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Tesi, La supplenza del Presidente della Repubblica Nell’ordinamento costituzionale italiano

Tesi, La supplenza del Presidente della Repubblica Nell’ordinamento costituzionale italiano per la cattedra di Diritto costituzionale italiano e comparato del professor Casella. Gli argomenti trattati sono i seguenti: l'analisi storica e definizione dell’istituto della supplenza, la supplenza nelle ipotesi di assenza temporanea.

Materia di Diritto costituzionale italiano e comparato relatore Prof. R. Casella

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permetta al Presidente la sua attività, sia pure con esclusione di quella che si riferisce

alle funzioni di rappresentanza .

73

Oltre alla malattia, esistono altre possibili cause di impedimento temporaneo.

Se il Presidente della Repubblica dovesse essere fatto prigioniero, per

circostanze di guerra o per una diversa ragione, se egli dovesse restare assente

dall’ufficio perché rimasto fuori dalla zona in cui esercita le sue attribuzioni, non pare

possa sussistere dubbio che ci trovi di fronte ad un impedimento temporaneo .

74

In particolare, la prigionia va considerata impedimento temporaneo se si

prevede ragionevolmente di liberare il Presidente della Repubblica in tempi brevi;

altrimenti, nella previsione di una prigionia prolungata quanto il mandato, è

necessario dichiarare l’impedimento permanente e darsi luogo alle elezioni di un

nuovo Presidente.

La scelta fra le due soluzioni è certamente politica, dovendosi scegliere tra il

pronto ristabilimento della normalità costituzionale, ancora più necessaria in tempo di

guerra e l’effetto psicologico che una dichiarazione di impedimento temporaneo (e

quindi l’implicita proclamazione che la guerra finirà presto) produce a livello di

massa .

75

Una situazione analoga a quelle precedenti può essere data dall’ipotesi di

calamità naturali che blocchino il Capo dello Stato in un luogo lontano dalla sede

73 Su tale punto, si vedano le considerazioni di G.Cuomo, op. cit., pag.184; G.U.Rescigno, op. cit., pag.86; C.Carbone,

op.cit., pag.29; T.Martines, Diritto costituzionale, Milano, 1986, pag.519; C.Lavagna, Istituzioni di diritto pubblico,

Torino, 1973, pag. 684.

74 Cfr., C.Carbone, op. cit., pag.31.

75 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag.87, nota 3. 54

della Presidenza per un lungo periodo di tempo e con il quale non esistono sufficienti

forme di comunicazione. In questa ipotesi, l’impedimento del Presidente deriva sia

dal fatto che non può manifestare materialmente la propria volontà, sia dal fatto più

radicale che non può essere in possesso delle informazioni necessarie per poter

svolgere le proprie funzioni.

Infine, un altro caso può essere dato dal fatto che Il Presidente della Repubblica

resti bloccato in un determinato luogo a causa di sommosse o di turbamenti

dell’ordine pubblico, che non permettono al Presidente stesso un esercizio dei propri

poteri immune da condizionamenti esterni .

76

4) La sospensione dalla carica

Nel corso della discussione in Assemblea Costituente, l’onorevole Crispo

aveva avanzato una proposta secondo la quale allo stato di accusa del Presidente della

Repubblica per alto tradimento o violazione della Costituzione, deliberato dal

Parlamento in seduta comune, avrebbe dovuto seguire la decadenza dalla carica ope

legis .

77 La proposta dell’onorevole Crispo fu, tuttavia, respinta grazie in particolare

all’intervento del relatore Tosato, il quale faceva notare che l’emendamento proposto

tendeva unicamente a riempire delle lacune apparenti che, volutamente, la

Commissione aveva lasciato nel progetto di Costituzione.

76 Ipotesi formulata da A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 61.

77 Cfr. Atti A.C., Vol. IV, pag. 3445. 55

La Commissione riteneva che non fosse il caso di parlare esplicitamente dello

stato di accusa del Presidente della Repubblica: si poteva, infatti, ritenere che se il

Presidente della Repubblica era posto in stato di accusa, l’evento rappresentava già,

per se stesso, un caso di impedimento del Presidente della Repubblica, caso nel quale

si faceva luogo normalmente a supplenza.

D’altra parte, stabilire costituzionalmente in modo esplicito che, in caso di

accusa da parte delle Camere riunite, il Presidente immediatamente dovesse essere

sostituito, avrebbe potuto essere pericoloso, perché, in tal caso, attraverso l’accusa, le

Camere avrebbero potuto disporre di uno strumento (passibile di abusi) con cui

sospendere il Presidente dall’esercizio delle sue funzioni .

78

L’art. 45 della legge 11 marzo 1953, n. 87 dispone che “nei casi di giudizio a

carico del Presidente della Repubblica, del Presidente del Consiglio dei Ministri, la

Corte Costituzionale può, d’ufficio, adottare i provvedimenti cautelari personali o

reali che riterrà opportuni. La Corte dispone, altresì, la sospensione dalla carica”.

La legge del 1953, quindi, non riprende la proposta dell’onorevole Crispo, ma

stabilisce un principio diverso, in quanto attribuisce alla Corte Costituzionale il

potere di sospendere dalla carica il Capo dello Stato dopo che il Parlamento in seduta

comune abbia deliberato, a maggioranza assoluta, l’incriminazione del Capo dello

Stato per i reati di alto tradimento ed attentato alla Costituzione ai sensi dell’art. 90

della Costituzione .

79

78 Cfr. Atti A.C., Vol. IV, pag. 3447; contra: E. Crosa, op. cit., pag. 334, il quale sostiene, se pure dubitativamente, che

dalla mera incriminazione del Capo dello Stato possa seguire la sospensione della carica.

79 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag.108. 56

In tal caso, quindi, gli abusi di cui si lamentava l’onorevole Tosato

sembrerebbero evitati, in quanto per sospendere il Presidente della Repubblica

occorre la pronunzia di almeno due organi costituzionali dello Stato: il Parlamento in

seduta comune e la Corte Costituzionale. Ciò significa che la decisione circa la

sospensione è sottratta alla semplice maggioranza politica .

80

Secondo la tesi avanzata dal Bozzi, non sembra di poter dubitare della

legittimità costituzionale dell’art. 45 della legge n. 87 del 1953, ritenendo che esso

violi l’art. 27 della Costituzione, a norma del quale l’imputato non è considerato

colpevole fino a condanna definitiva. La formula “non è considerato colpevole” non

equivale a quella di innocenza; non si può escludere che, pendendo processo penale,

in considerazione della natura del delitto attribuito, la legge stabilisca una forma

cautelare di sospensione, facoltativa o obbligatoria, di titolare dell’ufficio ricoperto:

ipotesi ben nota nella disciplina del rapporto di pubblico impiego e non contestata

sotto il profilo della legittimità.

Sotto altro aspetto, piuttosto, si dovrebbe dubitare della costituzionalità della

norma di legge ordinaria, perché essa, come ha rilevato il Pergolesi, incide sulle

prerogative di un organo costituzionale, determinando la sospensione dell’esercizio

delle funzioni che ad esso sono assegnate dalla Costituzione .

81

Tuttavia, in senso contrario, è stato notato che, pur essendo questa disposizione

contenuta in una legge ordinaria, essa rientra pienamente nella logica dell’istituto, ed

80 Così A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 63.

81 Cfr. A.Bozzi, op.cit., pag. 49; F.Pergolesi, op.cit., pag. 247.

57

è perciò da considerare, non solo opportuna, ma anche indispensabile . Un potere del

82

genere deve considerarsi implicito all’attribuzione conferita alla Corte Costituzionale

riguardo il giudizio delle accuse mosse dal Parlamento al Presidente della

Repubblica .

83

Si discute in dottrina se la sospensione costituisca un atto dovuto della Corte

costituzionale, dia luogo cioè ad un’attività vincolata della Corte, ovvero sia una

manifestazione di una facoltà discrezionale.

La dottrina prevalente ritiene che, nel caso previsto dall’art. 45 della legge 11

marzo del 1953, n. 87, poiché la Corte costituzionale “dispone” la sospensione dalla

carica presidenziale a seguito della messa in stato di accusa del Presidente della

Repubblica da parte del Parlamento in seduta comune ai sensi dell’art. 90 della

Costituzione, venga a realizzarsi una fattispecie che sfugge a valutazione

discrezionale, dal momento che la Corte esplica un’attività meramente dichiarativa,

riguardo la sospensione ope legis. Inoltre, la legge del 1953 ha effettuato una

distinzione fra provvedimenti cautelari personali o reali e sospensione, inducendo

così a ritenere che la sospensione sia stata considerata come un provvedimento che

esula dalla categoria di quelli cautelari.

Da un punto di vista generale, se la sospensione dall’ufficio (che per i pubblici

impiegati sottoposti a procedimento penale è adottata dall’amministrazione da cui

dipendono) viene spesso assunta come provvedimento cautelare, nel caso in esame,

invece, è inquadrata come un atto distinto e diverso.

82 Cfr. G.U.Rescigno, op.cit., pag.108.

83 Cfr. P.Barile, Presidente della Repubblica, cit., pag.715; A.Romano, op.cit., pag.959.

58

Pertanto, se la legge ha usato una diversa formulazione per le due categorie di

provvedimenti, bisogna pensare che il legislatore abbia voluto attribuire poteri diversi

alla Corte costituzionale per le due situazioni delle quali trattasi: nel primo caso un

potere discrezionale, mentre nel secondo caso un potere-dovere .

84

La stessa dottrina, inoltre, al fine di giustificare tale tesi, prende in

considerazione la legge costituzionale 11 marzo 1953, n.1, secondo cui (art.13) “Il

Parlamento in seduta comune pone in stato di accusa il Presidente della Repubblica,

Il presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri”, aggiungendo (art.14) che

“l’atto di accusa contro il Presidente del Consiglio dei Ministri o i Ministri implica di

pieno diritto la sospensione dalla carica” . Adottato l’atto di accusa contro il

85

Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero contro uno o più Ministri, costoro non

possono rimanere al Governo, perché il rapporto di fiducia è influenzato dall’accusa

pendente nei loro confronti e quindi manca del necessario presupposto su cui esso si

basa. L’art. 14 della citata legge ha avuto, quindi, lo scopo di precisare questa

esigenza, che scaturisce dal rapporto di fiducia su cui poggia la vita del Governo.

Tuttavia, non valendo lo stesso principio per il Presidente della Repubblica, sarebbe

stato necessario porre per questo un’apposita disposizione, così da non creare

confusione sui presupposti sui quali si basa la sospensione di pieno diritto. Se il

costituente ha omesso di dettare una disposizione del genere, non può l’omissione

84 C.Carbone, op.cit., pag.32.

85 Il riferimento al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai Ministri è stato abrogato in seguito all’entrata in vigore

della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n.1. 59

essere intesa come volontà implicita di lasciare alla Corte costituzionale di stabilire di

volta in volta se debba o meno farsi luogo alla sospensione del Presidente della

Repubblica, nei cui confronti è stato elevato atto di accusa.

A questa conclusione conduce, in primo luogo, la circostanza che l’aver

formulato un atto di accusa contro il Presidente della Repubblica da parte delle

Camere riunite, le quali intervengono in via prevalente nella nomina del Capo dello

Stato, rappresenta di per sé un fatto capace di scuotere notevolmente il prestigio del

Capo dello Stato, fino a rendere necessario il suo allontanamento dall’ufficio.

In secondo luogo, non sembra rispondente al nostro sistema costituzionale il

riconoscimento alla Corte costituzionale di una facoltà discrezionale circa la

determinazione ed irrogazione di una sanzione prima che essa abbia pronunciato

sentenza di condanna.

Il ritenere che la Corte costituzionale abbia la facoltà di sospendere il

Presidente della Repubblica in relazione al solo atto di accusa delle Camere

significherebbe attribuire un’attività discrezionale in ordine al funzionamento di un

organo costituzionale che non spiega con le attribuzioni ad essa demandate, salvo che

tale attività si eserciti nella pronuncia di una sentenza di condanna.

Sulla base di queste considerazioni, la dottrina maggioritaria ritiene che la

sospensione di diritto del Presidente della Repubblica, quando venga elevato atto di

accusa contro di esso dal Parlamento in seduta comune, costituisca un principio che si

ricava dal nostro ordinamento costituzionale; non è pensabile, quindi, che egli

60

rimanga preposto all’ufficio quando gli sia stata mossa l’accusa di attentato alla

Costituzione o di alto tradimento.

L’art. 45 della legge ordinaria 11 marzo 1953 non ha fatto altro che attuare un

principio costituzionale, demandando alla Corte costituzionale il potere-dovere di

dichiarare la sospensione del Presidente della Repubblica .

86

Si deve ancora rilevare, tuttavia, che l’ipotesi della sospensione è stata più di

recente prevista dall’art.3, quarto comma, della legge costituzionale 16 gennaio 1989,

n.1, in base alla quale “Quando sia deliberata la messa in stato di accusa del

Presidente della Repubblica, la Corte costituzionale può disporne la sospensione dalla

carica”.

Sembra così superato il problema relativo alla costituzionalità della legge

ordinaria del 1953, mentre risulta ancora aperto il dibattito circa la discrezionalità del

potere di sospensione della Corte costituzionale .

87

La dottrina è solita inquadrare la sospensione tra le ragioni di impedimento

temporaneo all’esercizio delle funzioni presidenziali. Poiché, infatti, si ha una

sospensione dalla carica, si tratterebbe di un impedimento giuridico e temporaneo.

Impedimento giuridico perché l’impedimento discende dalla volontà normativa (di

cui il provvedimento della Corte costituzionale è esecuzione concreta) e non fa un

fatto materiale; temporaneo perché delle due l’una: o il Presidente della Repubblica

viene assolto, e allora riassume le sue funzioni, oppure è condannato, e allora viene

allontanato dall’ufficio. Nell’un caso e nell’altro la situazione di impedimento è

86 Cfr. A.Bozzi, op.cit., pag. 49; C.Carbone, op.cit., pag.35.

87 Cfr A. De Cesaris-Baldassarre, op.cit., pag.64. 61

dunque destinata certamente a cessare per dar luogo ad una nuova situazione

giuridica di piena riassunzione delle funzioni oppure di una vacanza dalla carica con

susseguente elezione del nuovo Presidente della Repubblica a norma dell’art. 86 della

Costituzione .

88

5) Il viaggio all’estero: a) la presidenza Gronchi

Il viaggio del Presidente della Repubblica Gronchi negli Stati Uniti e Canada

del 26 febbraio 1956 è stato il primo viaggio, in regime di Costituzione repubblicana,

compiuto in forma ufficiale da un Capo dello Stato italiano.

Uno dei problemi che si imponeva prima della partenza del Presidente Gronchi

per gli Stati Uniti era se il Presidente del Senato dovesse o meno supplire alle sue

funzioni durante la sua assenza.

Si formarono immediatamente al riguardo due tesi: l’una negava

esplicitamente la possibilità di applicare nella fattispecie il disposto dell’art. 86 della

Costituzione, mentre l’altra propendeva per la sua applicabilità, sia pure con una serie

di incertezze sulle modalità ed i limiti della supplenza da parte del Presidente del

Senato.

Secondo i sostenitori di quest’ultima tesi ricorrevano gli estremi per

l’applicabilità dell’art. 86, ovvero sussisteva l’impossibilità da parte del Capo dello

Stato di esercitare le sue funzioni.

88 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag.109. 62

Tuttavia, alcuni, basandosi su un’interpretazione letteraria dell’art.86,

sostenevano che il passaggio dei poteri dovesse essere automatico, senza la necessità

di alcun atto particolare, e che, essendo le funzioni del Presidente della Repubblica

inscindibili, il Presidente del Senato le doveva ricevere senza limitazioni, specie per

poter far fronte ad ogni eventualità.

