Livelli essenziali delle prestazioni e regionalismo differenziato: profili costituzionali

SSN.

Regioni con maggiore autonomia e risorse finanziarie potrebbero investire in modo

più massiccio in determinate specializzazioni mediche o tecnologie sanitarie avanzate,

creando centri di eccellenza attrattivi per pazienti provenienti da altre Regioni. Questo

potrebbe generare una competizione economica tra Regioni, non sempre virtuosa, e

una polarizzazione dell'offerta sanitaria, con il rischio di depauperamento di alcune

realtà territoriali.

In uno scenario estremo, l'autonomia differenziata potrebbe portare, e probabilmente

lo farà, ad una differenziazione dei LEP a livello regionale, con la possibilità che

alcune Regioni offrano livelli di prestazioni inferiori rispetto ad altre. Questo

comprometterebbe il principio di uniformità di trattamento e potrebbe limitare di fatto

il diritto alla mobilità sanitaria, in quanto i cittadini di Regioni con LEP più "contenuti"

potrebbero essere disincentivati a recarsi in altre Regioni per ricevere prestazioni più

173

avanzate, per timore di non ottenere il rimborso o di dover sostenere costi aggiuntivi.

La diversificazione dei sistemi sanitari regionali e la possibile adozione di tariffe e

171 Le procedure per l'autorizzazione e il rimborso delle prestazioni erogate in mobilità possono

risultare farraginose e disomogenee tra le Regioni, creando ostacoli all'accesso alle cure.

172 Cfr. “Autonomia differenziata: la fuga dagli ospedali del Sud”, in TrueNumbers:

https://www.truenumbers.it/turismo-sanitario/

173 Ancona, Carla. "Il diritto alla salute a pezzi: autonomia differenziata e sanità."

111

criteri di rimborso differenti potrebbero generare squilibri finanziari e contenziosi tra

le Regioni, mettendo a rischio la sostenibilità del sistema nel suo complesso.

Allora, per mitigare i rischi e massimizzare i benefici potenziali dell'autonomia

differenziata sulla mobilità sanitaria, è necessario adottare una serie di misure e

strategie, volte a preservare l'unitarietà del SSN e a garantire l'equità di accesso alle

cure. Quello che è assolutamente necessario per una migliore garanzia dell’art. 32

Cost. è, in primis, una definizione chiara e vincolante dei LEP, è imprescindibile una

definizione puntuale, dettagliata e vincolante dei LEP in materia sanitaria, che includa

non solo le prestazioni essenziali, la definizione dei LEA, ma anche standard

qualitativi, tempi di attesa massimi e criteri di appropriatezza. I LEP devono

rappresentare una soglia minima inderogabile di tutela del diritto alla salute, valida su

tutto il territorio nazionale e non derogabile dalle Regioni autonome. La definizione

dei LEP deve avvenire a livello statale, con il coinvolgimento delle Regioni e delle

società scientifiche, e deve essere periodicamente aggiornata per tenere conto

dell'evoluzione scientifica e tecnologica e dei bisogni di salute della popolazione.

Strettamente legata a ciò, segue la necessità di meccanismi di finanziamento

perequativo e solidale, che tengano conto delle diverse esigenze e capacità finanziarie

delle Regioni e che garantiscano risorse adeguate a tutte le realtà territoriali, anche

quelle meno autonome. Il sistema di compensazione per la mobilità sanitaria deve

essere semplificato, reso più trasparente ed efficiente, ed eventualmente integrato in

un fondo nazionale per la mobilità, alimentato da contributi delle Regioni e destinato

174

a coprire i costi della mobilità passiva .

Altra considerazione è che sarà utile rafforzare la governance multilivello del sistema

sanitario, attraverso una cooperazione istituzionale più intensa e strutturata tra Stato e

Regioni, e tra le stesse Regioni. La Conferenza Stato-Regioni deve assumere un ruolo

centrale nella definizione delle politiche sanitarie e nella gestione della mobilità,

garantendo il confronto, il coordinamento e la condivisione delle informazioni.

174 Ibidem 112

Potrebbero essere utili accordi interregionali per la gestione congiunta di alcune

prestazioni o servizi sanitari, al fine di ottimizzare le risorse e di garantire l'accesso

alle cure anche nelle aree più periferiche.

In ultimo si potrebbe considerare un sistema di monitoraggio e valutazione continuo e

sistematico degli impatti dell'autonomia differenziata sulla mobilità sanitaria,

attraverso indicatori specifici e dati statistici affidabili. Questo consentirà di

individuare tempestivamente eventuali criticità e disfunzioni del sistema, e di adottare

misure correttive mirate. Il monitoraggio deve riguardare non solo i flussi di mobilità

e i costi, ma anche la qualità delle prestazioni, i tempi di attesa, la soddisfazione dei

175

pazienti e, più in generale, l'equità di accesso alle cure .

Per chiudere, l'autonomia differenziata rappresenta una sfida complessa e delicata per

il futuro del Sistema Sanitario Nazionale e per la tutela del diritto alla salute. Se da un

lato può rappresentare un'opportunità per valorizzare le specificità regionali e

migliorare l'efficienza del sistema, dall'altro lato comporta rischi significativi per

l'unitarietà, l'equità e la sostenibilità del SSN, in particolare per quanto concerne la

mobilità sanitaria interregionale.

