Interventi e decisioni strategiche per l'attuazione della politica di coesione europea 2021-2027

Tesi di Master di II livello in

‘MANAGEMENT DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE’

Interventi e decisioni strategiche per l’attuazione della politica di

coesione europea 2021 - 2027

Candidato Relatore

Dott. Vincenzo Tomaino Prof. Luca Albino

Anno Accademico 2022-2023

Abstract

La politica di coesione rappresenta la principale politica d’investimento dell’Unione Europea.

Le strategie di sviluppo degli Stati Membri, seguono gli orientamenti della politica di

coesione europea e si basano sugli Accordi di Partenariato. Con l’Accordo di Partenariato,

ogni Stato membro negozia con la Commissione europea le priorità di investimento e

l’articolazione delle risorse in programmi. Con la delibera del Cipess (Comitato

interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile) nr.78 del 22

Dicembre 2021 è avvenuta l’approvazione della proposta di accordo di partenariato 2021 –

2027 e definizione dei criteri di cofinanziamento pubblico nazionale dei programmi.

Attraverso i fondi strutturali europei vengono finanziati i programmi regionali e nazionali con

una gestione condivisa tra Stato membro e Commissione europea. Le risorse provengono

per la maggior parte dai Fondi strutturali, però ai fini della politica di coesione sono

necessarie anche le risorse aggiuntive provenienti dal confinamento nazionale posto a

carico per la programmazione 2021-2027. In Italia le risorse aggiuntive provengono dal

fondo di rotazione e dal Fondo di sviluppo e coesione.

Cohesion policy is the main investment policy of the European Union. The development

strategies of the Member States, are made by guidelines of the European cohesion policy

and are based on the Partnership Agreements. With the Partnership Agreement, each

member state negotiates with the European Commission the investment priorities and the

articulation of resources into programs. With the resolution of CIPESS (Interministerial

Committee for Economic Planning and Sustainable Development) Number 78 of 22

December 2021, the proposed the Partnership Agreement 2021 – 2027 is approved.

Through the European Structural Funds, regional and national programs are financed with

shared management between the member state and the European Commission. Most of

the resources come from the Structural Funds, however, for the purpose of cohesion policy.

additional resources are formed bu co-financing of national funds (for Italy the “Rotation

fund” and the “Development and cohesion fund”).

Indice

..................................................................................................................................................... 1

Introduzione .......... 3

Indirizzi strategici per la definizione degli obiettivi e delle azioni della Commissione Europea

...................................................... 3

Dagli Accordi di Parigi del 2015 alla neutralità climatica del 2050

................................................................................................. 10

Il bilancio Finanziario Pluriennale dell’UE

................................................................................................................ 10

Tra le Rubriche e i Programmi

.................................................................................................................................... 24

Gestione dei progetti ................................................................................................ 24

Modalità diretta, concorrente e indiretta

..................................................................................................... 30

Principi di rendicontazione delle spese ......................................................... 33

Il dispositivo di ripresa e resilienza dell’UE: Next Generation EU ........................................ 40

Le regole e prassi di funzionamento della Politica di Coesione 2021-2027

........................................................................ 40

Regolamento (UE) 2021/1060 “Disposizioni Comuni”

.......................................................................................... 44

Regolamento (UE) 2018/1046 “finanziario” ..................... 46

Regolamento (UE) 2021/1057 che istituisce il Fondo sociale europeo Plus (FSE+)

................................ 49

Regolamento UE 2021/1056 "Istituzione del fondo per la transizione giusta"

.......................................... 52

La Gestione del ciclo del Progetto – il Project Cycle Management (PCM)

.................................................. 59

Matrice del Quadro Logico (MQL) – Logical Framework Approach

FASI DELLA MATRICE DEL QUADRO LOGICO (MQL) secondo le linee guida della

......................................................................................................................... 63

Commissione Europea

................................................................................................................................................... 66

Conclusione

..................................................................................................................................................... 71

