L'assetto delle indagini preliminari alla luce della Riforma Cartabia

Tesi di Laurea in

Procedura Penale

Il nuovo assetto delle

indagini preliminari alla luce

della riforma del processo

penale del 2023

Relatore

Prof. Roberta Aprati

Candidato

Lucrezia Caserta

A.A. 2022/2023

Indice

Introduzione

Capitolo primo

La riforma Cartabia e le principali

novità del sistema di giustizia penale

1. Introduzione alla riforma 4

2. Il rinvio dell’entrata in vigore 6

3. Le principali novità della riforma 8

Capitolo Secondo

Le indagini preliminari

1. Cosa sono le indagini preliminari 13

2. Le funzioni del Pubblico Ministero e la competenza in seno

alle indagini preliminari 18

Capitolo Terzo

Le modifiche apportate dalla riforma

Cartabia sulle indagini preliminari

1. Il contesto e le finalità della riforma 25

2. Notizia di reato e controlli sulla corretta iscrizione 27

2.1. Trattazione della notizia di reato ed esercizio dell’azione

penale : criteri di priorità 32

3. Termini delle indagini e proroghe 35

4. Archiviazione e riapertura delle indagini 37

5. Rimedi alla stasi del procedimento 40

6. Controllo giurisdizionale sulla legittimità

della perquisizione 42

7. Avviso all'indagato della conclusione delle indagini

preliminari

43

Conclusioni

Bibliografia

46

INTRODUZIONE

Il presente lavoro focalizza l’attenzione sulle modifiche apportate dalla riforma Cartabia al tema

delle indagini preliminari. Come noto, con l’entrata in vigore del D.Lgs. 150/2022 è stata

introdotta una nuova disciplina in materia di durata delle indagini e della proroga delle stesse. In

particolare, il legislatore ha previsto la possibilità, previa richiesta da parte del P.M., di una sola

proroga, basata sulla sussistenza di un parametro rigoroso costituito dalla complessità delle

indagini. Apparentemente, le modifiche apportate alla fase delle indagini non sembrano essere

molte.

Difatti, la legge delega ha disposto alcune rivisitazioni riguardanti i termini di durata massima

delle indagini, i presupposti per l’archiviazione e alcune possibilità spettanti al GIP di intervenire

per far fronte ad eventuali stasi del procedimento gestito dal P.M. In realtà, tuttavia, le novità

influiscono significativamente sui termini per le indagini preliminari e sui presupposti per

l’archiviazione, stabilendo anche meccanismi processuali che, nell’attuazione concreta, sono in

parte comprensibili ed in parte non chiari. In linea di massima si può rilevare che la riforma della

fase delle indagini è stata resa necessaria affinché si venga a produrre un effetto deflattivo e di

maggiore efficienza del sistema, senza però compromettere il principio di obbligatorietà

dell’azione penale. La finalità prefissata di ottenere un filtro nella fase delle indagini dovrebbe far

sì che non si incorra più nel rischio per il quale una mole di procedimenti passino alla fase del

giudizio, per via di un’errata o inadeguata prognosi in merito al loro esito.

Pertanto, le disposizioni introdotte dalla riforma necessitano di una maggiore attenzione da

parte del P.M. e del GIP, che avranno il compito di attuare concretamente il sistema delineato

dal legislatore del 2022. Premesso ciò, il lavoro sarà suddiviso in tre capitoli. Il primo introdurrà la

riforma Cartabia e le principali novità da essa apportate sul sistema di giustizia penale. Il

secondo capitolo verterà sulle indagini preliminari. Infine, l'ultima parte, cuore dell’elaborato,

sarà incentrata sull’analisi delle modifiche intervenute con la riforma Cartabia sulle indagini

preliminari.

3

Capitolo primo

La riforma Cartabia e le principali novità del

sistema di giustizia penale

1. Introduzione alla riforma 1 2

In seguito all’entrata in vigore del d.lgs. 150/2022 e del d.lgs. 151/2022 si è concluso uno dei

processi più ambiziosi della giustizia penale degli ultimi decenni.

