Tesi - Il principio di sussidiarietà nel diritto comunitario

INTRODUZIONE

Nel momento attuale dell’integrazione europea il principio di

sussidiarietà rappresenta la centralità del dibattito giuridico -

istituzionale sul funzionamento della Comunità e sul suo avvenire. Con

l’art. 3B del trattato di Maastricht diventa il principio generale del diritto

comunitario e si configura come criterio di allocazione dei poteri tra i

diversi poteri decisionali operanti nella Comunità europea: le istituzioni

comunitarie, i poteri statali e i poteri locali. Sulla base di tale principio,

si deve stabilire se in una data materia, che non rientri tra quelle oggetto

di competenza esclusiva comunitaria, l’azione comunitaria risulti “più

efficace” rispetto a quella intrapresa a livello nazionale. La sussidiarietà

è un principio strettamente connaturato ad un modello costituzionale di

tipo federale al fine di delimitare la ripartizione della competenza tra

stati e autorità centrali.

In questo contesto istituzionale complesso l’espansione globale e

i vincoli di bilancio assunti nell’Unione hanno determinato dibattiti

problematiche e mobilitazioni di forze e risorse sociali aggiuntive per la

difesa dei sistemi di welfare. Nel nuovo millennio un ruolo fondamentale

riveste il Terzo settore a cui si fa affidamento per integrare interventi

mirati all’evoluzione del welfare verso il welfare mix, una cooperazione

fra Stato – mercato – terzo settore.

In questa prospettiva si parla della duplice sussidiarizzazione

delle politiche sociali europee, in quanto intervengono tanto le istituzioni

di livello superiore quanto le forze sociali direttamente.

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La legge 285 del ’97, sugli interventi a salvaguardia soprattutto

dei minori e la legge 328 del 2000, per un sistema nazionale integrato di

assistenza, hanno aperto le porte alla “sussidiarietà sociale” anticipando

e preparando uno sviluppo costituzionale che poi è avvenuto con la

revisione del 2001. L’intervento del terzo settore fu rilevante per la

formulazione del principio di sussidiarietà orizzontale, cioè l’intervento

dei cittadini sullo stesso piano delle istituzioni, che affiancandosi

all’intervento dall’alto di istituzioni di livello superiore e coerente col

disegno di un nuovo federalismo, prefigurava quel modello di relazioni

circolari.

Il grande dibattito è concentrato sui rapporti tra sussidiarietà e

legalità che possono essere di tre tipi: di congruenza – complementarietà

- di compatibilità o di incompatibilità. Secondo Cesare Pinelli la

sussidiarietà diventa un canone di buona legislazione, in quanto

allontana l’iper-regolazione che minaccia le grandi esigenze sottostanti

al principio di legalità. La sussidiarietà diventa complemento della

legalità e capace di tutelare soprattutto: la garanzia dei diritti umani e

l’uguaglianza formale e sostanziale.

Questo principio si pone contro il potere decisionale della

burocrazia comunitaria che non può fare nulla senza l’avvallo degli Stati

rappresentati nel consiglio e non può esserci trasferimento di competenza

degli Stati rappresentati nel consiglio se non per decisione degli stessi

Stati. Il punto ruota sull’interpretazione dell’art. 3B del trattato ed in

particolare sui temi: della determinazione dei settori che non sono di

esclusiva competenza comunitaria; l’analisi dei criteri di sufficienza e

della dimensione di scala dell’azione comunitaria.

La mancanza di una definizione chiara ed univoca della

ripartizione di competenze tra Comunità e Stati membri nel Trattato CE,

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ha portato all’applicazione del modello funzionalista, in base al quale la

Comunità è legittimata ad intervenire in tutti i settori che possono

ricollegarsi alle finalità del Trattato.

1 - GENESI DEL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ

Il termine “ sussidiarietà” che deriva dal latino subsidium, aiuto,

viene considerato come un linguaggio militare, il termine veniva dato

alle truppe di riserva, che rimanevano in seconda linea al fronte ed

intervenivano in aiuto delle truppe che combattevano in prima linea.

Nel suo secondo significato è riferito all’idea di soccorso ed

implica un intervento. E’una misura tra il diritto e il dovere d’intervenire

da parte di un’autorità. Fino a circa la metà del secolo, la sussidiarietà è

un termine sconosciuto nell’ordinamento giuridico nazionale e trova

nell’ordinamento canonico la sua prima interpretazione.

Il principio sancisce il carattere sussidiario delle strutture

religiose rispetto a quelle laiche e dei pubblici poteri rispetto all’attività

delle formazioni sociali naturali. Nel 1931 per la prima volta viene

sancito il principio della ripartizione delle competenze affermando il

criterio secondo il quale lo svolgimento di attività che non sono alla

portata del livello più vicino al cittadino devono essere svolti dal livello

superiore. La formulazione più esplicita, di questo principio, si trova

nell’enciclica Quadragesimo Anno di Pio XI.

Gli ultimi dieci anni di storia dell’amministrazione italiana sono

stati caratterizzati da un processo di riforme, prima legislative e poi

costituzionali che hanno portato ad un’accentuazione del decentramento

territoriale, rappresentate da un punto forza: il principio di sussidiarietà.

