Tesi diritto amministrativo il ricorso straordinario al presidente della repubblica alla luce della sentenza 73 del 2014 della Corte Costituzionale

CONSIGLIO DI

STATO

(I E II SEZIONE)

EVENTUALE

QUESTIONE DI

LEGITTIMITÀ PARERE

PER ASSEGNAZIONE

PER LA AL RICORRENTE DI

DICHIARAZIONE DI PER LA REIEZIONE PER ACCOGLIMENTO UN TERMINE DI

INAMMISSIBILITÀ REGOLARIZZAZ.

PRESIDENTE

DELLA

REPUBBLICA DECRETO DI

DECISIONE

Figura 1 (flow chart procedimento ricorso straordinario)

68

2.3 I principi regolatori

a. Principio di generalità

Il ricorso straordinario è un rimedio a carattere generale, ammesso avverso

qualsiasi tipo di provvedimento definitivo ed escluso dalle sole ipotesi

previste dal Legislatore. Vi sono tuttavia numerose deroghe e casi

particolari, i cui tratti essenziali sono descritti di seguito.

 Ammissibilità del rimedio avverso atti promanati dalle

amministrazioni regionali. 105

Se da un lato la Corte Costituzionale ha trovato una soluzione

conciliatoria attraverso il riesame degli atti da parte

dell’Amministrazione centrale, dall’altro, ai sensi dell’art. 7, comma

terzo, del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, è stato giudicato improponibile il

ricorso straordinario nelle materie di competenza del Tribunale

amministrativo regionale di Bolzano, al fine di tutelare le minoranze

linguistiche (ex. Art. 6 Cost.).

Relativamente all’ammissibilità del ricorso straordinario avverso atti

amministrativi della Regione a statuto autonomo siciliana, invece,

l’Adunanza Generale, investita del compito di dirimere il conflitto di

competenza sorto a seguito di una pronuncia della II Sezione del

Consiglio di Stato, con parere n. 8/02 del 17 ottobre 2002, si è

pronunciata nel senso della proponibilità del ricorso in questione, ogni

volta in cui si verta in materia di carattere statale e non regionale

“restando senza rilievo ai fini della competenza del Presidente della

Regione, la circostanza che il provvedimento sia stato adottato nel

territorio siciliano”.

 Ammissibilità del rimedio avverso atti promanati da Autorità

Amministrative indipendenti.

105 Sentenza 31 dicembre 1986, n. 298. 69

Mentre la dottrina tende a escludere l’impugnabilità con ricorso

straordinario, la giurisprudenza ha invece sostenuto la piena soggezione

di tali atti al rimedio straordinario. Il Consiglio di Stato in diverse

106 ha sottolineato che “posto

occasioni che il ricorso straordinario

integra e completa il sistema di tutela del cittadino nei confronti

dell’amministrazione e che il relativo procedimento assicura alle parti

garanzie di imparzialità e indipendenza, non si rinvengono ragioni per

escludere l’ammissibilità del rimedio nei riguardi degli atti

amministrativi adottati da una Autorità amministrativa indipendente”.

Sono esclusi dall’ammissibilità del ricorso straordinario, in ossequio

all’art. 120, comma primo, del c.p.a., i soli provvedimenti delle Autorità

per la vigilanza sui contratti pubblici di lavoro, servizi e forniture.

Essendo equiparate ai controinteressati e agli enti pubblici non statali, le

Autorità amministrative indipendenti resistenti, possono optare per il

restare nella sede straordinaria prescelta dal ricorrente, ovvero per la

107

trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale .

 Ammissibilità del rimedio avverso atti di diritto privato delle

Pubbliche Amministrazioni.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha tradizionalmente escluso

108

questa possibilità , rilevando che gli atti di diritto privato, non essendo

diretta espressione di un potere autoritativo finalizzato alla cura

dell’interesse pubblico, non sarebbero soggetti al sindacato giustiziale.

Tale impostazione è peraltro confermata dall’art. 7, comma ottavo, del

c.p.a..

 Ammissibilità del rimedio nelle materie che rientrano nella

giurisdizione del Giudice ordinario.

106 Cons. Stato, sez. I, 24 ottobre 2007, n. 953, Sez. I, 15 novembre 2006, n. 2609; Cons. Stato,

sez. I, 2 febbraio 2005, n. 12042; TAR Lazio, Roma, sez. III

107 Così si è espresso il TAR Lombardia in una recente sentenza (Milano, sez. III, sentenza 10

aprile 2009, n. 3239).

108 Cons. di Stato, sez. II, 16 marzo 1983, n. 1039; Cons. di Stato, sez. III, 8 luglio 2003, n. 2342.

70

tale questione ha subito un’evoluzione nel tempo e, in

La disciplina di

questa sede, appare particolarmente rilevante sottolinearne i

cambiamenti, visto che nel capitolo successivo si andrà ad analizzare nel

dettaglio quale sia stata la recente posizione del Consiglio di Stato in

109

merito. I giudici di Palazzo Spada già in passato si erano espressi

chiaramente sulla problematica sostenendo che: “la competenza del

Giudice ordinario mentre è necessariamente discriminativa rispetto alla

l’operatività di mezzi di tutela

giurisdizione amministrativa, non intacca

che attengono, come il ricorso straordinario al Capo dello Stato, ad

altre sfere della elaborazione di volontà della Pubblica Amministrazione

e che, in ragione della loro precipua inerenza alla fase interna della

stessa Pubblica Amministrazione, si pongono come indifferenti rispetto

ad ogni statuizione derogatoria della sede giurisdizionale

Come a dire che la sede straordinaria, data la sua insita

amministrativa”.

autonomia, si poneva in modo “concorrente” ad ogni altra forma di

tutela. La prospettiva è invece oggi radicalmente cambiata. Con l’entrata

in vigore del c.p.a. nel 2010, il campo di applicazione del ricorso

straordinario è stato chiaramente delimitato. L’art. 7, comma ottavo, ha

previsto l’ammissibilità del rimedio in esame “unicamente per le

controversie devolute alla giurisdizione amministrativa”, così escludendo

dallo spettro del sindacato ogni controversia appartenente alla

giurisdizione del Giudice ordinario.

