Livelli essenziali delle prestazioni e regionalismo differenziato: profili costituzionali

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI ROMA TOR VERGATA

DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA

CORSO DI STUDIO IN

GIURISPRUDENZA

TESI DI LAUREA IN

DIRITTO COSTITUZIONALE

LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI E REGIONALISMO

DIFFERENZIATO: PROFILI COSTITUZIONALI

Relatrice: Laureanda:

Chiar.ma Prof.ssa Matricola: 0239523

Donatella Morana Sara Pettinelli

Anno Accademico 2023/2024 A mio fratello,

Che mi rende fiera ogni giorno.

Sommario

Introduzione ................................................................................................................ I

I Inquadramento storico e concettuale del regionalismo differenziato ............. II

II Il dibattito sul regionalismo differenziato in Italia ..................................... IV

Capitolo I: L'evoluzione del regionalismo in Italia .................................................... 1

1.1 Le riforme regionali del 1970 e la Riforma del Titolo V del 2001 ............. 1

1.2 L'evoluzione del regionalismo italiano: dalla cooperazione al federalismo 7

1.3 Il federalismo fiscale e la questione del regionalismo differenziato ......... 16

Capitolo II: Il regionalismo differenziato nell'ordinamento giuridico italiano ...... 22

2.1 L'art. 116, comma 3, della Costituzione italiana ...................................... 22

2.2: Il procedimento per l'attuazione del regionalismo differenziato .............. 25

2.3 Le materie oggetto di possibile devoluzione e garanzia ........................... 31

2.4 Il principio di leale collaborazione e le garanzie per l'unità nazionale ...... 40

Capitolo III: La Tutela dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP) con

l'Introduzione dell'Autonomia Differenziata ........................................................... 50

3.1 Definizione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP) ....................... 50

3.2 Effetti potenziali dell'autonomia differenziata sulla distribuzione delle

risorse: differenze regionali nella gestione dei LEP. ...................................... 65

3.3 Ruolo del Governo centrale e delle autorità di vigilanza per un sistema di

monitoraggio efficace. .................................................................................. 72

Capitolo IV: Le criticità del regionalismo differenziato in particolare in ambito

sanitario ..................................................................................................................... 79

4.1 Violazione del Principio di Uguaglianza: Uno Scenario a Doppia Velocità.

..................................................................................................................... 79

4.2 Mancanza di Garanzie ............................................................................. 86

4.3 Competenza Regionale in Materia Sanitaria ............................................ 98

4.4 Differenze Territoriali ........................................................................... 103

4.5 Autonomia Differenziata e Mobilità Sanitaria ....................................... 109

4.6 Costi Amministrativi ............................................................................. 114

Capitolo V: Questioni di legittimità costituzionale della Legge Calderoli ............ 127

5.1 Ricorsi presentati e motivazioni delle Regioni ....................................... 127

5.2 Sentenza della Corte costituzionale n.192/2024: analisi dei punti

incostituzionali............................................................................................ 131

5.3 La mancata questione referendaria sull'autonomia differenziata: dibattito

politico e scenari futuri ............................................................................... 136

5.4 Implicazioni della sentenza sul futuro dell’autonomia differenziata ...... 140

Conclusione ............................................................................................................. 142

6.1 Autonomia Differenziata e Legge Calderoli in Sanità: Analisi Critica,

Rischi Costituzionali e Criticità Attuative ................................................... 142

6.2 Proposte di Riforma, Prospettive Future e Conclusioni: Verso

un'Autonomia Differenziata Costituzionalmente Orientata .......................... 156

Bibliografia .............................................................................................................. 166

Introduzione

L'autonomia differenziata rappresenta un tema di crescente importanza nel

contesto del diritto regionale e delle politiche pubbliche in Italia. La possibilità per le

Regioni di ottenere ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, previste

dall'articolo 116, terzo comma, della Costituzione italiana, ha suscitato un vivace

dibattito politico e accademico. Questo istituto mira a promuovere una maggiore

efficienza e aderenza alle specifiche esigenze territoriali, consentendo alle Regioni di

esercitare competenze in misura più ampia in settori chiave come l'istruzione,

l'ambiente e la sanità.