Bibliografia Introduzione

La politica di coesione prevista dall’Unione europea si proietta su una moltitudine

di investimenti variegati, che abbracciano tanti aspetti della vita di persone e

organizzazioni di vario genere sia pubbliche che private. Nelle intenzioni e nella

volontà di portare avanti un disegno unitario di Europa, con una progressiva

armonizzazione delle modalità di azione su tutto il territorio compreso dagli Stati

membri aderenti all’Unione Europea, spesso si sono contrapposte politiche

economiche rigorose e di austerity, imposte in forza dall’adesione all’Unione

europea, che hanno visto una corrispondente diminuzione delle misure rientranti

nell’ambito del welfare State, con la conseguenza che per molti cittadini negli

Stati membri interessati dalle misure, la nascita di un sentimento anti istituzioni

dell’Unione europea. A queste si sono aggiunte misure e decisioni che favorivano

determinati Stati membri a dispetto di altri, con evidenti difficolta di conciliare le

differenze sulle modalità di fare e intendere la politica. Anche da ciò è scaturita

la decisione presa in seguito ad un referendum, di avviare la procedura di fine

adesione da parte del Regno Unito, meglio nota come Brexit, conclusa nel 2020.

Se le priorità dell’Unione europea discendono da una concertazione e

negoziazione in seno alle istituzioni europee e in considerazione del contesto

internazionale, ognuno secondo la propria competenza, le tematiche effettive e

le azioni poi concretamente intraprese hanno risentito dell’attività meramente

politica attuata in generale sia a livello comunitario, sia in particolare dagli Stati

membri. La scelta delle priorità e degli obiettivi strategici dell’UE è influenzata

anche dalla diversità, soprattutto di “peso economico e sociale” degli Stati

1

membri, dalla loro specifica tipologia di politica intrapresa dal Governo e dal

cambio di questi, dalla competenza dei delegati inviati dagli stessi presso le

istituzioni europee. Anche se c’è da considerare che per esempio i parlamentari

europei hanno il cosiddetto vincolo di mandato rispetto all’Unione europea, poi

l’effettiva attuazione di tale prerogativa parlamentare ben poco si è concretizzata

se non si prende in considerazione lo Stato di appartenenza del parlamentare.

Quindi lo Stato membro e l’appartenenza ad uno specifico gruppo politico anche

parlamentare influenza non poco l’esercizio dell’attività politica. Altri fattori che

hanno un’influenza verso le istituzioni europee sono la dimensione economica e

demografica e le intenzioni dei Governi degli Stati membri, in considerazione

anche della capacità di penetrazione nelle scelte cruciali e strategiche da parte

di gruppi di interesse più o meno influenti, che possono avere sia una natura

interna all’UE che esterna, essere di tipo economico-imprenditoriale oppure di

tipo politico-sociale. L’UE è un’istituzione che pur avendo nel proprio nome

costitutivo la parola “Unione” risente nella realtà invece molto ed è influenzata da

dinamiche ed equilibri instabili che di volta in volta possono essere diversi e

cambiare rapidamente, formati dal peso di ciascun attore coinvolto, in cui gli Stati

membri rappresentano però i protagonisti. 2

Indirizzi strategici per la definizione degli obiettivi e delle

azioni della Commissione Europea

Dagli Accordi di Parigi del 2015 alla neutralità climatica del 2050

L’attività strategica e gli orientamenti della Commissione europea in

programmazione per gli anni che vanno dal 2021 al 2027, hanno visto l’influenza

nell’individuazione delle priorità e degli obiettivi dell’Unione Europea: nella

stesura dell’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile. L’Agenda 2030 prevede il

conseguimento di 17 Obiettivi per lo Sviluppo Sostenibile (SDGs), definiti goals.

“I 17 Goals fanno riferimento ad un insieme di questioni importanti per lo sviluppo

che prendono in considerazione in maniera equilibrata le tre dimensioni dello

sviluppo sostenibile – economica, sociale ed ecologica – e mirano a porre fine

alla povertà, a lottare contro l’ineguaglianza, ad affrontare i cambiamenti climatici,

1

a costruire società pacifiche che rispettino i diritti umani”. Lo sviluppo e la

crescita economica all’interno del territorio dell’Unione Europea deve sempre

dare una considerazione fattuale alla tutela dell’ambiente, dei diritti umani e

sociali, orientando l’identificazione delle azioni, sulla stregua dei 17 SDGs di

Agenda 2030.