In altri termini tale principio stabilisce che le attività

amministrative vengano svolte dall’entità territoriale amministrativa più

vicina ai cittadini, i comuni, e possono essere esercitate dai livelli

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amministrativi territoriali superiori (Regioni, Province, Città

metropolitane, Stato) solo se questi possono rendere il servizio in

maniera più efficace ed efficiente.

Il principio di sussidiarietà è stato recepito nell’ordinamento

italiano con l’art. 118 della costituzione, che sancisce anche il principio

dell’adeguatezza e della differenziazione. Le istituzioni nazionali e

sovranazionali debbono tendere a creare le condizioni che permettono

alla persona e alle aggregazioni sociali di agire liberamente.

Un’entità di livello superiore non deve agire in situazioni nelle

quali l’entità di livello inferiore è in grado di agire per proprio conto.

Il principio cardine dell’Unione Europea è il principio di

sussidiarietà che è entrato a far parte dell’ordinamento giuridico italiano

attraverso il trattato di Maastricht del 7 febbraio del 1992 ulteriormente

potenziato nel trattato di Lisbona.

Tale principio non è nuovo nello storico dibattito sulle

ripartizioni delle competenze e sulla cooperazione tra le Comunità e gli

Stati membri, poiché già nel giugno del 1975 il Rapporto Tindemans,

affermava che l’Unione avrebbe avuto competenza, in applicazione del

principio di sussidiarietà, solo in quelle materie che gli Stati membri non

erano in grado di affrontare con efficienza, senza dar vita ad una struttura

di tipo federale. Questo principio venne messo da parte per alcuni anni e

ritornò alla ribalta negli anni ’80 in occasione della presentazione del

progetto di trattato sull’Unione Europea. Il progetto Spinelli non ebbe

molto successo, ma rappresentò un importante passo verso la

formalizzazione del principio di sussidiarietà, avviata con l’Atto unico

europeo del 1986 e realizzatosi poi con il Trattato di Maastricht.

Principio, in base al quale la Comunità interviene in quei settori

che non sono di sua esclusiva competenza solo quando la sua azione è

considerata più efficace di quella intrapresa a livello nazionale, regionale

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o locale, senza andare oltre quanto necessario per il raggiungimento

degli obiettivi fissati.

Secondo quanto disposto dall’art. 5 la comunità interviene a

riguardo delle nuove politiche create dal Trattato sull’Unione con lo

scopo di promuovere la cooperazione tra gli Stati membri o se necessario

per completare la loro azione; se l’azione prevista ha una dimensione

europea; se c’è la presunzione dell’insufficienza degli Stati a risolvere lo

specifico problema e se c’è la presunzione dell’esigenza dell’intervento

comunitario per una migliore soluzione dello stesso.

Il principio di sussidiarietà può essere visto come un elemento

regolatore della competenza comunitaria ed assume una doppia valenza:

da un lato, salvaguarda l’ambito di competenza statale contro ogni

ingerenza comunitaria che non sia necessaria, dall’altro si pone come

principio che giustifica l’intervento della Comunità anche in aree sino ad

oggi riservate alla competenza degli Stati membri.

L’ambivalenza del principio viene messa in evidenza dai capi di

Stato e di governo nel Consiglio europeo di Edimburgo nel 1992 dove la

sussidiarietà assume un concetto dinamico ed è applicato sulla scorta

degli obiettivi enunciati dal trattato. Le procedure per l’attuazione del

principio di sussidiarietà vengono completate con l’accordo

interistituzionale tra Parlamento Europeo, Consiglio e Commissione

siglato a Lussemburgo nel 1993. Le tre istituzioni, nell’esercizio delle

proprie competenze, devono tener conto del principio di sussidiarietà e

ne giustifichino il rispetto; la Commissione per quanto riguarda il diritto

d’iniziativa, dando giustificazione di ogni sua proposta; il consiglio deve

accogliere le richieste di ogni Stato membro che esiga l’esame di

questioni che pongono problemi di sussidiarietà.

Il rispetto del principio di sussidiarietà è sottoposto ad un

controllo effettuato nell’ambito delle procedure comunitarie

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conformemente alle regole previste dai trattati ed è oggetto di una

relazione elaborata dalla Commissione e discussa in Parlamento

Europeo.

Le condizioni e le modalità di applicazione del principio di

sussidiarietà sono state individuate dalla Conferenza intergovernativa nel

1996, allo scopo di garantire una più rigida osservanza da parte delle

istituzioni, con l’elaborazione di un protocollo allegato poi al Trattato di

Amsterdam che riafferma i criteri dell’art. 5 e introduce alcuni principi

guida atte a consentire l’intervento suppletivo da parte della Comunità:

la questione in esame deve presentare caratteri transnazionali;

l’intervento comunitario deve raggiungere risultati più vantaggiosi

rispetto a quelli raggiunti con le azioni degli Stati membri.

2 - SUSSIDIARIETA’ ORIZZONTALE

La persona umana è il perno dell’ord