Per garantire che l'autonomia differenziata non si traduca in una frammentazione del

sistema e in una compressione dei diritti dei cittadini, è necessario adottare un

approccio prudente, responsabile e lungimirante. La definizione chiara e vincolante

dei LEP, meccanismi di finanziamento perequativo, una governance multilivello

efficace e un sistema di monitoraggio continuo rappresentano strumenti indispensabili

per salvaguardare la mobilità sanitaria e per assicurare a tutti i cittadini,

indipendentemente dalla Regione di residenza, il diritto fondamentale alla salute,

sancito dall'articolo 32 della Costituzione. Il dibattito sull'autonomia differenziata deve

175 sul tema, interessante lo studio di Conte, Francesco. "Il futuro del regionalismo differenziato: tra

sfide complesse e opportunità di innovazione per l’Italia." Amministrativ@mente-Rivista di ateneo

dell’Università degli Studi di Roma “Foro Italico” n.4, 2025.

113

essere affrontato con rigore scientifico, spirito di collaborazione e attenzione

prioritaria all'interesse superiore della collettività e alla tutela dei diritti fondamentali.

4.6 Costi amministrativi

L'imperativo dell'efficienza e della sostenibilità finanziaria del Servizio Sanitario

Nazionale si impone con crescente urgenza nel panorama socioeconomico italiano

contemporaneo. Garantire l'effettività del diritto alla tutela della salute, sancito in

modo inequivocabile dall'articolo 32 della Costituzione, e preservare la natura

universalistica e solidaristica del sistema sanitario, richiede un impegno costante nella

razionalizzazione della spesa e nell'ottimizzazione dell'allocazione delle risorse. In

questo contesto, la gestione e il controllo rigoroso dei costi amministrativi emergono

come una priorità ineludibile.

Sebbene i costi amministrativi rappresentino una componente fisiologica e

indispensabile per il funzionamento di un sistema complesso e articolato come quello

sanitario, essi possono altresì celare aree di inefficienza, sprechi e diseconomie,

soprattutto in un contesto caratterizzato da risorse pubbliche intrinsecamente limitate

e da pressioni crescenti sulla spesa sanitaria, dovute all'invecchiamento della

popolazione, all'innovazione tecnologica e all'aumento della domanda di servizi.

L'articolo 97 della Costituzione, che sancisce i principi cardine del buon andamento e

dell'imparzialità della pubblica amministrazione, richiama implicitamente, ma con

forza, l'esigenza di un'amministrazione sanitaria efficiente, economica e orientata alla

massimizzazione dell'utilizzo delle risorse disponibili per la tutela della salute dei

176

cittadini . L'istituto dell'autonomia differenziata, recentemente rilanciato e

disciplinato dalla legge Calderoli, introduce una variabile dirompente e

potenzialmente ambivalente nel quadro della gestione dei costi amministrativi nel

176 “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione

Art. 97 commi 1-2:

assicurano l’equilibrio dei bilanci e la

europea, sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono

organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e

l’imparzialità dell’amministrazione.”. 114

settore sanitario: se da un lato, l'autonomia differenziata potrebbe stimolare una

maggiore responsabilizzazione e una gestione più oculata ed efficiente delle risorse a

livello regionale, favorendo la sperimentazione di modelli organizzativi innovativi e

la valorizzazione delle specificità territoriali, dall'altro lato, essa potrebbe innescare

dinamiche di frammentazione amministrativa, duplicazione di strutture e funzioni,

difficoltà di coordinamento interregionale e, in ultima analisi, un potenziale

incremento dei costi amministrativi complessivi a livello nazionale.

La categoria dei costi amministrativi nel settore, si configura come un aggregato ampio

e multiforme, che abbraccia una vasta gamma di spese sostenute per le attività di

direzione, gestione, organizzazione, supporto, coordinamento e controllo del sistema

sanitario, distinguendosi nettamente dai costi sanitari, direttamente connessi

all'erogazione delle prestazioni di diagnosi, cura e riabilitazione ai pazienti. Per una

comprensione più precisa e per una gestione più efficace di questa categoria di costi,

è opportuno adottare una classificazione analitica e dettagliata, che consenta di

scomporre l'aggregato complessivo in componenti omogenee e identificabili. Una

tassonomia utile e largamente condivisa dei costi amministrativi in sanità è stata

articolata dalla dottrina in alcuni elementi principali:

● I costi per il personale amministrativo: questa voce di costo, spesso la più

rilevante in termini quantitativi, comprende tutte le spese relative al personale

non sanitario, ma essenziale per il funzionamento delle strutture sanitarie,

impiegato nelle Aziende Sanitarie Locali (ASL), nelle Aziende Ospedaliere

(AO), nelle Agenzie regionali sanitarie, nelle Regioni e nel Ministero della

Salute. All'interno di questa categoria, si possono ulteriormente distinguere

diverse figure professionali, ciascuna con specifiche competenze e funzioni:

personale amministrativo di base (addetti alla segreteria, all'archivio, al

protocollo, ecc.), personale tecnico-amministrativo (programmatori

informati