Altro orientamento della Commissione europea per l’individuazione delle priorità

e degli obiettivi è stato sicuramente il Green Deal Europeo. In seguito alla

comunicazione della Commissione europea dell’11 dicembre 2019, l’UE ha posto

come obiettivo strategico di lungo periodo (entro il 2050) il raggiungimento della

neutralità climatica. Questa prospettiva derivava nel quadro dell'Accordo di Parigi

1 www.agenziacoesione.gov.it/comunicazione/agenda-2030-per-lo-sviluppo-sostenibile/ 3

con la quale soprattutto gli Stati membri dell'Unione Europea, tra gli altri Stati

mondiali, si sono impegnati e hanno firmato in accordo di creare e diventare la

"prima economia e società a impatto climatico zero entro il 2050", attraverso una

lotta ai cambiamenti climatici. Con la firma degli Stati membri dell'accordo di

Parigi nel 2015, l'Unione Europea nel suo complesso pone come obiettivo

strategico di lungo periodo la neutralità climatica già molto prima della

comunicazione della Commissione del 2019. Neutralità climatica che per come

sarebbe o potrebbe essere intesa o interpretata può oscillare in una moltitudine

di significati, più o meno concreti. Dalle spinte delle lobby finanziarie e industriali,

dai governi in chiave di politica estera con lo sguardo alle pressioni interne , dalle

influenze delle multinazionali tecnologiche, del digitale a quelle di produzione, dai

conflitti, ostilità e alle alleanze con gli altri Paesi, dalle leadership alle minoranze

rappresentative, dalla cultura agli ideali di visione del mondo, ogni aspetto è stato

ricondotto ad una variabile più o meno incisiva da modificare e controllare per

raggiungere e siglare l'accordo di Parigi per come è stato concepito. Soprattutto

successivamente nel fornire un significato univoco di "neutralità climatica" e

tradurlo in un obiettivo strategico da raggiungere entro il 2050 da parte dei leader

2

dell'Ue nel 2019

La neutralità climatica dell'UE è scomposta in cinque attività e azioni concrete da

mettere in atto, ognuna delle quali contribuisce in maniera inequivocabile al

raggiungimento dell'obiettivo strategico principale:

1. Meno emissioni, assorbendo di più. La riduzione delle emissioni di gas serra

deve essere accompagnata anche da misure compensative effettuate tramite

2 www.consilium.europa.eu/en/5-facts-eu-climate-neutrality/ 4

la neutralizzazione delle emissioni rimanenti, raggiungendo un bilancio di

emissione nette pari a zero. Per questa fase sono coinvolti tutti i settori

economici, che dovrebbero in primo luogo rinnovarsi, diventare

energeticamente più efficienti, utilizzare sempre di più carburanti alternativi e

più ecologici, inquinare di meno. Per ridurre le emissioni, l'Unione Europea ha

istituito tra gli altri strumenti, un sistema di autorizzazioni o permessi di

carbonio (EU ETS), con la quale sono stabiliti i limiti alle quantità di emissione

degli impianti industriali (centrali elettriche, compagnie aeree, ecc.). Per

assorbire, poiché alcune emissioni restano inevitabili, si è data priorità alla

tutela di tutti quegli ambienti, ecosistemi che per natura assorbono l'anidride

carbonica, cioè gli oceani e le foreste che sono destinatari di azioni di

protezione prioritaria.

2. Green Deal europeo. Il cambiamento climatico è una minaccia esistenziale

che comporta azioni concrete da attuare attraverso un piano d'azione chiaro

e ben specificato, attraverso politiche trasformative e misure di

raggiungimento della neutralità climatica di riduzione delle emissioni di gas

serra. Il Green Deal è una strategia tramite la quale si prevede di sostenere

l'innovazione, soprattutto in chiave di investimenti in tecnologie rispettose

dell'ambiente, di decarbonizzazione e sviluppo di infrastrutture più pulite,

coinvolgendo e lavorando in sinergia a livello internazionale per migliorare gli

standard di tutto il mondo.