Altri, all’opposto, richiamandosi al disposto dell’art. 87 della Costituzione, che

elenca i poteri del Presidente della Repubblica, nonché facendo presente che

nell’occasione del viaggio l’assenza del Capo dello Stato era ben determinata nel

tempo, ritenevano che dovessero essere specificate le funzioni esercitate dal

Presidente del Senato in tale circostanza. Essi affermavano che per il passaggio dei

poteri era necessario un decreto presidenziale e che occorreva chiarire ciò che il

Presidente del Senato, come sostituto del Capo dello Stato, avrebbe potuto fare non

solo in materia legislativa, ma anche in merito al comando delle forze armate, al

potere di scioglimento delle Camere e a quello di grazia.

Invece, i sostenitori dell’inapplicabilità, in questo caso, dell’art. 86 ritenevano

che tale disposizione potesse essere richiamata soltanto nella condizione di

impossibilità materiale assoluta del Presidente della Repubblica ad esercitare le sue

funzioni: una grave malattia, un impedimento permanente, una carenza che si

verifichi in attesa del giudizio della Corte costituzionale nei casi previsti dalla

Costituzione di alto tradimento e di attentato alla Costituzione medesima. Di

conseguenza dichiaravano l’insussistenza di queste ipotesi nel caso concreto e

concludevano per la non necessarietà della supplenza. A loro avviso, il viaggio

63

all’estero del Capo dello Stato in forma ufficiale non importava un impedimento

all’esercizio delle funzioni di sua competenza. Si ricordava che quando il Presidente

della quarta repubblica francese Auriol si era recato negli Stati Uniti non era stata

effettuata nessuna supplenza dal momento che egli poteva firmare i documenti prima

sul transatlantico battente bandiera francese e poi nella sede dell’ambasciata a

Washington, facendo così sempre salva la condizione del territorio nazionale. Si

sosteneva, quindi, che il Presidente della Repubblica italiana avrebbe potuto

comportarsi in modo analogo, tanto più che i moderni mezzi di comunicazione gli

permettevano di tenersi al corrente della situazione, di firmare i decreti urgenti ed

eventualmente di fare immediatamente ritorno.

Questa tesi finiva per essere fatta propria sia dal Governo che da Quirinale,

cosicché nel mattino del 24 febbraio il Presidente della Repubblica riceveva il

Presidente del Senato e gli non comunicava di non ritenere che il suo viaggio

costituisse motivo di applicazione dell’art. 86 della Costituzione e che di

conseguenza non era necessaria alcuna supplenza alle sue funzioni.

Il modo in cui si è proceduto ha dato luogo a dubbi e perplessità in dottrina,

poiché la mera dichiarazione del Presidente che l’impedimento non sussiste non è di

per sé considerato sufficiente a determinare la reale sussistenza dello stesso. Questo,

anzi, è uno degli elementi essenziali per cui la supplenza si oppone alla delega delle

funzioni .

89

89 In tal senso, si veda E. Spagna Musso, Il viaggio del Presidente della Repubblica negli Stati Uniti e nel Canadà, in

Rassegna diritto pubblico, pag. 346; G.Guarino, op.cit., pag. 305; T.Martines, La supplenza, cit., pag.8; C.Carbone, op.

cit., pag. 30; P.Virga, op.cit., pag.295. 64

Il viaggio in Francia del Presidente Gronchi, compiuto nell’aprile del 1956,

riproponeva il problema della supplenza.

La questione era formalmente ripresentata al Presidente del Consiglio dal

Segretario del partito liberale onorevole Malagodi, il quale sosteneva che il problema

della supplenza doveva essere risolto in conformità alla Costituzione, anche a tutela

della posizione costituzionale e del prestigio del Senato.

I liberali ribadivano la tesi secondo cui il Capo dello Stato, appena fuoriusciva

dal territorio dello Stato non poteva esercitare le sue funzioni e che, di conseguenza,

la supplenza da parte del Presidente del Senato dovesse essere considerata

automaticamente.

Negli ambienti della Presidenza del Consiglio, tuttavia, si continuava a

sostenere fermamente la tesi secondo cui rientrava nella competenza del Capo dello

Stato decidere sulla sussistenza o meno delle condizioni necessarie per l’applicazione

della norma costituzionale relativa alla supplenza. I sostenitori di questa tesi facevano

richiamo ai lavori dell’Assemblea Costituente: questa, sia in sede di Commissione,

sia in seduta plenaria aveva respinto, senza possibilità di equivoci, proposte tendenti

alla formazione di appositi organi per l’accertamento dei casi di impedimento da

parte del Capo dello Stato all’esercizio delle sue funzioni. L’onorevole Rossi ed il

relatore Tosato affermarono esplicitamente che il Presidente della Repubblica dovesse

essere completamente libero nel determinare dei casi di impedimento. Inoltre, in ogni

caso, la brevità del viaggio in Francia e la vicinanza del Paese non facevano ravvisare

la necessità della supplenza. 65

Del resto, nonostante il Presidente Gronchi, durante il suo mandato, abbia

compiuto undici viaggi all’estero, alcuni dei quali indubbiamente lunghi e effettuati

in località notevolmente distanti, come, oltre al viaggio negli Stati Uniti e Canada,

quello in Brasile, dal 3 al 15 settembre 1958, o quello in Perù, Argentina e Uruguay,

dal 7 al 18 aprile 1961, in nessuno di essi è stato necessario procedere alla

supplenza .

90

b) la prassi seguita durante il mandato del Presidente Saragat

Un ulteriore approfondimento della problematica relativa all’applicazione

dell’art. 86 della Costituzione veniva sollecitato in occasione del viaggio che il

Presidente della Repubblica Saragat intraprese, nel settembre del 1967, nelle

Americhe ed in Australia .

91

L’osservazione di ordine sostanziale più rilevante da formulare alla lettura del

documento richiamato, è suggerita dal fatto stesso che sia stata formalmente

dichiarata la sussistenza di un impedimento temporaneo ad esercitare le funzioni

presidenziali in occasione di un viaggio all’estero del Presidente della Repubblica

(per visite di Stato e per un incontro con altro Capo di Stato). In precedenza, del

resto, al verificarsi di identiche situazioni, non si era mai ritenuto che ricorressero i

presupposti per l’applicazione dell’art.86 della Costituzione. Infatti, è noto come tra

90 Cfr. E. Spagna Musso, op. cit., pag. 347; A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag.66.

91 V. Appendice, pag. 47. 66

le cause ritenute, da una parte della dottrina, impeditive dell’esercizio delle funzioni

presidenziali, quella che si vuole ravvisare nell’assenza del Capo dello Stato dal

territorio nazionale abbia posto tutta una serie di quesiti: primo tra essi quello

attinente alla stessa ammissibilità giuridica di tale tipo di impedimento.

Perplessità giustificate dalla particolare articolazione e dai peculiari caratteri

che la supplenza, in tale fattispecie, viene ad assumere e dal fatto che quegli stessi

principi che possono essere enucleati ed affermati a proposito degli altri casi di

impedimento, ricostruendo di questi uno schema strutturale tipico ed unitario (ad

esempio, l’indivisibilità dell’esercizio delle funzioni e la totalità del trasferimento di

queste al supplente) sembrano presentare un’eccezione proprio in relazione ai

92

fenomeni cui dà luogo la supplenza per viaggio all’estero. In relazione a ciò, quindi,

verrebbe a porsi, astrattamente, l’alternativa: ritenere tali principi di valore non

assoluto, ma solo normale ed eventuale e di escludere, in linea generale, che il fatto

del viaggio all’estero possa o debba dar luogo a supplenza.

In effetti, l’interpretazione dottrinale più restrittiva dell’art. 86 della

Costituzione, sotto il profilo dell’individuazione dei possibili casi di impedimento,

esclude che la supplenza possa aver luogo in caso di viaggio ufficiale all’estero. Essa

rileva, in particolare, nel quadro di più generali considerazioni direttamente inerenti

alla natura della funzione presidenziale, che se il compimento degli atti, formalmente

presidenziali ma sostanzialmente governativi, nel territorio nazionale, o in luoghi ad

esso equiparati in quanto ad essi si estenda la sovranità dello Stato, non è condizione

92 Su tali caratteri, loro giustificazione e compatibilità con la supplenza per viaggio all’estero, v. L. Elia, op. cit.,

pag.118. 67

di legittimità degli atti stessi, la sostituzione presidenziale resterebbe giuridicamente

non necessaria né giustificata .

93

Un opposto orientamento dottrinale ammette, invece, la supplenza per viaggio

all’estero, sia pure non in forma assoluta e automatica. Questa dottrina considera, in

primo luogo, che il precetto costituzionale nella sua genericità, consente, ad

un’interpretazione meramente letterale, di distinguere due ordini di casi di

impedimento: quelli costituiti da tassativi ed assoluti limiti giuridici (derivanti, ad

esempio, dalla sospensione per messa in stato di accusa), oppure da semplici ma

effettive situazioni di impossibilità fisica o di fatto, tali però da incidere

negativamente sul regolare esercizio delle attribuzioni presidenziali. La norma, in

altri termini, potrebbe essere intesa nel senso che si riferisca non ai soli casi di

impossibilità giuridica di esercizio, ma anche a quelli in cui venga meno la sola

possibilità di un esercizio ispirato al criterio della continuità e del buon andamento

dell’amministrazione .

94

Il fatto del viaggio all’estero, anche se non costituisce un impedimento in senso

tecnico-giuridico, potrebbe, tuttavia, in linea di fatto e per il concorso di elementi

contingenti e variabili, quali la distanza e la durata dell’assenza, dar luogo a più o

meno rilevanti difficoltà di esercizio, anche se quest’ultimo, durante la sostituzione,

sia limitato ad attribuzioni di ordinaria amministrazione (o ad atti improrogabili ed

indifferibili) e di natura prevalentemente formale. Considerando, infatti, le limitazioni

93 In tal senso, P.Barile, I poteri, cit., pag.180; T.Martines, La supplenza, cit., pag.8.

94 Al riguardo, G.Balladore Pallieri, op. cit., pag.155; M. Bon Valsassina, Osservazioni sulla supplenza presidenziale,

in Rassegna parlamentare, 1967, pag. 643. 68

generali (positive e di correttezza) proprie del regime funzionale della supplenza, e

ritenendo, altresì, che il supplente si asterrà dal compiere alcuni atti in considerazione

della loro natura tipicamente presidenziale, ne consegue che il contenuto effettivo dei

poteri del supplente sarà ridotto al minimo, quanto forse strettamente necessario per

assicurare la continuità di esercizio delle funzioni legislativa ed amministrativa da

parte, rispettivamente, delle Camere e del Governo, i cui atti abbisognano

dell’intervento integrativo del Presidente, e la cui attuazione non tolleri ritardi .

95

Per la stessa dottrina, inoltre, l’art.86 non distingue tra assenza ed

impedimento, in senso stretto, del Capo dello Stato, ma parla genericamente solo di

casi di impedimento, e rende, quindi, possibile se non includere automaticamente in

tale espressione anche i casi di assenza, per lo meno di ricomprenderveli quando

siano tali da costituire o determinare effettivo impedimento. In altri termini, non

l’assenza determinerebbe in ogni caso impedimento, ma solo certi tipi di modalità di

assenza, in relazione, ad esempio, alla durata e alla distanza di essa. Lo stesso

documento del 1967, peraltro, esclude che la supplenza sia stata disposta come

conseguenza automatica dell’assenza, ma ricollegando il fatto dell’assenza

all0indicazione della sua durata e formulando il giudizio che, a causa di ciò, ricorrano

le condizioni previste dall’art. 86. L’interpretazione degli operatori costituzionali,

quale è desumibile dalla prassi dell’epoca, pertanto, reca una conferma alla tesi che

riconosce, ad una valutazione relativamente discrezionale, concordata dal Presidente

95 Durante la supplenza dell’autunno del 1967, sulla G.U. risultano pubblicati solo alcuni decreti legge emanati e

sottoscritti dal supplente ( v, G.U. del 13, 14 e 18 settembre 1967); la stampa dell’epoca informava che il supplente

adopererà la carta intestata al Presidente della Repubblica, ma per la firma farà precedere un “per” alle parole “ Il

Presidente della Repubblica” (v. Il Globo, del 12 agosto 1964).

69

della Repubblica e dal Governo, il potere di invitare il Presidente del Senato ad

assumere le funzioni presidenziali: discrezionalità, comunque, condizionata da

presupposti di fatto tali da dare ragione sufficiente della decisione di rendere

operativo l’istituto ex art. 86 e da togliere ogni carattere di arbitrarietà .

96

In generale, il Presidente Saragat compì dieci viaggi all’estero, ma soltanto

durante il viaggio nelle Americhe ed in Australia della durata di ventidue giorni

provvedette all’esercizio della supplenza. Negli altri casi, anche in occasione di

viaggi in località distanti e per lunghi periodi (come nel caso del viaggio in America

latina dal 10 al 24 settembre 1965), non operò la supplenza.

c) Il settennato della razionalizzazione formale

La prassi in materia di viaggio all’estero ha avuto una decisa razionalizzazione

durante il settennato Pertini. Quest’ultimo, infatti, è stato il Presidente che ha

compiuto il maggior numero di viaggi all’estero, procedendo per tutti quelli di durata

superiore alla settimana a deliberare la supplenza. Si è trattato, in particolare, di

quattro viaggi: visita nella Repubblica Popolare Cinese dal 16 al 28 settembre 1980;

visita in Messico, Costa Rica e Colombia dal 25 marzo al 4 aprile 1981; visita in

Giappone dal 7 al 15 marzo 1982; visita negli Stati Uniti dal 24 marzo al 2 aprile

1982 .

97

96 Cfr. G. D’Orazio. La supplenza presidenziale per viaggio all’estero, in Rassegna parlamentare, 1969, pag. 398; L.

Elia, op.cit., pag.131; per la competenza esclusiva del Presidente della Repubblica si pronuncia, invece, G. Balladore

Pallieri, op. cit., pag.155.

97 Sull’argomento, a.m. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 68

70

Nei casi di supplenza verificatasi in questi anni, la prassi relativa si è in parte

uniformata a quanto si era già, per la prima volta, realizzato nel 1967, ma , per altri

rilevanti profili, sia pure di ordine meramente formale, si è proceduto, invece, ad una

maggiore razionalizzazione con riguardo alla forma dell’atto presidenziale che ha

dato inizio alla sostituzione del Presidente della Repubblica.

Per un verso, infatti, tali supplenze hanno confermato la prassi precedente, nel

senso che si è fatta, nell’atto presidenziale, espressa menzione dei due presupposti

giustificativi della supplenza, vale a dire della durata dell’assenza dal territorio

nazionale e della distanza di questo dallo Stato o dagli Stati visitati, cosicché essa ha

assunto ormai il valore di una clausola di stile, richiamata nella breve motivazione; si

è anche fatta espressa enunciazione del criterio di ripartizione di competenze fra il

titolare e il supplente, quest’ultimo limitandosi ad esercitare le funzioni non inerenti

allo svolgimento della missione all’estero da parte del Capo dello Stato, a decorrere

dal giorno della partenza, indicato nell’atto, sino al momento del rientro del Capo

dello Stato nel territorio nazionale .

98

Il profilo di novità dei casi di supplenza verificatisi nel corso della Presidenza

Pertini attiene, come detto, alla forma adottata dal Capo dello Stato nel dichiarare il

proprio impedimento e non sembra dubbio che la soluzione accolta risponda ad un

criterio di maggior correttezza logico-formale .

