere corrispondenza tra valori indicati e scelte

– strategiche compiute dall'impresa;

Neutralità: vi deve essere un totale distacco dagli interessi specifici degli

– attori coinvolti nel bilancio sociale;

Competenza di periodo: gli effetti sociali devono essere rilevati nel

– momento in cui si manifestano e non nel momento in cui si ha l'esborso

economico per ottenerli;

Prudenza: non vi devono essere sopravvalutazioni della realtà aziendale;

– Comparabilità: deve essere possibile il confronto tra bilanci di diversi

– esercizi e, pur con le specifiche peculiarità di ogni attività, tra bilanci di

diverse aziende;

Comprensibilità, chiarezza e intelligibilità: si deve cercare il giusto

– mix tra forma e sostanza, in modo da rendere le informazioni contenute

nel bilancio perfettamente comprensibili;

Periodicità e ricorrenza: come per il bilancio d'esercizio, anche quello

– sociale deve fare riferimento all'ultimo periodo amministrativo;

Omogeneità: si deve utilizzare un'unica moneta di conto;

– Utilità: ci si deve limitare a esporre solo i dati che possono interessare i

– destinatari del bilancio sociale;

Significatività e rilevanza: si deve considerare l'effettivo impatto

– dell'attività aziendale cercando di limitare il più possibile le stime

soggettive;

Verificabilità dell'informazione: si deve mettere il lettore in condizione

– di verificare le fonti di raccolta dei dati scritti in bilancio; 87

Attendibilità e fedele rappresentazione: vi deve essere una prevalenza

– degli aspetti sostanziali su quelli formali e le informazioni devono essere

prive di errori e forzature;

Autonomia delle terze parti: nel caso in cui terzi si occupino della

– redazione di alcune parti del bilancio sociale, tali informazioni devono

essere prive di giudizi e commenti soggettivi.

Allo stato attuale, il GBS ha allo studio l'adattamento dello standard

globale a particolari settori. L'adattamento dello standard al settore pubblico

si propone di rispondere alle molteplici esigenze connesse ad una

comunicazione chiara e trasparente, in grado di supportare la valutazione della

performance complessiva delle aziende e delle Amministrazioni Pubbliche e di

rendere efficace il dialogo con gli interlocutori delle stesse. Esso intende, quindi,

assolvere a più funzioni:

Fornire un quadro complessivo delle performance economiche e sociali al

• fine di consentire agli stakeholder di formare un proprio giudizio

motivato sul comportamento dell'azienda;

Promuovere e migliorare il processo interattivo di comunicazione;

• Esporre gli obiettivi di miglioramento e di innovazione che l'azienda si

• impegna a perseguire;

Fornire un profilo strategico gestionale per gli organi di governo

• dell'azienda.

Lo standard proposto si riferisce a tutte le Amministrazioni e aziende

pubbliche nelle quali si redige il bilancio di previsione e il rendiconto. Esso è

applicabile, quindi, alle Amministrazioni centrali e agli enti locali, agli enti

pubblici non economici e alle Aziende Sanitarie .

62

62 “Le linee guida del GBS per il settore pubblico

1) Identità aziendale

a) Focalizzazione sul contesto di riferimento e il sistema di governo

b) Enunciazione dei princìpi e valori di fondo che ispirano il perseguimento

della mission 88

Si tratta nuovamente di tre ambiti di analisi:

La prima dedicata agli obiettivi e all'identità dell'ente;

• La seconda prevede una sintesi del rendiconto economico, al quale si

• aggiunge il calcolo e la redistribuzione del valore aggiunto;

Infine, la parte relativa alla relazione sociale che, attraverso la

• descrizione qualitativa e quantitativa dei risultati, consente di

comprendere fino a che punto gli impegni assunti sono stati mantenuti.

3.5 Un accenno alle linee guida per la rendicontazione sociale

elaborate in ambito internazionale

Alla mancanza di riferimenti normativi nazionali, parzialmente colmati

dalla recente direttiva del DFP, si contrappone la diffusione a livello comunitario

di alcuni modelli di bilancio sociale che vengono utilizzati dalla maggior parte

delle aziende – sia pubbliche sia private – che redigono tale documento.

I modelli più diffusi sono:

Lo standard “Accountability 1000” (AA1000) dell'ISEA (Institute for

➢ Social & Ethical Accounting), che si pone l'obiettivo di conferire qualità ai

processi di accounting, auditing e reporting etico e sociale;

Lo standard “SA 8000”, volto a certificare l'impegno etico e sociale di

➢ un'organizzazione;

Le “Sustainability reporting guidelines 2000” della Global Repoting

➢ c) Declinazione delle strategie e delle politiche

2) Riclassificazione dei dati contabili e calcolo del valore aggiunto

a) Prospetto di determinazione del valore aggiunto e riclassificazione dei dati

patrimoniali

3) Relazione sociale

a) Specificazione delle aree di intervento

b) Descrizione delle risorse impiegate e dei risultati raggiunti dall'azienda nelle

aree di intervento

c) Il giudizio degli stakeholder”

GBS (Princìpi di redazione del bilancio sociale, pag. 15) 89

Initiative (GRI), orientate a promuovere l'armonizzazione delle tecniche

di rendicontazione della performance ambientale e sociale delle imprese;

Il progetto “Q-Res” che promuove la nascita di un modello di governo

➢ dell'organizzazione basato sull'idea del contratto sociale con gli

stakeholder attraverso il quale incrementare la responsabilità etico-

sociale;

“SocialMetrica”, un modello espressamente creato per le ONP

➢ (organizzazioni no profit) al fine di misurarne la responsabilità sociale.

3.6 Brevi considerazioni

I documenti precedentemente illustrati (standard e Linee guida del GBS,

nonché quelli emessi per conto del DFP da parte del Formez) hanno avuto il

sostanziale pregio di aver dato una forte spinta alla diffusione del bilancio

sociale nella Pubblica Amministrazione, correlata ad un'ulteriore

sensibilizzazione sulla necessità della trasparenza.

Possono essere definiti degli strumenti volontari che ciascuna

Amministrazione può adottare nell’ambito della propria autonomia statutaria

ed organizzativa.

Il merito iniziale è sicuramente da attribuire al GBS che, facendo tesoro

della sua pregressa esperienza nel settore privato, ha ritenuto opportuno

estendere i propri studi sul bilancio sociale anche al settore pubblico. Tale

attività pregressa nel privato ha naturalmente fatto sì che il modello GBS ne

risentisse sotto alcuni aspetti, il più importante dei quali può essere individuato

nel fatto che l’Amministrazione Pubblica sia considerata una vera e propria

azienda sotto ogni aspetto .

63

In merito a quanto esposto, occorre tenere presente che l’impostazione

del modello, per certi aspetti poco flessibile, necessita di una serie di

63 Propersi (Contabilità e bilanci negli enti locali, pagg.25-26) 90

adattamenti a seconda della singola situazione. Tale riferimento è dovuto al

fatto che il modello per il calcolo del Valore aggiunto, propone una

riclassificazione dei dati contabili rinvenienti dal conto economico: da tale

operazione potrebbero però derivare dei dati difformi da quelli reali. Tale

fattispecie è stata riscontrata soprattutto nelle piccole realtà, dove alcune

Amministrazioni comunali hanno utilizzato lo standard del GBS, adattandolo

alle proprie esigenze.

Un merito comunque riconosciuto al modello è stato quello di aver

fornito un valido indirizzo per poter procedere alla redazione del bilancio

sociale anche con un notevole contenimento dei costi . In particolare, una

64

buona parte dei meriti che vengono attribuiti da alcuni enti pubblici al modello

del GBS riguardano le funzioni che lo stesso sta svolgendo, sintetizzabili come

65

segue: 1) Fornire una serie completa di indicazioni sulle prestazioni

economiche e sociali dell’Amministrazione necessarie ai vari

interlocutori per poterne valutare l’effettivo comportamento;

2) Favorire un miglioramento continuo del dialogo;

3) Indicare i vari obiettivi che l’azienda si impegna a raggiungere nel

tempo;

4) Supportare gli organi di governo dell’azienda nel processo di

gestione.

In buona sostanza, il GBS, prima ancora della pubblicazione delle sue

64 Secondo quanto riferito recentemente dagli organi di governo di alcune

amministrazioni comunali di piccole dimensioni, il modello ha dato l’opportunità di

sperimentare in maniera graduale il bilancio sociale, evitando il ricorso a risorse

esterne.

Lo stesso personale dell’amministrazione impiegato in questo nuovo compito,

peraltro impegnativo, si sarebbe subito reso conto dei ritorni positivi che lo stesso

avrebbe potuto dare già nel breve periodo.

E' quanto io stessa ho riscontrato durante la mia attività di redazione dello schema

di bilancio sociale del Comune di Cuneo in occasione del mio tirocinio presso la sede

del Comune.

65 Gentile (Altri rendiconti, pagg. 25-26) 91

Linee guida, nel fornire una serie di princìpi generali comuni, ha dato un valido

contributo a quelle aziende che hanno voluto intraprendere questo percorso di

rendicontazione .

66

Come in precedenza evidenziato, il lavoro iniziato dal GBS è stato

successivamente portato avanti dal Formez, con lo scopo sostanziale non di

“standardizzare” il bilancio sociale, bensì di promuoverlo e di diffonderlo,

offrendo ad ogni Amministrazione la possibilità di porre in evidenza le proprie

caratteristiche e l'attività da essa svolta senza obblighi o vincoli che potessero in

qualche modo falsare la realtà dei fatti.