Il percorso di riforma fu avviato nel 2021 dall’ex Ministra della Giustizia Marta Cartabia, con

l’intento di apportare modifiche al sistema penale, resesi necessarie per poter rispettare quanto

fissato nel PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza); nello specifico, il riferimento va alla

3

riduzione del 25% della durata dei processi penali entro il 2026 , pertanto, per elaborare tali

modifiche nella primavera del 2021 fu costituita una Commissione, di cui Giorgio Lattanzi ne

rivestiva la carica di presidente, composta da magistrati, avvocati e professori universitari,

finalizzata ad “elaborare proposte di riforma in materia di processo e sistema sanzionatorio

penale, nonché in materia di prescrizione del reato, attraverso la formulazione di emendamenti

4

al d.d.l. AC 2435” . Successivamente, le forze politiche componenti la maggioranza svolsero il

negoziato da cui emerse l’abbandono di alcune proposte sollevate dalla Commissione per

5

accogliere altre proposte , sino all’approvazione della legge delega 134/2021 .

1 Decreto Legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, “Attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo

per l’efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei

procedimenti giudiziari”, in Gazzetta Ufficiale del 17 ottobre 2022, n. 243

2 Decreto Legislativo 10 ottobre 2022, n. 151, “Norme sull’ufficio per il processo in attuazione della legge 26 novembre

2021, n. 206, e della legge 27 settembre 2021, n. 134”, in Gazzetta Ufficiale del 17 ottobre 2022, n. 243.

3 LOZZI G., Lezioni di procedura penale, Giappichelli, Torino, 2023.

4 https://www.giustizia.it/cmsresources/cms/documents/commissione_LATTANZI_relazione_finale_24mag21.pdf

5 Legge 27 settembre 2021, n. 134, “Delega al Governo per l’efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia

riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari”, in Gazzetta Ufficiale del 4 ottobre 2021, n.

237.

4

Il carattere unico del processo in questione può essere individuato nel fatto che la stessa

rappresenta un importante tassello di un disegno di riforma organico della giustizia, finalizzato a

rilanciare l’efficienza, sulla base di un equilibrio tra l’approccio pragmatico adottato in ambito

6

europeo e la rinnovata sensibilità per la dimensione costituzionale . Si è trattato di un disegno

che si è aggiunto ad un’altra modifica necessaria, ovvero quella che ha riguardato le norme

processuali e sostanziali, consistente essenzialmente in varie misure destinate a porre rimedio,

7

non solo agli aspetti critici dell’ordinamento giuridico , ma anche alle lacune strutturali degli

uffici giudiziari.

Relativamente a tale ultima prospettiva possono, a titolo esemplificativo, essere citati gli

investimenti sul personale ausiliario, sull’edilizia giudiziaria e sulla digitalizzazione delle strutture.

8

Il d.lgs. 150/2022 si compone di 99 articoli ed è suddiviso in sei titoli :

Titolo I (artt. 1-3): destinato alle modifiche al codice penale;

- Titolo II (artt. 4-40): dedicato alle modifiche del codice di procedura penale; tale Titolo è

- stato diviso in 11 capi in cui sono state collocate novità per ciascuno degli 11 libri che

compongono il codice di rito;

Titolo III (art. 41): riguardante le modifiche alle disposizioni di attuazione, coordinamento

- e transitorie del codice di procedura penale;

Titolo IV (artt. 42-67): in cui è contenuta la disciplina organica della giustizia riparativa;

- Titolo V (artt. 68-84): destinato alle modifiche riguardanti le leggi speciali;

- Titolo VI (artt. 85-99): contenente la disciplina transitoria ma riservata solamente ad

- alcune materie.

6 GIALUZ M. Per un processo penale più efficiente e giusto. Guida alla lettura della riforma Cartabia (profili processuali),

in Sistema penale, 2022.

7 Si pensi alla Legge 17 giugno 2022, n. 71, “Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per

l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e

disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio

superiore della magistratura”, in Gazzetta Ufficiale del 20 giugno 2022, n. 142.

8 CASTRONUOVO D., MANCUSO E., VARRASO G., DONINI M., Riforma Cartabia, Cedam, Padova, 2023.

5

2. Il rinvio dell’entrata in vigore

L’entrata in vigore del quadro normativo riformatorio appena descritto era prevista per il 2

9

novembre 2022; tuttavia, il Governo, mediante d.l. 162/2022 , decise di posticiparla al 30 dicembre

dello stesso anno, prevedendo l’introduzione di una nuova disposizione nel d.lgs. 150/2022, ossia

l’art. 99-bis.

Per spiegare le ragioni di tale differimento, ritenuto necessario ed urgente, il Governo ha

adottato la seguente giustificazione: “consentire una più razionale programmazione degli

10

interventi organizzativi di supporto alla riforma” .