 Ammissibilità del rimedio nei confronti degli atti della Pubblica

Amministrazione in regime privatistico.

La disciplina di questo particolare ambito ha subito una variazione nel

tempo e in particolare la giurisprudenza ha assunto posizioni differenti

dopo l’entrata in vigore del D. Lgs. 104/2010. Inizialmente, infatti,

l’Adunanza Generale del Consiglio di Stato aveva optato per una

soluzione positiva nei confronti dell’ammissibilità del ricorso

109 Parere dell’Adunanza Generale n. 72 del 29 maggio 1997.

71

straordinario avverso gli atti della Pubblica Amministrazione in regime

che “la

privatistico. Ciò sulla base della considerazione previsione

normativa relativa all’impugnabilità, con il ricorso straordinario, di atti

amministrativi definitivi, abbia carattere neutro potendosi ormai con

tale espressione ricomprendere gli atti oggettivamente provenienti dalla

Amministrazione e comunque finalizzati all’attuazione degli

Pubblica

obiettivi individuati dal Legislatore, ancorché essi risultino adottati in

regime privatistico, quali quelli concernenti la gestione del rapporto di

lavoro dei dipendenti, che costituiscano espressione di funzioni aventi

Nell’ottica dell’Adunanza Generale, dunque, ai

rilievo pubblicistico”.

fini dell’ammissibilità del ricorso straordinario, posto che il

provvedimento in questione debba essere definitivo, esso poteva anche

provenire dalla Pubblica Amministrazione operante in regime

privatistico, purché tale atto risultasse “direttamente e immediatamente

110 ” (salvo le

finalizzato alla cura di un interesse pubblico specifico

ipotesi in cui ciò era espressamente escluso dalla legge). In tale quadro il

provvedimento straordinario si andava a collocare in una posizione di

111

“concorrenza” e di “alternatività ” con l’azione civile per

l’accertamento del diritto in una prassi nota come “doppio binario”.

Tale modus operandi, però, già dopo la legge 205/2000 si rileva

incongruente per via della necessità di garantire la c.d. esclusività

112

reciproca delle giurisdizioni . Il Freni in proposito osserva che

“l’effettiva praticabilità del ricorso straordinario, non solo in materia di

letta in uno con l’assetto

diritto pubblico, non può non essere

complessivo della giustizia amministrativa e con i principi, anche di

In questa chiave va

rango Costituzionale, che ne informano la struttura”.

dell’art. 7, del

letto il comma ottavo, D.lgs. 104/2010 che ha limitato, è

qui sta la novità interpretativa in merito alla fattispecie in esame, lo

110 Cons. di Stato, Sez. I, 16 febbraio 2000, n. 3/99.

111 Cons. di Stato, Sez. I, 20 febbraio 2002, n. 117/02.

112 Recentemente ribadita da Cass. S.U., 6 marzo 2009, n. 5464 e 23 dicembre 2008, n. 30254.

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spettro di operatività del rimedio alle sole materie soggette alla

giurisdizione amministrativa. Ad oggi, dunque, il contenzioso relativo ai

rapporti di lavoro al servizio della P.A., non è più suscettibile di

devoluzione in sede straordinaria.

In generale, dall’analisi del c.p.a., si può desumere che siano

specificatamente inammissibili i ricorsi straordinari, in tutti quei casi in

cui la controversia non appartenga alla giurisdizione del Giudice

amministrativo. Così, rimangono escluse, per esempio le materie

113

riservate alla giurisdizione della Corte dei Conti e quelle rientranti nel

114

contenzioso tributario .

 Altri casi di esclusione del ricorso straordinario.

L’istituto in esame risulta escluso:

per contestare un diniego di accesso ai documenti amministrativi, ai

 salvaguardare quell’esigenza di celerità della procedura di

fini di

accesso. In proposito l’Adunanza Generale scrive: “la disciplina

particolare prevista dalla legge risulta volta ad apprestare una tutela

con criteri di urgenza che mal si concilierebbe con il lungo termine

previsto per la proposizione del ricorso straordinario e con la

mancanza di termini prefissati al Consiglio di Stato e al Capo dello

115 ”;

Stato per la definizione delle controversie

in materia di operazioni elettorali di competenza esclusiva del Giudice

 amministrativo. Invero, tale materia, già disciplinata dal Consiglio di

116 , è stata poi confermata dal tenore dell’art. 128 del D.Lgs. 104

Stato

del 2 luglio 2010;

113 Cons. di Stato, Sez. III, 23 giugno 1992, n. 1882; Cons. di Stato, Sez. III, 2 maggio 1984, n.

778.

114 Cons. di Stato, Sez. III, 28 febbraio 1978, n. 628. Sul punto, si segnala la posizione del Pozzi,

che obietta rifacendosi all’art. 7 della legge 27 luglio 2000, n. 212 la quale, al comma 4, stabilisce

che la natura tributaria dell’at