L'importanza di questa tematica risiede nella sua capacità di influenzare

significativamente l'organizzazione e l'erogazione dei servizi pubblici, con

implicazioni dirette sulla qualità della vita dei cittadini. In particolare, l'applicazione

dell'autonomia differenziata in ambito sanitario solleva interrogativi cruciali

riguardanti l'equità nell'accesso ai servizi sanitari, la sostenibilità finanziaria dei

sistemi regionali e la capacità di rispondere efficacemente alle esigenze sanitarie locali.

Questa tesi si propone in primo luogo di analizzare in profondità il concetto di

autonomia differenziata, con un focus particolare sulle sue applicazioni e implicazioni

nel settore sanitario. L'obiettivo principale è comprendere come le Regioni italiane

possono sfruttare questo strumento per migliorare l'efficienza e l'efficacia dei servizi

sanitari, garantendo al contempo il rispetto dei principi di equità e universalità che

caratterizzano il Servizio Sanitario Nazionale (SSN). Attraverso un'analisi critica delle

normative vigenti, dei progetti di legge e dei casi di studio relativi all'autonomia

differenziata, questa ricerca intende inoltre offrire una panoramica esaustiva delle

opportunità e delle sfide connesse a questa riforma. In particolare, verranno esaminati

i modelli di gestione sanitaria adottati da alcune Regioni che hanno già avviato

I

processi di autonomia differenziata, valutandone l'impatto sui livelli essenziali di

assistenza (LEA) e sulla distribuzione delle risorse finanziarie.

La metodologia adottata prevede un approccio giuridico e costituzionale, al fine di

fornire una visione integrata delle dinamiche in atto. La tesi è strutturata come segue:

il primo capitolo fornirà un quadro teorico sull'autonomia differenziata, analizzandone

le premesse storiche e dottrinali; il secondo capitolo si concentrerà sulle basi

costituzionali e legislative; il terzo capitolo si focalizzerà sulla definizione dei Livelli

Essenziali delle Prestazioni e la loro conseguente tutela; il quarto invece illustrerà le

criticità derivate nel settore sanitario, con un focus sulle implicazioni per la governance

e la sostenibilità finanziaria dei sistemi sanitari regionali; infine il quinto e ultimo

capitolo scrutinerà, alla luce della sua recente approvazione al Senato, il testo

emendato del d.d.l. Calderoli, con particolare attenzione agli articoli più pesantemente

modificati.

Con questa struttura, la tesi intende offrire un contributo al dibattito sull'autonomia

differenziata, evidenziando le potenzialità e le criticità di una riforma che potrebbe

ridefinire profondamente l'assetto del sistema sanitario italiano.

I Inquadramento storico e concettuale del regionalismo differenziato

Il regionalismo differenziato in Italia trova le sue radici nell'evoluzione storica

e normativa del decentramento amministrativo e politico del paese. Questo concetto si

basa sull'articolo 116, terzo comma, della Costituzione italiana, introdotto con la

riforma del Titolo V nel 2001, che consente alle Regioni di ottenere forme particolari

di autonomia in determinate materie, a patto che vi sia un'intesa con lo Stato. Il

regionalismo differenziato emerge come risposta alle esigenze di maggiore autonomia

II

espresse da alcune Regioni italiane, in particolare quelle del Nord, che rivendicano una

1

gestione più autonoma delle risorse e delle politiche locali .

Storicamente, l'Italia ha attraversato un lungo processo di centralizzazione e

successivo decentramento. Durante il periodo post-unitario, il modello centralista ha

prevalso, con il Governo centrale che deteneva gran parte delle competenze

amministrative e legislative. Tuttavia, a partire dagli anni '70, si è assistito a un

progressivo spostamento verso il decentramento, iniziando dalla legge n. 281/1970,

accompagnata dai decreti di trasferimento delle funzioni amministrative: essa

2

contempla la funzione di indirizzo e coordinamento , e permise alle Regioni di

esercitarla sia in via amministrativa, sia in via legislativa, ordinando il trasferimento

delle funzioni entro un anno dall’entrata in vigore della legge stessa. 3

Il percorso di decentramento è quindi culminato con la riforma costituzionale del 2001.

Questa riforma ha rappresentato un punto di svolta, introducendo il principio del

federalismo fiscale e riconoscendo alle Regioni un ruolo più significativo nella

gestione delle materie di interesse locale.