Innovativo è il fatto che le Linee guida possono essere considerate come

“uno strumento totalmente integrato nel processo di programmazione e

controllo delle Amministrazioni, e non semplicemente un mero documento

aggiuntivo o residuale” . Come già ho avuto occasione di sottolineare, la

67

diffusione del bilancio sociale nelle Pubbliche Amministrazioni sta, anche se in

modo lento, espandendosi pian piano su tutto il suolo nazionale, ivi compreso il

Sud Italia, al cui indirizzo è stato peraltro dato corso ad un recente e fortunato

progetto da parte del Formez: “Azioni di sostegno all’implementazione del

bilancio sociale nelle Amministrazioni Pubbliche territoriali del Mezzogiorno” . E’

68

66 Rogate e Tarquini, nel trattare le linee guida elaborate dal GBS, sottolineano che il

documento, riprendendo le indicazioni generali della direttiva della Funzione

Pubblica, suggeriscono ulteriori indirizzi per Comuni e Province aggiungendo una

“puntigliosa descrizione del processo di asseverazione” dei bilanci sociali in

contraddizione con la logica della rendicontazione sociale e la cultura della

responsabilità che ne è il fondamento.

Rogate, Tarquini (Il bilancio sociale negli enti locali, pag. 58)

67 Gentile (Altri rendiconti, pag. 29)

68 “Questo progetto mira a rafforzare il processo di promozione e sostegno di pratiche

di responsabilità sociale e di rendicontazione ai cittadini attraverso il bilancio

sociale da parte delle amministrazioni pubbliche, fornendo delle Linee guida

specificamente progettate per il settore pubblico e un supporto informativo per la

loro adozione. Pertanto, si intende promuovere la conoscenza e l'adozione delle

Linee guida elaborate a livello nazionale, attraverso una serie di azioni di

sensibilizzazione, informazione e formazione, cercando di diffondere e radicare la

pratica del bilancio sociale nei processi di gestione ordinari delle amministrazioni

pubbliche.

Data di inizio: 21/11/2005 92

molto importante sottolineare che l’iniziativa del DFP, volta ad ottenere

un’Amministrazione più moderna e vicina alle esigenze del cittadino, continuerà

attraverso un percorso strutturato in modo tale da fornire una progressiva ed

ulteriore informazione grazie a corsi formativi, convegni e assistenza sia diretta

sia online.

Come afferma Mazzoleni, “il Programma Cantieri non ha proposto uno

standard, ma un orientamento e un approccio di fondo al bilancio sociale,

ipotizzando che la struttura e i contenuti del singolo bilancio sociale restino una

scelta autonoma delle singole Amministrazioni” . Le Linee guida elaborate dal

69

DFP, con la collaborazione di numerosi partner istituzionali, sono riuscite nel

loro intento: andare verso princìpi generali comuni e condivisi.

Attraverso una serie di azioni di informazione, formazione e assistenza,

sia sui territori sia online, il progetto del Formez accompagnerà le

Amministrazioni lungo un percorso finalizzato alla realizzazione di un bilancio

sociale coerente con le indicazioni contenute nella direttiva e nelle Linee guida.

Queste indicazioni sul tema del bilancio sociale rappresentano

un'ulteriore scelta coerente con gli sforzi compiuti in questi anni dal DFP in

direzione di un’Amministrazione più moderna, snella e adeguata ai bisogni

dei cittadini.

Data di fine: 31/12/2007

Destinatari: Amministrazioni Pubbliche del Mezzogiorno, scuole, ASL, CCIAA”

Da: http://pongat.formez.it/content/azioni-sostegno-allimplementazione-bilancio-

sociale-amministrazioni-pubbliche-territoriali

69 Mazzoleni (Il governo economico degli enti locali e la partecipazione dei cittadini, pag.

101) 93

CAPITOLO IV : LA COSTRUZIONE DEL BILANCIO SOCIALE

4.1 L'architettura del bilancio sociale

La struttura del bilancio sociale proposta dalle Linee guida del GBS si

articola, come abbiamo visto, in 3 sezioni :

70

A) Identità aziendale;

B) Riclassificazione dei dati contabili e calcolo del valore aggiunto;

C) Relazione sociale.

Nell’ambito delle medesime, è interessante notare la richiesta di fornire

una rendicontazione sociale riferita all’intero gruppo pubblico che collabora con

l’ente nel soddisfacimento dei bisogni. Inoltre, viene più volte sottolineato il

collegamento che deve esistere tra la rendicontazione e i documenti del sistema

di bilancio dell’ente, al fine di limitare l’autoreferenzialità dei bilanci sociali

prodotti, nonché la previsione di inserire nella rendicontazione degli indicatori

di tipo contabile ed extra-contabile che esprimano le dimensioni di efficacia, di

efficienza e di impatto dell’attività posta in essere.

Il processo di rendicontazione prevede il compimento delle seguenti fasi

e sotto-fasi :

71

a) Delibera di indirizzo per la redazione del bilancio sociale e

costituzione del gruppo di lavoro;

FASE 1 b) Presentazione dei portatori di interesse;

c) Rilevazione dei dati e stesura della bozza di bilancio sociale;

FASE 2 d) Consultazione e partecipazione dei portatori di interesse;

e) Stesura finale e asseverazione;

f) Approvazione e pubblicazione;

FASE 3 g) Comunicazione e integrazione con l’attività di programmazione.

70 GBS (Princìpi di redazione del bilancio sociale, pag. 9)

71 Rielaborazione propria, basata sul modello proposto dal Prof. Tanese in Rendere

conto ai cittadini (op. cit. pag. 103). 94

Anche il Prof. Tanese ha effettuato un sintetico schema delle fasi di

redazione del bilancio sociale degli enti pubblici, come si evince dalla figura che

segue (Figura 4.1).

Figura 4.1: Fasi e attività per la costruzione del bilancio sociale

Fonte: A. Tanese (“Rendere conto ai cittadini”, pag. 103)

A differenza dell'autore, però, in questa sede ho preferito schematizzare

le tre macrofasi in sottofasi definite (segnate con le lettere da a) a g)), invece che

in semplici attività.

4.2 FASE 1 : L'impostazione del progetto

La fase di avvio del processo di costruzione del bilancio sociale consiste

nel formulare alcune scelte preliminari che orientano le fasi successive, in

72

72 “Chiaramente, la realizzazione di un processo di valutazione siffatto è frutto di un

percorso ambizioso e difficile da realizzare, il cui successo non dipende solo dalla

capacità di cambiamento culturale da parte di chi opera all'interno degli enti locali.

Occorre un profondo cambiamento anche nei cittadini, nelle imprese e negli altri

attori pubblici e privati, i quali sono chiamati ad esercitare un ruolo attivo e

propositivo nei confronti degli enti locali.

Tutti questi aspetti [preliminari, n.d.] si riflettono anche nella definizione di valore

pubblico, la quale costituisce la dimensione fondamentale attraverso cui si dovrebbe

rivolgere il governo della comunità locale e il processo di valutazione partecipato e

condiviso da tutti gli interlocutori significativi che vi operano. […]

Questa è la finalità di fondo che dovrebbe guidare chi si accinge ad intraprendere il

percorso della rendicontazione sociale negli enti locali.

Il passaggio da questo obiettivo ambizioso alle modalità e alle metodologie concrete

95

quanto determinano le finalità, il modello e le condizioni operative per la

redazione del documento finale.

Tali scelte riguardano gli obiettivi che si intendono raggiungere, l’ambito

di rendicontazione, gli attori da coinvolgere e il gruppo di lavoro, il modello di

riferimento che si intende adottare, gli output attesi, i tempi e i costi di

realizzazione del documento.

Non si tratta di questioni che si pongono necessariamente in modo

sequenziale; in particolare, le prime tre sono in genere contestuali perché

pongono delle domande cui si può rispondere solo congiuntamente: perché fare

un bilancio sociale? Per chi? Rispetto a quale ambito? Chi se ne deve occupare e

con quale ruolo? La quarta e la quinta questione si dovrebbero correttamente

porre in un momento successivo, ovvero, solo dopo che si è definito con

precisione cosa si vuole fare è possibile interrogarsi sul modello da seguire e

sulle risorse da impiegare. Spesso i tempi e le risorse a disposizione

costituiscono il vincolo entro i limiti del quale è obbligatorio operare; è evidente

che in situazioni di scarsità di tempo e di risorse il ventaglio delle possibilità si

riduce notevolmente.

4.2.1. a) Delibera di indirizzo per la redazione del bilancio

sociale e costituzione del gruppo di lavoro

Innanzi tutto, è necessaria la pubblicazione di un'apposita

delibera recante come oggetto la redazione del bilancio sociale

73

per realizzarlo costituisce una sfida di sicuro rilievo che interesserà sempre più

amministrazioni locali nei prossimi anni. A tale proposito occorre prendere spunto

dai princìpi e dalle esperienze maturati nei vari contesti pubblici e privati;

comprendere le tendenze di fondo che si stanno delineando a livello internazionale

(ed in particolare europeo) con riguardo agli strumenti di corporate social

responsibility e alla rendicontazione sociale in particolare; prendere spunto dalle

prime sperimentazioni avviate in ambito pubblico, comprenderne le logiche, i tratti

salienti, le linee di sviluppo e le problematiche che comportano.”