99

98Cfr. G. D’ORAZIO, Presidenza Pertini (1978-1985) neutralità o diarchia?, Bologna, 1985, pag. 312; v. anche

Appendice pag. 149.

99 Sull’argomento, G.D’Orazio, Sulla supplenza, cit., pag. 404; L.Paladin, Lezioni di diritto costituzionale, Padova,

1989, pag.174; contra: A.Baldassarre, Capo dello Stato, in Digesto Italiano, Torino, 1987, pag.569.

71

Come è stato in precedenza sottolineato, nel 1967, infatti, si seguì una

procedura piuttosto tortuosa, che rilevava qualche incertezza e perplessità: una lettera

del Presidente della Repubblica diretta al Presidente del Senato, con la quale, in

considerazione della prossima partenza, lo si invitava ad assumere l’esercizio delle

funzioni; atto, peraltro, non sottoposto a diretta e testuale pubblicazione, ma il cui

contenuto era trasfuso in un comunicato della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Tale procedura sembrava non tenere nella giusta considerazione la sostanziale

differenza dell’impedimento da viaggio all’estero dagli altri casi nei quali

l’impedimento, temporaneo o definitivo, colpisce, per la diversa natura di altri fatti

impeditivi, la capacità stessa dell’impedito a dichiarare l’esistenza dell’impedimento,

ed occorre, pertanto, procedere non solo all’accertamento di tale fatto su iniziativa di

altro organo, ma anche alla dichiarazione formale e giuridicamente valida della sua

sussistenza agli effetti di cui all’art. 86 della Costituzione. Nel caso del viaggio

all’estero, invece, il Capo dello Stato può dichiarare direttamente l’impedimento e,

anzi, deve preliminarmente apprezzarne il grado di consistenza e l’idoneità ad

ostacolare l’esercizio delle sue funzioni.

In tali ipotesi, l’atto presidenziale presenta una propria autonomia ed

operatività giuridica rispetto alla quale ogni altro elemento attinente alla sua

certificazione o pubblicazione o conoscenza si pone come estrinseco alla sua

struttura, con la conseguenza che il primo non possa essere trasformato, e quasi

degradato, a mero presupposto di un altro atto .

100

100 Al riguardo G. D’Orazio, Note sulla struttura degli atti presidenziali dichiarativi di impedimento, in Rassegna

Diritto Pubblico, 1967, pag. 387. 72

Per la prima volta, sotto la Presidenza Pertini, l’esercizio temporaneo di

funzioni di Capo dello Stato da parte del Presidente del Senato è stato oggetto di una

deliberazione effettuata con decreto del Presidente della Repubblica, grazie alla quale

“considerata la durata e la distanza dal territorio nazionale” e “ritenuto che, pertanto,

ricorrano le condizioni previste dalla Costituzione per far luogo alla supplenza”, si

decreta che “la supplenza prevista dall’art. 86, primo comma, della Costituzione delle

funzioni del Presidente della Repubblica è esercitata, per le funzioni non inerenti allo

svolgimento della missione all’estero, dal Presidente del Senato a partire dal giorno

della partenza fino al rientro del Capo dello Stato nel territorio nazionale”. Il decreto,

controfirmato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, è stato comunicato, a cura del

Segretario Generale della Presidenza della Repubblica, al Presidente della Corte

costituzionale, al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato .

101

Nel primo caso di supplenza (1980), inoltre, si è avuto modo di sperimentare in

concreto un’interpretazione, in ordine ai poteri del supplente, che la dottrina ha

costantemente ipotizzato in astratto e risolto secondo un criterio generale: rassegnate

le dimissioni del Presidente del Consiglio (Cossiga) nelle mani del supplente, questi

ne prendeva atto senza, peraltro, accoglierle o respingerle, né apportando o rendendo

noto un programma per le rituali consultazioni .

102

101 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op.cit., pag. 69; la mancata indicazione della data sembra evitare l’inconveniente

di dover fare, in caso di anticipato o ritardato rientro del Capo dello Stato, un decreto di modifica della deliberazione

della supplenza.

102 In merito, per F.Pergolesi, op. cit., pag. 378, il supplente poteva rigettare le dimissioni per crisi extraparlamentare e

rinviare il Governo davanti alle Camere; P.Gasparri, Lezioni di Diritto costituzionale, Padova, 1965, pag.429, il quale

invece ammetteva l’accoglimento delle dimissioni per assicurare la continuità dell’azione governativa.

73

L’astensione del supplente da ogni atto che possa implicare decisioni

giuridicamente rilevanti sul piano costituzionale appare corretta, secondo un noto

principio di più estesa applicazione, ed è coerente con tale principio che il Presidente

della Repubblica, cui esclusivamente è riservata la competenza e la responsabilità di

quelle azioni, sia prontamente ed anticipatamente rientrato nel territorio nazionale ed

abbia riassunto, con ciò stesso, la pienezza delle sue funzioni.

Dalla stessa prassi emerge. Altresì, la tendenza ad un informale accordo anche

nel senso di non dare luogo alla supplenza, quando si ritenga che non concorrano i

richiamati requisiti obiettivi (distanza e tempo), esprimendosi dai tre organi

interessati (Capo dello Stato, Presidente del Consiglio dei Ministri e Presidente del

Senato) un concorde avviso in tal senso, ovvero non sussistano le circostanze

sufficienti a giustificare un provvedimento che reca pur sempre una, pur breve,

alterazione delle competenze stabilite dalla Costituzione .

103

La prassi inaugurata dal Presidente Pertini è stata mantenuta nei casi di

supplenza che si sono verificati in seguito alla fine del suo mandato presidenziale; è

tuttavia importante sottolineare anche alcuni aggiustamenti effettuati dal Presidente

Cossiga relativi alla redazione dei decreti di supplenza: Il Presidente Cossiga infatti,

nel preambolo del decreto di supplenza ha aggiunto due ulteriori capoversi, i quali

recitano “sentito il Consiglio dei Ministri” e “sulla proposta del Presidente del

Consiglio dei Ministri”. Con questi due aggiustamenti, l’atto diviene oggetto di una

deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Presidente del Consiglio, il

103 Cfr. G.D’Orazio, Presidenza Pertini, cit., pag.316. 74

quale ne assume la piena responsabilità. Il primo inserimento del decreto di supplenza

fra gli atti sostanzialmente governativi sembra confermato da un’ulteriore

innovazione fatta dallo stesso Cossiga, il quale ha posto come ultimo comma del

decreto la formula esecutiva tipica delle leggi e dei decreti del Presidente della

Repubblica: “il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella

Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica italiana; è fatto obbligo a

chiunque di osservarlo e di farlo osservare” .

104

d) la tesi della supplenza impropria

Secondo gran parte della dottrina, il viaggio all’estero del Presidente della

Repubblica in forma ufficiale, ossia nella sua veste di Capo dello Stato, non può

assolutamente configurare un valido presupposto per ricorrere all’istituto della

supplenza .

105

In questa ipotesi, infatti, si tratta di esercizio di funzioni presidenziali, e in

forza del principio monistico dell’inscindibilità dell’esercizio dei poteri presidenziali

non è ammissibile la contemporanea esistenza di un Presidente della Repubblica

investito di alcune attribuzioni nel territorio dello Stato estero e di un supplente

investito dell’esercizio di altre funzioni presidenziali nell’ambito dell’ordinamento

nazionale.

Inoltre, l’ordinamento internazionale, a cui ogni ordinamento interno si

conforma, prevede un complesso di norme in favore dei Capi di Stato esteri, come

104 Cfr. A .De Cesaris-Baldassare, op. cit., pag. 70; v. Appendice, pag. 151.

105 Così E. Spagna Musso, op. cit., pag. 341. 75

quelle che ne garantiscono l’inviolabilità nel luogo in cui risiedono o la libertà di

corrispondenza in qualunque modo essa si manifesti.

Perciò, appare ammissibile l’esercizio, anche fuori del territorio nazionale,

delle funzioni connesse con lo status di Presidente della Repubblica, salvo quelle che,

per il loro contenuto, possono contrastare con le regole, anche di pura correttezza, del

diritto internazionale .

106

La stessa dottrine aggiunge che il viaggio compiuto in forma ufficiale

presuppone il compimento di qualche atto, sia pure meramente formale, da parte del

Capo dello Stato e che ciò in nessun modo potrebbe venire conciliato con il concetto

giuridico di supplenza che presuppone lo spostamento di tutti i poteri al Presidente

del Senato e l’impossibilità assoluta del Capo dello Stato di continuare nell’esercizio

delle sue funzioni.

Il viaggio all’estero in forma ufficiale non può essere dunque in nessun caso

assunto come causa autonoma di supplenza .

107

In dottrina sono state, tuttavia, sostenute altre ipotesi contrastanti con quella

maggioritaria.

In particolare, una tesi ritiene che il viaggio all’estero sia un’autonoma causa di

impedimento temporaneo che dà luogo a supplenza ; mentre un’altra ritiene che non

108

vi sia ragione di escludere, in ogni caso, il viaggio all’estero del Capo dello Stato

106 Cfr. A. Bozzi, op. cit., pag. 52.

107In tal senso, in dottrina, T. Martines, La supplenza, cit., pag. 50; G. Guarino, op. cit., pag. 312; P. Barile, Istituzioni,

cit., pag. 188; A. Romano, op. cit., pag. 958.

108 Cfr. T. Marchi, Il Capo dello Stato, in Commentario sistematico della Costituzione italiana, Firenze, 1950, pag.

105; A. Tesauro, Manuale di diritto pubblico, Napoli, 1965, pag. 307; P. Gasparri, op. cit., pag. 431; P. Virga, op. cit.,

pag. 295. 76

dalle cause che costituiscono impedimento ad esercitare le funzioni presidenziali

all’interno. Si tratterebbe, infatti, di esaminare caso per caso, in relazione alla durata

del viaggio e ad altre circostanze contingenti, se il Presidente della Repubblica sia in

grado o meno di esercitare, stando fuori del territorio dello Stato, tutte le funzioni di

sua competenza .

109

In conclusione, è necessario sottolineare, tuttavia, che effettivamente

l’esercizio temporaneo di funzioni presidenziali conseguente a viaggio all’estero

presenta delle rilevanti particolarità rispetto alle altre ipotesi di supplenza.

Innanzitutto, non si può dire che vi sia un vero e proprio impedimento del

titolare; tanto che quest’ultimo continua ad esercitare alcune delle sue funzioni; in

secondo luogo, si conserva un limitato potere di controllo e di vigilanza sul supplente

da parte del titolare, il quale nella prassi è costantemente informato degli atti che sta

per compiere o che sono stati compiuti dal supplente; in terzo luogo, Il Capo dello

Stato possiede, in questo caso, una specie di revoca implicita, nel senso che se la

situazione nel proprio Paese dovesse richiedere l’esercizio di poteri che il supplente

non può svolgere o dovesse comunque richiedere la presenza diretta del titolare della

suprema carica, questi può anticipare il suo rientro e porre automaticamente fine alla

supplenza prima del previsto.

Infine, se si tiene conto della maggior rilevanza attribuita nel caso alla volontà

del titolare circa l’opportunità di ricorrere alla supplenza e della parzialità delle

funzioni supplite, che si contrappone alla globalità delle stesse nelle altre ipotesi di

109 Cfr. C. Carbone, op. cit., pag. 29; G. Ferrari, op. cit., pag. 816 sgg.; L. Elia, op. cit., pag. 120; C. Mortati, op. cit.,

pag. 531. 77

supplenza, sembra giustificato parlare in questo caso di un’ipotesi di supplenza

impropria .

110

Capitolo terzo

La supplenza nelle ipotesi di vacanza

1) L’impedimento permanente

La cessazione dall’ufficio di Capo dello Stato della persona eletta può

verificarsi in ipotesi determinate, alcune delle quali sono previste espressamente dalla

Costituzione, altre invece possono essere ricavate soltanto facendo ricorso

all’interpretazione sistematica. Si tratta, in particolare, dei casi di: a) morte; b)

dimissioni; c) perdita dei requisiti di eleggibilità; d) sentenza di condanna per uno dei

110 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 76. 78

reati previsti dall’art. 90 della Costituzione; e) impedimento permanente a svolgere le

funzioni presidenziali a causa di malattia .

111

Sotto la dizione “impedimento permanente” si ricomprendono diversi casi, ma

tutti riconducibili ad una sola ipotesi: l’inidoneità a svolgere l’attività lavorativa

imposta dallo status presidenziale, la quale deve derivare da inabilità fisica o

intellettiva di natura e gravità tali da non poter essere eliminata entro un congruo

termine.

Il carattere di permanenza va considerato, quindi, in funzione dell’esigenza

dell’esercizio effettivo delle attribuzioni presidenziali; perciò non può essere

considerato sussistente soltanto nelle ipotesi di malattia “clinicamente inguaribile”,

essendo configurabili situazioni di malattia che, pur non essendo inguaribili,

determinano con certezza una privazione per lungo tempo della capacità lavorativa: si

tratta ovviamente di una quaestio facti .

112

Altri autori sostengono che l’impedimento vada considerato permanente se è

irreversibile, oppure se, pur essendo in potenza reversibile, può durare tanto a lungo

da esaurire tutto il restante periodo di carica.

Se l’impedimento sussiste, se cioè questa diminuzione della capacità di lavoro

del Presidente della Repubblica è apprezzabile in rapporto alle funzioni presidenziali,

esso va considerato permanente (vale a dire causa di cessazione dalla carica) anche se

111 Cfr., A. Bozzi, op. cit., pag. 50.

112 Cfr. T.Martines, Diritto costituzionale, cit., pag. 519; A.Bozzi, op. cit., pag. 52; contra: F.Pergolesi, op. cit., pag.

244. 79

è lieve, in quanto diminuisce permanentemente ed in misura apprezzabile la capacità

di lavoro del Presidente della Repubblica.

È ben immaginabile un fatto sopravvenuto che di per sé non impedisce del

tutto lo svolgimento delle funzioni presidenziali, ma soltanto una parte di esse.

Tuttavia, mentre nella vita comune di una persona, in analoghe circostanze, può

essere costretta a ridurre la propria attività, il Presidente della Repubblica, invece,

non impedito del tutto (ma pur sempre impedito in parte) non può continuare ad

esercitare le proprie funzioni in misura ridotta.

In effetti, la carica di Presidente della Repubblica, come del resto ogni carica

pubblica, impone il pieno adempimento dei propri doveri. Non è pensabile,

politicamente e praticamente prima ancora che giuridicamente, un Presidente della

Repubblica che, a causa di un impedimento di fatto, ne trascuri alcuni.

In altri termini, un impedimento non grave ma tale da ridurre in misura

apprezzabile la capacità lavorativa del Presidente della Repubblica per un periodo

indeterminato che potrebbe durare anche per tutto il periodo restante della carica

costituisce ex art. 86 della Costituzione impedimento permanente .

113

L’impedimento permanente è dato da qualsiasi causa che inibisca al titolare

dell’ufficio presidenziale l’esercizio delle sue funzioni permanentemente ovvero per

un periodo di tempo che di sicuro, almeno secondo le conoscenze tecniche, supererà

quello necessario per il compimento del settennato.

113 Così L.Elia, op. cit., pag. 132; G.U.Rescigno, op.cit., pag.88.

80

Pertanto, una malattia di durata sicuramente superiore al tempo occorrente per

il compimento del settennato si porrà, ai fini presi in considerazione dal costituente,

sullo stesso piano di quella che si ha fondato motivo di ritenere durerà per tutta la vita

del Capo dello Stato.

La nozione di permanenza dell’impedimento va collegata alla durata

dell’incarico della persona preposta all’ufficio, dal momento che obiettivo della

norma è il regolare e corretto funzionamento dell’ufficio stesso .