Concettualmente, il regionalismo differenziato si pone come strumento per rispondere

alle specifiche esigenze territoriali, promuovendo una maggiore efficienza e

responsabilità nella gestione delle risorse pubbliche. Le Regioni che richiedono

maggiore autonomia sostengono che una gestione locale più diretta può migliorare la

qualità dei servizi offerti ai cittadini, grazie ad una maggiore aderenza alle peculiarità

e ai bisogni locali. D'altra parte, questo approccio solleva questioni di equità e

solidarietà tra le diverse aree del paese, con il rischio di ampliare le disuguaglianze

territoriali e compromettere l'unità nazionale.

1 Cfr. Paolo Caretti, Il regionalismo differenziato: profili costituzionali e giuridici, in Diritto pubblico

comparato ed europeo, Giappichelli, Torino, 2010, pp 115-130.

2 Cfr. D’Atena Antonio, Diritto Regionale, IV Ed., Giappichelli, Torino, 2019, p 62.

3 Art 17, comma 1, l.n. 281/1970: "Il Governo della Repubblica è delegato ad emanare, entro un anno

dalla data di entrata in vigore della presente legge, i decreti legislativi necessari per il passaggio delle

funzioni e del personale statali alle Regioni, nonché per l'individuazione dei beni da trasferire."

III

Il dibattito sul regionalismo differenziato si colloca dunque in un contesto storico di

continua evoluzione del rapporto tra lo Stato centrale e le autonomie locali. Analizzare

questo fenomeno richiede una comprensione approfondita delle dinamiche politiche,

economiche e sociali che hanno caratterizzato il percorso di decentramento.

II Il dibattito sul regionalismo differenziato in Italia

Il dibattito sul regionalismo differenziato in Italia rappresenta uno dei temi più

complessi e controversi dell'attuale panorama politico e istituzionale. Radicato

nell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione italiana, il concetto di regionalismo

differenziato consente alle Regioni di richiedere ulteriori forme e condizioni particolari

di autonomia in numerosi ambiti, tra cui l'istruzione, la sanità, l'ambiente e la tutela

dei beni culturali. Questo istituto costituzionale, sebbene esistente sin dalla riforma del

Titolo V della Costituzione nel 2001, è divenuto un punto focale del dibattito politico

solo negli ultimi anni, in particolare a seguito delle richieste avanzate da Regioni come

4

Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna .

Il regionalismo differenziato promette di adattare meglio le politiche pubbliche alle

specifiche esigenze locali, migliorando così l'efficienza amministrativa e la qualità dei

servizi offerti ai cittadini. Tuttavia, esso solleva anche importanti questioni di equità e

coesione territoriale. Gli oppositori del regionalismo differenziato temono che possa

accentuare le disuguaglianze tra le Regioni più ricche e quelle più povere,

compromettendo l'unitarietà e la solidarietà del sistema nazionale. La distribuzione

delle risorse finanziarie e l'accesso equo ai servizi pubblici sono al centro di questo

dibattito, rendendo la questione non solo un tema giuridico, ma anche politico ed

economico.

Il contesto storico e politico in cui si inserisce il regionalismo differenziato è essenziale

per comprendere le dinamiche attuali. Le tensioni tra le diverse aree del paese,

4 In merito alle iniziative, le richieste, e i significativi Referendum del 2017 per tali Regioni, v.

Michele L. Mastrorillo, Le consultazioni referendarie del 2017: Lombardia e Veneto per una

maggiore autonomia, in Osservatorio sulle autonomie locali, 2018, pp 22-35.

IV

storicamente caratterizzate da disparità economiche e sociali, si riflettono nelle

discussioni odierne sulla possibilità di concedere maggiore autonomia a specifiche

Regioni. Questo dibattito coinvolge vari attori, tra cui governi regionali, istituzioni

nazionali, esperti di diritto costituzionale, economisti e rappresentanti della società

civile, ciascuno con prospettive e interessi diversi.

Inoltre, l'esperienza comparata con altri paesi che adottano modelli di federalismo

asimmetrico offre spunti utili per il dibattito italiano. Paesi come la Spagna e il Canada

hanno sviluppato forme di autonomia regionale che potrebbero servire da riferimento,

5

pur considerando le peculiarità del contesto italiano .