Mazzoleni (Il governo economico degli enti locali e la partecipazione dei cittadini,

pagg. 268-270)

73 “L'assunzione di responsabilità da parte del vertice dell'ente costituisce il primo atto

che dà il via al percorso di sviluppo del bilancio sociale. Questa fase è preceduta da

uno studio preliminare orientato a dare una prima definizione degli obiettivi di

96

da parte dell'organo di governo dell'ente. Tale delibera può essere

variamente strutturata, a seconda delle esigenze e delle

dimensioni dell'ente stesso.

Anche se in genere l’idea di elaborare il bilancio sociale nasce

dall’interesse di un promotore interno (sia esso un singolo o un

piccolo gruppo), il bilancio sociale è per sua natura uno strumento

che coinvolge moltissime funzioni all’interno dell’organizzazione.

Per tale motivo è fondamentale da subito lavorare con

un'articolata, seppur flessibile, struttura operativa.

La costituzione del gruppo di lavoro dipende in genere dalla

figura che ha promosso il progetto. Vi sono casi in cui si tratta di

un politico, in genere il Sindaco in un Comune o l’Assessore al

bilancio, oppure – soprattutto se si tratta di bilanci settoriali –

l’Assessore alle politiche sociali o ambientali.

fondo del progetto. Tali aspetti devono confluire in una dichiarazione formale fatta

proprio dal vertice dell'ente. Essa può essere costituita da un atto sottoscritto

congiuntamente:

dal Sindaco/Presidente, in quanto organo responsabile del governo

• dell'amministrazione e dell'attuazione del programma di mandato che

costituisce il patto siglato con la collettività. Pertanto, il Sindaco/Presidente è

il responsabile ultimo degli impegni presi nei confronti dei cittadini e degli

altri stakeholder attraverso il processo di rendicontazione sociale;

dal Presidente del Consiglio, a rappresentanza dell'organo consiliare, il quale

• a sua volta costituisce l'espressione politica della comunità amministrata a

cui spetta la determinazio-ne degli indirizzi di governo dell'ente;

del Direttore generale, in qualità di coordinatore dei dirigenti posto al vertice

• della struttura organizzativa dell'ente e responsabile dell'attuazione degli

indirizzi politici. La sottoscrizione da parte del Direttore generale di un

documento che impegna innanzitutto gli organi politici va vista nell'ottica di

attestare la piena condivisione interna a tutti i livelli, politici e gestionali,

circa le finalità e i contenuti dell'impregno assunto dall'ente nei confronti dei

propri interlocutori interni ed esterni.

La dichiarazione di responsabilità dell'ente assume le caratteristiche di un

documento programmatico che annuncia la volontà di coinvolgere gli stakeholder

interni ed esterni, evidenziando le linee guida fondamentali per lo sviluppo del

progetto e che contraddistinguono l'impegno assunto dall'ente nei confronti dei

propri interlocutori.”

Mazzoleni (Il governo economico degli enti locali e la partecipazione dei cittadini,

pagg. 272-273) 97

4.2.2. b) Presentazione dei portatori di interesse

Un buon modo per partire nell’impostare il progetto di bilancio

sociale consiste nel dare una riposta preliminare alla questione

fondamentale, vale a dire quali sono gli obiettivi che si vogliono

perseguire e, di conseguenza, la funzione che si intende

assegnare al bilancio sociale.

Uno dei vantaggi più immediati della costruzione e della

pubblicazione di un bilancio sociale è senza dubbio quello di

migliorare la comunicazione istituzionale con gli stakeholder e

di aumentare la trasparenza rispetto alle scelte attuate, alle

risorse allocate e alle attività gestite. La questione attinente agli

obiettivi sottende in realtà la domanda relativa ai destinatari del

documento: a chi ci si rivolge? Chi sono i destinatari del

documento?

La risposta, in realtà, emerge in modo più evidente chiarendo qual

è l’ambito di rendicontazione su cui ci si vuole concentrare. In

genere, e soprattutto se si tratta della prima redazione del

documento, si tratta di decidere se:

• Si vuole partire da un determinato settore o ambito strategico di

intervento (cultura, politiche sociali, territorio e urbanistica, ecc.);

• Si vuole rendicontare una politica trasversale (ad esempio,

anziani, giovani, pari opportunità, ecc.);

• Si vuol fare riferimento al piano-programma generale dell’ente

(programma di mandato, progetti speciali, ecc.);

• Ci si riferisce ad un piano-programma specifico di rilevanza

locale (il piano di sviluppo urbano, il piano rifiuti, il piano traffico,

ecc.). 98

4.3 FASE 2 : La costruzione del sistema di rendicontazione

La costruzione del sistema di rendicontazione costituisce il cuore

dell’intero processo, perché è la fase in cui l’idea e il progetto di bilancio sociale

si traducono in un insieme di informazioni strutturate che danno evidenza

all’oggetto e ai contenuti della rendicontazione stessa .

74

74 “Nonostante la realizzazione del primo bilancio sociale sia del tutto sperimentale e

serva soprattutto a stimolare il processo di comunicazione e di coinvolgimento degli

stakeholder, è opportuno prestare attenzione sin dall'inizio alle scelte da adottare

per l'impostazione dei differenti elementi che costituiscono il sistema di

rendicontazione sociale. Tali scelte devono essere coerenti con le finalità che si

intende attribuire al bilancio sociale, con le caratteristiche organizzative interne, con

le risorse e le competenze disponibili.

Di seguito si evidenziano alcune problematiche inerenti lo sviluppo del sistema di

rendicontazione sociale, con riferimento ai seguenti passaggi significativi:

La definizione delle aree di rendicontazione sociale;

• L'individuazione degli stakeholder;

• L'individuazione dei profili di risultato ritenuti significativi con riferimento a

• ciascuna area di rendicontazione sociale;

La raccolta dei dati e la strutturazione del sistema informativo;

• La definizione della struttura e del bilancio sociale;

• L'integrazione nel sistema di pianificazione e controllo strategico.”

•

Mazzoleni (Il governo economico degli enti locali e la partecipazione dei cittadini,

pagg. 283-284) La costruzione del sistema di rendiconta-

zione sociale

Lo stesso autore schematizza quanto

citato nello schema riportato nella

figura qui accanto. Fonte: M. Mazzoleni (op. citata, pag. 284) 99

4.3.1. c) Rilevazione dei dati e stesura della bozza di bilancio

sociale

Se il bilancio sociale, come ho già detto, è un documento con il

quale l’Amministrazione dà conto delle proprie azioni, è

necessario costruire un sistema che permetta di associare in

modo logico e coerente gli impegni assunti con degli adeguati

parametri di misurazione e controllo dei risultati.

Occorre rendere esplicito non tanto ciò che l’ente deve fare

rispetto alla comunità (secondo quanto indicato dalla legge come

competenza specifica istituzionale), ma soprattutto ciò che l’ente

sceglie di fare per qualificare il proprio intervento sulla base

della propria interpretazione dell’interesse pubblico.

Le attività operative connesse allo svolgimento di questa fase

sono: L’esplicitazione della visione, delle strategie e delle

➢ politiche dell’Amministrazione;

La riclassificazione delle politiche per aree di competenza e

➢ la definizione delle priorità;

La verifica delle politiche.

➢

Una volta definiti gli ambiti di rendicontazione, occorre costruire

un sistema parametrico che permetta di misurare le risorse

allocate, i risultati e gli effetti, e quindi verificare gli esiti delle

azioni realizzate dall’Amministrazione.

Tale sistema si può configurare come un vero e proprio piano dei

conti, se l’approccio adottato alla rendicontazione è di tipo

prevalentemente contabile, o più in generale come un insieme di

dati e informazioni in grado di associare ai diversi ambiti di

100

rendicontazione degli indicatori di performance .

75

Nella costruzione di un bilancio sociale, questo momento di

definizione degli indicatori e degli ambiti di controllo riveste

un'importanza particolare. Se nella definizione delle politiche e

della missione si chiarisce cosa l’organizzazione ha fatto e intende

fare per creare utilità per i propri portatori di interesse, nella

definizione degli indicatori si capisce come quelle intenzioni si

sono tradotte in azioni e con quali risultati.

Particolare attenzione va dedicata all’utilizzo di indicatori

economico-finanziari. La rendicontazione dei risultati ottenuti

fatta con indicatori economico-finanziari è molto delicata e – in

molti casi – errata. Le spese sostenute, infatti, non misurano quasi

mai gli effetti prodotti, ma soltanto le risorse impiegate o, al limite,

le attività svolte.

In ogni caso, l’esposizione dei risultati finanziari deve essere fatta

in un modo più semplice e comprensibile rispetto al bilancio

tradizionale. Più che dei risultati economico-finanziari dell’ente,

nel bilancio sociale è opportuno rendere conto del rapporto

esistente tra le risorse utilizzate e gli ambiti/aree di

rendicontazione individuate. Il bilancio tradizionale delle

Amministrazioni, infatti (sia quello finanziario che economico),

pur essendo molto dettagliato, è articolato secondo criteri diversi

da quelli della rendicontazione sociale.

A tal fine si rende necessario operare una riclassificazione delle

entrate e delle uscite dell’ente . Per quanto riguarda le entrate,

76

si possono mettere in evidenza gli stakeholder che forniscono le

75 Rusconi (Il bilancio sociale delle imprese, pag. 117)

76 Un valido esempio di riclassificazione dei dati di bilancio dell'ente è fornito dalle

Linee guida del Formez (Bilancio sociale: Linee guida per le Amministrazioni

Pubbliche, pag. 15); inoltre, segnaliamo anche quelle del GBS (Princìpi di redazione

del bilancio sociale, pag. 54). 101

risorse all’Amministrazione, mentre, per quanto riguarda le spese,

si può dividere il bilancio per priorità o per oggetti di

rendicontazione.