114

Una parte minoritaria della dottrina tenta di quantificare la durata del periodo

di tempo entro il quale l’impedimento possa essere considerato temporaneo,

ricorrendo all’analogia con altre norme costituzionali. Tale tesi sottolinea che la

Costituzione, quando stabilisce che il Capo dello Stato negli ultimi sei mesi del suo

mandato (semestre bianco) non può compiere determinati atti particolarmente

qualificanti dal punto di vista dell’incidenza sull’indirizzo politico statale, in realtà

tende a fissare il limite massimo entro il quale i poteri del Presidente della

Repubblica possono essere esercitati in modo attenuato .

115

Secondo un’altra opinione parrebbe possibile fissare in quattro mesi il termine

massimo dopo il quale l’impedimento non può essere che permanente, essendo esso il

periodo massimo per la prorogatio dei poteri del Presidente in carica quando le

114 In tal senso, C.Carbone, op. cit., pag. 18; A.Tesauro, Istituzioni di diritto pubblico, Napoli, 1956, pag. 174.

115 Cfr. G.Cuomo, op. cit., pag. 202; contro tale opinione cfr. C.Carbone, op. cit., pag. 74 che ammette una supplenza

superiore ai sei mesi; G.U.Rescigno, op. cit., pag.88, nota 4, per il quale non sussistono gli estremi per invocare

l’analogia con il “semestre bianco”; L.Paladin, op. cit., pag. 453.

81

Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione, ai sensi dell’art.

85 della Costituzione .

116

Alcuni autori considerano motivo di impedimento permanente anche fatti di

natura morale, come, ad esempio, lo scandalo in cui, per reati di ordine comune o

altre azioni disdicevoli, Il Presidente della Repubblica fosse coinvolto; in sostanza

considerano l’inidoneità a svolgere l’attività lavorativa anche sotto il profilo della

lesione del prestigio proprio dell’altissima carica .

117

Tuttavia, la dottrina maggioritaria non ritiene che fatti di questa qualità possano

rientrare nella nozione di impedimento permanente, perché la valutazione di questi

fatti è troppo discrezionale, ragion per cui si potrebbe offrire lo strumento per porre in

essere, sotto forma mascherata, un motivo politico di cessazione dall’ufficio del Capo

dello Stato prima del termine previsto dalla Costituzione.

D’altra parte, è da considerare che se situazioni del genere avessero a

verificarsi, non mancherebbero i mezzi, attraverso le critiche della pubblica opinione,

dei partiti e dei gruppi di pressione, del Parlamento ed anche attraverso atteggiamenti

del Governo, il quale potrebbe dimettersi o rifiutare la responsabilità degli atti

presidenziali, per indurre alle dimissioni il Capo dello Stato .

118

116 Cfr. G.Ferrari, op. cit., pag. 857 sgg.; contra: G.U.Rescigno, op. cit., pag. 79, il quale sottolinea che tale periodo di

prorogatio può anche estendersi oltre i sei mesi.

117 In tal senso G.Balladore Pallieri, op. cit., pag.153; A.Amorth, La Costituzione italiana, Milano, 1948, pag. 123;

E.Crosa, gli organi costituzionali e il Presidente della Repubblica, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1951, pag.

109; L.Pergolesi, op. cit., pag.275.

118 Cfr. E.Crosa, Diritto costituzionale, cit., il quale ricorda il caso del Presidente della terza repubblica francese Grevy,

coinvolto in grave scandalo: il gabinetto si dimise e non fu possibile costituirne altro, sicché il Presidente dovette

necessariamente dimettersi; sul punto anche A.Bozzi, op. cit., pag. 53.

82

In definitiva, almeno secondo gran parte della dottrina, la permanenza o

temporaneità dell’impedimento dipende dalla durata e mai dalla gravità del fatto

impeditivo.

Bisogna distinguere tra impedimento, permanenza e temporaneità

dell’impedimento. Si ha impedimento ogni qualvolta la capacità e la qualità del

lavoro del Presidente della Repubblica vengono ridotte a causa di un fatto oggettivo

in misura apprezzabile, e cioè in modo tale che non possano essere adempiute tutte le

funzioni presidenziali secondo il ritmo normale che la carica esige. Al di sotto di

questa soglia, non vi è impedimento, mentre al di sopra di essa vi è comunque

impedimento. Se questo impedimento poi è temporaneo o permanente, questo non

dipende dalla sua gravità, ma dalla sua prevedibile durata. Se è prevedibile una durata

breve l’impedimento è temporaneo; se l’impedimento è irreversibile o non ne se può

ragionevolmente prevedere la durata fino al punto che è possibile che esso duri per

tutto il restante periodo della carica, allora l’impedimento è permanente .

119

2) La morte del Presidente della Repubblica

I costituenti hanno dovuto inserire esplicitamente il caso morte nell’art. 86

della Costituzione perché, mentre nella monarchia esiste già il successore senza

soluzione di continuità, nelle repubbliche, quando non esiste la figura del vice

119 Cfr. G.U.Rescigno, op.cit., pag.89. 83

presidente destinato a durare in carica per il resto del mandato, alla morte del

Presidente della Repubblica segue l’elezione più rapida possibile del successore e

nulla impone che, in questo breve lasso di tempo, ci debba essere un supplente, se

non ragioni di opportunità espressamente fatte proprie dalla Costituzione.

E ragioni di opportunità, infatti, hanno indotto i costituenti a prevedere la

supplenza anche in questo caso, affinché in un momento così delicato un soggetto

autorevole sieda comunque al vertice dello Stato e perché, più in generale, tutti gli

organi costituzionali sono stati costruiti in modo che non vi sia mai soluzione di

continuità nelle loro funzioni e nei loro poteri; ragioni sistematiche e di logica

giuridica hanno imposto di tradurre questa intenzione in esplicita disposizione, perché

altrimenti dal silenzio si sarebbe potuto trarre anche diversa conclusione .

120

La dottrina ora considerata non si accorge, in realtà, che la Costituzione non

enuncia espressamente la regola della supplenza in caso di morte. Che in caso di

morte debba darsi egualmente luogo a supplenza si deve dedurre, infatti, dal primo

comma dell’art. 86 della Costituzione, ossia dalla regola generale secondo la quale in

ogni caso in cui il Presidente della Repubblica non possa adempiere le sue funzioni,

queste sono esercitate dal Presidente del Senato. Così rientrando la morte in uno dei

casi in cui quelle funzioni non possono essere adempiute, implicitamente si deduce

che le funzioni presidenziali debbano essere svolte dal supplente .

121

Le considerazioni che precedono involgono una questione di maggiore

ampiezza, che verte intorno all’interpretazione dei due commi dell’art. 86 della

120 Ibidem, pag.99.

121 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 87. 84

Costituzione, anche in rapporto all’ultimo comma dell’art. 85, implicitamente

richiamato dal secondo di essi.

La questione è di stabilire se l’istituto della supplenza sia applicabile

unicamente alla cosiddetta ipotesi di impedimento del Capo dello Stato, ovvero se

esso sia istituto di più generale applicazione, nell’ambito di ipotesi diverse, come

appunto quella della morte del Presidente della Repubblica.

In altri termini occorre stabilire se la norma relativa alla supplenza abbia un

campo di applicazione che coincide con quello dell’intero art. 86 ovvero un campo

limitato alla prima delle ipotesi che la suddetta norma contempla.

Il dubbio può sorgere data la formulazione del primo comma della norma

costituzionale: infatti, nella fattispecie espressa con la dizione “Le funzioni del

Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa adempierle, sono

esercitate dal Presidente del Senato” non sembrerebbe doversi testualmente

ricomprendere la morte del Capo dello Stato, poiché in questo caso non si tratta più di

impossibilità ad adempiere le funzioni, ma di vera e propria vacanza della carica.

L’interpretazione letterale, così, condurrebbe a configurare ipotesi nelle quali si

determinerebbe una soluzione di continuità nell’ufficio presidenziale, in attesa

dell’elezione del Capo dello Stato, che il secondo comma dell’art. 86 prescrive debba

essere indetta entro un termine di quindici giorni, ovvero entro il maggior termine di

cui all’ultimo comma dell’art. 85. 85

Ma proprio questo rinvio all’art. 85 induce ad alcune considerazioni che

suggeriscono una diversa e più organica interpretazione del primo comma dell’art.

86. Infatti, se al momento in cui si determina l’esigenza di procedere all’elezione

del Capo dello Stato, le camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro

cessazione, il ricordato termine di quindici giorni decorre dalla riunione delle nuove

camere. “Nel frattempo – stabilisce conclusivamente l’ultimo comma dell’art. 85 –

sono prorogati i poteri del Presidente in carica”. Di quale Presidente potrà trattarsi se

la nuova elezione è resa necessaria dalla morte del Capo dello Stato? Evidentemente,

in questo caso, il Presidente non potrà che essere il supplente, il quale abbia assunto

le funzioni presidenziali temporaneamente, a norma del primo comma dell’art. 86.

Perché ciò si verifichi è necessario intendere l’espressione “in ogni caso che

egli (il Presidente della Repubblica) non possa adempiere le sue funzioni” nel senso

di un riferimento non alla persona fisica del Capo dello Stato o all’impedimento

soggettivo del Presidente in carica ( come il pronome impropriamente usato dal

legislatore costituente potrebbe indurre a far ritenere), ma all’organo in senso

oggettivo, all’ufficio presidenziale astrattamente inteso.

Che tale interpretazione sia da seguire è confermato soprattutto dalla

interpretazione corretta del sistema, che non ammette soluzioni di continuità

nell’esercizio delle supreme funzioni costituzionali o carenze di potere o situazioni di

potenziale squilibrio, con assenza di sanzioni .

122

122 Cfr. G.Gessa, Supplenza ed elezione del Presidente della Repubblica, in Rassegna parlamentare, 1965, pag. 56.

86

Ma il vero problema politico-costituzionale relativo alla morte del Capo dello

Stato consiste essenzialmente nella dichiarazione ufficiale di morte, la quale non può

essere lasciata a notizie di stampa e a bollettini medici, ovviamente irresponsabili

politicamente.

Quando si parla di dichiarazione di morte del Presidente della Repubblica, si

deve distinguere la dichiarazione ufficiale, che comporta comunque una

responsabilità politica, da una dichiarazione non ufficiale, che non comporta alcuna

responsabilità politica. Quest’ultima è quella che può essere fatta in via informale da

parenti del Capo dello Stato, o in via formale dal Segretario della Presidenza della

Repubblica: tali dichiarazioni servono più che altro per comunicare all’opinione

pubblica l’evento.

Ma la morte del Capo dello Stato, oltre che un evento naturale, deve essere

inevitabilmente considerato come un affare di Stato. Non ci sono dubbi circa il fatto

che il dovere di trattare questo avvenimento come un affare di Stato spetti al

Governo, che ne porterà la responsabilità innanzi al Parlamento, e che quindi spetti al

Governo dichiarare ufficialmente la morte del Capo dello Stato, e che abbia pure

l’onere di darne comunicazione al Presidente della Camera dei Deputati in quanto

Presidente del Parlamento in seduta comune ( cioè l’organo che elegge il Presidente

della Repubblica) e al Presidente del Senato, al fine di mettere in grado quest’ultimo

di assumere nel più breve tempo possibile le funzioni di supplente.

Che tale potere debba spettare al Governo non pare dubbio perché il Governo è

l’organo costituzionale che opera a stretto contatto con il Capo dello Stato in ogni sua

87

attività, assumendosi la responsabilità della maggior parte degli atti del Presidente;

perché è l’organo esecutivo per eccellenza; perché, infine, solo la dichiarazione del

Governo può essere politicamente controllabile al fine della sua esattezza e veridicità

in virtù della responsabilità politica che lega il Governo al Parlamento.

Questa dichiarazione va pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale e va comunicata a

tutti gli organi costituzionali .

123

3) Le dimissioni del Presidente della Repubblica

a) la natura giuridica dell’atto di dimissioni

L’ammissibilità delle dimissioni nel caso della cessazione dalla carica del Capo

dello Stato in un regime repubblicano è indiscutibile, dal momento che le dimissioni

si ritengono inammissibili soltanto là dove vi sia un rapporto di servizio

obbligatorio .

124

Anche se, in generale, un impegno liberamente assunto non può essere

abbandonato a discrezione, questo divieto non può accogliersi rispetto alle cariche

politiche, nelle quali non vi è solo l’assunzione di obblighi, ma anche di poteri di

direzione politica, con conseguente responsabilità politica. Se l’investito della carica

ritiene che non è più in grado di svolgere il proprio mandato e per questa ragione non

intende assumersi la responsabilità politica di scelte da lui non condivise, egli ha il

diritto-dovere di dimettersi.

123 In merito, G.U.Rescigno, op. cit., pag. 90; A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag.88.

124 In tal senso, A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, pag. 356; G.Minieri, Dimissioni, in

Enciclopedia del diritto, Milano, 1975, pag. 552. 88

Il diritto alle dimissioni da parte del Capo dello Stato, quindi,

indipendentemente dall’esplicita previsione contenuta nel secondo comma dell’art. 86

della Costituzione, è già implicito nella natura politica della carica, per cui deve

ammettersi anche se non espressamente previsto.

Il vero problema politico-costituzionale consiste, piuttosto, nella conciliazione

del diritto di dimettersi con la continuità delle funzioni presidenziali e di questo

problema, in effetti, si occupa l’art. 86, il quale legittima non tanto le dimissioni,

quanto disciplina le conseguenze delle stesse .

125

Anzitutto, la norma precisa che le dimissioni non comportano prorogatio dei

poteri del dimissionario, perché al contrario esse fanno scattare la brevissima

supplenza che precede, entro termini rigidi, l’elezione del successore .

126

In secondo luogo, la formulazione della disposizione “in caso di dimissioni …

il Presidente della Camera dei deputati indice la elezione del nuovo Presidente della

Repubblica entro quindici giorni” suggerisce che anche i costituenti avessero presente

e volessero affermare la tesi (sostenuta pacificamente dalla dottrina) in base alla quale

le dimissioni del Presidente della Repubblica devono considerarsi come un atto

definitivo, irrevocabile ed incondizionato .

127

Secondo Costituzione, la procedura per la elezione del successore si apre non

appena il Presidente della Camera conosce le dimissioni, e ciò significa che non è

prevista la possibilità di un successivo loro ritiro e che, prima ancora, non è prevista

125 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag.100.

126 Al riguardo, G.Balladore Pallieri, op. cit., pag. 153; P.Virga, op. cit., pag. 316; F.Pergolesi, op. cit., pag. 375;

C.Mortati, op. cit., pag.532.

127 Così P.Virga, op. cit., pag.297; C.Mortati, op. cit., pag. 530.

89

la necessità di una loro previa accettazione. I termini per l’elezione del successore

non decorrono da questo ipotizzabile momento, ma da quello delle dimissioni, il che

fa presumere che l’accettazione delle dimissioni non solo non sia prevista, ma anche

vietata .

128

Le dimissioni del Presidente della Repubblica, quindi, non comportano

l’accettazione da parte di qualsiasi altro organo dello Stato. Esse non possono essere

configurate come un atto recettizio, ossia come un atto che diventa efficace nel

momento in cui siano accettate da una controparte, nelle cui mani il dimissionario

debba rassegnare la sua rinuncia a continuare il mandato di cui è investito.

Al contrario, le dimissioni del Capo dello Stato fanno parte di quella categoria

di dimissioni nei cui confronti si dà soltanto una “presa d’atto” da parte di altri organi

costituzionali: lo Stato, attraverso i suoi organi, può semplicemente fare un atto

meramente dichiarativo di essere venuto a conoscenza per le vie ufficiali del fatto che

il Capo dello Stato ha rassegnato le dimissioni .