Non a caso, infatti, nel periodo successivo all’approvazione del d.lgs. 150/2022 emersero non

poche preoccupazioni dagli uffici giudiziari, che avevano rilevato e posto all’attenzione difficoltà

organizzative ed incertezze in merito all’applicazione immediata di alcune modifiche innovative

contenute nella riforma. Nello specifico, l’aspetto che più degli altri ha sollevato apprensione

riguardava l’assenza di una puntuale disciplina transitoria per ciò che concerne le norme volte a

regolare, in maniera innovativa : la fase delle indagini preliminari.

Per superare tali aspetti critici si sarebbe potuto intervenire con puntuali norme transitorie;

tuttavia, il Governo ha ritenuto opportuno prorogare l’entrata in vigore della riforma.

Tale scelta non è stata, ovviamente, condivisa.

Da un lato, infatti, a causa del differimento dell’entrata in vigore della riforma si sono venuti a

creare rinvii delle udienze in attesa della nuova data di entrata in vigore, nonché inevitabili ritardi

nella definizione dei processi.

Nella riforma, non a caso, sono contenute diverse previsioni che si pongono in favore

dell’indagato o dell’imputato, in virtù delle quali i difensori saranno in qualche modo costretti a

chiedere rinvii destinati ad attendere l’operatività degli istituti. Sembra, inoltre, ragionevole

ritenere che questi rinvii molto probabilmente sono stati concessi, al fine di non incorrere in

11

profili di legittimità costituzionale .

9 Decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162, “Misure urgenti in materia di divieto di concessione dei benefici penitenziari nei

confronti dei detenuti o internati che non collaborano con la giustizia, nonché in materia di entrata in vigore del

decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, di obblighi di vaccinazione anti SARS-COV-2 e di prevenzione e contrasto dei

raduni illegali”, in Gazzetta Ufficiale del 31 ottobre 2022, n. 255.

10 Ibidem.

11 CASTRONUOVO D., MANCUSO E., VARRASO G., DONINI M., Riforma Cartabia, Cedam, Padova, 2023.

6

Dall’altro lato, gli stessi rinvii hanno avuto effetti abbastanza negativi sul disposition time, che

viene calcolato dividendo il numero di cause pendenti a fine anno per il numero di quelle

.

12

esaurite

Infine, da alcuni è stato sollevato il sospetto per il quale il periodo previsto per il rinvio poteva

essere utile per permettere agli uffici giudiziari di organizzarsi al meglio affinché potesse partire

la riforma, e, al contempo, necessari al Governo per modificarla, magari eliminando disposizioni

processuali innovative poco gradite agli avvocati e ritoccando altre per favorire le procure;

oppure apportando interventi sulla parte più innovativa della riforma delle sanzioni sostitutive, o,

ancora, limitando la giustizia riparativa, che molti operatori ritengono ancora estranea alla

cultura giuridica italiana.

Analogo percorso fu seguito anche dalla riforma delle intercettazioni, proposta dal Ministro

Orlando nel 2017 e rinviata all’anno successivo, ma che poi il Governo bloccò per poi modificarla

13

del tutto .

Tuttavia, rispetto a quanto accaduto per quest’ultima, vi è un’importante differenza, ossia il

vincolo del PNRR. Difatti, difficilmente la Commissione europea, la quale ha seguito di volta in

volta tutte le vicende che hanno riguardo la riforma Cartabia, avrebbe potuto accettare

sostanziali modifiche al testo.

Per cui, in sede di conversione, si auspicava che fossero introdotte disposizioni transitorie

inerenti ad alcuni istituti processuali e, di conseguenza, lasciare i potenziali correttivi all’esercizio

del potere stabiliti al comma 4 dell’art. 1 della legge 134/2021, che contempla il potere di

intervenire mediante disposizioni integrative e modificative nell’arco temporale di due anni a

partire dall’entrata in vigore della riforma.

12 Ibidem.

13 MARANDOLA A., BENE T., La riforma della giustizia penale. Modifiche al Codice penale, al Codice di procedura penale

e all’ordinamento penitenziario (L. 103/2017), Giuffrè, Milano, 2017.

7

3. Le principali novità della riforma

La riforma Cartabia è entrata in vigore il 30 dicembre 2022 ed ha apportato profonde modifiche

ed innovazioni attinenti al sistema sanzionatorio ed al processo, andando, al contempo, a

rafforzare la giustizia riparativa ed il processo penale telematico.

Di seguito saranno analizzate le principali novità.