Se si utilizzano altri indicatori numerici di carattere extra-

contabile, è indispensabile fornire indicazioni per operare delle

valutazioni di merito. È molto difficile infatti capire, a partire da

un semplice numero, se in assoluto il dato è positivo o negativo.

Al termine di tale attività di raccolta e classificazione dei dati,

occorre procedere alla stesura della bozza di bilancio sociale. La

fase di redazione del bilancio sociale è quella in cui si raccoglie,

sistematizzandolo, il lavoro svolto nelle fasi precedenti. “Per la sua

natura di strumento di comunicazione interna ed esterna, il

documento deve essere il più possibile chiaro, redatto secondo i

princìpi della responsabilità (è il modo in cui gli organi di governo

rendono conto della propria attività passata e/o futura alla

propria comunità di riferimento) e della trasparenza” .

77

Nella fase di reporting occorre dunque:

Definire la struttura del documento;

➢ Redigere e verificare i suoi contenuti;

➢ Decidere come realizzare la sua versione grafico-editoriale.

➢

4.3.2. d) Consultazione e partecipazione dei portatori di

interesse

Un’informazione che di regola deve essere presente in tutti i

bilanci sociali è la percezione che gli stakeholder hanno nei

confronti dell’organizzazione.

77 Propersi (Contabilità e bilanci negli enti locali, pag. 91) 102

Il risultato del coinvolgimento degli stakeholder può essere

formalizzato in un documento che poi è sintetizzato nel bilancio

sociale di fine anno . Questi documenti, come anche, per esempio,

78

eventuali verbali di riunioni interne o relazioni tecniche dei

settori, possono essere considerati come allegati del bilancio

sociale e sono molto utili per verificare il lavoro svolto.

Il pubblico di riferimento degli enti locali è spesso molto

diversificato e l’opzione di presentare un unico documento che

soddisfi le aspettative informative di tutti gli stakeholder è quasi

78 Mazzoleni ha individuato una speciale matrice che associa le categorie di

stakeholder coinvolte nel processo di rendicontazione sociale con le aree della

rendicontazione stessa, e tale matrice è di seguito illustrata nella tabella seguente.

Una rappresentazione della matrice aree di rendicontazione sociale/stakeholder

Fonte: M. Mazzoleni (“Il governo economico degli enti locali”, pag. 309) 103

sempre poco efficace se non addirittura controproducente. La

soluzione migliore può essere quella di approvare ufficialmente

un documento che sia il più completo ed elaborato possibile ed

estrarre poi i contenuti particolari più attinenti alle varie

79

categorie di interlocutori.

A questo proposito, alcuni suggerimenti utili possono essere:

• Scrivere un documento sintetico (per esempio di 10/20 pagine)

che riprenda la struttura e l’indice del documento complessivo e

che esponga in modo sintetico i risultati principali;

• Preparare un pieghevole con le finalità del progetto, i contenuti

del bilancio sociale e i riferimenti per eventuali approfondimenti;

• Prevedere un numero speciale del giornalino interno (se

presente) che evidenzi gli aspetti più significativi per gli

stakeholder interni;

• Prevedere un numero speciale del giornalino esterno (se

presente) che evidenzi gli aspetti più significativi per gli

stakeholder esterni;

• Prevedere documenti specifici estraendo dal bilancio sociale le

informazioni più significative per particolari target (ad esempio,

anziani, minori, ecc.).

4.4 FASE 3 : La redazione del documento

Il lavoro di redazione del bilancio sociale dovrebbe coinvolgere più

persone all’interno dell’organizzazione. La raccolta degli indicatori numerici

80

79 D'Amico (L'analisi della Pubblica Amministrazione, pagg. 123-124)

80 Per Mazzoleni è fondamentale, prima ancora di poter sviluppare dei veri e propri

indicatori, individuare le informazioni più significative: “Il primo passaggio consiste

nell'individuare tutte le informazioni significative ai fini della predisposizione del

bilancio sociale. A tale proposito è possibile individuare i seguenti ambiti

fondamentali per i quali reperire informazioni: 104

e monetari di solito è svolta dagli uffici di staff oppure dai vari funzionari che

seguono le varie attività. A questa fase deve però seguire un commento degli

indicatori numerici e monetari e l’inserimento degli indicatori qualitativi e

descrittivi.

Questa attività di redazione a più mani deve essere poi coordinata e

verificata nel suo complesso per mettere in risalto gli aspetti più rilevanti, per

selezionare le informazioni Figura 4.4: Lo schema metodologico proposto nel

processo di rendicontazione sociale di

e i commenti che meglio un'Amministrazione Pubblica

spiegano i risultati delle

azioni svolte e per dare

omogeneità al documento.

Una volta completata

la redazione della prima

bozza di bilancio sociale è

poi necessario che il

responsabile del progetto

ne verifichi i contenuti.

La Figura 4.4 mostra

in che modo la terza fase di Fonte: A. Tanese (“Rendere conto ai cittadini”, pag.

163)

creazione del bilancio so-

ciale (la redazione del documento) sia profondamente influenzata anche dal

Informazioni riguardanti l'ente e la comunità locale nel suo complesso:

• identità, storia, valori, mission, composizione e caratteristiche degli organi

politici, struttura organizzativa, principali strutture di contatto e di relazione

con i cittadini e gli altri stakeholder, ecc.;

Informazioni riguardanti le diverse aree di rendicontazione sociale:

• descrizione, finalità strategiche, responsabile, profili di risultato significativi,

stakeholder coinvolti, risultati conseguiti, impatti generati […];

Informazioni riguardanti gli stakeholder: composizione, tipologia e

• caratteristiche dei diversi attori, strumenti e modalità utilizzati per la

gestione delle relazioni.”

Mazzoleni (Il governo economico degli enti locali e la partecipazione dei cittadini,

pagg. 314-315) 105

complesso ambiente esterno in cui si trova l'ente (processo di comunicazione e

ruolo attivo dei cittadini). Tale influenza condiziona profondamente l'utilizzo

che verrà fatto del bilancio sociale una volta che esso sarà stato ultimato e reso

pubblico. 4.4.1. e) Stesura finale e asseverazione

L’ultima fase di elaborazione del bilancio sociale consiste

nell’aggregazione delle varie sezioni di cui si compone il

documento, secondo la struttura definita nelle sotto-fasi

precedenti. Per favorire la chiarezza e la comprensibilità del

bilancio sociale, i testi elaborati devono essere semplici,

scorrevoli, privi di tecnicismi e possibilmente corredati di idonei

glossari dei termini specialistici utilizzati.

Allo scopo di assicurare la credibilità dei dati comunicati, il

bilancio sociale è sottoposto ad una verifica di conformità dei dati

contabili e alla verifica di conformità del processo di

rendicontazione, mediante una procedura di asseverazione.

L’asseverazione del bilancio sociale viene effettuata:

Dall’organo di revisione dell’ente, con riferimento alla

• veridicità e all’attendibilità dei dati economici, finanziari e

patrimoniali esposti, e alla coerenza del bilancio sociale

rispetto ai principali documenti di programmazione e

rendicontazione dell’ente;

Dall’organo di revisione dell’ente o da una società di

• revisione, relativamente al giudizio sulla veridicità del

bilancio sociale predisposto e sull’affidabilità del processo

che ha portato alla stesura del documento, nonché sulla

significatività e sulla rilevanza delle informazioni riportate.

106

L’organo di revisione dell’ente svolge le attività di asseverazione

del bilancio sociale all’interno delle possibili ulteriori funzioni

affidate ai revisori dallo Statuto dell’ente locale, ai sensi dell’art.

239, c. 6 del TUEL .

81

4.4.2. f) Approvazione e pubblicazione

Dopo l’esito delle verifiche effettuate dai revisori individuati per

l’asseverazione, lo schema di bilancio sociale viene deliberato

dalla Giunta. Detto schema di bilancio sociale, unitamente alla

relazione di asseverazione, viene poi presentato al Consiglio per

l’approvazione.

Ottenuta l’approvazione dell’assemblea elettiva, il testo viene

pubblicato e diffuso all’interno e all’esterno dell’ente locale .

82

In caso di mancata approvazione, il bilancio sociale non viene

pubblicato.

4.4.3. g) Comunicazione e integrazione con l’attività di

programmazione

La progettazione e la realizzazione di un'efficace strategia di

comunicazione, soprattutto se si tratta di comunicare un nuovo

81 TUEL : Testo Unico degli Enti Locali (aggiornato al 21/07/2014)

Art. 239, c. 6 : “Lo statuto dell'ente locale può prevedere ampliamenti delle funzioni

affidate ai revisori”.

82 Mazzoleni afferma che “lo sviluppo del processo di comunicazione e il governo delle

relazioni con gli stakeholder richiedono […] l'attenzione alle seguenti variabili:

Princìpi e criteri generali della comunicazione etico-sociale;

➢ Finalità specifiche;

➢ Oggetto;

➢ Destinatari;

➢ Strumenti;

➢ Contesto.”

➢

Mazzoleni (Il governo economico degli enti locali e la partecipazione dei cittadini, pag.