129

L’opinione contraria, secondo la quale le dimissioni sono un negozio giuridico

recettizio, è sostenuta dal Bozzi. Questo autore sostiene che le dimissioni del Capo

dello Stato devono essere comunicate a ciascuna delle due Camere e che la

manifestazione di volontà del Presidente della Repubblica, non produce l’effetto a cui

tende (la cessazione dall’ufficio) se non intervenga da parte del destinatario la presa

d’atto; questa non è un’accettazione, ma è l’attestazione del fatto della ricezione della

rinunzia. La regola di cortesia, che quasi sempre si esprime nella reiezione delle

128 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag. 101.

129 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 89. 90

dimissioni, non modifica questa configurazione; significa non già nuova elezione

della stessa persona, ma rinvio della presa d’atto, in ogni caso dovuta e che può

rendere possibile, in forza dei principi che regolano il negozio recettizio, il ritiro delle

dimissioni .

130

In realtà, almeno secondo la dottrina maggioritaria, proprio perché atto non

comportante un rapporto bilaterale o un’accettazione, o comunque proprio perché

coinvolge interessi disponibili da parte del soggetto dimissionario, le dimissioni sono

un atto valido e prefetto sin dal momento stesso in cui sono annunciate

pubblicamente, e da esse derivano gli effetti dell’irrevocabilità, della definitività e

dell’irrinunziabilità .

131

La ratio di questa regola non scritta è comunque ricavabile dall’art. 86 della

Costituzione.

Le dimissioni da una carica politica possono essere una formidabile arma

politica. L’uomo politico che ha un suo seguito e riceve ampi consensi, dimettendosi,

dà battaglia, perché le sue dimissioni costituiscono una temporanea sconfitta non

tanto di lui come uomo, quanto della parte che lo appoggia e lo sostiene.

Inevitabilmente, questa parte reagirà alle dimissioni del proprio rappresentante

esigendo con tutte le sue forze il ritorno dell’uomo politico dimissionario e quindi,

poiché le dimissioni sono sicuramente avvenute per conflitti politici, l’eliminazione

delle ragioni del conflitto (generalmente attraverso un nuovo compromesso in cui, in

tutto o in parte, il dimissionario ottenga soddisfazione).

130 Cfr. A.Bozzi, op. cit., pag. 51.

131 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit. pag. 92. 91

Le dimissioni diventano, quindi, al pari della loro minaccia, uno strumento

fondamentale della lotta politica, ma richiedono alcune condizioni per poter

funzionare come tale: a) possono essere condizionate; b) sono revocabili; c) vanno

accettate da un altro soggetto.

In realtà, nei confronti del Capo dello Stato le regole in tema di dimissioni

operano in modo esattamente opposto.

Se il Capo dello Stato deve essere e rimanere soggetto politico al di sopra dei

partiti e delle quotidiane lotte politiche, soggetto che interviene in casi eccezionali in

nome di tutti e con l’autorità ed il prestigio di organo super partes, non può

assolutamente usare le dimissioni come “ un’arma di battaglia”. Le sue dimissioni,

dunque, devono essere irrevocabili, incondizionate e non bisognose di accettazione

da parte di altro soggetto politico.

Se il Capo dello Stato è costretto a dimettersi per ragioni di salute o di famiglia,

le serietà dei motivi che lo inducono a questo passo così grave per la vita

costituzionale non ammette possibili ripensamenti. Se procede per ragioni politico-

costituzionali a questo passo così grave e drammatico, vera e propria denuncia di una

situazione di disfunzione non altrimenti sanabile, è necessario nell’interesse e nel

prestigio della carica che lo stesso Presidente della Repubblica, date le dimissioni,

abbandoni la scena politico-istituzionale, a sottolineare così che sono in gioco non

questioni politiche di parte, ma aspetti essenziali per l’ordinamento generale.

92

Saranno dunque le principali forze politiche in Parlamento a risolvere tali

questioni, senza doversi preoccupare di come le loro decisioni possano essere intese

(sconfessione o appoggio al Presidente dimissionario).

La preoccupazione principale sarà comunque quella di salvaguardare la carica,

così da consegnare al successore del Presidente dimissionario una situazione non

compromessa, in cui la Presidenza della Repubblica non è stata parte attiva nella

soluzione della crisi che si è determinata e non è stata coinvolta nello scontro come

soggetto, ma solo come oggetto da regolare .

132

La dottrina dominante sostiene, inoltre, che l’atto di dimissioni è un atto

personalissimo del Presidente della Repubblica, sul quale nessun altro organo,

neppure il Governo, può incidere. Da ciò deriva il rilievo che l’atto di dimissioni del

Capo dello Stato non deve essere controfirmato, in deroga alla regola generale

contenuta nell’art. 89 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

L’indicazione delle dimissioni come atto di carattere personale sembra da

accogliere perché esso di pone come manifestazione di autonomia privata, non

essendo sancito nel nostro ordinamento il principio dell’obbligo di assumere la carica

di Presidente della Repubblica né quello di conservarla.

Il Capo dello Stato, dunque, è libero di rinunziare alla carica in qualsiasi

momento, così come era libero di rifiutare di assumere la stessa carica quando venne

132 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag. 103. 93

eletto. Sicché, in mancanza di tale obbligo, rientra nell’autonomia privata del Capo

dello Stato dimettersi dall’ufficio .

133

b) lo scontro tra dottrina e prassi in materia di procedure delle dimissioni

Le dimissioni del Presidente della Repubblica sono un atto assolutamente

eccezionale, capace di aprire una crisi politica, costringendo i partiti a misurarsi

nuovamente con l’elezione di un altro Capo dello Stato.

Perciò le dimissioni sono giustificabili solo per ragioni puramente personali

molto gravi, oppure per dissensi di ordine costituzionale non altrimenti sanabili, e

pertanto solo una decisione del Parlamento può superare il conflitto insorto .

134

Sebbene, quindi, le dimissioni del Presidente della Repubblica, almeno

secondo quanto sostiene la dottrina dominante, diventino efficaci nel momento in cui

sono rese pubbliche, non vi è dubbio che doveri di correttezza costituzionale

impongano al Presidente di comunicare, tramite il Segretario Generale della

Presidenza della Repubblica, le sue dimissioni a tutti gli organi costituzionali che

devono trarre immediate conseguenze operative dall’atto di dimissioni.

In primo luogo, sembra opportuno che la comunicazione delle dimissioni

presidenziali debba essere diretta al Governo, che deve curare la pubblicazione

ufficiale e solenne dell’atto di dimissioni nella Gazzetta Ufficiale e deve inserirlo

nella Raccolta delle leggi e dei decreti.

133 Si vedano, C.Mortati, op. cit., pag. 503; F.Pergolesi, op. cit., pag.375; P.Biscaretti di Ruffia, op. cit. pag. 360;

C.Carbone, op. cit., pag. 39; P.Virga, op. cit., pag. 297; N. Occhiocupo, Il Segretario Generale della Presidenza della

Repubblica, Milano, 1973, pag. 8; S.Labriola, Il Presidente della Repubblica, Padova, 1986, pag. 28; G.Lombardi,

Dimissioni, in Novissimo Digesto Italiano, Torino, 1960, pag. 643.

134 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag. 107. 94

In secondo luogo, le dimissioni dovrebbero essere comunicate anche al

Presidente del Senato, in quanto costui deve assumere automaticamente e nel più

breve tempo possibile le funzioni di supplente.

In terzo luogo, il Presidente dovrebbe comunicare l’atto delle sue dimissioni

anche al Presidente della Camera dei deputati, in quanto Presidente del Collegio che

elegge il Capo dello Stato.

Infine, per conoscenza, l’atto dovrebbe essere comunicato pure al Presidente

della Corte costituzionale .

135

Altri autori sostengono, invece, che il Presidente della Repubblica, dopo essere

stato nominato dalle Camere riunite con l’intervento dei rappresentanti delle Regioni,

rimane svincolato dall’organo che lo ha eletto e non è tenuto a comunicare ad esse la

sua volontà di abbandonare l’ufficio.

In realtà, le dimissioni dovranno essere portate a conoscenza delle Camere allo

stesso modo di ogni altro impedimento permanente o temporaneo, perché le

assemblee parlamentari siano informate di un fatto che inerisce sulla formazione

dell’organo preposto all’esercizio delle funzioni presidenziali e si preparino, ove si

tratti di impedimento permanente, ai necessari incombenti per l’elezione del nuovo

Presidente.

Non sembra, quindi, che le dimissioni debbano essere indirizzate

necessariamente al Presidente della Camera dei Deputati competente ad indire

l’elezione del nuovo Capo dello Stato: potrebbero pure essere presentate in mano del

135 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassare, op. cit., pag. 96. 95

Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale provvederà ad informare

immediatamente il Presidente della Camera dei Deputati nonché il Presidente del

Senato .

136

La dottrina nel suo complesso, tuttavia, sembra molto incerta circa l’esatta

procedura da seguire ai fini della comunicazione delle dimissioni del Presidente della

Repubblica.

Alcuni autori sostengono che la comunicazione delle dimissioni debba essere

fatta al Presidente della Camera dei deputati ; altri ritengono che le dimissioni

137

debbano essere indirizzate al Presidente del Consiglio Ministri e comunicate al

Presidente del Senato ; altri ancora, infine, pensano che le dimissioni debbano essere

138

indirizzate ai due Presidenti delle Camere, cui incombe il dovere di comunicarle alle

assemblee da loro rispettivamente presiedute .

139

Non vi è invece alcun dubbio, in ogni caso, che la comunicazione debba

avvenire nelle forme ufficiali, ai fini della “presa d’atto” delle dimissioni da parte

degli organi costituzionali interessati, i quali sono chiamati a provvedere alla

situazione risultante dalle dimissioni del Capo dello Stato.

Non è un caso che l’elemento della forma scritta sia stato quello che è stato

rispettato, nella prassi, in tutti i casi dimissioni del Presidente della Repubblica che si

sono verificati nella storia costituzionale italiana.

136 Cfr. C.Carbone, op. cit., pag. 48.

137 In tal senso, G.Ferrara, Il Presidente di Assemblea Parlamentare, Milano, 1965, pag. 276.

138 Cfr. F.Pergolesi, op. cit., pag. 274.

139 Al riguardo si veda A.Bozzi, Istituzioni di diritto pubblico, Milano, 1966, pag.141.

96

Per il resto, non si può, invece, affermare che le procedure seguite dai Capi di

Stato che hanno rassegnato le dimissioni abbiano seguito gli indirizzi dettati dalla

dottrina dominante .

140

I principali casi di dimissioni, in cui risulta particolarmente chiaro il divario

esistente tra la dottrina e la prassi, riguardano i Presidenti della Repubblica Segni e

Leone.

Il 6 dicembre 1964 fu pubblicata un’edizione straordinaria della Gazzetta

Ufficiale che conteneva il comunicato concernente le dimissioni del Presidente Segni

e la descrizione del modo in cui tali dimissioni erano state compiute.

Da quanto risulta da tale documentazione, l’atto di dimissioni del Presidente

Segni si era adeguato alla teoria della dottrina dominante solo nel senso che non era

stato controfirmato dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Esso, però, era stato

“ricevuto” dal Segretario Generale della Presidenza della Repubblica, che aveva

assistito alla sua “sottoscrizione”; quindi, lo stesso Segretario aveva comunicato l’atto

di dimissioni al Presidente supplente (che aveva assunto tale carica nel momento

dell’inizio della malattia del Presidente), al Presidente della Camera, al Vice

Presidente del Senato e al Presidente del Consiglio dei Ministri, i quali erano riuniti

nello stesso palazzo del Quirinale in una stanza non lontana da quella in cui giaceva

malato il Presidente della Repubblica. Questi ultimi, avuta comunicazione delle

dimissioni, si erano limitati a “prenderne atto” .

141

140 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 103.

141 V. Appendice, pag. 146. 97

A questa prassi ci si è attenuti anche nel caso di dimissioni del Presidente

Leone. In questo caso, le motivazioni delle dimissioni erano diverse, poiché non

erano giustificate da una malattia del Capo dello Stato, ma derivavano da un’accertata

manifestazione di “sfiducia” delle principale forze politiche nei confronti del

Presidente stesso.

Ma, da un punto di vista formale, non ci furono molte differenze dal caso

precedente, poiché anche in tale ipotesi l’atto di dimissioni era stato ricevuto dal

Segretario Generale della Presidenza della Repubblica, che aveva assistito alla sua

sottoscrizione. Poi, lo stesso Segretario aveva provveduto a consegnare copia

dell’atto al Presidente del Senato, al Presidente della Camera dei deputati e al

Presidente del Consiglio dei Ministri.

La differenza con la prassi precedente stava nel fatto che, mentre nel caso delle

dimissioni del Presidente Segni avevano preso atto alla volontà del Presidente tutti i

destinatari dell’atto di dimissioni stesso, in questo caso la comunicazione era stata

indirizzata soltanto al Consiglio dei Ministri, che “udita la relazione del Presidente

del Consiglio, prendeva atto della situazione determinatasi”. In altri termini, la presa

d’atto, avvenne soltanto da parte del Governo . Appare sufficientemente chiaro,

142

quindi, che il divario fra la dottrina, nel suo complesso, e la prassi sia stato piuttosto

rilevante: basti pensare che i destinatari dell’atto di dimissioni non erano stati quelli

che secondo la dottrina sarebbero dovuti essere i veri destinatari delle dimissioni.

Queste ultime, infatti, furono “ricevute” dal Segretario Generale della Presidenza

142 V. Appendice, pag. 148. 98

della Repubblica, ossia da un organo privo di qualsiasi veste costituzionale per

ricevere adeguatamente l’atto di dimissioni . Del resto, il ruolo del Segretario

143

Generale appare ritagliato, in questi casi, come in epoca monarchica, sulla figura del

“notaio” della Presidenza, mentre egli, in realtà, non è altro che un funzionario di

nomina “politica”, legato da un rapporto prevalentemente fiduciario con il Capo dello

Stato .

144

Come detto, però, l’atto di dimissioni, non fu controfirmato in nessun caso dal

Presidente del Consiglio dei Ministri, vale a dire che in nessun caso si procedette ad

un controllo sui motivi che avevano suggerito le dimissioni .

145

Anche su questo punto, tuttavia, la dottrina è divisa, in quanto una parte seppur

minoritaria di essa sostiene che le dimissioni vadano controfirmate dal Presidente del

Consiglio dei Ministri. Infatti, in questo modo, si garantisce che il Governo sia

preventivamente informato e possa esercitare le sue funzioni. Inoltre, in forza della

controfirma, il Presidente del Consiglio si assume la responsabilità dell’atto innanzi

al Parlamento e quindi innanzi al popolo. Questa responsabilità, ovviamente, non

riguarda la decisione di dimettersi, che non potrebbe essere impedita, ma le

motivazioni delle dimissioni. Il Governo assicurerà così che si tratta di dimissioni

giustificate da motivi di salute, oppure spiegherà le ragioni politiche dell’atto.

Nell’uno e nell’altro caso, il Parlamento è messo in grado di valutare la verità dei fatti

143 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag. 107.

144 Così A.Baldassarre, Capo dello Stato, in Manuale di diritto pubblico (a cura di G.Amato e A.Barbera), Bologna,

1984, pag. 489.

145 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 97; se, infatti, l’atto di dimissioni è un atto personalissimo del

Presidente della Repubblica, non vi è altra possibilità di controllo delle motivazioni delle dimissioni al di fuori della

libera ed incontrollabile volontà del dimissionario stesso. 99

con pienezza di controllo, così facendo responsabile il Governo, il quale, per

consapevolezza di questa sua responsabilità, farà di tutto affinché l’atto del Capo

dello Stato corrisponda quanto più possibile agli interessi del Paese in quel

determinato momento. In altri termini, la controfirma non serve ad impedire in

assoluto le dimissioni, ma serve solo ad impedire che le dimissioni avvengano senza

che il Governo abbia fatto tutto ciò che è nell’interesse pubblico .

