Gli effetti redistributivi delle imposte: alcune esperienze europee

CAPITOLO 1: LE RAGIONI DELL’INTERVENTO PUBBLICO

1.1 L’oggetto della scienza delle finanze

La scienza delle finanze ha come oggetto il finanziamento delle attività

1

dello Stato nell’economia di mercato (Bosi, 2015, p.11) .

Un’economia di mercato è basata sull’interazione tra domanda e offerta; in

altre parole, al mercato partecipano produttori e consumatori che prendono,

rispettivamente, libere decisioni di produrre o non produrre oppure di

acquistare o non acquistare i beni, confrontando i prezzi con i propri bisogni

e i mezzi a disposizione.

Tuttavia per il funzionamento dell’economia di mercato sono però necessari

regole e norme senza le quali il mercato non potrebbe esprimere il meglio

della sua funzione; ovvero il mercato non può esistere in assenza di altre

istituzioni. Tra queste istituzioni, un ruolo particolarmente importante è

rappresentato dallo Stato che manifesta la sua presenza in molteplici settori

e svolge diverse funzioni. Nel 1959 Musgrave, uno dei più importanti

1 Bosi P. (2015) Corso di scienza delle finanze, settima ed., il Mulino/Strumenti 4

studiosi di finanza pubblica del XX secolo, propose di articolare l’attività

dello Stato in tre grandi Dipartimenti che hanno come oggetto tre

fondamentali funzioni: allocazione, redistribuzione e stabilizzazione.

- L’allocazione cerca di capire in che modo lo Stato influenza l’efficienza

economica. Contributi rilevanti allo studio dell'allocazione ottimale delle

risorse sono contenuti negli studi di Pareto, Arrow , Debreu e Malinvaud,

soprattutto il primo che ha teorizzato il concetto di ottimo paretiano che si

realizza quando non è possibile migliorare la condizione di un soggetto

senza peggiorare quella di un altro;

- La redistribuzione è la seconda funzione svolta dallo Stato. Nelle società

moderne lo Stato ha il potere di modificare questa distribuzione e le forme

delle sue azioni redistributive sono molteplici. La più comune è

rappresentata da trasferimenti monetari a favore di particolari gruppi di

cittadini (sussidi di disoccupazione, pensioni sociali, aiuti economici a

favore delle famiglie più povere ecc.). Un’altra azione è data dalle

redistribuzioni che derivano dal modo in cui è costruito o modificato un

sistema tributario. Se le imposte sul reddito sono fatte pagare in misura fissa

per ogni cittadino o in misura proporzionale al reddito o in modo

progressivo, si generano effetti distributivi molto diversi. La redistribuzione

può, però essere attuata anche intervenendo sui prezzi dei beni e infine può

essere realizzata attraverso la fornitura diretta di servizi ai cittadini, in

funzione dei loro bisogni e non della capacità che essi hanno di pagare i

servizi offerti. Un esempio rilevante di questo tipo è costituito da un servizio

sanitario nazionale pubblico e universale, in cui le cure sono prestate

gratuitamente in funzione del bisogno;

- La stabilizzazione è la terza funzione dello Stato proposta da Musgrave, a

cui è affidato il compito di garantire un livello di produzione il più vicino

possibile a quello di pieno impiego (Bosi, 2015, pp. 15-16).

1.2 Economia del benessere e i suoi limiti

L'economia del benessere, che prende il nome dal titolo di un celebre libro

dell'economista inglese Arthur Cecil Pigou, The Economics of Welfare, è 5

una disciplina dell'economia che studia le ragioni e le regole di fenomeni

sociali al fine di formulare soluzioni tali da tendere ad una situazione di

ottimo sociale. Essa si domanda quale debba essere la configurazione

ottimale di un sistema economico, in cui siano presenti più individui, con

diversi sistemi di preferenze e diverse dotazioni iniziali di fattori e di beni. Il

suo fine è, quindi quello di definire un ottimo sociale, vale a dire la quantità

di beni da produrre e la distribuzione degli stessi che consentono di

realizzare una situazione di massimo benessere collettivo. Nella definizione

di ottimo sociale, con riferimento alla produzione e allo scambio,

l’Economia del benessere attribuisce un particolare valore al principio di

efficienza, noto anche come principio di Pareto. Questo principio è

strettamente connesso all’idea di razionalità. Infatti, con riguardo alla

produzione, se gli uomini sono razionali, dovrebbe esservi unanime

consenso che se, a parità di impiego di fattori, con la tecnica A posso

produrre x beni e con la tecnica B posso produrre y = x + 1 beni, la tecnica

B sia preferibile alla tecnica A. Con riguardo allo scambio, il principio di

Pareto afferma che, dovendo distribuire tra gli individui della società una

certa quantità di beni, una riallocazione delle risorse che migliori il

benessere di un individuo senza arrecare danno agli altri rappresenta un

miglioramento del benessere della società (Bosi, 2015, p.21). Inoltre come

afferma Bosi “la formulazione dell’efficienza nello scambio, logicamente

simmetrica a quella dell’efficienza nella produzione, pur apparendo

largamente condivisibile, comporta tuttavia l’introduzione di un giudizio di

valore, in cui sono implicite valutazioni distributive. La sua accettazione, ad

esempio, cessa di essere unanime se gli individui non sono motivati solo da

comportamenti egoistici, ma, come accade in talune circostanze, anche

dall’altruismo o, al contrario, dall’invidia”. Il primo problema di un

mercato così impostato è che non ci dice nulla su come il reddito tra gli

individui venga ripartito. Potrebbe risultare efficiente che un soggetto abbia

x e l'altro nulla. Il limite dell'efficienza paretiana è proprio in questo punto.