338) 107

metodo di rendicontazione come il bilancio sociale dell'ente

locale, non può prescindere da un corretto rapporto di contenuto

con i principali temi proposti dal sistema dei mass-media, perché

questi influenzano indiscriminatamente gli utenti e i destinatari di

ogni forma di messaggio. Il comunicatore nella fase di

elaborazione della strategia deve sempre fare riferimento a valori

conosciuti, condivisi e/o sentiti dai destinatari dei messaggi. Non

bisogna mai dimenticare l'effetto operato dai media sul pubblico e

la periodica revisione delle categorie d'importanza che ne deriva. I

media rendono importanti i temi di cui scelgono di occuparsi più

diffusamente. Il comunicatore può costruirsi una specie di mappa

mentale da utilizzare per orientarsi nel labirinto delle notizie. In

altre parole, può realizzare dei collegamenti tra gli elementi in

gioco, che sono l'oggetto della comunicazione, il destinatario o i

destinatari della comunicazione e il contesto. Tutti e tre devono

convergere nell'individuazione di un tema che sarà la principale

leva dell'azione comunicativa .

83

Abbiamo già visto come il bilancio sociale può essere uno

strumento prodotto non successivamente, ma durante il processo

di programmazione e controllo annuale dell’Amministrazione. Per

arrivare a questo risultato occorre, tuttavia, che siano sviluppati

tutti gli altri elementi che compongono il sistema di

rendicontazione dell’Amministrazione e la loro progressiva

integrazione.

In particolare, deve essere innovato il processo operativo che

guida la produzione dei vari documenti, dalla contabilità

generale, alla contabilità analitica, alla misurazione degli

indicatori di risultato all’interno di un sistema integrato di

controllo di gestione.

83 Gentile (Altri rendiconti, pag. 40) 108

In assenza di un sistema di controllo di gestione definito e a

regime, tutta la fase di costruzione e di successiva alimentazione

del sistema di rilevazione ai fini della rendicontazione sociale

diventa particolarmente complessa e può risultare lacunosa per la

non disponibilità delle informazioni necessarie.

Il bilancio sociale richiede dunque una forte consapevolezza

dell’importanza della misurazione e della capacità di

produrre dati in modo corretto e tempestivo.

4.5 I modelli di riferimento

Per costruire correttamente il bilancio sociale è necessario, soprattutto se

si tratta della sua prima redazione, fare riferimento alle precedenti esperienze

già realizzate in tale ambito in altre realtà italiane: in base alla tipologia di

bilancio sociale scelta (vedi Capitolo I, 1.1 “Premessa”) è possibile fare

riferimento agli schemi già utilizzati con successo da altre Amministrazioni

Pubbliche che, in questo senso, si sono rivelate delle vere e proprie innovatrici.

Per quanto riguarda la tipologia di bilancio di mandato, il primo

esempio italiano è stato quello del Comune di Venezia .

84

Il Comune di Venezia, in occasione della redazione del suo primo bilancio sociale

84 (relativo all'esercizio 2002), ha tenuto un interessante workshop a cui hanno

partecipato numerosi esperti in campo economico, culturale e, ovviamente, sociale.

In particolare, un intervento ha introdotto un concetto interessante: “Social

Responsibility in local Government: A role for EUROCITIES?”, di Anthony van de Ven

(Policy Development Director, Management Consulting, IT Advisory e Service leader

per l'IT presso KPMG Advisory).

“Why social responsibility? Social responsibility's roots start from the consideration

that cities are concerned to provide better services and a higher quality of life, that

the urban sustainability agenda consists in partnership, consultation and dialogue,

and that it's necessary to re-establishing the trust between government and citizens.

The background of this conception starts from Rio and Aalborg's Sustainability

agenda, the Lisbon agenda (about competitiveness: cities need to do better with

less), through a new trend in governance, made of oppenness, transparency and

accountability.

An Eurocity is a political network of 119 large cities that raises the urban voice in

Europe, supports cities learning from each other, facilitates and supports the joint

developement of innovative approaches to better urban management. 109

Il Comune di Venezia elabora il suo primo bilancio sociale nel 2002; a

seguito del successo riscontrato dall'iniziativa, nel 2003 l'Amministrazione

elabora il secondo bilancio sociale, integrato dal bilancio ambientale, nel quale

vengono avanzati confronti con il 2002 e descritti gli obiettivi per il 2004. Per

l'Amministrazione questo è stato un segnale importante perché ha avvalorato il

processo di riorganizzazione interna, rappresentata tramite il bilancio sociale e

tale processo si è mantenuto e migliorato nel tempo, fino all'esercizio 2013 qui

considerato.

La città viene intesa come una grande impresa: ciò che viene prodotto e

offerto è la città stessa, in una logica per cui produttore e prodotto coincidono.

Nel nuovo sistema di scambi e relazioni, gli attori del processo sono identificati

in: Customers, ovvero i fruitori di servizi residenziali (residenti), di servizi

– pubblici (residenti e non residenti) e di servizi localizzativi (imprese

locali e imprese esterne);

Stakeholder, ovvero i proprietari di terreni, fabbricati e infrastrutture,

– lavoratori, imprese locali e fornitori (professionisti e costruttori);

Managers, ovvero i policy makers.

– In questo senso si fa largo il concetto di management relazionale, che

cerca di stabilire, mantenere e innalzare le relazioni con clienti e partner per

raggiungere obiettivi comuni, così il ruolo dei manager diventa quello di

conoscere la domanda presente e stimare la domanda futura di imprese,

famiglie ed istituzioni per rispondere proattivamente alla vocazione della città,

Eurocities can support in the exchange of experiences by a dedicated working group,

an established link with the European institutions and identifying support lines and

developement of European projects.”

Da:http://www.comune.venezia.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/

1820

Attraverso l'adozione del bilancio sociale, anche Venezia vuole entrare a far parte

dell'Eurocity, dimostrando le sue capacità di “città europea”: innovativa, accessibile e

aperta allo scambio. 110

agli orientamenti dei mercati e alle aspirazioni dei cittadini.

Con il bilancio sociale del 2013, la città-impresa rendiconta sulla città-

prodotto alla città stessa, fornendo ai suoi fruitori uno strumento tangibile per

valutare e orientare le decisioni pubbliche e al management uno strumento per

interrogarsi sulle esigenze dei clienti e lavorare per soddisfarle.

Il Comune di Venezia aveva iniziato a lavorare sul progetto di bilancio

sociale senza la presenza di una metodologia condivisa: ciò ha significato per gli

amministratori “navigare a vista”. Sebbene nato come esperimento poco

strutturato, il progetto di costruzione del bilancio sociale è riuscito comunque a

seguire un percorso di lavoro organizzato, tanto da diventare nel tempo un

modello di riferimento, articolato e definito secondo fasi e obiettivi specifici.

La metodologia di lavoro intrapresa nell'esercizio 2013 si è dunque

articolata, in un primo momento, nelle seguenti fasi teoriche:

Identificazione degli stakeholder, anche tramite categorie innovative

• rispetto ai tradizionali canoni statistici e amministrativi (ad esempio:

nonni, senior, disabili, artisti, pendolari, ecc.);

Specificazione degli interessi degli stakeholder (in termini di richiesta di

• beni e servizi) e delle loro attese informative;

Identificazione delle confluenze tra gli interessi e i bisogni degli

• stakeholder e le attività svolte dall'Amministrazione;

Rilettura trasversale dei processi di erogazione del servizio agli

• stakeholder individuati;

Riorganizzazione di dati e informazioni in relazione ai processi finalizzati

• a rispondere ai bisogni degli stakeholder individuati.

Una volta divenuto operativo, il progetto si è articolato seguendo una

serie di fasi operative relative a:

Proposta, discussione e validazione della metodologia, e compilazione del

➢ 111

primo elenco degli stakeholder in sede di Comitato di direzione ;

85

Identificazione di referenti con conoscenze estese ed approfondite

➢ sull'attività di ogni Direzione Centrale (circa 50 persone);

Costituzione di un gruppo di esperti per il bilancio sociale;

➢ Formazione iniziale e serie di riunioni del gruppo per l'analisi delle

➢ problematiche legate al singolo stakeholder;

Progressiva costruzione di report sociali per ognuno degli stakeholder

➢ individuati;

Validazione di tali documenti intermedi in sede di Comitati di direzione;

➢ Raccolta dei report nella bozza di bilancio sociale per il passaggio in

➢ Giunta;

Distribuzione del bilancio sociale alla cittadinanza.

➢ La fase che ha svolto un ruolo-chiave nel processo è quella relativa alla

costituzione di un gruppo di lavoro trasversale a tutte le Direzioni Centrali. Si è

trattato di coinvolgere circa 50 persone, composte da uno o più referenti per

Direzione, seguito da un gruppo di progetto e da un docente universitario.