146

Una volta che le dimissioni siano state comunicate ai soggetti interessati, il

Presidente della Repubblica, in base ad una norma di correttezza costituzionale, oltre

che attendere la “presa d’atto” di quei soggetti stessi, deve provvedere,

successivamente, ove ne sia fisicamente in grado, a passare le consegne al

supplente .

147

4) La destituzione, la decadenza e le altre cause di inabilità permanente

L’art. 15 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n.1 afferma che “quando il

Presidente della Repubblica è giudicato per i reati di attentato alla Costituzione e di

146 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag. 106.

147 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 98; l’atto di dimissioni del Presidente Pertini non ha dato luogo a

particolari discussioni dottrinali, giacché, in sostanza, si trattava dell’anticipazione di pochi giorni della scadenza

naturale del mandato, V. Appendice, pag. 150. La X legislatura aveva termine con lo scioglimento delle Camere e la

convocazione dei comizi per le elezioni politiche (D.P.R. n. 60 e 61 del 2 febbraio 1992). I comizi elettorali venivano

convocati per il 5 aprile 1992 e la prima riunione delle Camere era fissata per il 23 aprile 1992. Il 25 aprile 1992 il

Presidente della Repubblica Francesco Cossiga annunciava le proprie dimissioni con un messaggio televisivo alla

Nazione. Nel messaggio di saluto alle Camere, Cossiga affermava che le proprie dimissioni volontarie fossero da

intendere come “onesto gesto di servizio alla Repubblica e come contributo concreto alla soluzione dei complessi

problemi che attendono l’inizio dell’XI legislatura”, auspicando che il Parlamento sapesse raccogliere il messaggio dei

cittadini per il buon Governo, il cambiamento e le riforme. Cossiga si dimetteva il 28 aprile 1992, anticipando di

qualche mese la scadenza naturale del proprio mandato, prevista per il 3 luglio 1992. In pari data, il Presidente del

Senato comunicava al Presidente della Camera che, in relazione a tale supplenza, il Vice Presidente del Senato De

Giuseppe era incaricato di sostituirlo nelle funzioni di Presidente del Senato per tutta la durata della supplenza. V.

A.Mené, il Presidente della Repubblica (cronache costituzionali 1992-1993), in Rivista trimestrale di diritto pubblico,

1996, pag. 472. 100

alto tradimento, è in potere della Corte costituzionale determinare, in caso di

condanna, le sanzioni penali e le sanzioni costituzionali adeguate al reato commesso”.

La condanna pronunciata dalla Corte costituzionale per uno dei reati

contemplati dall’art. 90 della Costituzione non è espressamente considerata dalla

Carta repubblicana come ragione di cessazione dall’ufficio presidenziale, ma non

sembra dubbio che questa debba esserne la conseguenza.

La sentenza di condanna, infatti, accerta che il Presidente ha violato il

giuramento di fedeltà alla Repubblica e quest’ultimo impone un complesso di doveri

la cui inosservanza, giudizialmente accertata, pone in essere una causa risolutiva della

titolarità dell’ufficio, ossia una causa di decadenza.

Questa decadenza opera per la forza stessa della condanna e non costituisce

una delle sanzioni costituzionali che l’art. 15 della legge costituzionale n. 1 del 1953

affida al potere discrezionale della Corte costituzionale .

148

Benché la normativa costituzionale sia estremamente generica su questo punto,

la dottrina è complessivamente concorde nel ritenere che l’irrogazione della sanzione

costituzionale consistente nella destituzione non sia un potere discrezionale della

Corte costituzionale, ma la conseguenza automatica dell’accertamento della

consapevolezza del Capo dello Stato .

149

Per quanto riguarda, invece, il tipo di sanzioni che la Corte costituzionale deve

irrogare a seguito di una sentenza di condanna, la dottrina ritiene, nel silenzio della

148 In tal senso, A.Bozzi, Sulla supplenza, pag. 52; per G.Balladore Pallieri, op. cit., pag. 157 “la condanna importa

necessariamente la decadenza dalla carica”.

149 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 108. 101

norma costituzionale, che, per reati così gravi come l’alto tradimento e l’attentato alla

Costituzione, le sanzioni possano andare dalla sospensione dalla carica per un

periodo più o meno lungo fino alla rimozione definitiva dalla carica. In pratica,

tuttavia, appare politicamente assurdo che possa rimanere in carica, sia pure sospeso

nelle sue funzioni, un Presidente della Repubblica condannato per alto tradimento e

attentato alla Costituzione, ed ancor più che possa riassumere le proprie funzioni al

termine del periodo di sospensione inflittogli dalla Corte.

Se il Presidente della Repubblica incriminato e condannato non ha già sentito

l’elementare dovere di dimettersi dopo l’accusa, se addirittura non si è dimesso dopo

la condanna, si presenterebbe la paradossale situazione di un Capo dello Stato che

esercita le sue funzioni dopo che è stato condannato per alto tradimento e attentato

alla Costituzione, cioè proprio per aver tradito le sue funzioni e i suoi compiti

istituzionali.

Perciò, la dottrina prevalente non ha alcun dubbio sul fatto che le sanzioni

costituzionali adeguate al fatto comprendano, come minimo, la destituzione dalla

carica .

150

Oltre a questa sanzione, potrebbero essere inflitte al Capo dello Stato

riconosciuto colpevole per i reati previsti dall’art. 90 della Costituzione altre pene

accessorie alla sentenza di condanna, vale a dire l’esclusione perpetua dai pubblici

uffici e, quindi, da altre cariche costituzionali, nonché la perdita dei diritti civili e

150 Così G.U.Rescigno, op. cit., pag. 109. 102

politici o dei privilegi connessi al fatto di aver rivestito la carica di Presidente della

Repubblica .

151

Naturalmente, in seguito alla destituzione decisa dalla Corte costituzionale si

opera un’immediata vacanza della carica di Capo dello Stato, la quale fa scattare il

meccanismo di sostituzione dello stesso previsto dall’art. 86, secondo comma, della

Costituzione .

152

Una parte della dottrina ipotizza che il Capo dello Stato possa decadere

automaticamente dalla sua carica a causa della perdita dei requisiti di eleggibilità e

ciò avverrebbe per incapacità assoluta (sia civile che politica) per condanna

implicante come pena accessoria l’interdizione dai pubblici uffici e per perdita della

cittadinanza .

153

In realtà, altri autori sostengono che poche di queste ipotesi possano trovare

applicazione riguardo il Presidente della Repubblica.

In primo luogo, si fa notare che l’incapacità assoluta, derivante da una causa

inabilitante o comportante un’incapacità di intendere e di volere, rientri già di per sé

nel concetto di impedimento .

154

Per quanto concerne, invece, la condanna comportante interdizione dai pubblici

uffici e la perdita della cittadinanza, si può solo ipotizzare in astratto la loro

ricorrenza, anche se è ben difficile che ricorrano effettivamente.

151 Si veda A.M. De Cesaris-Baldassare, op. cit., pag. 107.

152 Al riguardo, L.Elia, op. cit., pag. 136.

153 Cfr. C.Mortati, op. cit., pag.529.

154 Di tale opinione G.Balladore Pallieri, op. cit., pag. 153; L.Elia, op. cit., pag. 135, nota 92.

103

Si può solo tentare di ipotizzare, in concreto, il caso di un Presidente della

Repubblica che rinunci espressamente alla cittadinanza. Infatti, se è pur verosimile

che il Capo dello Stato intenzionato a rinunciare alla cittadinanza faccia precedere le

dimissioni a tale decisione, tuttavia potrebbe ipotizzarsi in astratto la decadenza

automatica nel caso in cui il Presidente rinunci alla cittadinanza e non dichiari prima

o contestualmente di dimettersi.

Allo stesso modo, potrebbe accadere che l’interdizione dai pubblici uffici

derivi da una condanna penale diventata esecutiva dopo l’elezione alla carica di Capo

dello Stato . Una responsabilità del genere non potrebbe essere negata sulla base

155

dell’art. 90 della Costituzione, secondo cui il Presidente della Repubblica è

penalmente irresponsabile. Infatti, l’irresponsabilità penale del Presidente si estende

soltanto alle attività illecite svolte dal Presidente nel periodo in cui ricopre la carica di

Capo dello Stato. In questo caso, invece, si tratterebbe di illeciti compiuti dal

Presidente prima di essere eletto. Inoltre, l’irresponsabilità penale del Capo dello

Stato deve ritenersi ristretta agli atti compiuti nelle sue funzioni, mentre per gli illeciti

compiuti come privato cittadino, non è immune dai giudizi dell’autorità giudiziaria,

ma può essere processato una volta cessato dalla carica .

156

155 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 109.

156 Sul tema, in generale, G.Marazzita, la perseguibilità del Presidente della Repubblica per reati comuni, in Studi

parlamentari e di politica costituzionale, 1996, pag. 61 e sgg; si veda anche G.U.Rescigno, op. cit., pag. 43.

104

In ogni caso, il Presidente della Repubblica che abbia commesso illeciti penali

come privato cittadino può decadere o comunque cessare dalla carica in ragione della

propria indegnità morale, posto quanto stabilito dall’art. 48 della Costituzione .

157

Fra le altre cause di impedimento permanente, inoltre, bisogna ricordare la

cattura da parte di un nemico o il sequestro di persona di cui il Capo dello Stato possa

restare vittima. Vi è pure l’impossibilità derivante dalla mancanza di collegamenti,

cui il Presidente può essere costretto da calamità naturali che lo blocchino in un

determinato luogo o da sommosse che raggiungano il medesimo risultato. Tutte

queste cause vanno considerate come ragioni di impedimento temporaneo nella

misura in cui restino circoscritte in un tempo ragionevolmente breve. Ma se

dovessero protrarsi per un tempo che le forze politiche ritengono eccessivo per una

supplenza temporanea, possono diventare anche cause di impedimento permanente.

Per lo stesso motivo, può rientrare fra le cause di impedimento permanente anche la

sospensione cautelare disposta dalla Corte costituzionale in caso di giudizio di accusa

contro il Presidente della Repubblica. Infatti, ove la Corte non possa sciogliere il

dubbio sulla colpevolezza del Capo dello Stato in tempi relativamente brevi (grazie

ad un accertamento capace di risolvere il caso sottoposto a giudizio), la sospensione

può tramutarsi in una causa di impedimento permanente .

158

157 Cfr. A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag. 110; una parte minoritaria della dottrina ipotizza come autonoma

causa di impedimento il coinvolgimento del Capo dello Stato in attività scandalose.

158 Sull’argomento, A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag.112.

105

Capitolo quarto

Gli aspetti procedurali della supplenza e la posizione giuridica del

supplente

1) L’accertamento degli impedimenti temporanei e permanenti

a) la forma dell’atto di accertamento

Le considerazioni che seguono non hanno la pretesa di indicare la soluzione

costituzionalmente certa dei problemi relativi alla dichiarazione di impedimento del

Capo dello Stato, per la semplice ma decisiva ragione che una soluzione certa non è

ricavabile dal diritto costituzionale vigente. Tuttavia, è possibile prospettare le

106

soluzioni realizzabili, i motivi suscettibili di giustificarle e le principali obiezioni

opponibili ad ognuna di esse.

La particolarità politicamente e giuridicamente più importante

dell’impedimento materiale, permanente o temporaneo, sta nel fatto che esso debba

essere accertato, così l’impedimento, e quindi la supplenza, decorre

dall’accertamento e non dal primo verificarsi del fatto impeditivo .

159

L’atto di accertamento si presenta come discrezionale, poiché, in ogni caso, il

fatto ostativo deve essere valutato sulla base delle circostanze concrete e delle finalità

per le quali l’accertamento stesso è fatto, finalità che, in sintesi, consistono nel buon

andamento delle funzioni presidenziali.

La dichiarazione di impedimento temporaneo o permanente del Presidente

della Repubblica è comunque un atto politico, e niente affatto tecnico o doveroso o

imparziale (anche se ovviamente fondato su dati di fatto). Infatti, è di natura politica

la scelta del momento in cui compiere questo accertamento e da cui far decorrere

l’impedimento; è meramente politica anche la scelta tra temporaneità e permanenza

dell’impedimento; infine è politica la decisione riguardo quei casi dubbi rispetto ai

quali non può essere utile l’evidenza medica e scientifica .

160

In dottrina, l’opinione relativa alla discrezionalità dell’atto di accertamento è,

tuttavia, respinta da Carbone, il quale sostiene che l’attività di accertamento sulla

159 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag. 90; contra: C.Carbone, op.cit., pag. 47; per A.Cianflone, op. cit., pag. 819, è lo

stesso supplente che deve assumersi la responsabilità di accertare l’impedimento ed assumere le funzioni del supplito,

rispettando la ratio dell’istituto volto ad impedire ogni soluzione di continuità nel concreto svolgimento dei compiti

amministrativi.

160 Cfr. V.Crisafulli, Intervento, in Natura e accertamento degli impedimenti del Presidente della Repubblica, in

Rassegna parlamentare, 1964, pag. 430 e sgg; A.Romano, op. cit., pag. 958; G.U.Rescigno, op. cit., pag. 94.

107

sussistenza di una causa di impedimento ha natura vincolata. Egli ritiene che la

valutazione debba avvenire comunque secondo elementi tecnici, senza potersi fare

uso di alcuna discrezionalità. L’accertamento, in questo caso, è analogo per gli

elementi sui quali si basa, a quello effettuato dall’autorità amministrativa in materie

in cui non disponga di potere discrezionale. Non è possibile sostenere che

all’accertamento tecnico possa seguire una valutazione discrezionale (come qualche

volta accade per taluni accertamenti di natura tecnica, soprattutto in materia

amministrativa) poiché all’organo legittimato a determinare l’esistenza

dell’impedimento spetta solo stabilire se un particolare fatto, per le condizioni in cui

si verifica e per altre circostanze, obiettivamente impedisca l’esercizio delle funzioni

presidenziali .

161

La stessa Assemblea Costituente, respinse la proposta di precisare a quale

organo costituzionale spettasse l’accertamento dell’impedimento.

Infatti, l’introduzione di una tale disposizione non fu ritenuta conveniente e

prudente, considerandosi che in questa materia era più opportuno porre una norma

generica e lasciare che il contenuto di essa fosse determinato in relazione al

progressivo sviluppo dell’ordinamento costituzionale .

162

Del resto, in dottrina esiste una grande varietà di opinioni sull’identificazione

dell’organo o degli organi che devono procedere all’accertamento degli impedimenti.

161 Cfr. C.Carbome, op.cit., pag.37.

162 Nella seduta del 22 ottobre 1947 dell’Assemblea Costituente l’onorevole Tosato, prendendo la parola in occasione

di un emendamento diretto a stabilire che l’accertamento dell’impedimento spettasse all’Assemblea Nazionale, precisò

che la Commissione non aveva ritenuto “per evidenti motivi di opportunità … né conveniente né prudente stabilire a

questo proposito norme precise”. L’emendamento fu respinto, come pure furono respinti altri emendamenti tendenti,

come disse l’onorevole Tosato nella stessa seduta, a “riempire delle lacune” volutamente lasciate aperte dalla

Commissione nel progetto di Costituzione”. 108

Secondo un’opinione pressoché unanimemente sostenuta, la soluzione

pregiudiziale per dichiarare l’impedimento è quella che vuole lo stesso Presidente

della Repubblica procedere ad esso discrezionalmente; la stessa dottrina ritiene,

inoltre, che la dichiarazione di impedimento temporaneo proveniente dallo stesso

Presidente della Repubblica debba essere controfirmata dal Presidente del Consiglio

dei Ministri, mentre la dichiarazione di impedimento permanente proveniente dal

Capo dello Stato non debba essere controfirmata, in analogia con l’atto di

dimissioni .