D'altra parte una situazione non equa può non essere accettabile dalla 6

società e ciò giustifica l'intervento da parte dello Stato per ridistribuire le

2

risorse tra gli individui (Sen A. K., 1970, p.152) .

Inoltre sempre secondo Bosi “in questi casi il principio di Pareto non è in

grado di dirci se il risultato dell’azione è preferibile, dal punto di vista

sociale, rispetto allo status quo. L’economista a questo punto di solito si

arresta. La teoria economica ha infatti dimostrato che, se si vuole restare

rigorosamente fedeli ai presupposti descritti dell’Economia del benessere e

al principio di efficienza paretiana, è impossibile arrivare a definire una

regola di decisione collettiva e cioè una regola di scelta fra diversi stati

sociali che conduca al massimo benessere della società (teorema

dell’impossibilità di Arrow)”.

Accanto al principio di efficienza paretiana si devono quindi prendere in

considerazione altri principi, che riflettono giudizi di valore, nozioni di

equità e di giustizia.

Si attribuiscono diversi significati al concetto di equità. N. Bobbio (1909-

2004) ad esempio, distingue tra:

- uguaglianza delle opportunità o uguaglianza dei punti di partenza (criterio

delle capacità);

- uguaglianza dei risultati (criterio del bisogno).

L’equità è una causa di fallimento del mercato che giustifica l’intervento

pubblico anche in presenza di situazioni Pareto-efficienti. Infatti in base a

questo concetto potremmo avere una distribuzione delle risorse

estremamente sperequata, pur trovandoci in una situazione di ottimo

paretiano. Uno degli aspetti più interessanti di questo modo di ragionare è

mostrare se e quando vi sia compatibilità tra efficienza ed equità, o, per

usare l’espressione inglese, se esista o meno un trade-off tra efficienza ed

3

equità (Spaziani, 2012, p.58) .

2 Sen, A. K. "The Impossibility of a Paretian Liberal", Journal of Political Economy, n. 78, 1970

3 Spaziani S. (2012) Compendio di politica economica, Maggioli Editore 7

1.3 Il trade-off tra efficienza ed equità

In base ai due teoremi dell’economia del benessere esiste una netta

separazione tra i concetti di efficienza ed equità. Si tratta di due obiettivi

distinti e vi sarebbe, quindi, una netta divisione di compiti fra Stato e

mercato. In virtù del primo teorema, l’efficienza può essere raggiunta

dall’economia di mercato (sotto certe condizioni), senza la necessità di un

intervento esterno e di conseguenza si assegnerebbe al mercato un compito

allocativo. L’equità, invece, non può essere garantita dal libero scambio, ma

deve essere perseguita attraverso interventi esogeni e quindi, in questo caso,

si assegnerebbe allo stato un compito redistributivo. Lo Stato per svolgere

questa funzione deve avere una piena informazione sui gusti e sulle

preferenze dei soggetti, sulle risorse, sulla tecnologia ecc. Ma lo stato non

possiede tale informazione e se la possedesse, allora verrebbe meno il ruolo

del mercato. Di conseguenza per poter procedere a una redistribuzione

appropriata, lo Stato deve conoscere il modo di operare del mercato, in

modo tale che il mercato possa a sua volta svolgere la sua funzione

allocativa e portare il sistema verso una posizione efficiente ed equa

(Spaziani, 2012, p.38). Ma se lo Stato conosce l’operare del mercato, potrà

allora sostituirsi a quest’ultimo e svolgere entrambe le funzioni

riconoscendo, però, che la scelta di una, comporta una rinuncia a parte

dell’altra. Esiste, in altre parole, un trade off tra efficienza ed equità, nel

senso che l’uno può essere raggiunto se non a scapito dell’altro. Come

afferma Spaziani “interventi volti a redistribuire le risorse dai più abbienti

ai meno abbienti vengono giustificati non dal mancato raggiungimento di

un’allocazione efficiente, ma dal fatto che l’efficienza, pur realizzandosi,

risulta un criterio insufficiente per accettare una determinata situazione.

Una situazione, dunque, è giudicata accettabile o meno in base al criterio

dell’equità”. La tesi del trade-off è spiegata dalla parabola del secchio

bucato di A. Okun secondo cui le politiche di redistribuzione, a vantaggio

dei poveri, possono compromettere l’efficienza. L’immagine utilizzata da

Okun per spiegare il trade-off tra efficienza ed equità è quella, appunto, del

secchio bucato: il reddito sottratto al ricco viene idealmente posto in un

secchio che perde, in modo che il reddito di cui si approprierà il povero, 8

quando verrà in possesso del secchio, sarà inferiore a quello perso dal ricco.

Il secchio perde per diversi motivi, ad esempio, per la presenza di costi

amministrativi, di riduzioni o errate collocazioni dell’impegno lavorativo, di

comportamenti distorti nel risparmio e nell’investimento ecc. È importante,

secondo Okun, valutare caso per caso