Al termine del percorso, sono stati assemblati tutti i report sociali in un

unico documento strutturato in quattro parti:

I. Descrizione delle cinque aree di intervento:

Bilancio della famiglia (bambini, genitori, nonni e disabili)

• Bilancio della solidarietà (migranti e cittadini invisibili)

•

85 Dal “Regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi” del Comune di Venezia”,

Art. 14 - “Il sistema dei comitati”, comma 1:

“E' istituito quale strumento fondamentale di integrazione dell'azione

amministrativa un sistema di Comitati così articolato: […] un Comitato di Direzione

presieduto dal Direttore Generale e composto dal Segretario Generale e dai Direttori

che si riunisce periodicamente per argomenti di specifica competenza. Alla riunione

possono essere invitati i dirigenti assegnatari di Progetto speciale e i Dirigenti

assegnati alle Direzioni per argomenti specifici […]”. 112

Bilancio della conoscenza (studenti e docenti, artisti e spettatori)

• Bilancio del tempo libero (senior, junior e turisti)

• Bilancio dell'economia (imprenditori, lavoratori e pendolari)

•

II. Beni comuni

Ambiente

• Territorio

• Infrastrutture

• Sicurezza

•

III. “Qualche numero” sui dati di spesa (ripartizione delle spese per area)

IV. Conclusioni (elenco di concreti strumenti di partecipazione diretti alla

costruzione del bilancio comunale successivo).

Per quanto riguarda la tipologia del bilancio di settore, invece, un caso

esemplare in Italia è quello del Comune di Bologna. Bologna è stato uno dei

primi Comuni che ha avviato, già a partire dal 1997, il processo di

rendicontazione sociale. Il primo settore a cui si era interessato il bilancio

sociale, tra il 1996 e il 1997, è stato quello delle libere forme associative, ovvero

il complesso di associazioni libere e volontarie alle quali il Comune di Bologna

assicurava (e assicura tutt'oggi) contributi monetari o concedeva l'uso di

immobili comunali.

Successivamente, sono stati esaminati altri settori dell'attività

amministrativa e questo percorso ha portato ad una progressiva inclusione

nell'esercizio 2013 di tutte le attività e i servizi di intervento sociale, con lo

scopo finale di descrivere gli effetti delle politiche sociali ed educative, in forma

di effetti e ricadute sulla collettività, valutando la coerenza tra gli impegni

assunti dagli attori sociali e gli esiti delle loro azioni. 113

L'elemento che ha reso assolutamente innovativo e strutturato il piano di

lavoro seguito per la realizzazione del progetto riguarda l'impostazione

metodologica e analitica seguita dal gruppo di lavoro: come riportato da Mario

Viviani nel commento sulla costruzione del percorso operativo del bilancio

sociale del Comune di Bologna del 2013, si è trattato, innanzi tutto, di definire il

sistema di valori al quale poi si richiamavano la realtà istituzionale dell'ente e le

scelte amministrative che hanno messo concretamente in atto le linee politiche

tracciate.

Il passo successivo ha riguardato quindi la costruzione degli indicatori, il

sistema parametrico sul quale verificare se le azioni amministrative fossero o

meno coerenti con i valori e con le missioni assunte come proprie

dall'organizzazione. A fine processo è stato finalmente possibile definire un

sistema di valori condivisi, un dato istituzionale espresso e giustificato da quei

valori e un dato politico capace di rappresentare il piano delle scelte di fondo.

Le difficoltà si sono poste soprattutto per la definizione delle attività

svolte dai Servizi sociali ed educativi. La loro descrizione è stata assai

problematica perché contengono molte attività di servizio che non possono

essere considerate prioritarie rispetto ad altre politiche di intervento. Questa

riflessione ha portato quindi a considerare i Servizi sociali ed educativi non

rappresentabili come una serie ordinata e lineare di azioni, ma come campo

dove si incrociano (e dove dovrebbero integrarsi) differenti prestazioni,

intenzioni ed esperienze che, spesso, non possiedono delimitazioni precise.

Riguardo al bilancio sociale nel suo insieme , appariva necessario

86

86 Incluso nel bilancio sociale del Comune di Bologna, a partire dalle sue origini, è

presente anche un bilancio di genere.

“Il bilancio di genere è lo strumento di consuntivazione delle politiche di genere.

Entrambi costituiscono azioni che l’ente pubblico pone in essere secondo una

prospettiva di “mainstreaming” e di azioni positive, tra loro strettamente collegate:

• Il concetto di mainstreaming (“entrare o stare nella corrente principale”) indica la

necessità, nelle fasi di programmazione, di valutare come gli effetti delle politiche si

differenziano su uomini e donne;

• Le azioni positive sono quelle in cui parte delle risorse disponibili sono

specificamente destinate al superamento delle disuguaglianze e delle

114

attrezzarsi per passare da una rendicontazione sociale con finalità

principalmente informative a un sistema di rendicontazione connesso con le

pratiche di pianificazione e controllo dell'ente e con i suoi obiettivi politico-

strategici, tra i quali lo sviluppo della sussidiarietà e il maggior equilibrio tra

attività di tutela (“Intervenire laddove l'esigenza si manifesta, cioè a valle”) e

attività di strutturazione sociale (“Intervenire per prevenire e per edificare

presidi efficaci, cioè a monte”) .

87

A partire da queste premesse, il bilancio sociale 2013 si era proposto di

enfatizzare l'impegno del Comune a intervenire soprattutto con politiche e

intenzioni di strutturazione sull'assetto sociale della città: l'obiettivo era cercare

di alleggerire gli interventi di natura assistenziale, per rendere invece più

rilevanti e produttivi gli interventi di infrastrutturazione sociale.

discriminazioni.

In particolare è importante osservare come il bilancio di genere sia al tempo stesso

uno strumento di verifica, ma anche un supporto per il confronto e la partecipazione

e quindi per la programma-zione delle attività. Processo di programmazione che

dovrebbe essere condotto in modo trasparente e condiviso con i principali

interlocutori.

I temi delle politiche di genere e del bilancio di genere hanno trovato un

riconoscimento a livello mondiale con la IV Conferenza delle Nazioni Unite sulle

donne tenutasi a Pechino nel 1995. […]

E’ importante interpretare i “bilanci sensibili al genere come strumenti di

monitoraggio e revisione di output e outcome che altrimenti non sarebbero rilevati

dai documenti contabili pubblici” (R. Sharp). L’adozione del Bilancio di genere

consente di rispondere alla esigenza di rendere visibile l’impatto della distribuzione

delle risorse intese in senso “largo” (finanziarie, di servizi, di opportunità,

partecipative, ecc.) sulle condizioni di vita e sulla posizione di relativo svantaggio

delle donne, di contribuire ad aumentarne le capacità e di disporre di uno strumento

che consenta la valutazione della coerenza delle politiche di genere con gli assunti

valoriali del Governo cittadino, naturalmente sempre in un’ottica di efficacia ed

efficienza dell’azione amministrativa. Inoltre l’obiettivo di rendere “ordinario” il

Bilancio di genere si inserisce nell’impegno più generale di confermare la

rendicontazione sociale come strumento fondamentale per la programmazione e per

il rapporto con la società civile, approfondendo ambiti e letture specifici ma organici

all’intero processo di rendicontazione.”

Comune di Bologna (Bilancio di genere 2013, pagg. 4-6)

87 Dalla “Relazione di metà mandato sulla performance del Comune di Bologna –

Report sull'attività svolta dal Comune di Bologna nel periodo 2011-2013” (pag. 89).

Da: http://www.comune.bo.it/sites/default/files/documenti/Relazione%20di

%20met%C3%A0%20mandato.pdf 115

Il bilancio sociale non si limitava a descrivere e valutare le azioni che

l'Amministrazione aveva compiuto, ma esso ha contribuito anche a controllare e

indirizzare lo spostamento di risorse tra le grandi aree di impegno, a permettere

(o almeno sollecitare) il controllo delle spese e a far aumentare, infine,

l'attenzione e l'impegno sul controllo dei cosiddetti outcome .

88

Il presupposto da cui si parte è che un Comune non è solamente un

erogatore di servizi, poiché è principalmente un realizzatore di visioni politico-

sociali. Gli utenti – o meglio, i target – delle attività del Comune possono a loro

volta essere classificati in due gruppi estremi: a un vertice, vi sarà la generalità

dei cittadini, all'altro, vi saranno invece gruppi molto specifici. Un'azione

indirizzata alla generalità inevitabilmente incide sulla vita di specifici e singoli

individui, allo stesso modo in cui un'azione rivolta verso un target specifico

riverbera i suoi effetti sull'intera collettività.

Dunque, si tratta sempre di miscelare azioni di servizio e azioni più

complesse (le cosiddette “politiche”), facendo ricorso a una serie di competenze

molto variegate (da quelle tecnico-produttive a quelle interpretative e

relazionali) per creare un disegno unitario, ma che miri a produrre, al tempo

stesso, la massima efficienza.

L'Amministrazione comunale di Bologna si era prefissata di indirizzare

risorse e impegni verso l'area di intervento strutturale nel settore del welfare

per innalzare l'autonomia delle famiglie e degli individui nell'accedere a tutte le

possibili piattaforme di cura, tutela e servizio alla persona.

Il documento finale era dunque incentrato su cinque temi fondamentali:

I. Natura delle differenti attività (servizi e politiche)

II. Tipologia del target (generalità o pubblici specifici)

III. Risorse interne disponibili (finanza, competenze e tecnologia)

IV. Risorse esterne disponibili o mobilitabili (propensione alla

88 Si tratta degli effetti pratici delle politiche messe in atto e dei servizi erogati. 116

sussidiarietà)

V. Dinamiche sociali analizzate (demografia, evoluzione dei bisogni,

ecc.)

Per quanto riguarda, infine, la particolare tipologia delle esperienze di

coinvolgimento degli stakeholder , l'esempio che ho preso in considerazione

89

è quello del Comune di Perugia.