La prima importante novità, che sarà approfondita nel corso del lavoro, riguarda le indagini

preliminari, le quali, ai sensi di quanto prescritto dal nuovo secondo comma dell’art. 405 c.p.p.,

dovranno concludersi entro e non oltre un anno a partire dalla data in cui il nome della persona

a cui è attribuito il reato è iscritto nel registro delle notizie di reato, salvo quanto previsto dagli

articoli 406-415-bis. Questo termine si riduce a sei mesi laddove si procede per una

contravvenzione; mentre aumenta ad un anno e 6 mesi in caso di uno dei gravi delitti descritti

14

all’art. 407, comma 2, lett. a) .

Altra importante novità che riguarda le indagini preliminari è rappresentata dalla proroga, la

quale potrà essere concessa per una sola volta e, in ogni caso, massimo per sei mesi. Resta,

15

invece, fermo l’istituto dello spatium deliberandi, previsto dalla riforma Orlando , in virtù del

quale il Pubblico Ministero può esercitare l’azione penale o, in alternativa, chiedere

l’archiviazione entro il termine di tre mesi dalla scadenza del termine di durata massima delle

indagini, così come stabilito dal secondo comma dell’art. 407-bis c.p.p.

L’innovazione più importante concerne i presupposti dell’archiviazione: difatti, in virtù di quanto

previsto dall’art. 408 c.p.p., il Pubblico Ministero ha la possibilità di presentare la richiesta di

archiviazione “quando gli elementi acquisiti nel corso delle indagini preliminari non consentono

di formulare una ragionevole previsione di condanna o di applicazione di una misura di

sicurezza diversa dalla confisca”. 16

Altre importanti novità apportate dalla riforma Cartabia riguardano l’udienza preliminare . In tal

senso, infatti, con la legge 150/2022 è stato introdotto un nuovo canone di giudizio ai fini

dell’accertamento della responsabilità; il nuovo art. 425 c.p.p., novellato in accordo all’art. 408,

attribuito al GUP il compito di pronunciare sentenza di non luogo a procedere “quando gli

17

elementi acquisiti non consentono di formulare una ragionevole previsione di condanna” .

14 AA.VV., Le indagini preliminari, l’udienza preliminare e la nuova udienza predibattimentale, Giappichelli, Torino, 2023.

15 Legge 23 giugno 2017, n. 103, “Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento

penitenziario”, in Gazzetta Ufficiale del 4 luglio 2017, n. 154.

16 MARANDOLA A., “Riforma Cartabia” e rito penale, Cedam, Padova, 2022.

17

AA.VV., Le indagini preliminari, l’udienza preliminare e la nuova udienza predibattimentale, cit.

8

Altre modifiche concernono le formalità di costituzione della parte civile, le quali, a pena di

decadenza, devono essere effettuate “prima che siano ultimati gli accertamenti relativi alla

costituzione delle parti”, così come stabilito dall’art. 79, comma 1, c.p.p. e, quindi, in fase di

apertura all’udienza preliminare.

La riforma, inoltre, sempre in tema di udienza preliminare, nell’ottica della semplificazione e

della deflazione, ha previsto due meccanismi di modificazione dell’imputazione viziata già in

tale fase. 18

Nello specifico :

- qualora il Giudice dovesse rilevare la formulazione generica dell’imputazione, dopo aver

sentito le parti, invita il Pubblico Ministero a riformulare; nel caso in cui quest’ultimo non

provveda, il Giudice avrà diritto di dichiarare la nullità di richiesta di rinvio a giudizio

anche d’ufficio, nonché la restituzione degli atti al Pubblico Ministero, come prescritto al

primo comma dell’art. 421 c.p.p.;

- qualora, durante l’udienza, il fatto dovesse risultare diverso da come descritto

nell’imputazione o nel caso in cui necessiti di nuova qualificazione giuridica, il Giudice

invita il Pubblico Ministero a procedere con le modificazioni necessarie; bisogna precisare

che, nel caso in cui la difformità osservata dovesse permanere, il Giudice avrebbe la

possibilità di disporre la restituzione degli atti al Pubblico Ministero anche d’ufficio, come

precisato al comma 1-bis dell’art. 423 c.p.p.

La riforma ha apportato modifiche ed innovazioni anche sui riti alternativi in un’ottica deflattiva.

In particolare sono state ampliate le condizioni di accesso e i vantaggi premiali. In particolare, in

materia di giudizio abbreviato, l’art. 442, comma 2-bis, c.p.p. stabilisc