163

A stretto rigore, la dichiarazione di impedimento permanente non sarebbe atto

personale, essendo essa connessa alla funzione esercitata; ma, poiché è implicita ad

essa la volontà di lasciare l’ufficio, sia pure motivata sulla base di una causa di

impedimento e poiché tale volontà rientra nell’autonomia privata del Capo dello

Stato, si ritiene che anche questo atto non debba essere controfirmato.

Se pare sicura l’inclusione dell’atto di dimissioni e della dichiarazione di

impedimento permanente adottata dal Capo dello Stato fra gli atti di carattere

personale, altrettanto sicura sembra l’esclusione di tale categoria della dichiarazione

relativa all’esistenza di un impedimento temporaneo.

Non sono motivi personali che spingono il Presidente della Repubblica a

siffatta dichiarazione, ma sono particolari condizioni che obiettivamente gli

impediscono l’esercizio della funzione.

163 Cfr. G. D’Orazio, Note, cit., pag. 387 sgg.; contra, G.U.Rescigno, op. cit., pag. 91, per il quale la dichiarazione di

impedimento permanente fatta dal Presidente della Repubblica deve essere (al pari di tutti gli atti presidenziali

comprese le dimissioni) controfirmata dal Presidente del Consiglio.

109

Nel dichiarare l’esistenza di un impedimento, il Capo dello Stato esprime un

giudizio sull’impossibilità temporanea ad esercitare, a causa di esso, la funzione che

gli è demandata. Su tale giudizio, di cui politicamente risponde il Presidente del

Consiglio dei Ministri che ha controfirmato la relativa dichiarazione, può sorgere

discussione potendosi ritenere che la condizione assunta non impedisca l’esercizio

della funzione ovvero che la particolare situazione non debba dar luogo alla

supplenza, con l’effetto di riconoscere così eventualmente una responsabilità dello

stesso Governo.

Sulla dichiarazione del Presidente della Repubblica che adduce l’esistenza di

un impedimento, quindi, può aver luogo una discussione in Parlamento, che può

sfociare in un voto di sfiducia verso il Governo senza, tuttavia, far venir meno la

stessa dichiarazione.

Tuttavia, ove si verifichi tale eventualità, è interesse del Presidente della

Repubblica riassumere subito le sue funzioni perché il perdurare di una tale

situazione nuocerebbe notevolmente al suo prestigio, mentre il persistere nella

volontà di tenere ferma la dichiarazione di impedimento e non riassumere l’ufficio

potrebbe essere considerato come attentato alla Costituzione, nella fattispecie di un

sostanziale ricorso alla delega delle funzioni presidenziali, in contrasto alla norma

costituzionale che prevede solo la supplenza di quelle funzioni .

164

Questa opinione appare almeno in parte criticabile. In primo luogo, non si

comprende l’analogia che dovrebbe legare la dichiarazione di impedimento

164 Tale scenario è prospettato da G.Balladore Pallieri, op. cit., pag. 186; C.Carbone, op. cit., pag.41.

110

permanente alle dimissioni, visto che quest’ultimo atto, se segna la fine della carriera

presidenziale, non necessariamente segna la fine della carriera politica della stessa

persona; inoltre, giuridicamente, l’atto di dimissioni e la dichiarazione presidenziale

di impedimento permanente presentano significative diversità fra loro, consistendo il

primo in una manifestazione di volontà, ed il secondo in un atto di accertamento di un

fatto giuridicamente rilevante.

Si può certamente affermare, come ritiene la dottrina prevalente, che se il

Presidente della Repubblica ha una piena capacità di intendere e di volere, egli è il

principale arbitro della decisione sulla natura del suo impedimento. Se, ad esempio, il

Presidente ha una malattia particolarmente grave che gli faccia ritenere di non poter

svolgere adeguatamente e nel modo migliore le sue funzioni, è il solo a poter

direttamente valutarne gli effetti; così, se il Presidente, nella sua autonoma e

discrezionale valutazione, ritiene di non essere in grado di svolgere temporaneamente

le proprie funzioni a causa di una malattia, nessuno può obbligarlo ad esercitarle.

Dunque, l’atto presidenziale di accertamento è, da un lato, un atto discrezionale, e

dall’altro lato è legato a precisi presupposti di fatto, vale a dire la piena ed attuale

capacità di intendere e di volere del Presidente della Repubblica. Perciò, è necessario

in ogni caso individuare quali sono gli organi costituzionali che hanno il compito di

verificare se quei presupposti esistono e se non vi è stato un illegittimo uso del potere

discrezionale da parte del Presidente della Repubblica . Al riguardo, la tesi più

165

tradizionale è quella che attribuisce al Governo il compito sostanziale di accertare e

165Così A.M. De Cesaris-Baldassarre, op. cit., pag.122. 111

dichiarare di l’impedimento, dal momento che il Parlamento, per il numero dei

componenti e la sua divisione in due Camere, non è ritenuto adatto a compiere questo

accertamento con la stessa rapidità e decisione dell’esecutivo. Tuttavia, il Governo è

da riconoscersi come politicamente responsabile di ogni decisione adottata in tema di

supplenza, in quanto il Parlamento potrebbe non essere d’accordo sull’esistenza

dell’impedimento, oppure non concordare sul carattere di esso, giudicandolo

temporaneo anziché permanente e viceversa.

Ma l’insorgere di questo problema non consegue esclusivamente dalla scelta in

ordine al soggetto che dichiara l’impedimento. Infatti, individuare il come soggetto

accertante il Presidente della Camera nella sua qualità di Presidente del Parlamento in

seduta comune evidenzia il problema di un eventuale disaccordo di quest’ultimo con

il suo Presidente.

Più in generale, il Parlamento in seduta comune, chiamato ad eleggere in nuovo

Presidente della Repubblica, può comunque dichiararsi in disaccordo con chi ha

dichiarato l’impedimento, ad eccezione del Governo, soggetto al controllo

parlamentare.

L’ipotesi di un conflitto fra Parlamento in seduta comune e soggetti

istituzionali diversi dal Governo può verificarsi solo nel caso di impedimento

permanente, perché solo in tal caso deve essere convocato il Parlamento in seduta

comune per l’elezione del successore. Questa osservazione è una ragione in più per

sostenere che, al fine di garantire un’uniformità di soluzioni, a controllare

l’accertamento di impedimento (anche temporaneo) sia il Parlamento.

112

Si può osservare, infine, che il binomio istituzionale Governo-Parlamento

garantisce un reale ed efficace controllo, perché il Governo è politicamente

responsabile innanzi al Parlamento. Al contrario, il binomio Governo-Parlamento in

seduta comune non permette il controllo in caso di impedimento temporaneo e non lo

garantisce pienamente neppure in caso di impedimento permanente, dal momento che

il Parlamento in seduta comune non può sfiduciare il Governo.

In conclusione, delle due l’una: o viene escluso ogni controllo parlamentare

successivo rispetto alla dichiarazione di impedimento e questo non sembra

ammissibile in un ordinamento incentrato sulla sovranità popolare; oppure, il

problema del dissenso tra organo dichiarante l’impedimento ed organo controllante, è

rimesso al rapporto Governo-Parlamento in quanto soluzione più semplice, più

efficace e più rispondente alla ratio del Governo parlamentare .

166

Questa tesi poteva sembrare giustificabile nel precedente ordinamento statuario

per l’accertamento dell’impedimento del Re, data la presenza del principio del

bicefalismo dell’esecutivo, ma appare meno fondata nell’ordinamento repubblicano

data la diversa figura del Capo dello Stato con funzioni di equilibrio; accettando la

tesi della competenza del Governo ad accertare e dichiarare l’impedimento si

creerebbe un possibile squilibrio nell’organizzazione costituzionale, in quanto l’asse

Governo-maggioranza parlamentare avrebbe facoltà di sospendere dalla carica il

Presidente della Repubblica .

167

166 Si vedano sul punto E.Crosa, Diritto costituzionale, cit., pag. 334; L.Elia, op. cit. pag. 131; C.Carbone, op. cit. pag.

40; C.Gessa, op. cit., pag. 53 sgg; G.Cuomo, op. cit. pag. 214; G.U.Rescigno, op. cit., pag. 95.

167 Cfr. A.Romano, op. cit., pag.960; P.Barile, Istituzioni, cit., pag. 189.

113

Implicitamente, questo è ammesso dai più moderni sostenitori di questa teoria,

i quali portano altre argomentazioni per giustificare il potere di accertamento del

Governo.

In effetti, il Governo e non il Parlamento appare l’organo strutturalmente più

qualificato ad accertare l’impedimento presidenziale, essendo nel nostro sistema la

collaborazione fra Presidente della Repubblica e Governo necessaria e costante.

Del resto, tutta una serie di atti che sono estrinsecazione della funzione

amministrativa e che vengono sostanzialmente deliberati dal Governo o dai singoli

ministri, devono essere formalmente emanati dal Capo dello Stato, mentre nessun atto

del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri

responsabili.

Un meccanismo del genere comporta il potere-dovere dei membri del Governo

di accertarsi se l’incapacità provvisoria o permanente del Capo dello Stato non stia

per produrre la paralisi dell’attività amministrativa, ovvero se non sia divenuto

incapace in senso tecnico il firmatario di atti dei quali essi assumono la responsabilità

attraverso la controfirma.

Quindi, è la natura stessa del Governo parlamentare, data la natura dei rapporti

che esso implica fra il Capo dello Stato da una parte, il Presidente del Consiglio e i

ministri dall’altra, che impone di attribuire al Governo il giudizio sull’impedimento

presidenziale.

Il che non significa che le decisioni governative in materia siano sottratte a

sindacato e che le Camere siano incompetenti a valutare l’intrinseca fondatezza e la

114

correttezza dell’operato governativo in questo campo. Ma ciò potrà essere fatto, anzi

dovrà esserlo, nella normale esplicazione del controllo politico del Parlamento sul

Governo, con la eventuale conseguenza, nei casi di abuso, di costringere il Ministro

alle dimissioni attraverso un voto di sfiducia .

168

Infine, da un punto di vista non più giuridico ma di pratica opportunità e di

politica convenienza, sembra che due basilari esigenze portino ad escludere

l’immediato e diretto intervento parlamentare in tale ipotesi.

In primo luogo, l’esigenza che la situazione sia chiarita e l’eventuale

impedimento accertato con la rapidità necessaria così da impedire che vi sia

soluzione di continuità nell’esercizio delle supreme funzioni statali.

In secondo luogo, occorre ad ogni costo evitare che la questione

dell’impedimento sia politicizzata ed offra lo spunto alle discussioni sull’operato del

Capo dello Stato, al formarsi di schieramenti pro e contro il suo mantenimento in

carica, a manovre per disfarsi anzi tempo, con il pretesto delle sue condizioni di

salute, di un Presidente “sgradito”. Altri autori ritengono preferibile la tesi secondo la

quale l’accertamento e la dichiarazione del fatto impeditivo richiedono la

manifestazione della volontà concorrente di diversi organi costituzionali, ossia una

coincidenza di risoluzioni. La coincidenza dei consensi va ricercata soltanto tra

Governo e singole Camere. Di regola, l’iniziativa della procedura di accertamento del

fatto impeditivo partirà dal primo, sia perché il Governo ha la responsabilità del

regolare svolgimento, anche formale, della vita dello Stato, sia perché esso, a ragione

168 Cfr. M.Bon Valsassina, op. cit., pag. 649; L.Paladin, op.cit., pag. 4 54

115

dei più frequenti contatti con il Capo dello Stato, è in grado di valutarne meglio

l’idoneità o meno all’adempimento delle funzioni. Anche le Camere possono,

tuttavia, sollecitare l’azione del Gabinetto servendosi degli strumenti predisposti dai

regolamenti delle Assemblee, e se il Governo si rifiuta di portare al Parlamento la

proposta dichiarativa dell’impedimento, possono revocare ad esso la fiducia.

In questi casi si può determinare una crisi profonda che può portare anche alla

paralisi del sistema, mancando un organo sovraordinato che possa, con autorità

vincolante, ergersi ad arbitro del conflitto. Tuttavia, questo modo di risolvere il

problema sembra rispondente ad un sistema costituzionale in cui gli organi si trovano

su un piede di parità, in posizione di coordinazione e di reciproco controllo .

169

b) la prassi: il caso Segni

Nella storia repubblicana, l’unico caso relativo al tema trattato riguarda il

Presidente Segni, che nell’agosto del 1964 fu colto da un ictus cerebrale e dichiarato

temporaneamente impedito. Dal comunicato della Presidenza del Consiglio dei

Ministri del 10 agosto 1964, n.195 si ricava quanto segue: il Segretario Generale alla

Presidenza della Repubblica comunica al Presidente del Consiglio e ai Presidenti

della Camera e del Senato un bollettino medico firmato dai proff. Challiol, Fontana e

Giunchi; il Presidente del Consiglio convoca il Consiglio dei Ministri; Il Consiglio

dei Ministri, udita la relazione del suo Presidente, dà atto che il Presidente della

Repubblica si trova nell’impossibilità di adempiere le sue funzioni; l’accertamento

169 Cfr. A.Bozzi, Sulla supplenza, pag. 60; G.Ferrara, op. cit., pag. 280.

116

del Consiglio dei Ministri viene comunicato al Presidente del Senato, il quale

convoca il Presidente della Camera e il Presidente del Consiglio dei Ministri “per le

opportune valutazioni”. Essi hanno ritenuto unanimemente che sussistono le

condizioni previste dall’art. 86, primo comma, della Costituzione. Pertanto, il

Presidente del Senato assume temporaneamente l’esercizio delle funzioni di Capo

dello Stato .

170

Questo comunicato è un vero e proprio capolavoro di ambiguità e provoca più

dubbi di quanti ne risolva. Nel procedimento da esso descritto vi sono due momenti

decisivi che si seguono nel tempo: l’accertamento del Consiglio dei Ministri che

viene comunicato al Presidente del Senato (che a sua volta convoca il Presidente della

Camera e il Presidente del Consiglio); un secondo accertamento congiunto da parte

del Presidente del Senato, del Presidente della Camera e del Presidente del Consiglio.

A questo punto non è possibile comprendere quale rapporto sussista fra i due

atti, e soprattutto a chi spetti la decisione ultima.

Si noti che mentre il Governo si limita ad accertare l’impedimento, solo la

valutazione congiunta dei tre presidenti ne trae la conseguenza giuridica, cosicché se

ne dovrebbe dedurre che la supplenza decorre non dall’accertamento del Consiglio

dei Ministri, ma dalla dichiarazione dei tre presidenti. D’altra parte, se l’accertamento

del Consiglio dei Ministri costituisce condizione necessaria del successivo atto dei tre

170 In realtà, come riferisce N.Occhiocupo, op. cit., pag. 7, dal comunicato non risulta che in precedenza vi era stata

una riunione tra il Presidente del Senato, Presidente della Camera, Presidente del Consiglio dei Ministri e Segretario

Generale per concordare la procedura. Da sottolineare l’anomala presenza del Segretario Generale della Presidenza

della Repubblica, che nel comunicare il bollettino medico è il tramite necessario tra la Presidenza della Repubblica e gli

altri organi costituzionali. Critici verso il ruolo del Segretario Generale in questa vicenda anche P.Barile, Intervento, in

Natura e accertamento degli impedimenti del Presidente della Repubblica, in Rassegna Parlamentare, 1964, pag. 412;

G.Ferrari, op. cit., pag. 821, nota 5. 117

presidenti, se cioè i tre presidenti possono dichiarare l’apertura della supplenza solo

dopo che il Consiglio dei Ministri ha accertato l’impedimento, e se addirittura

l’apertura della supplenza viene ritenuta un atto dovuto senza la possibilità di

dissentire dalla valutazione del Consiglio dei Ministri, allora il vero accertamento è

quello del Consiglio dei Ministri e la dichiarazione dei tre presidenti acquista il

significato di un atto solenne dovuto da cui far decorrere la supplenza ( cioè uno

schema tipico del diritto pubblico che spesso divide il momento della deliberazione

da quello della dichiarazione).