Nel disegno metodologico che ha guidato il lavoro del capoluogo umbro si

89 Questo orientamento è stato indotto da uno studio, svolto nel 2013 da Luciano

Taborchi (Dirigente del settore Servizi pubblici imprenditoriali del Comune di

Perugia), riguardo al ruolo del cliente nei servizi pubblici locali.

“Il ruolo del cliente nel sistema di erogazione di un pubblico servizio non è univoco,

anzi, egli svolge al contempo:

- Un ruolo di informatore (segnala le esigenze, suggerisce modifiche e miglioramenti,

fornisce infor-mazioni preziose)

- Un ruolo di operatore (prenota, consulta, compila la modulistica, agisce sul

servizio)

- Un ruolo di controllore della qualità (definisce le specifiche del servizio, ne

sorveglia l'erogazione, ne evidenzia con i suoi reclami le criticità)

- Un ruolo indiretto (incide indirettamente con il suo comportamento sulla sua

stessa soddisfazione finale)

Ma la Pubblica Amministrazione è davvero orientata al cliente? Con la riforma

Bessanini si è avviato un grande processo di trasformazione della PA che parla il

linguaggio della qualità. Il cambiamento, anche se attivato a macchia di leopardo, con

punte di eccellenza e realtà arretrate, si presenta come un processo irreversibile.

Diversi enti hanno avviato piani di qualità totale e realtà avanzate (come Bologna e

Mantova) stanno adottando modelli di eccellenza, ma nei Comuni c'è ancora scarsa

attenzione alla programmazione e all'impiego di qualsiasi forma di monitoraggio,

per conoscere i risultati dell'attività e il livello di soddisfazione dell'utenza. […]

Un valido strumento è sicuramente la Carta dei servizi del Comune, ma essa è ancora

intesa come un atto prevalentemente interno alla PA (il 20% dei cittadini dichiara di

essere a conoscenza dell'esistenza delle carte dei servizi e solo il 10% dei cittadini

dichiara di aver concretamente letto o visto una carta dei servizi – Fonte: Indagine

commissionata dall'Autorità per l'energia elettrica ed il gas, 2013). La Carta dei servizi

dovrebbe sancire gli impegni dell'Ente verso i cittadini attraverso la definizione e la

pubblicizzazione degli standard di qualità del servizio, ricomprendere il concetto di

sanzione in caso di non rispetto degli standard dichiarati, promuovere il

miglioramento dell'offerta in ragione delle verifiche sul rispetto degli standard e sul

grado di soddisfazione degli utenti ed essere infine uno strumento di partecipazione

dei cittadini all'interno dei servizi pubblici.”

Da:http://www.comune.perugia.it/resources/Osservatorio_servizi_pubblici_locali/Se

minariConvegni/020626_26_giugno_2002/Taborchi.pdf 117

partiva dal presupposto che nella pratica della contabilità sociale fosse molto

importante introdurre l'opinione specifica degli interlocutori esterni. Durante il

lavoro di costruzione del primo bilancio sociale (relativo all'esercizio 2013)

sono stati dunque realizzati tre focus group. Gli obiettivi erano di:

Coinvolgere gli stakeholder nella realizzazione del bilancio sociale;

– Raccogliere percezioni, attese e bisogni riguardo l'efficacia dei servizi

– rivolti ai minori;

Ricostruire la valutazione dei servizi ai minori del Comune, in particolare

– rispetto alla qualità dei servizi erogati, al ruolo degli assistenti sociali e al

coinvolgimento del territorio.

Il primo gruppo era composto dagli operatori dei servizi (educatrici,

assistenti sociali, responsabili di strutture, volontari, amministrativi e ASL), il

secondo dai rappresentanti dell'utenza (associazioni genitori, comitati di

gestione scuole, responsabili delle strutture scolastiche, studenti, volontariato

civico e Tribunale per minori) e, infine, il terzo dai rappresentanti per

l'integrazione e il decentramento (presidenti/consiglieri delle circoscrizioni

cittadine).

I temi principali del documento si riassumono dunque così:

I. Analisi del processo di erogazione dei servizi

II. Ruolo del territorio

III. Qualità del servizio erogato

IV. Attese future e possibili proposte migliorative

4.6 Le valenze strategiche e relazionali

L'ultimo aspetto da definire ai fini della costruzione del sistema di

rendicontazione sociale è costituito dall'integrazione del bilancio sociale nel

118

sistema di pianificazione e controllo strategico dell'ente . Come più volte

90

affermato, solo la possibilità di utilizzare concretamente le informazioni

scaturite dal processo di rendicontazione sociale rende il bilancio sociale uno

strumento realmente utile a chi governa e gestisce l'ente locale, poiché solo dal

confronto con l'ambiente è possibile trarre indirizzi di governo coerenti con i

bisogni e le aspettative degli stakeholder.

Ne deriva la necessità di:

Far sì che il sistema di pianificazione e controllo sia strutturato in modo

• da garantire la possibilità di tradurre le valutazioni scaturite e gli

impegni presi dal confronto con gli stakeholder, strategie, programmi,

obiettivi e linee guida di gestione;

Assicurare che le informazioni scaturite dal processo di rendicontazione

• sociale siano a disposizione degli organi decisionali in tempo utile

affinché essi possano utilizzarle per l'assunzione delle decisioni di

governo dell'ente.

Quindi, mentre la prima necessità è legata alla struttura stessa del

sistema di rendicontazione sociale e al suo collegamento con il sistema di

90 “La valenza strategico-gestionale è in primo luogo legata al fatto che per “rendere

conto” del proprio operato è prima necessario “rendersi conto”.

All’interno di un operare in cui l’emergenza e le problematiche giuridico-fiscali

lasciano poco spazio per fermarsi a riflettere, il processo di elaborazione del bilancio

sociale diventa per molte organizzazioni un’occasione unica per interrogarsi sulla

propria identità, indagare se e come lo scopo ed i valori dichiarati diventano agire

concreto, ricostruire una visione integrata dell’ organizzazione, cercare modi di

misurare il perseguimento della propria missione e gli effetti sociali determinati.

Ne deriva uno stimolo per nuove idee e un aiuto per mettere ordine a riflessioni

precedentemente effettuate, che non erano riuscite a trovare una trama che le

interconnettesse. Analogamente molte informazioni, spesso esistenti ma disperse

nei diversi uffici, sono ritrovate e organizzate in un unico quadro espositivo. Risulta

“naturale”, in questo processo, individuare con maggiore precisione i propri punti di

forza e di debolezza e i possibili percorsi di miglioramento.

Il bilancio sociale, quindi, è in primo luogo un processo culturale, da cui derivano

una maggiore consapevolezza sull’identità, una comprensione più ampia

dell’operato dell’organizzazione e delle sue relazioni, una maggiore capacità di

programmare e di valutare.”

Colombo, Stiz (Il bilancio sociale delle organizzazioni no profit, pag. 62) 119

pianificazione e controllo, la seconda riguarda per lo più la tempistica del

processo.

Invece, per quanto riguarda l'aspetto comunicativo e relazionale,

abbiamo già sottolineato come una delle funzioni fondamentali svolte dalla

rendicontazione sociale sia quella di promuovere e agevolare la comunicazione

tra l'ente locale e i propri interlocutori. In particolare, già la pubblicazione e la

diffusione del bilancio sociale assolvono alla finalità di informare e far conoscere

ai diversi interlocutori interni ed esterni una valutazione tendenzialmente

completa sugli impatti esercitati dalle attività dell'ente nei confronti della

comunità amministrata, e sulla loro coerenza con i princìpi, i valori e gli obiettivi

che caratterizzano il patto siglato tra ente e collettività locale mediante il

programma di mandato.

Tuttavia, informare non è ancora comunicare. La comunicazione è un

processo bidirezionale che, accanto alla capacità di informazione, richiede

capacità di ascolto e di dialogo. Perciò l'intero processo di rendicontazione

sociale deve essere sostenuto da strumenti di comunicazione adeguati per le

differenti finalità della comunicazione, che siano in grado di raggiungere e

coinvolgere i diversi stakeholder .

91

91 “La consegna del documento, pur significativa, non è però sufficiente ad innescare un

processo di comunicazione, che è per sua natura bidirezionale. Devono essere quindi

previste modalità che consentano di attivare anche l’altra direzione della

comunicazione, sollecitando e raccogliendo i ritorni degli interlocutori, in forma di

osservazioni, proposte, richieste di chiarimento.

Una modalità di semplice attuazione è rappresentata dall’inserimento di un

questionario nel documento, che però solo raramente consente di ottenere ritorni

quantitativamente e qualitativamente significativi. Altre modalità più interattive

sono costituite dalla realizzazione di interviste oppure dall’apertura di un forum di

discussione nel proprio sito internet.

Tutto ciò deve comunque integrare, ma non sostituire, il confronto diretto all’interno

sia di occasioni istituzionali (quali l’Assemblea dei soci) sia di incontri organizzati ad

hoc (per esempio con i collaboratori). Di particolare significato può essere

l’organizzazione di una sorta di “assemblea degli stakeholder”, che consenta di far

incontrare ed interagire tutti i principali stakeholder dell’organizzazione.”

Colombo, Stiz (Il bilancio sociale delle organizzazioni non profit, pag. 74) 120

La presenza di concrete possibilità e strumenti per i diversi stakeholder

nel potersi relazionare con l'ente non fa che rafforzare ulteriormente la serietà,

l'impegno e la volontà di mettersi in gioco da parte dell'Amministrazione, nella

convinzione che solo la comunicazione e il coinvolgimento concreto sono in

grado di produrre un reale cambiamento nel modo di essere dell'organizzazione

e nelle sue relazioni con l'ambiente di riferimento.

