La responsabilità della pubblica amministrazione per danno da ritardo

ARZUOLI

amministrazione: trasfigurazione e morte dell’interesse legittimo, in Dir. pubbl.,

199, 496 ss. 54

In altre parole è possibile affermare che il rapporto giuridico “se è inteso come

correlazione diritto- obbligo, è semmai una conseguenza dell’esistenza di un

74

dovere, e quindi un posterius”.

Inoltre, anche valutando l’esistenza di un rapporto obbligatorio, la tesi risulta

debole sotto un altro punto di vista: l’adempimento dell’obbligazione consiste nel

soddisfacimento dell’interesse del creditore, ossia nella prestazione eseguita dal

debitore corrispondente a quella dedotta nell’obbligazione; alla stregua di

quest’impostazione si finisce per identificare l’interesse del creditore

esclusivamente con l’interesse alla risposta tempestiva, mentre il rapporto tra i due

soggetti è sicuramente più complesso: il cittadino non ha soltanto l’interesse a

ottenere un provvedimento, qualunque esso sia, ma anche e soprattutto un

interesse ad ottenere quel dato provvedimento positivo.

Altri hanno addirittura attribuito la natura di diritto soggettivo di rango

costituzionale al rispetto dei tempi del procedimento, autonomamente risarcibile,

75

indipendentemente dalla spettanza del bene della vita finale. Questa

Cit. S. C , Le situazioni giuridiche e l’ oggetto della giurisdizione

74 ASSARINO

amministrativa, Milano,1956, pagg. 153- 163.

Vedi G. M , Provvedimento amministrativo negativo tardivo: l’ Adunanza

75 ICARI

plenaria sul danno da ritardo «mero» infittisce la «rete di contenimento» in

Giust. Civ., 2006, I, 1329 ss., il quale ha sostenuto: «Se dunque deve riconoscersi

la sussistenza di un vincolo costituzionale di provvedere in capo alla Pubblica

Amministrazione ed un correlativo diritto soggettivo all’ esercizio del potere

funzionalizzato entro i termini normativi fissati, e se tale diritto assume rilevanza

costituzionale attraverso la mediazione del principio del giusto procedimento, un

provvedimento amministrativo tardivo, indipendentemente dal suo contenuto

favorevole o non favorevole all’istante, non solo sarà illegittimo…, ma non

possiederà neppure la forza tipica di degradazione del diritto contrapposto». Vedi

anche M.C. C , Il giusto procedimento come principio costituzionale, in

AVALLARO 55

impostazione muove dall’assimilazione tra procedimento amministrativo e

76

processo giurisdizionale. Il principio della tempestività dell’azione

amministrativa troverebbe fondamento nell’art. 111 della Costituzione, con la

conseguenza che le disposizioni in esso contenute si possano riferire, non solo al

processo, ma anche al procedimento amministrativo.

Anche quest’indirizzo non è esente da critiche. In particolare si è osservato che

l’art. 111 Cost. si colloca nell’ambito delle norme destinate alla giurisdizione e

sarebbe del tutto arbitrario estenderle al settore procedimentale amministrativo. Se

è vero che la legge 241 del 1990 impone di conformare l’azione pubblica ad

Il Foro amministrativo, 2001, p.1836, nota 23.

76 Nel testo costituzionale molte sono le garanzie nei confronti della pubblica

amministrazione: pensiamo al diritto di difesa sancito all’ art 24 (che fa

riferimento anche alla tutela degli interessi legittimi) o all’ art. 113 (che detta una

serie di regole che attengono alla tutela del cittadino nei confronti della Pubblica

Amministrazione, escludendo qualsiasi forma di privilegio processuale a suo

favore). Nonostante ciò, la dottrina ha iniziato a parlare di “giusto processo” e

“giusto procedimento” soltanto con la revisione costituzionale del 1999 (ovvero la

modifica dell’art. 111) e con l’introduzione della legge sul procedimento

amministrativo. Tant’è che ancora nel 1954 Enrico Guicciardi, nella sua opera

“La giustizia amministrativa” descrive il sistema di giustizia amministrativa in

questi termini: “... sempre dal punto di vista strettamente giuridico è il cittadino

che serve al giudizio amministrativo, che senza la sua iniziativa non potrebbe

istaurarsi e svolgersi, mentre il giudizio amministrativo non serve al cittadino.”

La Corte Costituzionale, dal canto suo, parla per la prima volta di “giusto

procedimento” nella sentenza 23 febbraio 1962, n. 13 collegando però la

vincolatività di tale principio solo al legislatore regionale e affermando che il

principio stesso non assume rango costituzionale.

56

alcuni canoni, come l’obbligo motivazionale, il principio del contraddittorio, la

certezza temporale ecc. (similmente alle prescrizioni dell’articolo sul “giusto

processo”), è anche vero che non risulta possibile estendere la portata dell’art. 111

al procedimento amministrativo, al punto da ritenere il fattore tempo

costituzionalmente tutelato e di conseguenza parlare di diritto soggettivo al

rispetto del termine procedimentale.