3. Politiche dell'Ue. Tutti i settori dell'economia devono contribuire all'obiettivo

della neutralità climatica nell'Unione Europea, per far ciò le politiche di tutti gli

stati membri, devono prendere in considerazione le modalità per integrare le

5

decisioni dei policy market, con il raggiungimento dell'obiettivo principale,

coinvolgendo in questo tutti i settori dell'economia, del campo sociale e civile,

in ogni ambito utile per ottemperare al Green Deal. Attualmente l'uso e la

produzione dell'energia provocano il 75% delle emissioni di gas serra dell'UE,

interessando ogni aspetto della vita quotidiana delle persone. Le scelte

politiche, anche quelle che non sono direttamente interessate al cambiamento

climatico e che regolano aspetti diversi, dovrebbero prendere in

considerazione tutte le variabili dirette ed indirette per arrivare ad una

decisione ponderata sia sugli interessi in gioco che della tutela ambientale.

Esempi di azioni per il passaggio a un'economia più verde potrebbero

riguardare l'efficientamento energetico degli edifici; le modalità con cui si

producono i beni, specie la produzione alimentare; la tutela degli ecosistemi,

dell'ambiente, delle foreste, dei laghi, dei fiumi e dei mari, della flora e della

fauna; le modalità di investimento, che dovrebbero contribuire fattivamente

allo sviluppo di progetti che in primo luogo siano sostenibili. Il Green Deal

dell'UE al suo interno prevede anche un Patto europeo per il clima, attraverso

la quale viene richiamato il principio della cooperazione e della

responsabilizzazione per la promozione dell'impegno sia tra gli individui che

tra le comunità e le organizzazioni in genere.

4. Europa inclusiva. Tutti gli Stati membri e le Regioni non hanno le stesse

caratteristiche, soprattutto in termini di dipendenze dai combustibili fossili.

Con il "meccanismo per una transizione giusta" si è previsto un aiuto e un

sostegno ulteriore alle regioni che avranno maggior bisogni di investimenti

mirati per raggiungere gli obiettivi. Sono previsti quasi 100 miliardi fino al 2050

6

per alimentare il meccanismo per una transizione giusta, spalmati su tre

distinte aree d'intervento: 1) persone e comunità più vulnerabili

(miglioramento dell'efficienza energetica degli alloggi, opportunità di lavoro e

riqualificazione, eliminare la povertà energetica); 2) imprese e settori ad alta

intensità di carbonio (attraverso la transizione verso tecnologie a basse

emissioni di carbonio con investimenti e sostegno finanziario, creazione di

nuove imprese, ricerca e innovazione); 3) Stati membri o regioni che hanno

un'elevata dipendenza dai combustibili fossili (investimenti in trasporti pubblici

sostenibili, energia rinnovabile, connettività digitale, posti di lavoro verdi e

infrastrutture per l'energia pulita).

5. Azione globale dell'UE. L'Unione Europea è abitata da più di 450 milioni di

individui, una fetta molto ristretta se considerata rispetto alla popolazione

mondiale. Le tematiche e le problematiche legate all'inquinamento e al

cambiamento climatico, non hanno confini e riguardano tutta la popolazione

del Pianeta Terra. Per tale ragione, l'Unione Europea, diventando il primo

continente climaticamente neutrale (con un bilancio di emissioni nette pari a

zero) si pone come modello per tutti gli altri, anche attraverso la

collaborazione con partner globali e con azioni di incoraggiamento verso

impegni sul clima. Importanti sono in tal senso le cosiddette clausole

climatiche nei negoziati che intraprende l'UE sugli accordi commerciali, che

sicuramente spingono verso determinate azioni e spinge verso sforzi condivisi

per il raggiungimento della neutralità climatica. Importante nella politica

strategica dell'UE è il raggiungimento della neutralità climatica preservando

allo stesso tempo la competitività in ambito commerciale dell'area UE. 7

Altri contributi fondamentali per l’orientamenti strategici della Commissione

europea sono stati dati rispettivamente dal Decennio digitale europeo 2020-2030

3 4

e dal Pilastro europeo dei diritti sociali . Infatti la Commiss