L'assenza di veri e propri strumenti di comunicazione, magari con la sola

diffusione delle informazioni lasciata alla pubblicazione del bilancio sociale,

rischia invece di ridurre la rendicontazione sociale ad un processo

autoreferenziale. In tal modo verrebbero vanificati tutti gli sforzi per costruire

uno strumento innovativo che consenta di rivoluzionare il sistema dei rapporti

tra l'ente locale, i cittadini e gli altri interlocutori.

Ecco perché è fondamentale porre l'accento non solo sulla

comunicazione, ma soprattutto sul governo delle relazioni con gli stakeholder.

Se il bilancio sociale viene correttamente impostato, esso può divenire lo

strumento che governa le relazioni tra l'ente locale (e, in particolare, tra i suoi

responsabili politici) e gli stakeholder.

È necessario tenere ben presente fin dall'inizio che la rendicontazione

sociale non è un processo che si ferma alla pubblicazione periodica del bilancio

sociale, ma è il frutto di relazioni costanti e sistematiche con tutti gli

92

92 Colombo e Stiz individuano, a questo proposito, un ulteriore processo, quello del

miglioramento continuo: in seguito alla prima redazione del bilancio sociale di un

ente, infatti, è necessario che l'ente stesso provveda a mettere in atto un meccanismo

di feedback per poter migliorare, di anno in anno, la struttura e i contenuti del

documento, adattandoli alle mutevoli esigenze dei suoi stakeholder.

“Il bilancio sociale dovrebbe porsi in una prospettiva di continuo miglioramento, sia

dei suoi aspetti processuali sia del documento.

Alcuni dei principali elementi che possono essere oggetto di interventi di sviluppo e

miglioramento sono:

L’integrazione del bilancio sociale nei processi gestionali e comunicativi

➢ dell’organizzazione;

Il coinvolgimento degli stakeholder nelle varie fasi del processo;

➢ L’ambito della rendicontazione, ovvero l’insieme delle aree di attività oggetto di

➢ rendicontazione;

La pluralità di stakeholder presi in considerazione nella rendicontazione;

➢ 121

interlocutori significativi.

Gli indicatori utilizzati, in particolare quelli relativi agli effetti dell’attività;

➢ Il sistema di contabilità sociale;

➢ La comprensibilità del documento;

➢ Le modalità di diffusione e comunicazione.

➢

Sulla base della valutazione effettuata internamente e dei feedback ricevuti dagli

stakeholder, si devono individuare degli specifici e realizzabili obiettivi di

miglioramento per il successivo ciclo di rendicontazione.”

Colombo, Stiz (Il bilancio sociale delle organizzazioni no profit, pag. 80-81)

Anche Alfiero, nella sua analisi della costruzione del bilancio sociale pubblico,

sottolinea limiti ed opportunità di tale strumento in riguardo ai soggetti coinvolti.

“Se da un lato il bilancio sociale può essere visto come il contesto in cui cittadini e

istituzioni costruiscono insieme la gerarchizzazione della priorità di di spesa di

un'amministrazione, degli obiettivi e conseguentemente delle decisioni, non si può

non evidenziare il pericolo che esso diventi uno strumento inefficace. Il primo

problema è legato all'effettivo coinvolgimento della collettività, infatti il bilancio

sociale nasce anche per dare voce a tutte quelle categorie sociali che solitamente

restano escluse dalla realtà della società pubblica anche a causa di problemi culturali

e sociali, e che spesso si vedono risolvere i problemi da una classe dirigenziale che è

molto lontana dal loro modo di vivere e che non ha una conoscenza piena dei

problemi che effettivamente esistono nel quotidiano; peraltro tale contingenza è, di

questi tempi, caratteristica dell'atteggiamento generale della classe dirigente degli

enti locali e degli amministratori pubblici, tutti discretamente lontani dalle reali

esigenze dei cittadini e delle loro effettive priorità.

È ovvio che il coinvolgimento di tanti soggetti nella fase di costruzione di un bilancio

sociale appare difficile (ed ancor di più lo è per grandi enti locali, anche se per i

Comuni un aiuto potrebbe provenire dalle circoscrizioni), sia per la mancanza di

strumenti culturali relativi ad alcuni quesiti, sia per la difficoltà a comprendere

progetti e processi per altri. In questa criticità va peraltro vista una grande

opportunità: quella di fare colloquiare soggetti spesso lontani tra loro e coltivare una

necessaria educazione civica per la collettività.

Ad ogni modo, proprio per ovviare e superare tale limite occorre che

l'amministrazione investa molto nel processo di “educazione” alla partecipazione,

incrementando gli strumenti per dialogare con i cittadini, sfruttando al massimo i

canali tradizionali e introducendo nuove forme di comunicazione, quali ad esempio i

focus group e internet, ma soprattutto coinvolgendo nel modo più ampio possibile i

cittadini di più giovane età anagrafica, ovvero i più probabili fruitori delle future

attuazioni decisionali.”

Alfiero (Social accountability nella Pubblica Amministrazione, pag. 19) 122

PARTE II

CAPITOLO V : IL BILANCIO SOCIALE DEL COMUNE DI CUNEO

5.1 La redazione del documento

La decisione dell'Amministrazione comunale di Cuneo di redigere per la

prima volta il bilancio sociale del Comune è stata presa nel corso del 2013. Il

Comune ha dunque stabilito che un team di lavoro si occupasse del progetto e di

tale iniziativa ho potuto far parte personalmente: l'Università degli Studi di

Torino – Scuola di Management ed Economia – Sede di Cuneo è stata coinvolta,

attraverso la selezione di un gruppo di ricercatori universitari, nella redazione

del primo bilancio sociale della storia del Comune.

In modo particolare, mi sono occupata, come già menzionato

nell'Introduzione, della redazione dello scheletro di una parte del progetto (la

Parte I e la Parte II), ed è su tale aspetto che soffermerò maggiormente la mia

attenzione. Avendo redatto lo schema in oggetto nel corso del 2014, i dati

inseriti si riferiscono all'esercizio 2013, ma, dato che il progetto non è ancora

stato ultimato, è probabile che l'Amministrazione comunale deciderà di

utilizzare tale schema – privo dei dati da me inseriti in prima battuta – per

pubblicare il primo bilancio sociale del Comune con riferimento all'esercizio

2014 o 2015.

L'importanza di tale iniziativa è ben riassunta nella Premessa dello

schema di bilancio sociale del Comune di Cuneo:

“ Perché un bilancio sociale?

Per la prima volta nella sua storia, il Comune di Cuneo si è assunto

l'impegnativo ma necessario compito di redigere, per il trascorso anno 20..., il

bilancio sociale, un documento extra-contabile che riporta a consuntivo i risultati

delle grandi scelte amministrative intraprese nel periodo ed i relativi risultati

ottenuti. 123

Il bilancio sociale è il rendiconto di quanto svolto in un dato periodo

dall’insieme delle azioni politiche (amministrazione, tributi, lavori pubblici,

urbanistica, servizi alla persona, ecc.) e contiene un’analisi di queste stesse azioni

in termini di risultati raggiunti sul piano delle ricadute sociali, ambientali ed

economiche sul territorio. Tramite il bilancio sociale, l'Assessorato intende

valutare insieme ai Cuneesi cosa è stato realizzato e quali risultati sono stati

raggiunti in termini di ricadute collettive nell'anno 20..., andando oltre una mera

rendicontazione economica.

Il documento ha lo scopo di offrire, nel modo più chiaro possibile, i

contenuti delle politiche sociali, culturali, ambientali ed educative attuate

dall’Assessorato durante l'anno 20... e di darne un'adeguata comunicazione agli

utenti finali, i cittadini. Il bilancio sociale è il risultato di un processo che ha visto

la partecipazione dell’intero Assessorato, dal livello politico a quello dirigenziale e

operativo, in collaborazione con l'Università di Torino, Scuola di Management ed

Economia, Sede di Cuneo, nella ricostruzione della catena di senso che lega gli

impegni assunti ai risultati prodotti.

Si tratta di un percorso che l’Assessorato ha compiuto per rafforzare la

cultura della responsabilità sociale, intesa come la capacità di rispondere degli

effetti della propria azione, ossia dei cambiamenti prodotti sul sistema dei bisogni

dei cittadini, e di accrescere la trasparenza e il dialogo tra questi ultimi e le

istituzioni. Il bilancio sociale offre una base informativa organizzata e unitaria

per favorire una partecipazione efficace e consapevole dei tanti soggetti che, a

vario titolo, si riferiscono all’Assessorato.” 93

L'Assessorato ha in questo modo intenzione di legittimare le proprie

scelte di fronte ai cittadini, i primi e più importanti stakeholder del Comune di

Cuneo. Di seguito sono illustrate le fasi del processo di redazione da me messe in

93 Bozza del bilancio sociale del Comune di Cuneo (pag. 1) 124

La tesi tratta l'evoluzione del ruolo del Bilancio Sociale nei settori privato e pubblico, in relazione all'esperienza concreta portata avanti dal Comune di Cuneo nel 2013. Tesi per la Facoltà di Economia, dell'Università degli Studi di Torno - Unito elaborata dall’autore nell’ambito del corso di Economia e direzione delle imprese tenuto dal professore Tardivo. Scarica il file in formato PDF!