Altri autori ammettono un diritto al risarcimento del danno in capo al privato

senza interrogarsi su quella che è la posizione giuridica lesa dalla violazione

perpetrata dal comportamento dell’organo pubblico. Secondo tale impostazione,

dall’inerzia nascerebbe un’obbligazione risarcitoria, a prescindere dalla violazione

di norme procedimentali che rileva solo ai fini probatori e non già per della

77

configurazione dell’illecito. Anche questa impostazione non pare condivisibile

posto che non può parlarsi di fatto illecito se non di fronte alla lesione di una

situazione tutelata dall’ordinamento, la cui individuazione è necessaria per

stabilire l’an e il quantum del risarcimento. Non è possibile prescindere dalla

valutazione della posizione dell’interessato per poter qualificare un danno

ingiusto, e come tale risarcibile: si finirebbe per equiparare di fatto la mera

78

illegittimità procedimentale all’illiceità.

Un’ultima impostazione individua una posizione d’interesse alla tempestività

dell’azione amministrativa, (in virtù della rilevanza anche economica del tempo

Secondo quest’ impostazione il danno da ritardo consisterebbe nel solo

77

pregiudizio patito dal privato per l’ attesa e non anche per un comportamento

illecito della pubblica amministrazione cristallizzatosi in un provvedimento

illegittimo.

Cfr. F.G. S , Il silenzio della pubblica amministrazione alla luce del suo

78 COCA

nuovo trattamento processuale, in Dir. proc. amm., 2002, 245.

57 79

con cui le amministrazioni fanno fronte alle domande dei privati ), subordinando

il risarcimento del danno da mancato o tardivo provvedimento alla sola

condizione che la Pubblica Amministrazione sia incorsa nella violazione dei

termini procedimentali. Il tema dell’interesse protetto, è strettamente legato a

quello della portata della responsabilità che è stata sussunta, nel corso del tempo,

negli alternativi paradigmi della responsabilità extracontrattuale, di quella

contrattuale per l’inadempimento di obblighi nascenti da un “contatto sociale

qualificato”, e di quella precontrattuale.

Tuttavia, non sono mancate in sede interpretativa “voci fuori dal coro” volte a

configurare quella in discorso quale responsabilità avente caratteri assolutamente

80

sui generis , comprensiva delle peculiarità proprie dell’una e dell’altra delle

forme di responsabilità conosciute nel diritto civile. (Vedi par. successivo.)

La tempestività dell’ azione non può non riflettersi sul valore economico delle

79

attività dei privati. Così S. O , La centralità del “tempo” nella valutazione

SELLA

della correttezza della Pubblica amministrazione, in Foro Amministrativo, 2012,

3, 649, per il quale i costi derivanti dall’ inefficienza dell’ amministrazione, ed in

particolare dalla intempestiva conclusione del procedimento, sono sopportati da

soggetti esterni costretti a subire danni patrimoniali per l’ impossibilità di

pianificare adeguatamente le proprie attività. Vedi anche P. Q , Il tempo

UINTO

come bene della vita nel procedimento amministrativo: le perplessità del

legislatore e l’ incertezza del giudice, in www. giustamm.it.

Sul tema cfr. ROMANO TASSONE, La responsabilità della p.a. tra

80

provvedimento e comportamento, Relazione al convegno svolto il 13 novembre

2003 presso il Consiglio di Stato in occasione della presentazione del volume di

Garofoli, Racca, De Palma, La responsabilità della pubblica amministrazione e il

risarcimento del danno innanzi al giudice amministrativo, Giuffrè, Milano, 2003,

in www.giustizia-amministrativa.it. 58

3 La natura extracontrattuale della responsabilità

risarcitoria.

La dottrina e la giurisprudenza prevalenti tendono tuttora a ricostruire la

responsabilità della P.A. per lesione dell'interesse legittimo facendo riferimento al

paradigma dell'illecito aquiliano, di cui all'art. 2043 c.c., clausola generale con la

quale si sanziona con un obbligo risarcitorio la violazione del principio del

neminem laedere: si tratta dell’indirizzo seguito dalle Sezioni unite di Cassazione

81

con la sentenza n. 500 del 1999. L’interesse legittimo è stato definito dalla Corte

come la “posizione di vantaggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene

della vita oggetto di un provvedimento amministrativo e consistente

nell’attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio

del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione dell’interesse al bene”.

In questo contesto i giudici hanno adoperato la distinzione tra interessi oppositivi

e pretensivi al fine di individuare i concreti presupposti al cui riscontro è

subordinata la fruibilità del rimedio risarcitorio, esplicitamente circoscritta alle

sole ipotesi in cui l’attività illegittima della P.A. “abbia determinato la lesione

dell’interesse al bene della vita al quale l’interesse legittimo effettivamente si

collega e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento”.

Mentre nel caso d’interessi oppositivi l’accertamento dell’illegittimità del

CHIEPPA, Viaggio di andata e ritorno dalle fattispecie di responsabilità della

81

Pubblica Amministrazione alla natura della responsabilità per i danni arrecati

all’esercizio dell’attività amministrativa, in Dir. proc. amm., 2003, 683 ss. ; vedi

par. 1, pag. 49-50. 59

provvedimento restrittivo basta a configurare una lesione dell’interesse alla

conservazione del bene della vita, per