Come si vede vi sono almeno due ipotesi: se i tre presidenti non hanno

iniziativa autonoma rispetto all’impedimento, ma devono aspettare la decisione del

Consiglio dei Ministri; se soprattutto non possono dissentire dal Consiglio dei

Ministri, ma devono dare attuazione al suo accertamento. Al riguardo, si può fare

un’ipotesi intermedia che però non cambia la sostanza giuridica, ovvero che i tre

presidenti possono provocare un riesame della questione da parte del Consiglio dei

Ministri, con l’obbligo però di procedere all’apertura della supplenza nel caso che il

Consiglio dei Ministri confermi il suo precedente accertamento.

Questo comunicato si presta ad un ulteriore interpretazione secondo la quale

spetta al Consiglio dei Ministri accertare l’impedimento, mentre è compito dei tre

presidenti decidere se si tratta di impedimento temporaneo o permanente, così da

stabilire non solo il momento dell’inizio della supplenza ma anche il tipo di

supplenza (sede plena o sede vacante) con quel che ne segue ex art. 86, secondo

comma, della Costituzione. 118

Questo unico precedente, quindi, pur escludendo ogni ipotesi di accertamento

dell’impedimento rimesso al Parlamento in seduta comune, o al Governo e alle due

Camere singolarmente, o al Presidente della Camera dei deputati nella sua qualità di

Presidente del Parlamento in seduta comune, non ha però sciolto tutti i dubbi e i

quesiti in merito, anzi per certi versi li ha resi ancor più complessi .

171

2) L’assunzione dei poteri da parte del supplente

Nei casi comportanti accertamento costitutivo, cioè nelle ipotesi di

impedimento in senso proprio, l’assunzione dei poteri da parte del supplente deve

decorrere dal momento in cui è stato compiuto l’accertamento costitutivo stesso e il

Presidente del Senato ne abbia avuto comunicazione .

172

È controverso se il Presidente del Senato, prima di assumere le funzioni

presidenziali, debba prestare il giuramento previsto dall’art. 91 della Costituzione per

il Presidente della Repubblica.

A sostegno della tesi positiva si osserva che l’art. 91, pur riferendosi al

giuramento del Presidente della Repubblica, è posto a garanzia del fedele

171 Cfr. G.U.Rescigno, op. cit., pag.93. Da sottolineare come il progetto di revisione della Costituzione, elaborato nel

1997 dalla commissione per le riforme istituzionali, avrebbe dovuto condurre a modifiche sostanziali relativamente alla

procedura di accertamento dell’impedimento permanente del Presidente della Repubblica. L’art. 69, secondo comma,

del progetto di legge costituzionale, infatti, stabiliva che “In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni

del Presidente della Repubblica, il Presidente del Senato indice entro dieci giorni l’elezione del nuovo Presidente della

Repubblica. L’elezione deve avere luogo in una data compresa tra il sessantesimo e il novantesimo giorno successivo al

verificarsi dell’evento o della dichiarazione di impedimento. L’impedimento permanente del Presidente della

Repubblica è dichiarato all’unanimità da un collegio composto dal Presidente del Senato della Repubblica, dal

Presidente della Camera dei deputati e dal Presidente della Corte costituzionale”:

172 C.Carbone, op. cit., pag. 53. 119

adempimento delle funzioni presidenziali ed è collegato con la disciplina della

responsabilità penale del Capo dello Stato. Dal che si deduce che il supplente,

subentrando nella stessa posizione del Capo dello Stato, non può non assumere il

medesimo impegno formale che incombe su questi .

173

A favore della tesi opposta si rileva che la Costituzione non solo non ha

richiesto il giuramento per il supplente, ma lascia intendersi che deve prescindersi da

esso, avendo reso automatica l’immissione del supplente nelle funzioni presidenziali,

senza sottoporla ad alcuna condizione.

Quest’ultima opinione sembra ineccepibile, non potendosi ammettere

che il Costituente, dopo essersi preoccupato di stabilire la continuità di vari organi

costituzionali mediante espresse norme sulla proroga dei poteri dei soggetti preposti

ad essi e scaduti dal loro incarico (e ciò fino all’entrata in funzione dei soggetti di

nuova nomina) abbia permesso, per la situazione in esame, una possibile vacanza

dell’ufficio, che sarebbe in contrasto con tale indirizzo.

Ragioni di logica giuridica vogliono che, alla stregua di quanto avviene

in via normale (in cui la decadenza di un soggetto da un ufficio costituzionale ha

luogo nel momento in cui altra persona ne assume la reggenza in via definitiva o

provvisoria), fra il Capo dello Stato e il supplente non vi sia discontinuità. Ciò che

avverrebbe se si ritenesse che al verificarsi dell’impedimento temporaneo o

173 Così A.Bozzi, Sulla supplenza, cit., pag. 32; F.Pergolesi, op. cit., pag. 375; P.Virga, op. cit., pag. 296; G.Meloni, Il

Capo dello Stato nella Repubblica italiana, in Nuova Rassegna, 1962, pag. 1167 (favorevole a un decreto di assunzione

della supplenza); A.Romano, op. cit., pag. 962. 120

permanente il supplente non sia in condizione di esercitare immediatamente le sue

funzioni, essendo queste subordinate alla prestazione del giuramento .

174

Oltre a ciò, la nostra Costituzione, collegandosi alla tradizione giuridica

che scorge nel giuramento un formale atto di impegno di esercitare le funzioni in

aderenza ai principi dell’ordinamento giuridico, ha disposto che il Presidente della

Repubblica, prima di assumere l’esercizio delle sue funzioni, debba prestare

giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza alla Costituzione (art. 91). Non

sembra però che, per effetto della prestazione di giuramento, derivino al Presidente

della Repubblica doveri diversi da quelli che a lui incomberebbero, ove tale

prestazione non fosse prevista. Che il Presidente della Repubblica, o chi ne fa le veci,

debba essere fedele alla Repubblica, e debba osservare la Costituzione, discende

direttamente dal nostro ordinamento giuridico, in quanto ogni soggetto preposto ad

un ufficio è tenuto ad operare per il perseguimento dei fini dell’istituzione che egli

rappresenta, abbia o meno prestato giuramento.

Il dovere di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione, peraltro,

è imposto ad ogni cittadino dall’art. 54 della Costituzione, indipendentemente dalle

cariche ricoperte; il che dimostra che il dovere di cui si tratta non sorge per effetto del

giuramento, bensì trova in questo un’affermazione solenne .

175

Da queste considerazioni, tuttavia, non discende che si possa prescindere

dal giuramento quando sia richiesto, costituendo esso in tal caso una condicio iuris

174 L.Elia, op. cit., pag. 104, richiama la prassi, seguita nella Germania federale, di non fare giurare il supplente del

Presidente federale prevedendo la Legge Fondamentale del 1949 il giuramento per il Presidente federale, il Cancelliere

e Ministri, ma non per i Presidenti delle Camere (a norma dell’art. 57 della stessa Legge Fondamentale, il supplente del

Presidente federale è il Presidente del Bundesrat); C.Mortati, op. cit., pag. 532, per il quale l’investitura del supplente

avviene automaticamente; E.Crosa, Diritto costituzionale, cit., pag.334.

121

per l’esercizio della funzione; deriva piuttosto che, fuori dei casi nei quali la legge

prescriva il giuramento, si possa ben esercitare la funzione senza che la persona che

ne è preposta si venga a trovare in condizione differente da quella di altra persona per

cui è richiesto il giuramento.

Di conseguenza, se il giuramento non è richiesto per il supplente, non vi è

alcun motivo di estendere ad esso, in via di analogia, il disposto dell’art. 91 della

Costituzione, che lo prescrive per il Capo dello Stato; vi è, anzi, un motivo logico per

non sottoporre il supplente alla prestazione del giuramento, ragione che si estrinseca

nella necessità che l’ufficio presidenziale non rimanga vacante per un qualsiasi

periodo di tempo, garantendo il principio della continuità delle funzioni costituzionali

accolto dalla Costituzione .

176

L’esclusione del giuramento giustifica, oltre che per l’esigenza della

continuità dell’esercizio delle funzioni presidenziali e per la mancanza di una norma

costituzionale che lo preveda, soprattutto per il fatto che la supplenza non implica

un’assunzione di carica, ma consiste nel fatto che il titolare di un altro ufficio si

assuma temporaneamente l’esercizio dei poteri di cui è titolare un altro .

177

175 Il giuramento previsto per la persona che assume un determinato ufficio ha un contenuto puramente formale,

dovendo essere prestato secondo una formula prestabilita e si estrinseca in una promessa solenne, da cui in genere non

derivano doveri diversi da quelli che scaturiscono dalle norme giuridiche che disciplinano il rapporto che si instaura per

effetto dell’assunzione di quella persona in una particolare istituzione. Perciò, fuori dei casi espressamente stabiliti nei

quali il giuramento si pone come fonte di doveri diversi da quelli sanciti dalla legge, esso sostanzialmente ha lo scopo di

far riflettere il giurante sull’importanza dell’atto che sta per compiere ed acquista solo un valore morale. Pur essendo

questa l’essenza del giuramento, va considerato, tuttavia, che ad esso sono collegati taluni effetti, quando sia richiesto

dalla legge, per quanto riguarda l’efficacia o la validità della nomina della persona preposta all’ufficio. Sull’argomento,

v. G.Lombardi, Giuramento, in Novissimo Digesto Italiano, Torino, 1961, pag. 964.

176 Cfr. C.Carbone, op. cit., pag. 59.

177 Cfr. Atti A.C., vol. IV, pag. 3439. 122

L’assunzione temporanea dell’ufficio della Presidenza della Repubblica

costituisce un obbligo per il Presidente del Senato, che non può rinunziare

all’esercizio della supplenza. Egli è investito ex lege, per il solo fatto di essere

Presidente del Senato per cui una sua rinunzia alla supplenza è ammissibile solo in

via indiretta, per effetto della rinunzia all’ufficio senatoriale .

178

L’argomento in esame induce a considerare la risoluzione da adottare

qualora l’impedimento all’esercizio delle funzioni presidenziali sorga mentre manca

il titolare dell’ufficio della Presidenza del Senato. Potrebbe accadere, infatti, che nel

momento in cui si verifica la condizione che determina il nascere della supplenza,

manchi il Presidente del Senato, per morte o dimissioni di quello già in carica e per

non essersi proceduto ancora all’elezione del nuovo Presidente.

Si pone, quindi, il problema di stabilire, per questa situazione, quale soggetto

debba assumere la supplenza, che opera immediatamente non appena il Presidente

della Repubblica sia impedito.

Nella risoluzione del problema occorre tenere presente che il ricorso alla

supplenza e alla determinazione della persona che la dovrà assumere, scegliendola in

quella preposta ad altro organo, tendono a stabilire la continuità dell’ufficio della

Presidenza della Repubblica, a causa delle gravi ripercussioni che potrebbero derivare

da una momentanea vacanza di esso.

178 Cfr. F.Pergolesi, op. cit., pag. 376; L.Elia, op. cit., pag. 103; A.Bozzi, Sulla supplenza, cit, pag. 35; G.U.Rescigno,

op. cit., pag. 121; il carattere automatico della supplenza è ammesso pacificamente nel campo del diritto

amministrativo, v. in merito A.Cianflone, op. cit., pag. 46. Lo stesso principio vale per la supplenza nel diritto

costituzionale, in cui l’istituto si presenta con uguali caratteristiche fondamentali.

123

Questa considerazione fa pensare che nell’ipotesi prospettata la supplenza vada

assunta immediatamente dal Vice Presidente del Senato che funge da Presidente,

senza attendere la nomina del Presidente titolare.

In caso di impedimento, il Presidente del Senato è supplito da uno dei Vice

Presidenti, quindi è uno di questi che dovrà assumere la supplenza del Capo dello

Stato se manchi il titolare della Presidenza del Senato .

179

La risoluzione accolta non significa che il Vice Presidente del Senato debba

assumere la supplenza per tutto il tempo in cui durerà questa, ma si ispira solo

all’esigenza di trovare in ogni momento il presupposto per la continuità dell’ufficio e

quindi non può che avere carattere eccezionale.

In siffatta situazione, pertanto, si rende necessario per il Senato procedere con

la massima urgenza all’elezione del Presidente del Senato, il quale assumerà subito la

supplenza del Presidente della Repubblica.

D’altra parte, il Vice Presidente del Senato chiamato momentaneamente alla carica di

supplente dovrà astenersi, per un principio che si ricava nel nostro ordinamento, dal

compiere quegli atti i quali possono essere rinviati in attesa che subentri nella

supplenza il Presidente del Senato in carica .

180

In generale, gli organi costituzionali che esercitano un’attività discrezionale

sono collegati fra loro, in maniera più o meno specifica, in un rapporto di

omogeneità, per cui ogni alterazione di questo rapporto produce un’alterazione delle

179 L’art. 9 del regolamento del Senato dispone che “I Vice Presidenti sostituiscono il Presidente nella direzione dei

dibattiti e nelle mansioni di rappresentanza del Senato nelle pubbliche cerimonie. Il Presidente del Senato designa il

Vice Presidente incaricato di esercitare le sue funzioni in casi di impedimento temporaneo”.

180 Cfr. F.Pergolesi, op. cit., pag. 378; C.Mortati, op. cit., pag. 532; G.U.Rescigno, op. cit., pag. 122; contra, G.Cuomo,

op. cit., pag. 207. 124

rispettive competenze. Tale alterazione si determina, fra l’altro, quando un organo

attenui o perda il suo carattere rappresentativo, sì da non porsi più in stretto

collegamento con le forze politiche cui si riporta la sua formazione; nonché quando

risulti costituito in modo diverso, per circostanze eccezionali, da quella che è la sua

composizione prevista in via normale.

Quest’ultima situazione attiene, più che al rapporto esistente fra un organo

costituzionale ed un altro (al quale quello sia collegato per la sua formazione ovvero

per ragioni inerenti al suo funzionamento) al particolare rapporto determinatosi fra

l’ufficio e la persona ad esso preposta, nel senso che quel rapporto perde il suo

carattere di certa stabilità per assumere quello della provvisorietà più o meno

accentuata.

Mentre il Presidente del Senato (che assume la supplenza della Presidenza

della Repubblica) è da presumere eserciti la relativa funzione per un certo periodo di

tempo, che potrà durare anche diversi mesi, il Vice Presidente del Senato durerà in

carica, nella sua qualità di supplente provvisorio, solo qualche giorno. Egli, pertanto,

per la precarietà della carica, dovrà limitare la sua azione al compimento di atti di

ordinaria amministrazione, nonché a quelli che non possono essere assolutamente

rinviati .

181

3) La posizione giuridica del supplente

181 In merito, L.Elia, Sulla ordinaria amministrazione degli organi costituzionali, in archivio giuridico, Vol. CLIV,

1958, pag.90.


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in scienze politiche
SSD:
Università: Pisa - Unipi
A.A.: 2014-2015

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher blujeansandfire di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto costituzionale italiano e comparato e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Pisa - Unipi o del prof Casella Rino.

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