Questo elaborato allora, si propone di fornire un quadro delle principali questioni e

delle posizioni in gioco nel dibattito sul regionalismo differenziato in Italia. L'analisi

delle richieste di autonomia delle Regioni, delle risposte istituzionali e delle

implicazioni socioeconomiche di tale riforma sarà centrale per comprendere appieno

le potenzialità ma soprattutto le sfide dell’applicazione del regionalismo differenziato

nel nostro paese.

5 Cfr. Francesco Vassallo, Autonomia differenziata e negoziazioni tra Stato e Regioni, in Quaderni

Costituzionali, 2022, pp. 150-170. V

Capitolo I: L'evoluzione del regionalismo in Italia

1.1 Le riforme regionali del 1970 e la Riforma del Titolo V del 2001

Gli anni '70 e '80 rappresentarono un decennio di profondi cambiamenti per il

regionalismo italiano. Dopo un lungo dibattito costituzionale, ebbero luogo le prime

riforme legislative che sancirono la nascita delle regioni e avviarono il processo di

decentramento. Questo periodo segnò l'inizio di un percorso di trasformazione che

avrebbe ridefinito la distribuzione dei poteri tra Stato centrale e periferie, con

importanti conseguenze per l'assetto istituzionale e politico del Paese.

Un punto di svolta fondamentale fu la legge n. 281 del 1970, che ha introdotto un

sistema di trasferimento di competenze e risorse dallo Stato centrale alle nuove

quindici Regioni ordinarie: la legge ha definito le modalità attraverso le quali le

Regioni potevano iniziare a esercitare le loro nuove competenze, comprese le

responsabilità in ambito legislativo, amministrativo e soprattutto finanziario. Queste

regioni, dotate di propri organi di governo e di poteri legislativi e amministrativi in

diverse materie, rappresentavano un passo importante verso il riconoscimento

dell'autonomia locale, contribuendo a ridurre il centralismo statale.

A questa prima legge, seguirono i D.P.R. del 14 e 15 gennaio 1972, numerati dal n.1

al n.18, attraverso i quali erano assegnate le specifiche materie di competenza,

rispettivamente, ed in ordine progressivo: urbanistica, concessione di prestiti e mutui,

6

agricoltura, sanità pubblica, istruzione, lavoro e previdenza. Viene sicuramente in

6 Negli anni '70, l'Italia stava attraversando un periodo di riforme istituzionali e di maggiore

attenzione alle esigenze locali. Le Regioni a statuto speciale avevano già ricevuto un riconoscimento

costituzionale, ma la legge del 1972 ha segnato un momento cruciale nell'attribuzione di competenze

specifiche. Il D.P.R. n. 11 ha previsto il trasferimento di funzioni e risorse dallo Stato centrale alle

Regioni, consentendo loro di gestire direttamente le politiche agricole e di sviluppo rurale. Questo

trasferimento non solo ha aumentato l'autonomia delle Regioni, ma ha anche riconosciuto la diversità

L’evoluzione dello stato regionale

delle loro esigenze economiche e sociali. Cfr. Giancarlo Rolla,

italiano: dalle riforme centrifughe al fallimento di quelle centripete, 2018, pp 8-9.

1

rilievo per questa trattazione il D.P.R. n.4 con il quale le Regioni a statuto ordinario

ottengono il trasferimento delle competenze relative all'assistenza sanitaria e

ospedaliera, che fino a quel momento erano gestite dagli organi centrali e periferici

dello Stato. Le funzioni trasferite includono la prevenzione delle malattie, l'assistenza

psichiatrica e la tutela della salute nei luoghi di lavoro. Inoltre, il decreto stabilisce che

le Regioni riceveranno il personale e gli uffici necessari per gestire efficacemente

queste nuove responsabilità. Le prime regioni a beneficiare di questo status speciale

furono il Trentino-Alto Adige, la Valle d'Aosta e il Friuli-Venezia Giulia, a cui si

7

aggiunsero successivamente la Sicilia, la Sardegna e la Basilicata .

Le riforme degli anni '70 posero le basi per il sistema regionale italiano, aprendo la

strada a un nuovo assetto istituzionale che avrebbe ridefinito la distribuzione dei poteri

tra Stato centrale e periferie. Tuttavia, questo processo non fu privo di ostacoli e

resistenze, dovuti in parte alla complessità del quadro istituzionale e in parte alle

diverse visioni politiche sul ruolo e sulle funzioni delle regioni.

Il suddetto decennio fu caratterizzato dal